制度分析與發(fā)展框架下流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膽?yīng)用規(guī)則:基于新安江的實(shí)踐

王雨蓉　陳利根　陳歆

摘要?探索流域生態(tài)補(bǔ)償是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、依靠制度保護(hù)環(huán)境的重要舉措。當(dāng)前，流域生態(tài)補(bǔ)償制度正在廣泛地改變流域生態(tài)環(huán)境和流域水資源利用的使用方式。不過，該制度受到復(fù)雜規(guī)則體系的約束，這些規(guī)則以及規(guī)則采取的形式，可能會(huì)對該制度的最終結(jié)果產(chǎn)生關(guān)鍵影響。本文從制度分析與發(fā)展（IAD）框架出發(fā)，討論流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膽?yīng)用規(guī)則體系，剖析我國首個(gè)跨區(qū)域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的試點(diǎn)項(xiàng)目——新安江生態(tài)補(bǔ)償，分析有可能實(shí)現(xiàn)持續(xù)利用流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的應(yīng)用規(guī)則，及其在流域生態(tài)補(bǔ)償中的邏輯關(guān)系和具體表現(xiàn)，并從效率、公平、問責(zé)、適應(yīng)性四個(gè)方面對規(guī)則進(jìn)行評(píng)估。研究表明，流域生態(tài)補(bǔ)償規(guī)則體系為規(guī)定補(bǔ)償主體、增加生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)額外性、界定生態(tài)補(bǔ)償?shù)臈l件性、調(diào)節(jié)利益分配以及與其他社會(huì)目標(biāo)相適應(yīng)等行為提供了普遍遵循的規(guī)則，為解決流域生態(tài)補(bǔ)償中存在的一般性問題提供解決方向。新安江實(shí)踐表明，位置規(guī)則明晰補(bǔ)償主體和責(zé)任、邊界規(guī)則選擇參與者標(biāo)準(zhǔn)、選擇規(guī)則規(guī)定允許的行動(dòng)集合、償付規(guī)則創(chuàng)新補(bǔ)償渠道和分級(jí)制裁，是跨區(qū)域流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的基石;信息規(guī)則確定可用完整的信息、聚合規(guī)則適當(dāng)放權(quán)于當(dāng)?shù)鼐用?、范圍?guī)則建立與流域匹配的管理機(jī)構(gòu)，是促進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償持續(xù)性的重要因素。通過創(chuàng)造責(zé)任共擔(dān)的多元職位規(guī)則，改進(jìn)市場化的邊界規(guī)則和償付規(guī)則，建設(shè)多元化、市場化的流域生態(tài)補(bǔ)償制度，形成有效的補(bǔ)償規(guī)則體系，將有利于流域生態(tài)補(bǔ)償制度在更大范圍、更廣領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)成功應(yīng)用。

關(guān)鍵詞?流域生態(tài)補(bǔ)償;應(yīng)用規(guī)則;制度分析與發(fā)展框架;新安江

中圖分類號(hào)?X321

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼?A?文章編號(hào)?1002-2104（2020）01-0041-08?DOI：10.12062/cpre.20190803

生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)是生態(tài)文明制度改革的重點(diǎn)任務(wù)之一。流域生態(tài)補(bǔ)償作為生態(tài)補(bǔ)償理論和實(shí)踐中創(chuàng)新最多的領(lǐng)域[1]，是依據(jù)流域所在的物質(zhì)自然屬性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景和人口情況等條件，構(gòu)建促進(jìn)流域資源可持續(xù)供給的一種環(huán)境治理制度。制度本質(zhì)上是規(guī)則體系，通過激勵(lì)或約束對社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體互動(dòng)行為進(jìn)行了確定和限制[2]。流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)則體系既是流域生態(tài)補(bǔ)償參與者的行為準(zhǔn)則，也是實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償能夠達(dá)到預(yù)期效果的重要保障，用來確定參與者、允許參與的條件、如何支付監(jiān)管以及規(guī)范其他行為。學(xué)者們充分強(qiáng)調(diào)了規(guī)則在流域生態(tài)補(bǔ)償中的作用和重要性

[3-4]，討論參與者如何在不同治理層面和規(guī)則框架下相互配合[5]，如何適應(yīng)從現(xiàn)階段單一的政府管理向多元化的共同治理轉(zhuǎn)變、激勵(lì)多個(gè)利益相關(guān)者共同參與[6-7]，以提高流域生態(tài)補(bǔ)償效率的問題。但目前對流域生態(tài)補(bǔ)償規(guī)則的詮釋多是圍繞法律法規(guī)等正式規(guī)則[8]，并沒有釋放出規(guī)則的激勵(lì)作用，需要更多關(guān)注“什么規(guī)則在使用（rules-in-use）”[9]。因此，對以應(yīng)用規(guī)則的制度安排為重點(diǎn)的流域生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行分析，有助于提高對生態(tài)補(bǔ)償制度與實(shí)施效果之間關(guān)系的理解，明晰流域治理中復(fù)雜協(xié)調(diào)與合作背后的“黑匣子”，從而指導(dǎo)流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。那么在流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼Z境下，應(yīng)該建立怎樣的規(guī)則？又是哪些應(yīng)用規(guī)則最有可能促進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期效果呢？為了嘗試回答這些問題，本文將制度分析與發(fā)展（Institutional Analysis and Development， IAD）框架[10]作為理論出發(fā)點(diǎn)，討論流域補(bǔ)償應(yīng)用規(guī)則體系，運(yùn)用該組規(guī)則剖析新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，分析該項(xiàng)目遵從和缺失的規(guī)則并對其評(píng)估，最后在該案例的基礎(chǔ)上討論流域生態(tài)補(bǔ)償規(guī)則體系完善和發(fā)展方向。

1?流域生態(tài)補(bǔ)償及其規(guī)則的特征：基于IAD

框架的剖析

IAD框架是從上千個(gè)公共池塘資源治理的案例中整理并逐步發(fā)展的理論框架[11]，已成為公共品供給領(lǐng)域的經(jīng)典分析框架，適用于公共品和公共池塘資源的政策研究[12]。雖然學(xué)界從IAD框架的理論視角對流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯枯^少，但兩者之間具有某種契合性。首先，從研究對象來看，IAD框架主要用于研究公共池塘資源治理問題，流域生態(tài)補(bǔ)償最主要目的是增加流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)也是一種具備非排他性和競爭性的公共池塘資源，因此在分析對象上具有一致性。其次，從研究要求來看，流域生態(tài)補(bǔ)償是綜合多角度、多層面的問題[13]，選擇IAD框架更有利于全面系統(tǒng)地把握流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫劝才?，避免只?qiáng)調(diào)某一方面而忽略其他制度安排，導(dǎo)致低估流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膹?fù)雜性。

1.1?IAD框架的規(guī)則及解釋

IAD框架始于一系列可能影響行動(dòng)舞臺(tái)的外部變量——自然/物質(zhì)條件、共同體屬性、應(yīng)用規(guī)則[9]，如圖1所示，在給定外部變量的條件下，行動(dòng)者根據(jù)行動(dòng)情境建立相互作用的模式，在此模式下產(chǎn)生的結(jié)果反過來作用于下一輪互動(dòng)，有時(shí)可能影響外部變量。

IAD框架在結(jié)構(gòu)上詳細(xì)規(guī)定了一系列管理公共池塘資源的規(guī)則[15]，既有利于把規(guī)則和具體要素聯(lián)系起來，也有利于辨析每個(gè)規(guī)則在現(xiàn)實(shí)情境里承擔(dān)的功能。從圖1可見，單一規(guī)則具有明顯獨(dú)立性，不同規(guī)則通過影響參與者的行動(dòng)決策而產(chǎn)生不同的后果，形成以參與者與其互動(dòng)行動(dòng)為中心的治理結(jié)構(gòu)和完整的規(guī)則體系。七類規(guī)則中，職位規(guī)則界定了可能的利益相關(guān)者，邊界和選擇規(guī)則規(guī)定了參與者活動(dòng)條件，聚合、范圍與信息規(guī)則為參與者行動(dòng)提供可能的工具選擇，償付規(guī)則直接激勵(lì)或約束參與者行動(dòng)。這些規(guī)則構(gòu)成了協(xié)調(diào)不同生態(tài)補(bǔ)償參與者利益分配關(guān)系、利益獲取關(guān)系和利益保障關(guān)系的現(xiàn)實(shí)機(jī)制，并且只有合理的規(guī)則設(shè)計(jì)，才可能形成合理的激勵(lì)機(jī)制協(xié)調(diào)行動(dòng)者間的利益關(guān)系[16]。

1.2?流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)用規(guī)則的特征及解構(gòu)

流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)用規(guī)則的特征需要從兩方面考慮：首先從流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的公共池塘資源特性和流域的特征出發(fā)，規(guī)則具有明顯的治理復(fù)雜性和流域物理屬性;其次從規(guī)則的特征出發(fā)，順序性和問題導(dǎo)向性是規(guī)則的必備條件。根據(jù)這兩方面的內(nèi)容，流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)用規(guī)則具體剖析如下。

（1）流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有公共池塘資源的特點(diǎn)。首先，流域是一個(gè)經(jīng)濟(jì)地理系統(tǒng)，其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是區(qū)域共享的、非排他性資源。流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫冉Y(jié)構(gòu)是區(qū)域與區(qū)域之間的關(guān)系，必須明確規(guī)則是如何影響上下游參與者互動(dòng)的激勵(lì)機(jī)制和模式以及該情境下所取得的結(jié)果。其次，流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有競爭性。如果上游污染了流域，下游就無法享有良好的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。而且這種競爭性是從上游到下游單向的流動(dòng)擴(kuò)散，應(yīng)當(dāng)考慮設(shè)計(jì)的規(guī)則如何讓上游在提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的同時(shí)，避免下游“搭便車”行為。

（2）應(yīng)用規(guī)則帶有明顯的流域物理屬性。位置規(guī)則中，流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者（上游）和購買者（下游）是由流域本身定義;邊界規(guī)則中，流域地理?xiàng)l件會(huì)成為構(gòu)成流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕具吔?聚合規(guī)則和選擇規(guī)則中，處于流域位置不同決定參與者擁有不同程度的決策，決定他們采取何種流域土地利用方式的行為;償付規(guī)則中，如果上游沒有得到下游用戶的激勵(lì)，前者可能沒有動(dòng)力在其決策中考慮下游利益，做出有利于下游的行為。

（3）應(yīng)用規(guī)則的設(shè)計(jì)遵從一定的順序。流域生態(tài)補(bǔ)償規(guī)則的設(shè)計(jì)受項(xiàng)目引導(dǎo)并有優(yōu)先順序，如圖2所示。職位規(guī)則和邊界規(guī)則解決“誰補(bǔ)誰”的問題，在補(bǔ)償項(xiàng)目初期需要加以規(guī)劃各個(gè)利益相關(guān)者和他們的行動(dòng)邊界。之

圖1?IAD框架與規(guī)則體系

來源：根據(jù)奧斯特洛姆關(guān)于IAD框架的文獻(xiàn)資料整合而成，參見文獻(xiàn)[14]。

后據(jù)此確定選擇規(guī)則和償付規(guī)則以明確流域生態(tài)補(bǔ)償“怎么補(bǔ)”，規(guī)定參與者的土地利用方式、生產(chǎn)方式和生活方式以及相關(guān)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)收益。再考慮范圍規(guī)則、聚合規(guī)則的設(shè)定，信息規(guī)則在整個(gè)過程都發(fā)揮作用。最后這些規(guī)則在激勵(lì)或約束項(xiàng)目的過程中對結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，重新設(shè)計(jì)職位規(guī)則、邊界規(guī)則、選擇規(guī)則、償付規(guī)則等規(guī)則，調(diào)整整個(gè)流域生態(tài)補(bǔ)償制度。

（4）應(yīng)用規(guī)則具有問題導(dǎo)向性。生態(tài)補(bǔ)償需要解決界定利益相關(guān)方、確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和制定補(bǔ)償方式等關(guān)鍵問題[17]，這也是流域生態(tài)補(bǔ)償規(guī)則需要解決的問題?？傮w上，流域生態(tài)補(bǔ)償所建立的規(guī)則體系，應(yīng)當(dāng)為流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)權(quán)界定、利益相關(guān)者的行為和責(zé)任以及利益關(guān)系的協(xié)調(diào)提供普遍遵循的規(guī)定，為解決流域生態(tài)補(bǔ)償中存在的一般性問題提供解決的方向。由于規(guī)則本身的不同，不同規(guī)則所要解決的問題也不相同，具體如表1所示。

2?案例研究：新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)

償應(yīng)用規(guī)則

在流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)用規(guī)則解構(gòu)的基礎(chǔ)上，我們檢查了一個(gè)給定行動(dòng)情境下的流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)用規(guī)則，即2012—2018年中國新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制（下面簡稱“新安江生態(tài)補(bǔ)償”）。通過對該案例研究可以幫助我們識(shí)別流域生態(tài)補(bǔ)償中存在的具體應(yīng)用規(guī)則，發(fā)現(xiàn)促進(jìn)流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)可持續(xù)產(chǎn)出的應(yīng)用規(guī)則，審查因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)規(guī)則導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償出現(xiàn)的問題，評(píng)估應(yīng)用規(guī)則對整個(gè)補(bǔ)償結(jié)果的影響。

2.1?案例簡介

新安江發(fā)源于安徽黃山市休寧縣，是浙江省最大的入境河流，其水質(zhì)直接影響下游千島湖。2008年財(cái)政部、環(huán)保部著手在新安江流域推動(dòng)跨省生態(tài)補(bǔ)償。新安江生態(tài)補(bǔ)償大致經(jīng)歷七個(gè)階段：概念化階段（2008—2010），實(shí)施前的談判階段（2010—2012），第一輪試點(diǎn)實(shí)施階段（2012—2014），談判階段（2015），第二輪試點(diǎn)實(shí)施階段（2015—2017），兩省達(dá)成共識(shí)階段（2017），第三輪試點(diǎn)實(shí)施階段（2018—2020）。計(jì)劃概念始于之前的舉措無法很好地改善新安江水質(zhì)，需要轉(zhuǎn)換方向進(jìn)行新的嘗試，流域生態(tài)補(bǔ)償制度走入政府視野。第一輪結(jié)束后針對水質(zhì)考核指標(biāo)兩省產(chǎn)生分歧，安徽要求提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，浙江要求提高水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，中央政府介入之后再次達(dá)成了第二輪試點(diǎn)的共識(shí)。第二輪結(jié)束后兩省自發(fā)為主達(dá)成共識(shí)，簽訂第三輪試點(diǎn)的協(xié)議，至此新安江生態(tài)補(bǔ)償從試點(diǎn)逐步走向常態(tài)化。為討論新安江生態(tài)補(bǔ)償中應(yīng)用規(guī)則的使用情況和結(jié)果，我們收集的數(shù)據(jù)及其來源如下。

（1）新安江生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)章制度和政策文件，數(shù)據(jù)來源是黃山市財(cái)政局、水利局等政府機(jī)構(gòu)官方網(wǎng)站。

（2）新安江生態(tài)補(bǔ)償?shù)男侣剤?bào)道和項(xiàng)目進(jìn)展，數(shù)據(jù)來源是報(bào)紙、網(wǎng)站及新安江流域生態(tài)建設(shè)保護(hù)局。

（3）新安江生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w工作、制度內(nèi)容和利益相關(guān)者的態(tài)度，數(shù)據(jù)來源是政府工作人員的訪談。在2017年6月、2018年8月、2019年3月、2019年7月分別對黃山市新安江流域生態(tài)建設(shè)保護(hù)局政府工作人員進(jìn)行了四次訪談，訪談的形式包括面談、電話和網(wǎng)絡(luò)訪問（微信），訪談的內(nèi)容包括新安江生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)的兩省協(xié)商情況、新安江流域生態(tài)建設(shè)保護(hù)局的構(gòu)成及發(fā)展情況、兩輪生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施效果、監(jiān)管情況和面臨的主要困難等。

2.2?新安江生態(tài)補(bǔ)償規(guī)則及效果分析

2.2.1職位規(guī)則構(gòu)建利益相關(guān)者的制度結(jié)構(gòu)，賦予每個(gè)職位相應(yīng)的職責(zé)新安江生態(tài)補(bǔ)償中有提供者（安徽省政府、黃山市政府）、使用者（浙江省政府、杭州市政府）、中介者（中央政府）、監(jiān)督者（兩省聯(lián)合監(jiān)測人員），各個(gè)職位明確，且彼此之間有溝通平臺(tái)，打造了一個(gè)堅(jiān)實(shí)的制度結(jié)構(gòu)，有效創(chuàng)造了行動(dòng)主體需要承擔(dān)的職責(zé)。

中央政府在該案例中不僅是中介者，而且也是購買服務(wù)的使用者。首先，作為中介者中央政府能有效減少生態(tài)補(bǔ)償建立的時(shí)間。兩輪協(xié)商時(shí)間的縮短證明流域生態(tài)補(bǔ)償制度建立的過程往往是路徑依賴的。而且由于整個(gè)協(xié)議都在中央政府的指導(dǎo)和仲裁下執(zhí)行，使得兩省都進(jìn)入一種以生態(tài)壞境的改善為競賽標(biāo)準(zhǔn)的“晉升錦標(biāo)賽”模式[18]。其次，在前兩輪補(bǔ)償里中央政府也是使用者。只有兩省達(dá)成協(xié)議，中央政府才會(huì)補(bǔ)償安徽，激勵(lì)了安徽想要達(dá)成協(xié)議的愿望。同時(shí)中央政府的補(bǔ)償是一種約束信號(hào)，緩解了浙江對安徽拿到資金卻未認(rèn)真治理的擔(dān)憂。中央政府既是中介者也是使用者，能夠有效地提供激勵(lì)和約束共存的合同機(jī)制。

新安江生態(tài)補(bǔ)償中使用者和提供者同為監(jiān)督者。水質(zhì)指標(biāo)由皖浙兩省聯(lián)合監(jiān)測，監(jiān)測結(jié)果需要得到雙方認(rèn)可。使用者自己參與日常監(jiān)管是很多研究認(rèn)為影響生態(tài)補(bǔ)償可持續(xù)性的重要因素[19]。這條職位規(guī)則也印證了研究結(jié)論。

2.2.2?邊界規(guī)則決定進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)和退出標(biāo)準(zhǔn)，提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)性

流域地理位置是選擇參與者的天然邊界。在直接影響流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給的行動(dòng)上，邊界規(guī)則視新安江流域地理位置選擇參與者進(jìn)入，現(xiàn)實(shí)中流域附近的所有村莊集體幾乎都納入生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪吔缰畠?nèi)。這種進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)雖能直接簡單地將流域附近的參與者納入進(jìn)來，但沒有考量參與者的進(jìn)入意愿和能力。在維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的相關(guān)行動(dòng)上，邊界規(guī)則體現(xiàn)在盡量選擇更為貧困的群體。對于選擇村莊垃圾處理、打撈隊(duì)的成員，當(dāng)?shù)卮寮w會(huì)挑選那些更為貧困的人群，一方面是這些工作提供工資和補(bǔ)助，貧困人群進(jìn)入意愿高;另一方面是與范圍規(guī)則配合，以期達(dá)到緩減貧困這一潛在目標(biāo)。

邊界規(guī)則通過政治手段建立了高壁壘的退出成本，促使提供者能夠有長期維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的可持續(xù)性。雖然在邊界規(guī)則中沒有明確出現(xiàn)退出條件，但是中央政府不斷給予新安江生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)以高度的政治肯定，導(dǎo)致黃山市政府出于政績要求很難退出對新安江的治理與保護(hù)。而且在實(shí)施補(bǔ)償?shù)倪^程中，市政府業(yè)已投入大量資金，需要時(shí)間將經(jīng)濟(jì)成本轉(zhuǎn)化為生態(tài)收益。

2.2.3?選擇規(guī)則規(guī)定容許的土地利用方式，增加生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的產(chǎn)出

基于提高水質(zhì)的選擇規(guī)則要求，根據(jù)地區(qū)位置、承擔(dān)的生態(tài)功能、經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性，以項(xiàng)目的形式限制特定土地的使用方式，并鼓勵(lì)或（和）禁止參與者的相關(guān)行動(dòng)。休寧縣作為水源地，主要行動(dòng)有禁養(yǎng)區(qū)養(yǎng)殖場（戶）集中關(guān)停搬遷等，充分保障用水安全，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境;不同規(guī)則名稱規(guī)則針對流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯栴}?規(guī)則的基本構(gòu)成?職位規(guī)則流域生態(tài)補(bǔ)償主體不清晰參與者類型界定參與者職能界定邊界規(guī)則流域生態(tài)補(bǔ)償參與者標(biāo)準(zhǔn)的選擇流域生態(tài)補(bǔ)償客體產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性流域的地理位置邊界生態(tài)補(bǔ)償參與者條件界補(bǔ)償合同的形式與內(nèi)容界定選擇規(guī)則行動(dòng)能否增加生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)額外性特定生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)/土地利用方式選擇聚合規(guī)則決策權(quán)難以平衡流域生態(tài)補(bǔ)償是否公平流域當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c決策的程度多個(gè)流域生態(tài)補(bǔ)償參與者組成的決策機(jī)制范圍規(guī)則預(yù)期目標(biāo)效果不顯著基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)還是基于活動(dòng)類型進(jìn)行支付流域生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的代理指標(biāo)選擇流域管理機(jī)構(gòu)與流域的地理范圍匹配生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的經(jīng)濟(jì)估值與社會(huì)影響評(píng)估信息規(guī)則上下游信息不對稱流域生生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)基線選擇流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的信息公開流域生態(tài)補(bǔ)償目的的清晰流域生態(tài)補(bǔ)償參與者的互動(dòng)償付規(guī)則流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)男柿饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償資金來源多樣化、補(bǔ)償形式更多元對違反流域生態(tài)補(bǔ)償行為采取分級(jí)制裁規(guī)則于水源地的行動(dòng)，歙縣是新安江中游，距離街口斷面最近的地區(qū)，所以農(nóng)業(yè)面源污染整治、農(nóng)村環(huán)境改善、河面水草垃圾打撈等項(xiàng)目是重點(diǎn)。新安江項(xiàng)目體系基本囊括了切斷流域污染源、控制流域污染源、讓流域恢復(fù)自凈能力等內(nèi)容，體現(xiàn)出選擇規(guī)則的層次性。

新安江生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪x擇規(guī)則充分考慮到各類流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。在“提高水質(zhì)”的主導(dǎo)目標(biāo)下，選擇規(guī)則不僅從“表面”上達(dá)到改善水質(zhì)的要求，而且能夠根據(jù)改善生態(tài)系統(tǒng)本身從而改變社會(huì)和不可抗力干擾的影響，當(dāng)遇到人為污染和自然災(zāi)害的時(shí)候，能夠通過生態(tài)系統(tǒng)的自凈能力在一定程度上保障穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。

2.2.4?聚合規(guī)則激勵(lì)決策混合，提高當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c保護(hù)的積極性

中國政治層級(jí)特征背景下，一般戰(zhàn)略性和綜合性的決策由國家和省政府負(fù)責(zé)。在這種情況下，新安江生態(tài)補(bǔ)償采取的是自上而下和自下而上決策的混合。安徽省政府和浙江省政府在最終批準(zhǔn)和建立項(xiàng)目方面有著主導(dǎo)的決策權(quán)。同時(shí)，具體工作安排由流域上下游地方政府自主協(xié)商確定，當(dāng)?shù)鼐用駴]有參與決策的通道，只能被動(dòng)接受安排。

雖然政府沒有賦予村民直接參與到生態(tài)補(bǔ)償決策的權(quán)利，但是在提高公眾保護(hù)意識(shí)、主動(dòng)參與保護(hù)方面，市政府則將具體行動(dòng)制定的決策權(quán)下放給相關(guān)部門，村集體通過創(chuàng)造一些村民共同參與的活動(dòng)，提高了他們的參與度，引導(dǎo)村民樹立保護(hù)新安江的自覺性和主動(dòng)性。

2.2.5?范圍規(guī)則確立代理指標(biāo)，建立與流域匹配的管理機(jī)構(gòu)

新安江生態(tài)補(bǔ)償基于水質(zhì)結(jié)果進(jìn)行支付，而非基于保護(hù)行為，體現(xiàn)了生態(tài)補(bǔ)償?shù)臈l件性。有研究表明，生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施期間新安江流域污染物濃度水平呈下降趨勢[20]，體現(xiàn)了范圍規(guī)則對潛在結(jié)果的影響同時(shí)，新建相關(guān)流域管理機(jī)構(gòu)以匹配流域地理范圍。黃山市專為新安江生態(tài)補(bǔ)償設(shè)立新安江流域生態(tài)建設(shè)保護(hù)局。它作為黃山市財(cái)政局的二級(jí)機(jī)構(gòu)，能夠依靠財(cái)政局的平臺(tái)管理與爭取資金。同時(shí)，各區(qū)縣配套設(shè)立新安江流域生態(tài)建設(shè)保護(hù)辦公室，這樣既能有效管理新安江流域在黃山行政區(qū)域內(nèi)的部分，也能不困于行政區(qū)域的桎梏而兼顧整體流域邊界，盡量實(shí)現(xiàn)流域區(qū)域和行政區(qū)域一體化管理。

2.2.6?信息規(guī)則確定可用信息的完整，采取合適的方式增加信息透明度

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)信息有利于建立生態(tài)補(bǔ)償基線，評(píng)估新安江生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施效果。新安江生態(tài)補(bǔ)償中，由科學(xué)團(tuán)體和監(jiān)測站共同搭建的新安江流域數(shù)據(jù)庫，能夠說明新安江水質(zhì)、水量等關(guān)鍵生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的生態(tài)條件和變化過程。

以項(xiàng)目為主的新安江生態(tài)補(bǔ)償中發(fā)布項(xiàng)目信息的方式是在市政府門戶網(wǎng)站上予以公示，提高新安江流域綜合治理項(xiàng)目推進(jìn)的透明度，項(xiàng)目驗(yàn)收增加審計(jì)報(bào)告和環(huán)評(píng)報(bào)告，紀(jì)委全程跟蹤，增加信息的可信度。另外，開通微信平臺(tái)、開展常態(tài)化公益宣傳、進(jìn)行志愿服務(wù)等活動(dòng)，完善信息溝通平臺(tái)，積極建立與居民的溝通方式，幫助他們能夠意識(shí)到自己的生活受到生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹苯雍烷g接影響，為提高當(dāng)?shù)鼐用癖Ｗo(hù)流域的意識(shí)上做出了努力。

2.2.7?償付規(guī)則決定補(bǔ)償模式、創(chuàng)新補(bǔ)償渠道，加入分級(jí)制裁的行政手段鞏固成果

新安江生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬敻兑?guī)則采取“縱橫雙向”的補(bǔ)償方式，并且從“一刀切”的支付規(guī)則向多樣化的支付規(guī)則過渡。首先，償付規(guī)則強(qiáng)調(diào)基于水質(zhì)的補(bǔ)償，試點(diǎn)一度也被冠以“億元對賭水質(zhì)”的名稱，浙江和安徽確立了利用價(jià)格機(jī)制實(shí)現(xiàn)相關(guān)主體的資源以及信息的協(xié)調(diào)的償付規(guī)則。其次，從第三輪開始嘗試更多的非資金補(bǔ)償，比如讓黃山加入杭州都市圈，以產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)幫助黃山市加快實(shí)現(xiàn)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

由于補(bǔ)償資金遠(yuǎn)少于投入，黃山市在資金渠道進(jìn)行了一些值得借鑒的創(chuàng)新。一方面，爭取亞洲開發(fā)銀行的貸款、申報(bào)國家山水林田湖生態(tài)修復(fù)工程試點(diǎn)等，引導(dǎo)更多的金融資本投入到新安江生態(tài)補(bǔ)償。另一方面，設(shè)立新安江綠色發(fā)展基金和成立新安江綠色發(fā)展有限公司，通過市場機(jī)制引入社會(huì)資本服務(wù)生態(tài)建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在第三輪新安江生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議中，首次明確鼓勵(lì)和支持補(bǔ)償專項(xiàng)資金可以用于市場化手段引導(dǎo)社會(huì)資本投入。

除了經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的償付規(guī)則外，新安江生態(tài)補(bǔ)償還制定了“考核指標(biāo)-行政問責(zé)-法律制裁”的分級(jí)懲罰規(guī)則。黃山市是安徽省唯一不考核工業(yè)化率的城市，從第一輪生態(tài)補(bǔ)償開始就降低對其GDP考核權(quán)重，加大生態(tài)環(huán)?？己藱?quán)重;黃山市建立嚴(yán)格的河長問責(zé)機(jī)制，設(shè)立細(xì)致的河長考核指標(biāo)，對于考核不合格的予以通報(bào)批評(píng)，更嚴(yán)重的行為實(shí)行“一票否決”;最后，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，對非法采砂、非法排放等行為在法律上加以強(qiáng)調(diào)。

2.3?對案例應(yīng)用規(guī)則的進(jìn)一步思考

根據(jù)新安江的實(shí)施效果，結(jié)合IAD框架評(píng)估中的經(jīng)濟(jì)效率、公平、問責(zé)制、適應(yīng)性等標(biāo)準(zhǔn)[9]，對新安江生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)則體系進(jìn)行評(píng)估。

2.3.1?規(guī)則效率評(píng)價(jià)

衡量流域生態(tài)補(bǔ)償“效率”的指標(biāo)一般有兩個(gè)，一是額外性，二是成本有效性。在一定的預(yù)算約束下，增加盡可能多的額外性，即增加每單位支付的最大生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)[21]。

從這個(gè)角度考察，選擇規(guī)則有效地建立了以提高水質(zhì)為目標(biāo)的行動(dòng)層次，比較全面地覆蓋了增加額外性的各類行動(dòng)。根據(jù)新安江流域生態(tài)建設(shè)保護(hù)局提供的數(shù)據(jù)，從2010—2016年新安江流域主要污染物COD、NH3-N排放量分別減少2 341t和377t。償付規(guī)則引導(dǎo)社會(huì)資本加大生態(tài)投入，創(chuàng)新資金籌措機(jī)制，發(fā)揮好補(bǔ)償資金的引導(dǎo)和放大作用，截至2017年底，新安江生態(tài)補(bǔ)償完成投資120.6億元，試點(diǎn)資金35.8億元，放大效應(yīng)是3.35倍。但較為遺憾的是新安江生態(tài)補(bǔ)償范圍規(guī)則沒有重視生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)價(jià)值范圍，只有投入的成本能夠帶來現(xiàn)金流，生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目才有可能持續(xù)。

2.3.2?規(guī)則公平評(píng)價(jià)

規(guī)則的公平有兩重含義，一是從生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)中受益的人群應(yīng)當(dāng)承擔(dān)該受益的成本，即融資均衡達(dá)成的公平。二是對較為貧困的人群進(jìn)行再分配的公平。滿足兩者其一的規(guī)則我們即認(rèn)為它是公平的。

邊界規(guī)則重視再分配的公平，明確讓貧困人群進(jìn)入生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)。根據(jù)新安江流域生態(tài)建設(shè)保護(hù)局的數(shù)據(jù)來看，2017年度黃山市安排財(cái)政補(bǔ)助150萬元，涉及貧困戶486戶，項(xiàng)目解決2 790多名農(nóng)村人口就業(yè)。償付規(guī)則通過融資均衡達(dá)成公平這項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)閺男掳步鷳B(tài)補(bǔ)償獲益的人群都付出了應(yīng)該承擔(dān)該獲益的成本。使用者付出補(bǔ)償資金，得到了上游的良好水質(zhì);提供者犧牲了經(jīng)濟(jì)發(fā)展（據(jù)統(tǒng)計(jì)黃山市關(guān)停污染企業(yè)170多家，否定外來投資規(guī)模達(dá)160億），得到了社會(huì)效益（入選全國十大改革案例）和制度效益（試點(diǎn)工作上升為國家級(jí)試點(diǎn)）。不過，聚合規(guī)則在融資均衡達(dá)成的公平這項(xiàng)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的表現(xiàn)是不滿意的，因?yàn)楫?dāng)?shù)鼐用癫]有參與決策。如何讓村民參與到?jīng)Q策中，以什么樣的形式參與是下一步應(yīng)當(dāng)考慮的。

2.3.3?問責(zé)制評(píng)價(jià)

問責(zé)制評(píng)價(jià)代表著行動(dòng)能否有明確的責(zé)任人。職位規(guī)則的功能之一是創(chuàng)造監(jiān)督，新安江生態(tài)補(bǔ)償中提供者和使用者都參與監(jiān)督，不僅有利于建立以雙方普遍認(rèn)同為基礎(chǔ)的長期信任，而且能提高生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的可持續(xù)性。此外，有的學(xué)者擔(dān)心一旦面臨嚴(yán)重的突發(fā)性跨界污染，沒有權(quán)威體制約束的合作雙方就會(huì)耗時(shí)耗力再重新談判[22]。在該案例中，中央政府的定位能有效解決問題。中央政府兼職使用者時(shí)，既能激勵(lì)利益相關(guān)者進(jìn)入生態(tài)補(bǔ)償，也能約束提供者可能存在的道德風(fēng)險(xiǎn)。選擇規(guī)則能準(zhǔn)確定位項(xiàng)目責(zé)任人，并且項(xiàng)目管理嚴(yán)格，對所有的試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)行紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督檢查。償付規(guī)則改變政績考核指標(biāo)、河長制的行政問責(zé)等分級(jí)規(guī)則能夠有效地追究當(dāng)事官員的責(zé)任。這些規(guī)則的信息都在信息規(guī)則中得到披露，公開渠道明確，有效地聚集相關(guān)信息有助于達(dá)成增強(qiáng)責(zé)任的目的。

2.3.4?適應(yīng)性評(píng)價(jià)

生態(tài)補(bǔ)償制度安排應(yīng)當(dāng)適應(yīng)不斷變化的環(huán)境，提高項(xiàng)目的可持續(xù)性。在職位規(guī)則中，提供者和使用者之間有交流平臺(tái)并且交流頻率頻繁，能夠適應(yīng)不斷變化的環(huán)境，應(yīng)對可能出現(xiàn)的問題。范圍規(guī)則中專為新安江生態(tài)補(bǔ)償而設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，流域區(qū)域和行政區(qū)域一體化管理滿足適應(yīng)性的要求。選擇規(guī)則針對不同流域區(qū)域有不同的行動(dòng)重點(diǎn)，能夠適應(yīng)特定區(qū)域的具體要求。聚合規(guī)則中鼓勵(lì)村莊結(jié)合自身情況制定與流域保護(hù)相關(guān)的鄉(xiāng)約，有良好的適應(yīng)性。

如表2所示，符合效率的規(guī)則有選擇規(guī)則和償付規(guī)則，它們在成本有效約束下能夠增加新安江流域的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。達(dá)到公平的規(guī)則有償付規(guī)則和邊界規(guī)則，它們重視貧困人群，得到的收益都付出了應(yīng)該付出的成本。職位規(guī)則、選擇規(guī)則、信息規(guī)則和償付規(guī)則均滿足問責(zé)的要求，它們指導(dǎo)的行為都有可以追責(zé)的主體。職位規(guī)則、選擇規(guī)則、聚合規(guī)則和范圍都表現(xiàn)出良好的適應(yīng)性，能夠因地制宜制定相關(guān)規(guī)則。不過，聚合規(guī)則和范圍規(guī)則仍存在一些不足。聚合規(guī)則需要更多考慮基層的意見，范圍規(guī)則應(yīng)當(dāng)更多考慮經(jīng)濟(jì)效率。

3?流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)用規(guī)則的改進(jìn)建議

新安江生態(tài)補(bǔ)償作為我國第一個(gè)跨區(qū)上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)項(xiàng)目，一系列規(guī)則建設(shè)促進(jìn)了項(xiàng)目的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給，同時(shí)達(dá)到了其他社會(huì)目標(biāo)。為使流域生態(tài)補(bǔ)償制度在更大范圍、更廣領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)成功應(yīng)用，提出如下有助于生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)用規(guī)則改進(jìn)的相關(guān)建議。

3.1?創(chuàng)造責(zé)任共擔(dān)的多元職位規(guī)則

職位規(guī)則是規(guī)則體系的基石。實(shí)際上目前中國流域生態(tài)補(bǔ)償多是政府主導(dǎo)的管理模式，缺乏多主體“治理”，需要多元化的職位規(guī)則[23]，加入中介者、監(jiān)督者和其他非政府組織共同合作、分擔(dān)流域治理的責(zé)任。其中，中介者的職位并非一定是政府。隨著流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在中國逐漸成熟，政府的職位和功能會(huì)由提供者、使用者向中介者、監(jiān)督者轉(zhuǎn)變，提供者、使用者的職位和責(zé)任會(huì)逐漸由自來水公司、飲用水公司等水資源用戶來承擔(dān)。

3.2?建立市場化的邊界規(guī)則和償付規(guī)則

借助市場的力量改進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償是當(dāng)下生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)最重要的新擴(kuò)展。首先，邊界規(guī)則可以采用市場化的方式（如合同拍賣或招標(biāo)）激勵(lì)投標(biāo)人提交更接近其真實(shí)服務(wù)成本的投標(biāo)，用此方式選擇的參與者既有進(jìn)入意愿也有進(jìn)入能力。其次，多數(shù)補(bǔ)償項(xiàng)目面臨的普遍問題是資金不足。償付規(guī)則需要深度創(chuàng)新，創(chuàng)新的方式之一就是積極探索生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)格機(jī)制，在市場中把生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)這一“產(chǎn)品”明確定價(jià)。比如對流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的類型進(jìn)行細(xì)分，讓使用者對不同的服務(wù)分別購買。

3.3?打造多層次的選擇規(guī)則和定位準(zhǔn)確的范圍規(guī)則

流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)相互關(guān)聯(lián)，選擇規(guī)則應(yīng)體現(xiàn)層次結(jié)構(gòu)。特定流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的組合選擇規(guī)則需在整個(gè)補(bǔ)償過程中不斷增補(bǔ)。以水質(zhì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為例，提高水質(zhì)最基礎(chǔ)的行動(dòng)是激勵(lì)提供者保護(hù)水質(zhì)的行為和約束提供者污染水源的行為。之后需要改進(jìn)污水處理站等基礎(chǔ)設(shè)施，最后可以通過增加生物多樣性等方式提高流域自凈能力。

范圍規(guī)則需要考慮使用哪些生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的代理指標(biāo)，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕Y(jié)果高度依賴于生物-物理指標(biāo)的有效測量。單指標(biāo)考核雖然較為簡單易行，但隨著生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳钊?，?yīng)當(dāng)把有關(guān)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的信息如流域的水質(zhì)基線、流量、資源密度和變化等，更多地納入到生態(tài)補(bǔ)償措施中。

3.4?重視公平參與的聚合規(guī)則和加強(qiáng)交流的信息規(guī)則

確保當(dāng)?shù)鼐用穹e極參與流域資源的規(guī)劃和管理能夠有效提高生態(tài)補(bǔ)償效率，較為理想的改進(jìn)是受到影響的各方都有機(jī)會(huì)參與決策過程并影響結(jié)果。一方面，集體管理需要社會(huì)參與和組織，集體決策討論和決定生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的內(nèi)容能提高當(dāng)?shù)鼐用竦膮⑴c度。另一方面，當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c決策是公平的體現(xiàn)，被視為對當(dāng)?shù)鼐用竦囊环N正式承認(rèn)，可以建立基層公眾參與機(jī)制將生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊恍Q策公開討論，廣泛收集村民意愿，使村民有渠道表達(dá)意見。

由于上下游利益訴求不一致，信息交流能夠促進(jìn)雙方建立互相信任的基礎(chǔ)，從而降低簽訂合同和維持合同的成本。流域政府可以定期召開生態(tài)補(bǔ)償聯(lián)席會(huì)議，實(shí)現(xiàn)責(zé)任人制度化互訪;創(chuàng)辦相關(guān)流域的論壇，建立長效的信息交流關(guān)系，吸收社會(huì)各界的意見;提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的可見度（直接或間接）來增加參與者對生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的支持，增強(qiáng)合作的動(dòng)力。

（編輯：李?琪）

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