論政府購(gòu)買公共服務(wù)的成效與法律責(zé)任

關(guān)鍵詞 PPP 行政優(yōu)益權(quán) 社會(huì)資本方 成效 法律責(zé)任

基金項(xiàng)目：河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“政府購(gòu)買公共服務(wù)的成效和法律責(zé)任研究”（2016BSH004）。

作者簡(jiǎn)介：張敏，河南大學(xué)知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院，法學(xué)博士。

中圖分類號(hào)：D630.9 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.060

政府購(gòu)買公共服務(wù)，也稱PPP（Public-Private Partnership），指政府向社會(huì)資本方購(gòu)買公共服務(wù)為社會(huì)提供服務(wù)供給。PPP是各國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革，釋放民間活力，提高行政效能的重要舉措。我國(guó)財(cái)政部在2014年發(fā)布的《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》，PPP協(xié)議參與方主要包括政府、社會(huì)資本方、融資方銀行、承包方、原料供應(yīng)商、保險(xiǎn)公司等。其中，社會(huì)資本方是公共服務(wù)的最終提供者，在PPP中居重要地位。自2015年12月國(guó)務(wù)院在《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》中明確提出實(shí)行政府和社會(huì)資本合作以來，越來越多的社會(huì)資本方參與到PPP項(xiàng)目中，激發(fā)了市場(chǎng)活力，提高了公共服務(wù)的質(zhì)量。但是，實(shí)踐中還存在社會(huì)資本方參與PPP積極性不夠問題。2017年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》 （以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》）中指出，“社會(huì)資本方顧慮較多，特別是民營(yíng)資本總體參與度不高”，社會(huì)資本方的顧慮何在？如何使其克服顧慮，積極參與PPP，進(jìn)而提高PPP的成效？仍需進(jìn)一步研究。

一、“顧慮較多”：社會(huì)資本方的被動(dòng)參與影響了PPP的成效

PPP制度運(yùn)行中，項(xiàng)目合作難、成效低的癥結(jié)在于社會(huì)資本方顧慮多，參與積極性不高。2020年1月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議若干問題的規(guī)定》明確規(guī)定，“政府與社會(huì)資本合作協(xié)議”為行政協(xié)議。該規(guī)定終結(jié)了學(xué)術(shù)界和司法實(shí)務(wù)中關(guān)于PPP合同性質(zhì)的分歧，統(tǒng)一認(rèn)定PPP協(xié)議為行政協(xié)議?；谛姓f(xié)議的特征，政府在PPP中享有優(yōu)益權(quán)，即政府在PPP協(xié)議制定、履行和監(jiān)督全過程中，具有對(duì)相對(duì)方的選擇權(quán)、指揮權(quán)、單方變更和解除權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行和制裁權(quán)[1]。相對(duì)而言，社會(huì)資本方則在合同制定、履行和監(jiān)督整個(gè)過程中具有劣勢(shì)地位。PPP協(xié)議中的行政優(yōu)益權(quán)正是社會(huì)資本方產(chǎn)生“顧慮”、積極性不高的根本原因。對(duì)此，PPP專家李貴修認(rèn)為，“PPP合同定位為行政協(xié)議，必然使社會(huì)資本方投資PPP的積極性受到一定的影響?！盵2]

在PPP中，政府行政優(yōu)益權(quán)的合法行使有利于公私合作提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益。但行政優(yōu)益權(quán)的違法行使則會(huì)直接侵害社會(huì)資本方的利益。政府是否會(huì)濫用行政優(yōu)益權(quán)是社會(huì)資本方“顧慮較多”的主要原因。實(shí)踐上確實(shí)存在社會(huì)資本方權(quán)益保障難，甚至出現(xiàn)政府濫用行政優(yōu)益權(quán)侵犯社會(huì)資本方權(quán)益的行為。部分地方政府在PPP協(xié)議履行中侵犯了社會(huì)資本方的權(quán)益。如，有的PPP項(xiàng)目缺乏透明度，政府不經(jīng)招投標(biāo)便和有意向的國(guó)企或國(guó)企性質(zhì)的投資公司簽訂協(xié)議，導(dǎo)致民營(yíng)資本無(wú)法進(jìn)入PPP市場(chǎng)，侵犯了平等市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。有的PPP協(xié)議中政府承諾對(duì)社會(huì)資本方給與適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策和措施，最終卻不履行或隨意解釋行政允諾行為。有的政府則違法行使單方變更和解除權(quán)。這些損害社會(huì)資本方權(quán)益的行為背離了PPP的初衷，即激活民間資本，促進(jìn)資本市場(chǎng)配置并提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。因此，應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)資本方的權(quán)益保障，祛除其顧慮。

最后，追究公共利益的實(shí)現(xiàn)可以兼顧私人合法利益。PPP作為政府治理的革新模式，同時(shí)作為一種法律制度包含著多種價(jià)值和利益沖突。在PPP中公共利益的實(shí)現(xiàn)是核心，政府優(yōu)益權(quán)處于優(yōu)勢(shì)地位。同時(shí)，社會(huì)資本方所享有的權(quán)益也是必須得到認(rèn)可并予以保障的。在現(xiàn)代治理模式下，“一個(gè)可持續(xù)的法律制度必須包含多種價(jià)值，考慮沖突和妥協(xié)，認(rèn)識(shí)到許多參與者的不同的和變化的利益，并認(rèn)可在追求公共價(jià)值時(shí)私人經(jīng)濟(jì)利益的合法性。”[3]因此，在追求公共利益實(shí)現(xiàn)的同時(shí)可以兼顧，也必須兼顧私人利益的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于PPP更是如此，只有祛除顧慮，保障社會(huì)資本方的權(quán)益才可以有效地實(shí)現(xiàn)PPP的最終目的。

二、社會(huì)資本方的權(quán)益：提高PPP成效的關(guān)鍵因素

首先，社會(huì)資本方在合同訂立前的招投標(biāo)階段享有公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。招投標(biāo)階段，政府對(duì)服務(wù)提供者的資格依法進(jìn)行審核和考量，挑選出信譽(yù)好、有給付能力的、專業(yè)水準(zhǔn)在行業(yè)中較高的服務(wù)提供者[4]。社會(huì)資本方參與公私合作具有獲得盈利和服務(wù)社會(huì)的雙重目的。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，社會(huì)資本方具有公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，并得以立法規(guī)范和司法保障。如，《反壟斷法》專章對(duì)行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力、限制競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行規(guī)范。為鼓勵(lì)和保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，2019年修訂的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》將其作為立法目的。社會(huì)資本方的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)受到侵犯時(shí)可依法獲得公法上的救濟(jì)。

其次，社會(huì)資本方在合同履行階段享有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。PPP協(xié)議中，政府依法授予社會(huì)資本方特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，社會(huì)資本方獲得了對(duì)特定行業(yè)排他性經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，既排除了同行業(yè)的干預(yù)，也排除了政府的不當(dāng)干預(yù)。社會(huì)資本方基于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理，并以此獲得不動(dòng)產(chǎn)報(bào)酬收益。社會(huì)資本方的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)在我國(guó)尚無(wú)單獨(dú)立法，但在地方性法規(guī)中已有所體現(xiàn)。如，2010年《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第25條規(guī)定，“特許經(jīng)營(yíng)者根據(jù)經(jīng)營(yíng)協(xié)議享有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體內(nèi)容在各地文件中主要體現(xiàn)為項(xiàng)目使用權(quán)、收益權(quán)和占有權(quán)。

再次，社會(huì)資本方有獲得投資回報(bào)權(quán)。社會(huì)資本方在PPP中享有不動(dòng)產(chǎn)收益權(quán)，可通過投入不動(dòng)產(chǎn)獲得投資回報(bào)，政府不得隨意干涉其不動(dòng)產(chǎn)收益權(quán)和投資回報(bào)收益權(quán)。2014年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》界定了社會(huì)資本方享有按協(xié)議實(shí)施項(xiàng)目、獲得政府支持并獲取相應(yīng)回報(bào)的權(quán)利。2016年國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》，規(guī)定了對(duì)于社會(huì)資本方要建立完善合理的投資回報(bào)機(jī)制。

最后，社會(huì)資本方在權(quán)益受侵犯時(shí)有獲得救濟(jì)權(quán)。因政府違法行為導(dǎo)致社會(huì)資本方權(quán)益受損時(shí)，社會(huì)資本方有獲得賠償權(quán)。若因情勢(shì)變更、不可抗力等客觀原因引起的協(xié)議解除的，社會(huì)資本方有獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》中規(guī)定了社會(huì)資本方獲救濟(jì)的權(quán)利。根據(jù)第20條，在政府明確表示或其行為表明不履行行政協(xié)議的，社會(huì)資本方在履行期限屆滿前可提起行政訴訟，要求其違約賠償責(zé)任。根據(jù)第21條，行政機(jī)關(guān)因國(guó)家利益、社會(huì)公共利益需要依法行使行政職權(quán)，導(dǎo)致社會(huì)資本方履行不能、履行費(fèi)用明顯增加或者遭受損失，社會(huì)資本方可請(qǐng)求法院判令政府給與補(bǔ)償。

三、實(shí)現(xiàn)PPP的公益目的：社會(huì)資本方應(yīng)履行的義務(wù)

權(quán)利和義務(wù)是對(duì)等的，PPP協(xié)議中，社會(huì)資本方的權(quán)益保障與責(zé)任也是并行的，其首要義務(wù)就是提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。PPP協(xié)議的目的只有一個(gè)，即公私合作實(shí)現(xiàn)公共利益，但其法律關(guān)系卻很復(fù)雜，主要有政府（購(gòu)買方）、社會(huì)資本方（服務(wù)提供方）、公眾（消費(fèi)方）三方主體。政府與社會(huì)資本方的關(guān)系是行政協(xié)議關(guān)系，政府與公眾的關(guān)系是行政給付關(guān)系，社會(huì)資本方與公眾的關(guān)系則是間接關(guān)系。此外，還有融資方、承包商和分包商、原料供應(yīng)商（部分項(xiàng)目適用）、保險(xiǎn)公司等次級(jí)法律關(guān)系。與此相一致，PPP協(xié)議中也存在三種權(quán)益，即公共利益、政府行政優(yōu)益權(quán)和社會(huì)資本方的權(quán)益。這三種權(quán)益是有位階的，公共利益高于政府行政優(yōu)益權(quán)和社會(huì)資本方的權(quán)益。因此，社會(huì)資本方權(quán)益保障的前提即提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益。

其次，社會(huì)資本方應(yīng)按約定提供項(xiàng)目資金、履行協(xié)議。PPP協(xié)議對(duì)雙方權(quán)利義務(wù)的規(guī)定及協(xié)議履行是公私合作的基礎(chǔ)。社會(huì)資本方應(yīng)依法履行PPP協(xié)議。2014年的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》要求，PPP項(xiàng)目合同應(yīng)明確社會(huì)資本方在合作期間應(yīng)履行的主要義務(wù)，承擔(dān)約定的提供資金、履行安全生產(chǎn)義務(wù)，并承擔(dān)保護(hù)文物、環(huán)境等社會(huì)責(zé)任。

再次，社會(huì)資本方不得隨意轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和自由處分公共事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。在PPP中，社會(huì)資本方基于公共利益才被準(zhǔn)許進(jìn)入特許領(lǐng)域，應(yīng)有履行社會(huì)責(zé)任的義務(wù)。公用事業(yè)具有的公共利益特性，決定了社會(huì)資本方的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)受到合法限制。PPP協(xié)議的公共利益性決定了社會(huì)資本方在實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，不可轉(zhuǎn)讓性，不得自由處分公共事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。對(duì)此，《行政許可法》第九條明確規(guī)定，“依法取得的行政許可，除法律、法規(guī)規(guī)定依照法定條件和程序可以轉(zhuǎn)讓的外，不得轉(zhuǎn)讓”。對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的限制也體現(xiàn)在各地的相關(guān)立法中，如《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第25條規(guī)定“未經(jīng)實(shí)施機(jī)關(guān)同意，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)者不得轉(zhuǎn)讓、出租、質(zhì)押、抵押或者以其他方式擅自處分特許經(jīng)營(yíng)權(quán)以及與特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)相關(guān)的土地使用權(quán)、設(shè)施和企業(yè)股權(quán)等資產(chǎn)及其權(quán)益”。

最后，社會(huì)資本方負(fù)有合同履行不能時(shí)的配合義務(wù)。體現(xiàn)為兩種情形：一種是社會(huì)資本方無(wú)力履行合同時(shí)或不能有效履行合同時(shí)，政府單方變更協(xié)議或單方解除合同時(shí)，社會(huì)資本方應(yīng)予以配合。另一種是因不可抗力等客觀情形確需變更或終止合同的，社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。當(dāng)然，社會(huì)資本方可以獲得相關(guān)補(bǔ)償。

四、提高PPP成效：政府履行責(zé)任以保障社會(huì)資本方權(quán)益

因項(xiàng)目合作期限長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)分配不利于社會(huì)資本方，缺乏專門PPP立法和專門機(jī)關(guān)等問題，社會(huì)資本方權(quán)益的保障尤為重要。應(yīng)加強(qiáng)政府在PPP中的責(zé)任履行，以促進(jìn)PPP成效。

首先，政府應(yīng)公開信息以保障社會(huì)資本方的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，提高PPP成效。政府在PPP中居優(yōu)勢(shì)地位，若不及時(shí)全面公開甚至不公開關(guān)鍵信息，社會(huì)資本方的參與就不足。而公開透明的信息披露制度可消除雙方誤解，促進(jìn)有效合作。因此，作為項(xiàng)目主導(dǎo)方的政府，應(yīng)及時(shí)動(dòng)態(tài)提供項(xiàng)目相關(guān)信息。2017年財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)信息公開管理暫行辦法》中明確規(guī)定加強(qiáng)信息披露和公開透明，依托全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)，公平、公正、公開擇優(yōu)采購(gòu)社會(huì)資本方，并對(duì)PPP項(xiàng)目信息進(jìn)行全流程公開披露、匯總統(tǒng)計(jì)和分析檢測(cè)。

其次，政府依法履行PPP協(xié)議，保障社會(huì)資本方的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和投資回報(bào)權(quán)。第一，加強(qiáng)行政協(xié)商與合作，與依法選定的社會(huì)資本方簽訂PPP協(xié)議，在確定雙方權(quán)利義務(wù)基礎(chǔ)上，明確社會(huì)資本方的權(quán)益和政府的職責(zé)。若協(xié)議的內(nèi)容確實(shí)需要更改，則應(yīng)在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂補(bǔ)充協(xié)議。第二，政府應(yīng)按公共利益的需要和行政法原則審慎行使優(yōu)益權(quán)。政府實(shí)施單方變更或解除權(quán)應(yīng)與社會(huì)資本方進(jìn)行協(xié)商，這也符合2019年9月1日起實(shí)施的《重大行政決策程序暫行條例》的立法精神。第三，協(xié)議應(yīng)明確政府的違約責(zé)任。在社會(huì)資本方權(quán)益受侵害時(shí)，政府應(yīng)采進(jìn)行賠償損失。

最后，政府行為應(yīng)接受監(jiān)督，保障社會(huì)資本方權(quán)益充分實(shí)現(xiàn)。一是通過PPP清單制度列明政府應(yīng)為行為的正面清單和不應(yīng)作為的負(fù)面清單。二是績(jī)效評(píng)估制度需要納入第三方評(píng)估機(jī)制。通過第三方評(píng)估形成PPP的監(jiān)督機(jī)制，第三方評(píng)估是獨(dú)立于人大、人民政協(xié)與媒體輿論的一種獨(dú)立監(jiān)督，第三方機(jī)構(gòu)以中立身份能夠更好地督促政府在公私合作中履約，增強(qiáng)政府的公信力。通過第三方評(píng)估監(jiān)督政府行為，達(dá)至決策、執(zhí)行和監(jiān)督三者相互獨(dú)立且制約。三是績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)公民參與機(jī)制。通過公眾監(jiān)督加強(qiáng)對(duì)政府行為的監(jiān)督。政府失信行為應(yīng)為社會(huì)公眾重點(diǎn)監(jiān)督的對(duì)象。

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