新時代基層信訪工作的理論蘊(yùn)涵與有力舉措

胡厚翠 單培

摘? ?要： 信訪制度是一項(xiàng)中國特有的針對訴愿權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度設(shè)計。新中國成立后，此制度本身存在有很深厚的理論內(nèi)涵，發(fā)揮了很重要的作用。新時代它在密切聯(lián)系黨群關(guān)系、發(fā)揚(yáng)人民民主正義、接受人民群眾監(jiān)督上等仍將發(fā)揮其重要的理論深意。著力于隱患排查工作的實(shí)踐探索，著力于初信初訪事項(xiàng)的化解工作，著力于“四重”信訪矛盾的化解攻堅工作，著力于法治信訪暨“三到位一處理”的推進(jìn)工作，著力于網(wǎng)上信訪宣傳應(yīng)用工作;著力于工作機(jī)制的規(guī)范細(xì)化工作，是新時代合肥市基層信訪工作的經(jīng)驗(yàn)做法。但也存在實(shí)踐困境，為此進(jìn)一步健全訴訪分離制度，強(qiáng)化信訪工作責(zé)任主體制度，完善信訪考核評估機(jī)制，強(qiáng)化各單位之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，加快建立信訪的信用懲戒制度，加快建立信訪工作人員的職業(yè)保障制度，多管齊下、廣納社會力量綜合施策等，應(yīng)成合肥市基層信訪工作困境的破解之舉。

關(guān)鍵詞： 信訪制度; 合肥市; 實(shí)踐困境; 理論蘊(yùn)涵

中圖分類號： D621.5? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.01.017

Abstract： The petition system is a unique system design for the realization of the right of appeal in China. After the founding of the Peoples Republic of China， the system itself has a profound theoretical connotation and plays an important role. In the new era， which will still play its important theoretical significance in closely connecting with the Party and the masses， promoting peoples democracy and justice， and accepting peoples supervision. It focuses on the practical exploration of hidden danger investigation， the resolution of the first visit of the first letter， the resolution of the contradiction between the “four aspects” letters and visits， the promotion of legal letters and visits and the “three in place and one handling”， the application of online letters and visits publicity， and the specification and refinement of working mechanism， which is the experience of basic letters and visits in Hefei in the new era practice. However， there are also practical difficulties. Therefore， Hefei should further improve the separation system of complaint and visit， strengthen the main body system of responsibility for complaint work， improve the assessment mechanism of complaint and visit， strengthen the coordination and linkage mechanism among various units， accelerate the establishment of the credit punishment system of complaint and visit， speed up the establishment of the occupational security system of complaint and visit workers， and adopt comprehensive measures of social forces ，which is the solution to the dilemma of the citys basic level petition work.

Key words： petition system; Hefei city; practical difficulties; theoretical implication

國務(wù)院通過的《信訪條例》（2005年）指出，信訪是公民、法人或者其他組織采用書信、電話、傳真、電子郵件、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動。一直以來，國家高度重視信訪工作。特別是黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對信訪工作作出了一系列重要指示，如在領(lǐng)導(dǎo)主動下訪、加強(qiáng)源頭預(yù)防治理、建立工作機(jī)制、建設(shè)高素質(zhì)信訪工作隊(duì)伍上等，為做好信訪工作提供了科學(xué)指南。當(dāng)下，黨的十九大報告明確指出中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，即表現(xiàn)為人民對日益增長的美好生活需要的追求和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一重大政治論斷，更加迫切要求基層信訪部門要緊緊抓住這一新時代特征，把握新時代特征下的基層信訪工作的新變化，密切關(guān)注基層信訪工作的新情況，不斷增強(qiáng)信訪工作的前瞻性、系統(tǒng)性和針對性。本課題以合肥市基層信訪工作（本文所指的“基層信訪”是指發(fā)生在縣及縣級以下的信訪活動）為例，分別對合肥市部分縣（區(qū)、市）及其相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪部門進(jìn)行實(shí)地走訪調(diào)研，主要采取召開信訪部門主要負(fù)責(zé)人座談會以及和信訪人面談的方式，對基層信訪中的實(shí)踐問題進(jìn)行高度理性梳理、聚焦，特形成此調(diào)研報告，以期供信訪相關(guān)部門工作人員參考借鑒。

一、新時代基層信訪工作的理論蘊(yùn)涵

信訪制度是一項(xiàng)中國特有的針對訴愿權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度設(shè)計。新中國成立后，此制度本身存在有很深厚的理論內(nèi)涵，發(fā)揮了很重要的作用。新時代，它在密切聯(lián)系黨群關(guān)系、發(fā)揚(yáng)人民民主正義、接受人民群眾監(jiān)督上等，仍將發(fā)揮其重要的理論深意。

（一）信訪工作是矛盾糾紛得以舒緩的重要方式

20世紀(jì)60年代美國社會學(xué)家科塞的“社會沖突理論”給中國信訪制度的設(shè)計找到了很好的注解。他認(rèn)為，社會中的沖突是不可避免的。由這種社會沖突所引起的怨恨必須通過恰當(dāng)?shù)姆绞郊右园l(fā)泄，一旦沒有合適的方式發(fā)泄出去，怨氣就會不斷聚焦堆積，一旦超過臨界點(diǎn)就會爆發(fā)，就會導(dǎo)致暴亂，甚至武裝起義等，對社會產(chǎn)生巨大的破壞作用。因此，針對此類沖突，每一個國家都要有這樣的一整套制度設(shè)計安排。這一時期，德國社會學(xué)家達(dá)倫多夫也同樣認(rèn)為：這種社會沖突要通過制度來加以調(diào)控，并且認(rèn)為，沖突的各方利益訴求都有其合理性，要通過多方協(xié)商的方法加以解決，不應(yīng)該采取消滅或壓制的極端方式來解決。這些理論探討給中國的信訪制度安排提供了理論依據(jù)。其實(shí)鄧小平同志很早就說過：群眾有氣就要出，我們的辦法就是使群眾有說話的地方，有出氣的地方，有申訴的地方。我國信訪的這種制度安排，就是希望公民通過書信、電話、傳真、電子郵件、走訪等多種形式進(jìn)行信訪活動，充分表達(dá)自己的利益訴求，把自己的不滿、怨氣、糾紛等發(fā)泄出來，通過信訪部門加以解決，把矛盾糾紛化解在基層，化解在萌芽，從而避免矛盾糾紛的進(jìn)一步激化和升級，不至于愈演愈烈。[1]

（二）信訪工作是民主正義得以維護(hù)的有效途徑

新時代，信訪人認(rèn)為，通過信訪部門反映自己的訴求，是自己的一項(xiàng)基本的民主權(quán)利。他們在信訪的過程中，對自己的利益訴求有著很清晰的認(rèn)識，不再是沒有意識的盲從。我國的信訪制度設(shè)計，就是讓老百姓在現(xiàn)實(shí)生活中遇到問題時，可以通過信訪部門如實(shí)反映情況，也可以提出自己的一些合理化建設(shè)性建議?？梢哉f，中國的信訪制度設(shè)計，是密切聯(lián)系黨群關(guān)系的便捷渠道，也是人民行使民主權(quán)利的重要渠道。從某種意義上來說，我國當(dāng)下的民主制度的不斷完善，也與眾多信訪人的不斷推進(jìn)不無關(guān)系。正是由于他們的貢獻(xiàn)，讓黨和政府不斷地去處理信訪人的各種利益訴求，讓人民得以真正參與到國家治理之中，進(jìn)而也使民主得以不斷完善和發(fā)展。簡言之，信訪制度的存在，在一定程度上維護(hù)了社會最基本的民主和正義。[2]

（三）信訪工作是政府權(quán)力得以監(jiān)督的有力手段

1945年著名的“窯洞對”講的就是黃炎培與毛澤東，對“歷史周期率”的認(rèn)識。毛澤東認(rèn)為民主可以很好地破解“歷史周期率”的問題。而中國信訪制度的設(shè)計，使得基層信訪實(shí)踐中的各種訴求、控告已經(jīng)成為人民群眾檢驗(yàn)和監(jiān)督政府工作人員的一種重要方式。上級信訪部門通過收集群眾的來信來訪等證據(jù)材料，可以很好地檢視和監(jiān)督下級部門有沒有違法亂紀(jì)，有沒有不作為等。基層信訪是人民群眾參與政治的一種重要方式。信訪的這種監(jiān)督功能對于遏制新時代下的城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型而帶來的結(jié)案化解問題等問題有著積極的現(xiàn)實(shí)意義。[3]

二、新時代合肥市基層信訪工作的實(shí)踐現(xiàn)狀與經(jīng)驗(yàn)做法

課題組通過對合肥市部分縣（區(qū)、市）及其相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪部門的實(shí)地走訪調(diào)研，新時代下合肥市基層信訪工作在“責(zé)任信訪”“陽光信訪”“法治信訪”等方面取得了很好的工作成效，總體來說，基層信訪形勢持續(xù)向好。

（一）實(shí)踐現(xiàn)狀

1. 信訪局勢全面好轉(zhuǎn)。2019年上半年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全市進(jìn)京社會面清理、國家信訪局登記人次，進(jìn)京重復(fù)訪、集體訪、越級訪，進(jìn)京集體訪人次、進(jìn)京越級訪人次，去省訪人次等同比全面下降，多發(fā)態(tài)勢得到較好扭轉(zhuǎn)。網(wǎng)上信訪件次，同比上升83.21%，且以每年20%以上的升幅快速增長，訪情結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。從基層信訪區(qū)域分布來看，以進(jìn)京訪為例，巢湖市和安巢經(jīng)開區(qū)因近年來進(jìn)京訪量持續(xù)處于低位，全市各縣區(qū)、開發(fā)區(qū)總體訪量均下降明顯，其中合肥高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、包河區(qū)、瑤海區(qū)、肥東縣進(jìn)京訪量下降同比超過50%以上。

2. 信訪重點(diǎn)領(lǐng)域成效凸顯。隨著合肥市經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，社會矛盾糾紛增長迅速，群眾信訪反映訴求主要集中在征地拆遷類、住房保障和房地產(chǎn)類、涉眾金融類等領(lǐng)域。邁進(jìn)新時代以來，除征地拆遷類，其他兩類重點(diǎn)領(lǐng)域目前在矛盾糾紛化解處理上已取得顯著成效。如房地產(chǎn)領(lǐng)域信訪隱患矛盾呈現(xiàn)“斷崖式”下降，訪量由2017年占全市總量的46.3%下降到2018年底的16.7%，2019年持續(xù)下降，同比下降14.89%。涉眾金融領(lǐng)域信訪突出問題“清倉見底”，相較于去年涉眾型經(jīng)濟(jì)案件集中“爆雷”，僅發(fā)生兩起到省市上訪事件。涉教領(lǐng)域訪情降至歷史新低，未發(fā)生去省進(jìn)京訪情。涉軍群體趨于平穩(wěn)，涉軍群體訪量大幅度下降，涉軍人員進(jìn)京人次，同比下降67.61%。

3. 信訪重點(diǎn)人員趨于平緩。2019年上半年，群眾進(jìn)京重復(fù)登記“打卡”3次以上人次，同比下降40.12%。其中，重復(fù)登記10次以上人次，同比下降71.88%。老戶進(jìn)京惡意登記“打卡”現(xiàn)象趨于緩和;進(jìn)京集體訪批次，同比下降24.13%，多發(fā)頻發(fā)局面得到有效扭轉(zhuǎn)。

4. 信訪重大節(jié)點(diǎn)成效顯著。2019年，全國“兩會”期間，全市實(shí)現(xiàn)6天“零進(jìn)京”、12天“零社會面清理”的良好成績，全市進(jìn)京訪人次，低于全省增幅;全市進(jìn)京社會面清理人次，同比下降75.00%，是全省降幅最大的三個省轄市之一。第二屆“一帶一路”國際高峰論壇、世界園藝博覽會和亞洲文明對話大會等重大活動期間，全市進(jìn)京訪批次、人次，同比下降89.66%、90.91%。

（二）經(jīng)驗(yàn)做法

1. 著力于隱患排查工作的實(shí)踐探索。信訪隱患工作做到提前預(yù)防、排查工作端口前移，把基層矛盾化解在基層。如在農(nóng)村社區(qū)，確定每個村民組長都是信訪隱患排查信息員，每個社區(qū)均指定一名專職人員做好信訪隱患工作，每月定期上報社區(qū)隱患排查情況報告。就目前來說，做到以下幾個實(shí)踐探索，效果良好。一是結(jié)合社區(qū)、園區(qū)進(jìn)行司法調(diào)解，每個社區(qū)都成立了矛盾調(diào)處中心，適時把矛盾化解在基層;二是結(jié)合基層綜治部門進(jìn)行心理疏導(dǎo)，使上訪群眾獲得存在感，得到心理慰藉;三是結(jié)合扶貧部門進(jìn)行扶貧幫扶，力爭讓經(jīng)濟(jì)困難的群眾獲得一些經(jīng)濟(jì)援助，讓他們暫時擺脫一些眼前困境;四是對于基層重大緊急訪情及時形成信訪簡報，上報本級主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行預(yù)警，確保重大問題能第一時間應(yīng)對處置，化解在萌芽狀態(tài)。

2. 著力于初信初訪事項(xiàng)的化解工作。一是實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部信訪接待日制度。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層，做到每天都有班子成員接訪，屬于本級受理的上訪事項(xiàng)，能夠當(dāng)場解決的，當(dāng)場予以解決;當(dāng)場解決不了的，限期解決。二是在接待過程中，實(shí)行“六包”（包接待、包協(xié)調(diào)、包督辦、包落實(shí)、包穩(wěn)定、包勸返）和首問負(fù)責(zé)制（首位接待的工作人員認(rèn)真解答、負(fù)責(zé)辦理或引導(dǎo)相關(guān)接待窗口或科室辦理），從而使得上訪群眾真正感受到進(jìn)門舒心，出門稱心，回家放心。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層，很多群眾經(jīng)過這種制度的化解，他們很少去縣及以上部門上訪。

3. 著力于“四重”信訪矛盾的攻堅工作。對于國家信訪局和省信訪局通過信訪系統(tǒng)交辦的“四重”（重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)群體、重點(diǎn)問題、重點(diǎn)人員）信訪事項(xiàng)，基層信訪部門高度重視，及時制定工作方案，落實(shí)基層調(diào)處領(lǐng)導(dǎo)并交辦責(zé)任單位。特別在一些重要敏感時期信訪穩(wěn)定工作嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)信訪工作責(zé)任，啟動信訪信息“日報告”“零報告”工作機(jī)制。

4. 著力于法治信訪暨“三到位一處理”的推進(jìn)工作。一是加強(qiáng)法治信訪宣傳工作。市信訪局聯(lián)合法院、檢察院、公安局和司法局共五部門，聯(lián)合出臺《合肥市關(guān)于依法處置違法上訪行為的通告》，結(jié)合省信訪局、省公安廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步依法規(guī)范信訪秩序的通告》，安排電視媒體在相關(guān)信訪接待大廳和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村居接待場所滾動播放，加強(qiáng)群眾法治信訪的知曉度。二是針對基層重點(diǎn)信訪問題成立依法處理工作專班。如在房地產(chǎn)領(lǐng)域，市、區(qū)成立工作專班，設(shè)立四個專項(xiàng)工作組，市直相關(guān)單位和各城區(qū)主要負(fù)責(zé)同志參加，實(shí)行一案一策，集中精力推進(jìn)化解。三是堅決依法處理信訪過程中違法行為。基層信訪部門聯(lián)合基層公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)對進(jìn)京到國家信訪局惡意登記以及長期纏鬧訪、以訪施壓、謀利型的上訪人員予以堅決打擊。

5. 著力于網(wǎng)上信訪的宣傳應(yīng)用工作。印制網(wǎng)上信訪APP、微信公眾號等網(wǎng)上信訪宣傳貼畫，在基層信訪接待大廳、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直單位接待場所、村居政務(wù)公開欄等處進(jìn)行張貼宣傳，全面加強(qiáng)群眾對網(wǎng)上信訪知曉度，積極引導(dǎo)群眾多“上網(wǎng)”少“上訪”，充分發(fā)揮網(wǎng)上信訪主渠道作用。如基層某縣，2019年1-8月，運(yùn)用信訪信息化綜合平臺系統(tǒng)共辦理群眾信訪件2009件，其中辦理群眾來訪238件，辦理領(lǐng)導(dǎo)接訪53件，辦理群眾來信151件，辦理省長信箱126件，辦理網(wǎng)上信訪1441件，網(wǎng)上信訪占比71.7%。提倡網(wǎng)上信訪使得群眾上訪更加快捷，群眾的維權(quán)意識日益增強(qiáng)。

6. 著力于工作機(jī)制的規(guī)范細(xì)化工作。基層在實(shí)踐的建設(shè)過程中，把自己的一些經(jīng)驗(yàn)做法上升為制度建設(shè)，并加以規(guī)范化、固定化。一是基層信訪部門開展黨政領(lǐng)導(dǎo)公開接訪活動。基層班子成員率先垂范，有的縣創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員駐村接訪，化解矛盾效果明顯。二是堅持信訪例會制度。工作例會由縣委、縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)主持，基層各單位分別就當(dāng)月信訪工作存在的主要問題進(jìn)行匯報，各有權(quán)處理單位分析研判后提出初步解決意見，縣黨政分管領(lǐng)導(dǎo)總結(jié)后就下月工作作部署和安排。三是建立領(lǐng)導(dǎo)調(diào)處聯(lián)合化解制度。針對重點(diǎn)信訪事項(xiàng)，成立從上到下的相應(yīng)級別的調(diào)處化解小組，以此確?；庳?zé)任落實(shí)到位、信息聯(lián)動到位、預(yù)警處置到位。四是啟動信訪聯(lián)調(diào)工作機(jī)制。主動加強(qiáng)國土、民政、規(guī)劃、公安等部門的聯(lián)系溝通，增強(qiáng)工作力量，形成工作合力，合理排查化解信訪隱患，創(chuàng)新推行“專班化解法”。五是落實(shí)疑難信訪事項(xiàng)聽證、評議制度。建立基層《疑難信訪事項(xiàng)評議辦法》，對信訪事項(xiàng)評議范圍及流程作出了明確規(guī)定。邀請“兩代表一委員”、群眾代表、社會工作者組成信訪聽證、評議團(tuán)隊(duì)，進(jìn)行聽證、評議，提升群眾滿意度。六是落實(shí)重點(diǎn)信訪事項(xiàng)督辦制度。為加大重點(diǎn)信訪事項(xiàng)化解力度，多縣成立專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對交辦重點(diǎn)信訪事項(xiàng)進(jìn)行認(rèn)真排查，切實(shí)加大重點(diǎn)信訪事項(xiàng)化解力度。在基層調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)巢湖市的“七項(xiàng)機(jī)制、八項(xiàng)制度”建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，很有自己的創(chuàng)新特色。2016-2018年巢湖市信訪工作連續(xù)三年獲評“全省信訪工作目標(biāo)管理先進(jìn)單位”。

三、新時代合肥市基層信訪工作面臨的實(shí)踐困境及其內(nèi)在動因

綜上所述，我們可以清晰地看到，合肥市基層信訪在“六個‘著力于”的主要工作的指引下，市、縣區(qū)各項(xiàng)重點(diǎn)信訪指標(biāo)全面好轉(zhuǎn)，信訪形勢穩(wěn)中有進(jìn)、進(jìn)中向好。但是在基層信訪部門調(diào)研中，課題組仍發(fā)現(xiàn)基層信訪存在以下主要實(shí)踐困境，急需解決處理。

（一）實(shí)踐困境

1. 部分無序上訪增多，牽涉大量人力物力。近年來，雖然信訪總量穩(wěn)中有降，但是群眾越級上訪、重復(fù)上訪趨勢明顯。當(dāng)下，進(jìn)京到省訪及信訪結(jié)案治理化解工作是信訪工作的重點(diǎn)難點(diǎn)工作。如某縣群眾到國家信訪局越級訪呈現(xiàn)大幅上漲勢頭，2018年84批105人次，2017年是42批63人次，批次上升100%，人次上升66.7%。群眾到省上訪2018年207批499人次，同比2017年163批481人次，批次上升27%，人次上升3.7%。而信訪部門只有“協(xié)調(diào)、建議、督辦”職能，許多群眾訴求協(xié)調(diào)難度大。重點(diǎn)敏感時期，因群眾進(jìn)京或到其他敏感地點(diǎn)信訪引發(fā)的維穩(wěn)工作牽涉大量基層行政資源。

2. 部分老戶纏訪、鬧訪，調(diào)處化解難度較大。當(dāng)前信訪工作面臨的信訪人“信訪不信法、信上不信下、信訪終而不結(jié)”問題突出，普遍信奉“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的錯誤觀念，纏訪、鬧訪等不正常上訪現(xiàn)象非常嚴(yán)重。同時因司法解決爭端的門檻和成本因素，信訪群眾多數(shù)為社會弱勢群體，在訴訪分離一直難以推進(jìn)，信訪責(zé)任被無限放大。據(jù)基層信訪工作人員介紹，信訪工作在化解處理信訪矛盾過程中，沒有具體處置的行政職權(quán)，一般是通過協(xié)調(diào)有關(guān)職能部門進(jìn)行處理，而很多信訪事項(xiàng)本身涉及法律法規(guī)及有關(guān)政策性、專業(yè)性較強(qiáng)，信訪本身發(fā)揮的行政作用比較有限，往往與信訪群眾對政府的訴求解決期望值過高不相適應(yīng)。

3. 部分信訪規(guī)模群體化、組織化凸顯。從基層群眾信訪的規(guī)模來看，集體訪占了較大比例，近年來，隨著微信、QQ等網(wǎng)絡(luò)通訊平臺的應(yīng)用，有組織的跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨部門的集體上訪不斷增加。群眾因土地征收、工資待遇、醫(yī)患糾紛、村民自治等問題，互相串聯(lián)引發(fā)的行業(yè)性、群體上訪居高不下。有的收集各種材料通過網(wǎng)絡(luò)炒作，信訪訴求與期望值越來越高，造成的負(fù)面影響較大，解決問題的成本也隨之增大。

4. 聽證、評議終結(jié)程序機(jī)制落實(shí)不到位。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在的基層對待信訪案件，只要是合理合法的老百姓的訴求，基層信訪部門都會予以滿足的。對有些很棘手的信訪案件，基層信訪工作者也會采取多方面的措施予以最大范圍內(nèi)的滿足。會組織多方面的工作人員，通過聽證、評議的方法給予此類案件的終結(jié)，也會和信訪人簽訂息訪罷訪的承諾書，但是有些信訪人有時候?qū)@樣的一些舉措予以選擇性遺忘，不承認(rèn)承諾書的內(nèi)容，也不承認(rèn)終結(jié)程序的結(jié)果，提出一些無理要求，不滿足他們的要求，他們就選擇重復(fù)訪，網(wǎng)上訪等舉措。

5. 開展工作過于注重圍繞上級信訪考核指標(biāo)。在調(diào)研座談中，基層信訪工作人員反映比較多的是目前各級對信訪工作效能建設(shè)的指標(biāo)很重視，比如在今年的考核指標(biāo)體系設(shè)計征求意見版中還增加對工作效能的考核，有的縣已經(jīng)提前部署應(yīng)對措施。主要的問題是對基層信訪事項(xiàng)處理辦理的指標(biāo)進(jìn)行量化評比，同時也要看基層各級在量化考評上有沒有達(dá)到省、市的平均值，信訪考核指標(biāo)是檢驗(yàn)基層信訪工作成效的標(biāo)尺，基層單位在開展信訪工作過程中過于注重圍繞上級信訪考核指標(biāo)，在落實(shí)指標(biāo)方面較為機(jī)械，缺乏靈活性。

6. 信訪工作人員工作中隱含著一定的安全隱患。通過和基層信訪部門工作多年的同志座談，我們了解到在信訪人中經(jīng)常纏訪、鬧訪的人，多數(shù)是婦女和老人，他們的年齡偏大，特別是對于一些80多歲的信訪人來說，在和他們溝通或處理工作中，比如在接訪勸返環(huán)節(jié)，存在一定的安全隱患。她們的情緒好激動，一旦發(fā)生意外，信訪工作人員將處于很被動的地位。有的信訪工作人員說，他們信訪工作人員現(xiàn)在已經(jīng)是“弱勢群體”了，此話一點(diǎn)不假。

（二）內(nèi)在動因

1. 信訪事項(xiàng)源頭治理不力。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，基層信訪部門反映比較多的是，上級信訪部門（國家信訪局、省級信訪局）在受理信訪人信訪事項(xiàng)時，按照流程程序，對所有信訪人信訪的事項(xiàng)加以甄別，予以登記，并給予轉(zhuǎn)辦、交辦，特別是對于那些已經(jīng)法院判決的或者是通過基層信訪部門三級終極程序的事項(xiàng)轉(zhuǎn)辦、交辦，給基層帶來了很大的壓力?；鶎有旁L部門工作人員建議對此類事項(xiàng)，上級信訪部門可以及時予以終結(jié)，不用再轉(zhuǎn)辦、交辦，從源頭上加以明確，斷了他們纏訪、鬧訪的念頭。

2. 訴訪分離制度執(zhí)行不到位。在基層信訪部門中調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在的基層信訪部門承接了很多不該由信訪部門承擔(dān)的事務(wù)職責(zé)。按照2005年的《信訪條例》規(guī)定以及國家的相關(guān)《意見》《辦法》，對那些涉法涉訴的問題，按照規(guī)定，是完全不應(yīng)由信訪部門來受理的?？梢悦鞔_地告知信訪人，他們應(yīng)該去走司法程序予以解決。但是在現(xiàn)實(shí)中，很多這樣的事例，特別是不服司法判決的或敗訴的案件，信訪人不愿走司法程序，不斷到基層信訪部門進(jìn)行纏訪、鬧訪等。如果基層信訪部門按照相關(guān)規(guī)定不予受理的話，他們就會發(fā)展為進(jìn)京到省越級訪或網(wǎng)上匿名訪的問題，最后的結(jié)局就是按照“屬地管理”的原則，這個問題最終還是會回到基層信訪部門，還是要處理解決，有時還會受到上級部門的通報批評等，問題會更加棘手難辦。

3. 對信訪工作重視程度不夠。一是個別部門和單位對信訪矛盾糾紛排查工作重視度不夠，以至于把一些群眾反映的小問題，給拖成了很棘手的大問題。如有的單位領(lǐng)導(dǎo)接訪“空接”現(xiàn)象較為普遍，領(lǐng)導(dǎo)干部怕見群眾，接訪走過場。少數(shù)包案領(lǐng)導(dǎo)“只掛帥不出征”，對自己負(fù)責(zé)調(diào)處的案件不跟蹤、不接訪、不協(xié)調(diào)、不督導(dǎo)，所謂的化解工作就是靠信訪部門整材料、靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)死看硬守，一些信訪事項(xiàng)久拖不決，反復(fù)周旋在信訪途徑中。有的領(lǐng)導(dǎo)干部對新形勢下影響社會穩(wěn)定的風(fēng)險和挑戰(zhàn)認(rèn)識不足，處理信訪矛盾問題不超前、不靠前、不深入，對于各時間節(jié)點(diǎn)和重點(diǎn)領(lǐng)域的信訪矛盾缺乏預(yù)判，一旦出現(xiàn)問題手忙腳亂。二是工作落實(shí)浮在表面。很多信訪事項(xiàng)，都有處理方案和工作專班，一些工作措施僅停留在紙面上，實(shí)際成效不佳。三是部分職能部門對信訪事項(xiàng)的處理業(yè)務(wù)不熟練。按照現(xiàn)行信訪的職責(zé)內(nèi)容，基層信訪部門只是某些信訪事項(xiàng)的“轉(zhuǎn)辦處”。信訪部門對上訪者投訴的事項(xiàng)都全盤接受，最后處理的部門還是政府的各個職能部門。但是在實(shí)際的后續(xù)處理環(huán)節(jié)中，很多的職能部門對自己職權(quán)范圍內(nèi)的事件，他們也不知道怎么處理，使得很多事件處理不夠規(guī)范、不夠?qū)I(yè)，也最終影響群眾的滿意度。

4. 基層信訪部門考核壓力大。一是基層信訪工作存在雙重考核壓力。省一級對市級、縣級進(jìn)行考核。市級對縣級也要進(jìn)行考核。造成縣一級將面臨兩次考核。國家名義上是不提倡考核排名的，但是在基層考核的制度中，還是可以看到考核得分的排名情況，得分低的被列為信訪工作重點(diǎn)管理單位，也是影響信訪班子成員晉升的重要依據(jù)。二是有一些考核指標(biāo)還存在不合理的地方。如按照信訪考核制度的要求，有網(wǎng)辦率的要求，但是由于基層信訪人自身素質(zhì)的原因，他們不具備網(wǎng)上信訪的基本技能，基層為了達(dá)到網(wǎng)辦率的考核，甚至存在一些不真實(shí)行為。還有進(jìn)京訪、赴省訪等也是重要的考核指標(biāo)，為了這些考核指標(biāo)的圓滿完成，導(dǎo)致的結(jié)果就是，信訪工作者在一些信訪事項(xiàng)中，沒有堅持政策的底線思維，對信訪人一再縱容，一再退讓，使得信訪人的一些無理訴求也得到了解決，從而引起了其他信訪人紛紛效仿的后果，使問題更難解決。

5. 群眾以上訪施壓，謀取一定的利益。在基層調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)有些信訪事項(xiàng)在基層已經(jīng)有了信訪事項(xiàng)終結(jié)意見，但是信訪人自接到政府復(fù)核意見后，仍固執(zhí)地認(rèn)為各級政府相互包庇，拒絕接受基層部門信訪答復(fù)、復(fù)查、復(fù)核意見，仍堅持其無理要求，并自此開始重復(fù)進(jìn)行網(wǎng)上投訴。還多次被國家信訪局列為國家信訪局督辦事項(xiàng)?；鶎有旁L部門調(diào)處領(lǐng)導(dǎo)還必須開展相關(guān)化解疏導(dǎo)工作?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)為了化解這樣的事項(xiàng)，采取多種多樣的方法，幫助信訪人解決一些本不應(yīng)該解決的難題。信訪人感化后，有的就簽了息訪息訴承諾書。但是過一段時間后，信訪人可能又反悔，又繼續(xù)上訪等，其實(shí)他們是抓住了基層有受上級督辦、考核的制約要求，給基層信訪部門施壓，以謀取利益需求。

6. 部分信訪問題沒有政策依據(jù)。特別是老字號群體，如老獸醫(yī)、老黃師、涉軍群體等反映身份待遇問題，信訪不斷，且相互串聯(lián)頻繁，屬遞增式訴求信訪問題。這些問題是歷史遺留問題，找不到相關(guān)政策，或政策相互銜接性不夠，地方也沒有出臺相關(guān)政策的權(quán)限，或工作的人事變動大，只能做一些思想疏導(dǎo)和人文關(guān)懷工作，徹底解決難度大。

7. 單位之間協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制合力不足。一是各單位之間協(xié)調(diào)合力不足。有些信訪問題涉及到多家單位，需要協(xié)同配合。由于信訪部門自身職權(quán)的有限，轉(zhuǎn)交平級的其他政府部門處理時，他們沒有足夠的重視，他們之間甚至存在互相推諉，互相扯皮的現(xiàn)象，使得矛盾問題更加難以解決，越級訪的發(fā)生不可避免。二是“三跨三分離”重點(diǎn)信訪事項(xiàng)處理難度大。在基層，當(dāng)遇到一些“三跨三分離”重點(diǎn)信訪事項(xiàng)時，基層信訪部門對于一些中央垂直部門或省屬單位的事項(xiàng)，根據(jù)信訪“屬地管理”的工作原則，使得基層花費(fèi)大量的人力、物力和財力，也是無濟(jì)于事，督辦協(xié)調(diào)難度很大。

四、新時代合肥市基層信訪工作的有力舉措

針對新時代基層信訪工作面臨以上所述的新情況、新問題，筆者認(rèn)為，新時代我們要牢固樹立以人民為中心的發(fā)展理念，著重于以體制機(jī)制創(chuàng)新為動力，積極尋找基層信訪問題的破解之舉。具體的有力舉措如下：

（一）進(jìn)一步健全信訪的法治化工作制度

一是按照國家相關(guān)政策規(guī)定，要嚴(yán)格界定“不予受理”的范圍。涉法涉訴類、行政復(fù)議類、歷史遺留類等問題當(dāng)斷則斷。信訪不能一手遮天，大包大攬。二是要嚴(yán)格執(zhí)行訴訟與信訪分離制度。對信訪人應(yīng)該通過法定途徑解決訴求的事項(xiàng)要充分發(fā)揮法定途徑加以處理。特別是信訪部門在辦理信訪人信訪事項(xiàng)登記時要制定規(guī)范化的準(zhǔn)入制度，對那些涉法涉訴的事項(xiàng)明確簽訂承諾書等相關(guān)告知程序，避免因責(zé)任不清、推諉扯皮、程序空轉(zhuǎn)導(dǎo)致信訪人棄法走訪，既擾亂信訪秩序，同時也損害了司法權(quán)威。三是創(chuàng)新宣傳手段方式，加大信訪宣傳教育工作。除了傳統(tǒng)的宣傳方式，如印制信訪宣傳手冊，可以通過微信公眾號、掃二維碼、社區(qū)顯示屏滾動宣傳、制成抖音、微視頻等。讓信訪人通過各種途徑，對一些違法犯罪的上訪行為加強(qiáng)認(rèn)識，從而使得信訪秩序得以規(guī)范化。特別是在微視頻、抖音上可以選一些經(jīng)典案例制作，從而達(dá)到打擊一人，教育一片，震懾一方的效果。[4]

（二）進(jìn)一步強(qiáng)化信訪工作責(zé)任主體制度

一是各級政府職能部門根據(jù)需要可成立臨時調(diào)查機(jī)構(gòu)，可劃分多個事務(wù)小組，從而給出本級政府對于事項(xiàng)的準(zhǔn)確定論，增強(qiáng)群眾滿意度。二是對于一些群眾反映的信訪事項(xiàng)沒有政策依據(jù)的或政策不連續(xù)的，要積極采取一些信訪聽證評議等方式，積極與信訪人正面溝通，積極解決信訪人的信訪訴求，避免問題的進(jìn)一步升級。三是進(jìn)一步完善信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任機(jī)制。對重點(diǎn)信訪事項(xiàng)，進(jìn)一步規(guī)范實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)調(diào)處聯(lián)合化解制度，直至問題得以解決。

（三）進(jìn)一步完善信訪工作責(zé)任目標(biāo)考核制度

一是在制定信訪工作責(zé)任目標(biāo)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)時，上級信訪部門要深入一線，進(jìn)行深入調(diào)研，在調(diào)研的基礎(chǔ)上合理地制定指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系。二是合理制定信訪工作責(zé)任目標(biāo)考核指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。目標(biāo)考核指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)就是基層信訪工作的“指揮棒”?；鶎訛榱丝己酥笜?biāo)的順利完成，緊緊圍繞考核指標(biāo)開展工作。對于一些指標(biāo)的設(shè)計要合理化、科學(xué)化、規(guī)范化。信訪考核不能變成數(shù)字考核，要追求信訪事項(xiàng)的真正化解。三是上級信訪部門對于一些赴京訪、赴省訪、赴市訪的事項(xiàng)要認(rèn)真甄別，對于一些已經(jīng)終結(jié)的事項(xiàng)要成立專門的組織給處理，不能簡單地作為對基層信訪工作責(zé)任的考核指標(biāo)。對確實(shí)存在處理不力的事項(xiàng)的責(zé)任人要加大處罰力度，對沒有問題的事項(xiàng)要及時予以終結(jié)，對惡意的信訪人要加大打擊力度。

（四）進(jìn)一步強(qiáng)化各單位之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制

一是加強(qiáng)戶籍管理地與屬事單位之間的聯(lián)動機(jī)制。在信訪工作中，按照“戶籍管理”的同時，進(jìn)一步明確信訪問題的“屬事”單位，明確屬事單位的調(diào)處領(lǐng)導(dǎo)，確保有權(quán)處理機(jī)關(guān)可以將群眾的合理訴求解決到位，負(fù)責(zé)做好政策解釋，與屬地單位共同做好穩(wěn)控工作。[5]二是進(jìn)一步完善基層信訪聯(lián)調(diào)工作機(jī)制。充分利用信訪聯(lián)席會議制度、信訪例會制度，對信訪形勢認(rèn)真研判。對于涉及多部門的信訪事項(xiàng)，進(jìn)一步強(qiáng)化各部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動，變“各自為戰(zhàn)”為“組合聯(lián)動”，整合力量，形成合力，推動信訪事項(xiàng)的化解。三是基層信訪部門與黨?；蚋咝＜覍W(xué)者等合作，制定信訪事項(xiàng)處理的規(guī)范工作流程。對基層信訪部門的各類事項(xiàng)案例進(jìn)行歸類分析，分析問題癥結(jié)所在，對處理相關(guān)案例的流程，法規(guī)等進(jìn)行精細(xì)化的分析歸類梳理，編寫成冊。便于一些不熟悉此項(xiàng)事務(wù)的信訪工作者理清思路，快速處理事項(xiàng)，提高群眾的滿意率。

（五）加快建立信訪的信用懲戒制度

一是對于基層信訪部門已經(jīng)采取承諾書、聽證、評議等程序予以終結(jié)的信訪案件，信訪人予以反悔或選擇性遺忘的案件，可以充分借鑒少數(shù)外省外市關(guān)于誠信信訪建設(shè)經(jīng)驗(yàn)做法，盡快探索制定信訪人信用管理相關(guān)工作制度，爭取在全省先行先試。二是對查證屬實(shí)的信訪人，可以把他們納入公民誠信體系，并與個人的信用征信系統(tǒng)相掛鉤，納入誠信“黑名單”，俗稱“老賴”，可以讓這些信訪人以后在申請銀行貸款、乘坐飛機(jī)軟臥、高消費(fèi)等方方面面都受到諸多限制，給他們予以信用的懲戒。

（六）加快建立信訪工作人員的職業(yè)保障制度

信訪部門是一個特殊部門，編制少，任務(wù)重，加班加點(diǎn)是常態(tài)，重要敏感期或重大節(jié)點(diǎn)，普通百姓都在放松、休假，信訪工作人員卻在高強(qiáng)度值班、上班。他們長期處于緊張狀態(tài)，身心疲憊。對此，一是要暢通信訪干部任職交流和晉升渠道。進(jìn)一步鼓勵干部到信訪部門輪崗和信訪干部雙向交流，有計劃選派干部到信訪部門鍛煉，使信訪部門成為干部特別是新任領(lǐng)導(dǎo)干部、后備干部和中青年干部了解社情民意、熟悉群眾工作、增強(qiáng)宗旨意識、提高解決復(fù)雜問題能力的重要平臺。二是基層各信訪部門要高度重視信訪工作人員在信訪過程中與信訪人之間發(fā)生糾紛、沖突等情況時證據(jù)的收集工作。三是要進(jìn)一步提高相關(guān)職業(yè)補(bǔ)助并落實(shí)有關(guān)信訪工作人員休假療養(yǎng)制度。如信訪系統(tǒng)干部工資待遇中特殊崗位津貼200多元，同司法系統(tǒng)干部特殊崗位津貼1000多元差距較大，不足以體現(xiàn)按勞分配原則，建議適時提高信訪崗位干部待遇，對信訪工作人員落實(shí)相應(yīng)的休假療養(yǎng)制度，逐步健全信訪工作人員生活保障機(jī)制，大力激發(fā)信訪工作人員從業(yè)熱情。

（七）多管齊下，廣納社會力量綜合施策

信訪工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，新時代不少信訪問題是社會各方面矛盾的綜合反映，關(guān)聯(lián)全局性工作，有些信訪事項(xiàng)涉及的部門很多，僅靠信訪部門是難以處理的，我們必須要強(qiáng)化多方聯(lián)動、綜合治理意識，構(gòu)建黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各部門共同參與、分工負(fù)責(zé)、整體聯(lián)動的工作格局。一是進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的民情觀察員、隱患排查信息員制度。在制度上進(jìn)一步細(xì)化其工作職責(zé)，真正做到預(yù)警遷移和矛盾化解在基層。二是進(jìn)一步完善細(xì)化基層調(diào)解工作室的實(shí)踐工作。做細(xì)做實(shí)基層“五老”（退休老教師、退休老干部、復(fù)員老軍人、老黨員）工作，通過采取“說理會”、“聽證會”等形式，共同做好政策解釋、思想疏導(dǎo)、矛盾化解等工作。三是進(jìn)一步發(fā)揮基層調(diào)解組織的作用。通過政府購買服務(wù)的方式加大對一些專業(yè)化程度高，有資質(zhì)的調(diào)解組織的扶持力度，讓其充分分擔(dān)基層信訪的工作壓力。對一些不具備資質(zhì)、社會影響不好的調(diào)解組織予以淘汰出局。四是進(jìn)一步加強(qiáng)與社會團(tuán)體組織的溝通合作。如法律援助律師的合作，為一些生活困難的信訪人在法律上作一些解答。心理咨詢機(jī)構(gòu)的合作，幫助信訪人在心理上得到心理的舒緩。工青婦和慈善機(jī)構(gòu)的合作，對信訪困難戶予以幫扶救助等。

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[2]王鑫.當(dāng)前基層信訪工作困境與對策研究——以南昌市A區(qū)為例[D].南昌：江西師范大學(xué)，2014.

[3]蘭曉霞.社會轉(zhuǎn)型期基層信訪治理研究——以古田縣平湖鎮(zhèn)為例[D].福州：福建師范大學(xué)，2016.

[4]文豐安，王星.新時代我國基層社會治理現(xiàn)代化之理性審視[J].重慶工商大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2019（4）：90-98.

[5]董強(qiáng)，田喜洲.區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中的政府角色研究綜述[J].重慶工商大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2018（3）：29-42.

[責(zé)任編輯、校對：楊栓保]