杜振華

數(shù)字經(jīng)濟(jì)已成為全球經(jīng)濟(jì)增長的核心動(dòng)力,而核心動(dòng)力的源泉在于數(shù)字創(chuàng)新。通過開放政府?dāng)?shù)據(jù),加速數(shù)據(jù)運(yùn)行,激發(fā)數(shù)據(jù)應(yīng)用和數(shù)據(jù)增值,這是近年來創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容。作為國家基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性資源的數(shù)據(jù)資源是數(shù)字創(chuàng)新的重要來源。但掌握整個(gè)社會(huì)數(shù)據(jù)80%以上的政府,由于缺乏數(shù)據(jù)開放的相應(yīng)立法,許多高價(jià)值數(shù)據(jù)處于被鎖定的閑置狀態(tài)。自2009年開始,許多西方國家掀起“開放政府?dāng)?shù)據(jù)”(Open Government Data)運(yùn)動(dòng)。①單寅、石中金：《各國政府如何實(shí)施數(shù)據(jù)開放?》,中國信息通信研究院,2017年11月15日。政府?dāng)?shù)據(jù)開放是釋放數(shù)據(jù)能量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。隨著數(shù)據(jù)分析技術(shù)和應(yīng)用的不斷深入,政府?dāng)?shù)據(jù)資源所蘊(yùn)含的價(jià)值受到極大重視,特別是通過數(shù)字創(chuàng)新所帶來的數(shù)字顛覆和跨行業(yè)影響的“數(shù)字革命”,激活了各行業(yè)的創(chuàng)新市場,人們迫切希望政府將那些不涉及國家安全、企業(yè)商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的數(shù)據(jù)向社會(huì)開放,使其運(yùn)行起來,充分釋放數(shù)據(jù)的潛能,讓數(shù)據(jù)資源所蘊(yùn)含的巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值迸發(fā)出來。

一、政府?dāng)?shù)據(jù)開放的內(nèi)涵

(一)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的定義

政府?dāng)?shù)據(jù)開放是指人們可以自由免費(fèi)地訪問、獲取、利用政府?dāng)?shù)據(jù)。從供給方來看,政府?dāng)?shù)據(jù)開放是政府部門對(duì)其在履行職能、管理社會(huì)公共事務(wù)過程中采集和存儲(chǔ)的大量原始數(shù)據(jù),除涉密數(shù)據(jù)及個(gè)人隱私數(shù)據(jù)之外,全部及時(shí)地以開放的格式永久免費(fèi)和免于授權(quán)地向公眾開放。從需求方來看,政府?dāng)?shù)據(jù)開放是可以自由、方便、免費(fèi)和免于授權(quán)地訪問、獲取、利用和分享政府部門向社會(huì)開放的所有原始數(shù)據(jù)。①趙需要：《政府信息公開到政府?dāng)?shù)據(jù)開放的嬗變》,《情報(bào)理論與實(shí)踐》2017年第4期。

一般認(rèn)為,全球性非營利組織“開放知識(shí)基金會(huì)”②開放知識(shí)基金會(huì)(Open Knowledge Foundation)成立于2004年,總部位于英國劍橋市,目前其官方對(duì)外名稱是Open Knowledge International。提出的八項(xiàng)條件為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的標(biāo)準(zhǔn)：(1)完整性：除非涉及國家安全、企業(yè)商業(yè)秘密、個(gè)人隱私或其他特別限制,所有的政府?dāng)?shù)據(jù)都應(yīng)開放;(2)一手性：數(shù)據(jù)是從源頭采集到的一手?jǐn)?shù)據(jù),而不是被整合或加工過的數(shù)據(jù);(3)及時(shí)性：盡快開放數(shù)據(jù)以保持?jǐn)?shù)據(jù)的價(jià)值;(4)可獲取性：數(shù)據(jù)可以被最大范圍的用戶所獲取;(5)可機(jī)讀：數(shù)據(jù)是結(jié)構(gòu)化的,可被計(jì)算機(jī)自動(dòng)處理;(6)非歧視性：數(shù)據(jù)對(duì)所有人都開放,無需注冊(cè);(7)非私有：任何實(shí)體對(duì)開放的政府?dāng)?shù)據(jù)都沒有絕對(duì)的控制權(quán);(8)免于授權(quán)：數(shù)據(jù)不受版權(quán)、專利、商標(biāo)或貿(mào)易保密規(guī)則的約束。只有符合這八項(xiàng)條件的數(shù)據(jù)開放才叫充分開放。

數(shù)據(jù)開放是將開源世界(Open Source)的開放理念移植到數(shù)據(jù)問題中,提倡并號(hào)召解鎖政府、企業(yè)、非營利機(jī)構(gòu)、甚至特定的個(gè)人數(shù)據(jù),使其運(yùn)行起來。早在2013年6月,美、英、法、德、意、日、俄及加拿大在八國峰會(huì)上共同簽署《開放數(shù)據(jù)憲章》,制定了共同開放數(shù)據(jù)行動(dòng)方案,以驅(qū)動(dòng)商業(yè)和服務(wù)的創(chuàng)新。該《憲章》提出政府?dāng)?shù)據(jù)開放五項(xiàng)原則：一是默認(rèn)開放。除涉及安全及隱私而不能被開放以外,其余所有的數(shù)據(jù)都應(yīng)開放,開放為常態(tài)、為默認(rèn),不開放為特例;二是確保開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量和數(shù)量,即發(fā)布數(shù)據(jù)要及時(shí)、全面、準(zhǔn)確、簡潔及清晰;三是讓所有人都可以使用,即通過免費(fèi)及多種形式提供數(shù)據(jù),使數(shù)據(jù)可以被所有人廣泛應(yīng)用于多種目的;四是為提升政府管理而開放數(shù)據(jù),即讓所有人從開放數(shù)據(jù)中獲益,同時(shí)對(duì)數(shù)據(jù)收集、標(biāo)準(zhǔn)、出版過程實(shí)施透明的在線管理;五是激勵(lì)數(shù)據(jù)開發(fā)創(chuàng)新,越多的人及機(jī)構(gòu)運(yùn)營數(shù)據(jù),相關(guān)社會(huì)及經(jīng)濟(jì)價(jià)值就會(huì)越大。該憲章特別強(qiáng)調(diào)了“確保高質(zhì)量和足夠數(shù)量的數(shù)據(jù)”“使數(shù)據(jù)可為所有人使用”和“促進(jìn)創(chuàng)新”。通過數(shù)據(jù)開放,政府可以驅(qū)動(dòng)商業(yè)和服務(wù)的創(chuàng)新,釋放數(shù)據(jù)的社會(huì)價(jià)值和商業(yè)價(jià)值。因而各國在推進(jìn)數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略時(shí),更強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)開放的可機(jī)讀性、可重復(fù)利用性。

(二)政府?dāng)?shù)據(jù)開放需要澄清的兩個(gè)方面

1.數(shù)據(jù)開放不等于信息公開。數(shù)據(jù)與信息的最大區(qū)別在于數(shù)據(jù)是沒有經(jīng)過任何加工與解讀的原始記錄。政府?dāng)?shù)據(jù)開放意味著政府開放的不僅僅是信息,還有原始數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)可以是數(shù)字,通過觀察、實(shí)驗(yàn)或計(jì)算得出不同的結(jié)果。數(shù)據(jù)還可以是文字、圖像、聲音等。信息是從數(shù)據(jù)里產(chǎn)生、挖掘和分析出來的一些結(jié)論。由于人們分析研究的角度不同,目的和方法不同,產(chǎn)生的研究結(jié)論即信息也就不同。政府信息公開針對(duì)的是公眾知情權(quán),提高政府行政透明度和公信力,監(jiān)督政府行為,降低行政成本,防止或減少腐敗滋生等,關(guān)注的是社會(huì)財(cái)富的節(jié)流問題。③趙雪嬌、張楠、孟慶國：《基于開放政府?dāng)?shù)據(jù)的腐敗防治：英國的實(shí)踐與啟示》,《公共行政評(píng)論》2017年第1期。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放對(duì)有數(shù)據(jù)處理能力的用戶來說,可以直接使用或從事各種應(yīng)用開發(fā),通過分析、挖掘和利用政府?dāng)?shù)據(jù),在更好地監(jiān)督政府的同時(shí),也讓政府?dāng)?shù)據(jù)資源得以深度創(chuàng)新應(yīng)用。例如,人口數(shù)據(jù)、測繪數(shù)據(jù)、交通數(shù)據(jù)、氣象數(shù)據(jù)等不同領(lǐng)域的數(shù)據(jù)開放,不僅使許多信息相互印證,而且可以產(chǎn)生新的信息和新的知識(shí),實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的最大化利用,釋放數(shù)據(jù)紅利。④高豐：《開放數(shù)據(jù)：概念、現(xiàn)狀與機(jī)遇》,《大數(shù)據(jù)》2015年第2期。因此,通過數(shù)據(jù)開放,政府可以驅(qū)動(dòng)商業(yè)和服務(wù)的創(chuàng)新,釋放數(shù)據(jù)的商業(yè)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。

2.數(shù)據(jù)開放不等于數(shù)據(jù)共享。數(shù)據(jù)共享泛指特定范圍內(nèi)的主體之間相互開放數(shù)據(jù)資源,相互獲取和使用對(duì)方數(shù)據(jù)資源或共同數(shù)據(jù)資源,屬于限定主體范圍的數(shù)據(jù)開放。數(shù)據(jù)共享既可以適用于政府部門之間,也可以適用于私人領(lǐng)域。數(shù)據(jù)共享是有條件的,共享經(jīng)濟(jì)體之間一般定有嚴(yán)格的契約或利益約束機(jī)制,是經(jīng)濟(jì)主體之間的約定。

數(shù)據(jù)開放相較于數(shù)據(jù)共享而言,秉承的是開源世界所倡導(dǎo)的平等、自由的價(jià)值觀。開放數(shù)據(jù)強(qiáng)調(diào)的非歧視性和免于授權(quán)性,打破了傳統(tǒng)數(shù)據(jù)共享中設(shè)定的“共享?xiàng)l件”和“特定共享方”的限制。數(shù)據(jù)開放是對(duì)任何社會(huì)主體都開放及免費(fèi)獲取和運(yùn)用數(shù)據(jù)。政府部門在管理國家各項(xiàng)事務(wù)過程中積累了海量的數(shù)據(jù)資源,數(shù)據(jù)開放的目的就是讓社會(huì)公眾更方便地利用所需數(shù)據(jù)從而創(chuàng)造更多的價(jià)值。只要不影響國家安全、企業(yè)利益和公民隱私,政府就應(yīng)該向全社會(huì)開放原始數(shù)據(jù)。共享數(shù)據(jù)資源固然能釋放數(shù)據(jù)的價(jià)值,但其釋放的能量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于數(shù)據(jù)的開放。從國家層面而言,政府?dāng)?shù)據(jù)作為公共資源,最大限度地開放給社會(huì)進(jìn)行增值利用,有利于增加政府透明度,激發(fā)社會(huì)創(chuàng)新活力,提高公共服務(wù)水平,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

二、數(shù)據(jù)開放與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)在關(guān)系

(一)數(shù)據(jù)開放與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)在機(jī)理

創(chuàng)新是中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略支撐點(diǎn)。熊彼特在《經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論》中首次從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度提出了創(chuàng)新概念以及創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用,指出創(chuàng)新就是在原有的生產(chǎn)過程中加入新的生產(chǎn)要素和新的生產(chǎn)條件,從而提高經(jīng)濟(jì)增長,并強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新不同于發(fā)明之處在于創(chuàng)新必須是實(shí)現(xiàn)商業(yè)化的應(yīng)用。①[美]約瑟夫·熊彼特：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論》,何畏、易家祥譯,商務(wù)印書館1990年版。2005年中國提出建設(shè)創(chuàng)新型國家的重大戰(zhàn)略,2015年黨的十八屆五中全會(huì)將創(chuàng)新置于國家發(fā)展全局的核心。2017年黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步指出,創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力,是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略支撐。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)培育新增長點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提高經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)鍵。

進(jìn)入數(shù)字經(jīng)濟(jì)社會(huì)后,數(shù)據(jù)成為新的生產(chǎn)要素,開始滲透到人類生產(chǎn)生活的方方面面,并超越傳統(tǒng)創(chuàng)新理論邊界,推動(dòng)人類價(jià)值創(chuàng)造能力發(fā)生新的飛躍。②騰云：《為什么說數(shù)字創(chuàng)新是中國式創(chuàng)新的新機(jī)遇?/創(chuàng)新在中國》,見網(wǎng)址：https：//www.sohu.com/a/142726667_257489。政府?dāng)?shù)據(jù)是一個(gè)社會(huì)數(shù)據(jù)的重要和主要組成部分,是數(shù)字創(chuàng)新的主要來源。“新一代信息技術(shù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域的深度融合,引發(fā)了數(shù)據(jù)量的爆發(fā)式增長,使得數(shù)據(jù)資源成為國家重要的戰(zhàn)略資源和核心創(chuàng)新要素”③國務(wù)院：《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》,國發(fā)[2015]50號(hào)。。數(shù)字經(jīng)濟(jì)使生產(chǎn)函數(shù)發(fā)生了深刻的變化,數(shù)據(jù)成為新的和關(guān)鍵的生產(chǎn)要素。從圖1中可以看到經(jīng)濟(jì)形態(tài)與生產(chǎn)要素變革的關(guān)系：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)中,勞動(dòng)力L對(duì)產(chǎn)出起著關(guān)鍵性作用;工業(yè)經(jīng)濟(jì)中,資本K對(duì)產(chǎn)出起著關(guān)鍵性作用;而到了數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代,數(shù)據(jù)D對(duì)產(chǎn)出起著關(guān)鍵性作用。④中國信息通信研究院：《中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展白皮書(2017年)》,2017年7月。

圖1 經(jīng)濟(jì)形態(tài)與生產(chǎn)要素變革

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中,由網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)、由數(shù)據(jù)所萃取的信息、由信息所凝練的知識(shí),正在成為各行各業(yè)經(jīng)營決策的新驅(qū)動(dòng)、商品服務(wù)貿(mào)易的新內(nèi)容、社會(huì)全面治理的新手段,帶來了新的價(jià)值增值。更重要的是,相比其他生產(chǎn)要素,數(shù)據(jù)資源具有的可復(fù)用、可共享、無限增長和供給的稟賦,打破了傳統(tǒng)稀缺資源有限供給對(duì)增長的制約,為持續(xù)增長和永續(xù)發(fā)展提供了可能,成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的關(guān)鍵生產(chǎn)要素,解決物質(zhì)資源相對(duì)匱乏的問題。①中國信息通信研究院：《大數(shù)據(jù)白皮書(2018)》,2018年4月。圖2反映了數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)中政府、企業(yè)和居民三者之間的數(shù)據(jù)交換和流通、數(shù)據(jù)傳輸和數(shù)據(jù)利益的關(guān)系。數(shù)據(jù)開放重塑了政府與公眾之間的交互關(guān)系,公眾向政府提供數(shù)據(jù)與政府向公眾開放數(shù)據(jù)的過程是實(shí)時(shí)進(jìn)行的。數(shù)字技術(shù)全面普及,深刻地影響著價(jià)值創(chuàng)造的方式,重塑著全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的格局。②德勤：《中國智造,行穩(wěn)致遠(yuǎn)——2018年中國智能制造報(bào)告》,德勤工業(yè)4.0數(shù)字化制造企業(yè)和數(shù)字化供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)系列報(bào)告。

數(shù)字創(chuàng)新重新配置已有產(chǎn)品與服務(wù)的數(shù)字和物理組件,通過新的組合產(chǎn)生新產(chǎn)品或提供新服務(wù),這些新產(chǎn)品或新服務(wù)既嵌入到數(shù)字化技術(shù)中,又受到數(shù)字化新技術(shù)的不斷驅(qū)動(dòng),從而使數(shù)字創(chuàng)新具有自生長性,即新產(chǎn)品和新服務(wù)的邊界是開放的,無邊界的數(shù)字創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)在用戶持續(xù)參與和反饋下不斷擴(kuò)展其范圍。開源和眾包等模式將創(chuàng)新從組織內(nèi)部向跨企業(yè)邊界和創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)邊緣推動(dòng),形成了基于數(shù)字化平臺(tái)和以需求為導(dǎo)向的組織模式,并以平臺(tái)化的數(shù)字產(chǎn)品或服務(wù)和共享的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施為中心,最終形成更加靈活和可擴(kuò)展的創(chuàng)新生態(tài)。

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圖2 數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的利益相關(guān)者

由于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力機(jī)制的改變,生產(chǎn)函數(shù)也發(fā)生了相應(yīng)的變化,由要素推動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新推動(dòng)。政府?dāng)?shù)據(jù)開放與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)在機(jī)理為：政府?dāng)?shù)據(jù)開放,全社會(huì)各利益主體在自身利益驅(qū)動(dòng)下加速了數(shù)據(jù)的流動(dòng),推動(dòng)數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)挖掘,各種新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新應(yīng)用、新模式不斷涌現(xiàn),從而形成熊彼特提出的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新大潮,這種“創(chuàng)造性毀滅”的過程伴隨著產(chǎn)品創(chuàng)新、工藝創(chuàng)新、市場創(chuàng)新、供應(yīng)鏈創(chuàng)新和生產(chǎn)組織創(chuàng)新。這種數(shù)字創(chuàng)新通過不斷向國民經(jīng)濟(jì)各產(chǎn)業(yè)、各領(lǐng)域“滲透”和“賦能”,通過乘數(shù)效應(yīng)和數(shù)字溢出效應(yīng)推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展,進(jìn)而帶動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。③朱蓀遠(yuǎn)：《開放數(shù)據(jù)環(huán)境下的公共服務(wù)開放競爭新趨勢(shì)》,上海情報(bào)資源服務(wù)平臺(tái),2018年5月18日。2018年全國數(shù)字經(jīng)濟(jì)體量為29.91萬億元,較2017年同期上升12.02%,占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由2016年的30.61%上升至2018年的33.22%,數(shù)字中國初具規(guī)模。④騰訊研究院：《數(shù)字中國指數(shù)報(bào)告(2019)》,2019年5月21日。

(二)數(shù)據(jù)開放所帶來的創(chuàng)新

通過政府?dāng)?shù)據(jù)開放,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)在盡可能大的范圍內(nèi)政用、商用、民用,使數(shù)據(jù)在全社會(huì)范圍內(nèi)充分流動(dòng)起來,使數(shù)字創(chuàng)新成為可能,進(jìn)而帶來經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和政治價(jià)值的提升。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代,數(shù)字創(chuàng)新已成為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)新模式和新業(yè)態(tài)形成的重要?jiǎng)恿?。①李苑：《全球政府開放數(shù)據(jù)的四大特點(diǎn)》,中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng),2014年2月20日。

1.思維模式創(chuàng)新。所謂思維模式創(chuàng)新,就是顛覆以往的思維方式,進(jìn)行輻射思考、多向思考、立體化思考、原點(diǎn)思考、對(duì)立思考、聯(lián)動(dòng)思考、換位思考和轉(zhuǎn)向思考。政府?dāng)?shù)據(jù)開放,使人們?cè)跀?shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)挖掘中,在更大的范圍內(nèi)和更廣闊的領(lǐng)域內(nèi)重塑思維習(xí)慣、建立創(chuàng)新理念、跳出思維定勢(shì)、拓展思維視角。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的生態(tài)環(huán)境將催生社會(huì)思維變革,使整個(gè)社會(huì)的運(yùn)行成本更低、生活品質(zhì)更高。②李苑：《全球政府開放數(shù)據(jù)的四大特點(diǎn)》,中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng),2 0 1 4年2月2 0日。

2.商業(yè)模式創(chuàng)新。數(shù)字平臺(tái)經(jīng)濟(jì)不斷創(chuàng)新商業(yè)模式。商業(yè)模式指企業(yè)通過何種途徑或方式來營利。信息通信技術(shù)與制造技術(shù)的融合帶動(dòng)信息經(jīng)濟(jì)、知識(shí)經(jīng)濟(jì)、分享經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)模式加速向工業(yè)領(lǐng)域滲透,培育增長新動(dòng)能。世界銀行高級(jí)開放數(shù)據(jù)顧問安德魯·斯托特(Andrew Stott)(2014)在《為經(jīng)濟(jì)增長開放數(shù)據(jù)》的報(bào)告中,把來自數(shù)據(jù)開放的商業(yè)模式歸納為五類：一是數(shù)據(jù)供應(yīng)者(Supplier)。即通過自身對(duì)數(shù)據(jù)理解的優(yōu)勢(shì)來開發(fā)增值服務(wù)進(jìn)而獲利。如德國統(tǒng)計(jì)局2008年10月開放其數(shù)據(jù),這幫助它的附加服務(wù)和咨詢服務(wù)的營業(yè)額在兩年內(nèi)增長了95%。二是數(shù)據(jù)聚合者(Aggregator)。面向一個(gè)特定垂直領(lǐng)域或地域搜集并聚合數(shù)據(jù)。如開放企業(yè)(Open Corporates)聚合了全球81個(gè)國家的企業(yè)注冊(cè)數(shù)據(jù),記錄了6666萬多家企業(yè)數(shù)據(jù)。相應(yīng)的商業(yè)模式有對(duì)聚合數(shù)據(jù)本身收費(fèi),提供額外增值服務(wù),比如API的收費(fèi)模式。三是數(shù)據(jù)開發(fā)者(Developer)。指設(shè)計(jì)、開發(fā)并售賣web應(yīng)用或移動(dòng)應(yīng)用的企業(yè)或個(gè)人開發(fā)者。如,在紐約僅地鐵應(yīng)用就超過68個(gè);在倫敦有約500個(gè)公共交通應(yīng)用使用開放數(shù)據(jù)。四是數(shù)據(jù)增值者(Enricher)。指通過分析開放數(shù)據(jù)獲取信息后再整合相應(yīng)面向終端消費(fèi)者的服務(wù)或產(chǎn)品的企業(yè)或機(jī)構(gòu)。五是數(shù)據(jù)賦能者(Enabler)。指提供平臺(tái)和技術(shù)來供第三方企業(yè)和個(gè)人使用的企業(yè)和機(jī)構(gòu)。他們?cè)诖_保盈利的同時(shí),向數(shù)據(jù)供應(yīng)者和消費(fèi)者提供高性價(jià)比、易于訪問的服務(wù)。

開放數(shù)據(jù)是一個(gè)生態(tài)系統(tǒng),政府開放數(shù)據(jù),社會(huì)利用數(shù)據(jù),從而增加社會(huì)創(chuàng)新產(chǎn)品和公共價(jià)值。產(chǎn)生價(jià)值越多,政府越有動(dòng)力開放更多更好的數(shù)據(jù),形成良性循環(huán)。③翁列恩、李幼蕓：《政務(wù)大數(shù)據(jù)的開放與共享》,《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2016年第2期。數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)中政府的職責(zé)是從公共利益出發(fā),維護(hù)良好的生態(tài)環(huán)境,使其有利于創(chuàng)新和創(chuàng)造。

3.管理創(chuàng)新。政府作為數(shù)據(jù)主要提供者,掌握著高價(jià)值數(shù)據(jù),最大限度地調(diào)配社會(huì)資源,主導(dǎo)大量投資建設(shè)并與企業(yè)合作。通過開放數(shù)據(jù)使企業(yè)深入挖掘其潛在的戰(zhàn)略價(jià)值,幫助政府共同解決社會(huì)問題,使社會(huì)治理由政府一元治理變成多元治理,提升政府效能,使政府也成為數(shù)據(jù)開放的受益者。

4.數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新。華為與牛津經(jīng)濟(jì)研究院《數(shù)字溢出——衡量數(shù)字經(jīng)濟(jì)的真正影響力》的共同研究表明：投資信息通信技術(shù)(ICT)長期回報(bào)是非ICT投資回報(bào)的6.7倍,傳統(tǒng)行業(yè)可借助“+智能”引擎,實(shí)現(xiàn)數(shù)字溢出最大化。這意味著以寬帶、云、大數(shù)據(jù)、人工智能(AI)、物聯(lián)網(wǎng)等為代表的ICT技術(shù),正在轉(zhuǎn)化成各行各業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵能力,提升企業(yè)與行業(yè)的生產(chǎn)效率和創(chuàng)新能力,幫助供給端轉(zhuǎn)型升級(jí)。

數(shù)據(jù)開放使企業(yè)得以借助于數(shù)字技術(shù),大幅提高生產(chǎn)力,建立更深層次的間接利益鏈,因?yàn)閿?shù)字經(jīng)濟(jì)的影響會(huì)從企業(yè)內(nèi)部溢出,流向競爭對(duì)手乃至整個(gè)供應(yīng)鏈。數(shù)據(jù)開放使數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新活躍,不斷拓展人類認(rèn)知和增長空間,成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心驅(qū)動(dòng)力。

(三)政府?dāng)?shù)據(jù)開放帶來的經(jīng)濟(jì)增長

若將先進(jìn)分析技術(shù)應(yīng)用于開放數(shù)據(jù)與專有數(shù)據(jù),將產(chǎn)生巨大的潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值。世界銀行發(fā)展數(shù)據(jù)部首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家安巴羅·巴利維安(Amparo Ballivian)指出,開放數(shù)據(jù)主要有三個(gè)受益點(diǎn)：一是提升公共服務(wù)的能力;二是分享經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新;三是參與式的政府。人們又加上第四個(gè)受益點(diǎn),開放是共享的一種創(chuàng)新模式。④Joel Gurin.Open Data Now：The Secret to Hot Startups,Smart Investing,Savvy Marketing,and Fast Innovation Hardcover-January 7,2014.以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟(jì),可以推動(dòng)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新突破,持續(xù)釋放數(shù)字紅利,推動(dòng)“數(shù)字中國”建設(shè)進(jìn)入快車道。

1.數(shù)據(jù)只有在不斷運(yùn)動(dòng)中才能不斷增值。正如工業(yè)社會(huì)中資本是在運(yùn)動(dòng)中增值一樣,數(shù)據(jù)也只有在運(yùn)動(dòng)中才能不斷增值。數(shù)據(jù)開放加速數(shù)據(jù)運(yùn)動(dòng),從而使數(shù)據(jù)不斷被社會(huì)各界復(fù)用、交叉共享,通過大規(guī)模的數(shù)字創(chuàng)新不僅帶來超額利潤,而且通過乘數(shù)效應(yīng)和數(shù)字溢出效應(yīng)還可以帶來額外收益的增長。2013年10月,麥肯錫研究院(McKinsey)發(fā)布的《開放數(shù)據(jù)：用流動(dòng)的信息來開啟創(chuàng)新與成效》報(bào)告顯示,開放數(shù)據(jù)能夠帶來3—5萬億美元的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,首次將人們的視線轉(zhuǎn)向開放數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。這其中不僅包含了因開放數(shù)據(jù)創(chuàng)造的新財(cái)富,也包含了因開放數(shù)據(jù)可以節(jié)省的開支。2014年澳大利亞咨詢公司Lateral Economics就開放數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)潛能進(jìn)行研究,指出G20國家開放數(shù)據(jù)將在未來5年實(shí)現(xiàn)總額為13萬億美元的增長,為G20國家貢獻(xiàn)大約1.1%的GDP增長,這將占到G20未來5年GDP增長目標(biāo)(2%)的55%。①The World Bank.Open data for economic growth.June 25,2014.http：//www.worldbank.org/content/dam/Worldbank/document/Open-Data-for-Economic-Growth.pdf,2014.數(shù)字創(chuàng)新的發(fā)展進(jìn)一步加大了社會(huì)對(duì)政府?dāng)?shù)字開放的依賴。

圖3 全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)的占比與預(yù)測

華為與牛津經(jīng)濟(jì)研究院《數(shù)字溢出》的分析表明,過去30年,數(shù)字投資每增長1美元,會(huì)使GDP增加20美元,而非數(shù)字投資的平均回報(bào)率僅為1∶3。這一結(jié)果表明,就每1美元的平均回報(bào)率而言,數(shù)字技術(shù)投資比非數(shù)字技術(shù)投資高6.7倍。要想對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資源進(jìn)行開發(fā)利用,首先面對(duì)的就是政府?dāng)?shù)據(jù)的開放問題,數(shù)據(jù)只有被利用了才具有價(jià)值。圖3為牛津經(jīng)濟(jì)研究院和華為發(fā)布的全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)的占比與預(yù)測,2005—2015年中,數(shù)字經(jīng)濟(jì)僅占全球經(jīng)濟(jì)的11%～15%。2015—2025年,由于“+智能”時(shí)代的到來,數(shù)字經(jīng)濟(jì)將占到15%～24%。②華為、牛津經(jīng)濟(jì)研究院(OXFORD ECONOMICS)：《數(shù)字溢出——衡量數(shù)字經(jīng)濟(jì)的真正影響力》,Copyright?2017 Huawei Technologies Co.,Ltd.見：https：//www.useit.com.cn/thread-18007-1-1.htm l

2.數(shù)據(jù)分析技術(shù)為數(shù)字創(chuàng)新發(fā)展鋪平了道路,解鎖了巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。數(shù)字經(jīng)濟(jì)社會(huì)中,企業(yè)基本業(yè)務(wù)的未來收益取決于數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新。世界各地許多公司使用政府開放數(shù)據(jù)作為核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)。據(jù)世界銀行2016年的數(shù)據(jù),當(dāng)時(shí)各國有超過250個(gè)各級(jí)政府實(shí)施了“開放數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃”。

在信息通信技術(shù)進(jìn)入全面滲透、跨界融合、引領(lǐng)創(chuàng)新發(fā)展的背景下,中國在數(shù)字經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型五大賦能技術(shù)(寬帶、數(shù)據(jù)中心、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng))發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)字化轉(zhuǎn)型、數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)民生改善、數(shù)字經(jīng)濟(jì)倒逼行政管理體系和監(jiān)管制度變革等方面都得到長足發(fā)展。③高富平、張曉：《跟每個(gè)人息息相關(guān)!政府?dāng)?shù)據(jù)開放的邊界在哪里?》,見：http：//sike.news.cn/statics/sike/posts/2017/08/219522435.htm l數(shù)字創(chuàng)新正在成為中國創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)增長方式的強(qiáng)大動(dòng)能。

三、中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放中存在的問題

數(shù)據(jù)開放程度關(guān)系到數(shù)據(jù)資源的開發(fā)與利用程度和創(chuàng)新活力的大小。目前中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放存在的主要問題如下：

(一)政府?dāng)?shù)據(jù)開放不足

政府?dāng)?shù)據(jù)開放程度的衡量指標(biāo)目前主要有開放數(shù)據(jù)準(zhǔn)備度評(píng)估、全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)、開放數(shù)據(jù)晴雨表等。其中,開放數(shù)據(jù)晴雨表的評(píng)估內(nèi)容最為全面,包括準(zhǔn)備度、執(zhí)行度和影響力三個(gè)方面。從表1可以看到,英國是政府?dāng)?shù)據(jù)開放程度最高的國家,已經(jīng)連續(xù)4年領(lǐng)跑《開放數(shù)據(jù)晴雨表》。中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放總體上處于落后狀態(tài)。①鄭躍平、劉美岑：《開放數(shù)據(jù)評(píng)估的現(xiàn)狀及存在問題 ——基于國外開放數(shù)據(jù)評(píng)估的對(duì)比和分析》,《電子政務(wù)》2016年第8期。2013—2017年中國名次有一定的起伏波動(dòng)。但由于各年參評(píng)國家數(shù)量不同,不能直觀地看到這種變化。那么可以將每年參評(píng)國家按開放程度由高到低劃分為第一到第五共五個(gè)級(jí)次。這樣就可以看到,前10名國家皆為第一個(gè)級(jí)次,中國數(shù)據(jù)開放程度2013年和2017年居于第四個(gè)級(jí)次,2015年和2016年居于第三個(gè)級(jí)次。這說明中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放程度總體不高,全國性的政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享統(tǒng)一平臺(tái)缺乏,開放共享的機(jī)制不健全,政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法律保障機(jī)制、協(xié)同治理機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制不完善,數(shù)據(jù)資源整合難,打破各部門數(shù)據(jù)條塊分割的格局難,數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一難,數(shù)據(jù)治理推進(jìn)難,等等,這些問題都極具挑戰(zhàn)性。

表1 《開放數(shù)據(jù)晴雨表》前十位國家及中國位次

(二)數(shù)據(jù)開放缺乏實(shí)際落實(shí)

中國已經(jīng)進(jìn)入數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代,充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)的先進(jìn)理念、技術(shù)和資源,是進(jìn)行創(chuàng)新和提升國家競爭力的戰(zhàn)略選擇。適時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的政策法規(guī),對(duì)技術(shù)的發(fā)展能起到事半功倍的推動(dòng)作用。2015年8月,國務(wù)院發(fā)布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》所確定的三大重點(diǎn)任務(wù)中有兩項(xiàng)任務(wù)都與數(shù)據(jù)開放和創(chuàng)新有關(guān)：加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

目前一些政府部門缺乏數(shù)據(jù)治理思維和數(shù)據(jù)開放的政策規(guī)定,缺乏數(shù)據(jù)治理的法治體系,數(shù)據(jù)開放的國家安全邊界模糊,導(dǎo)致中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放不充分。在實(shí)際操作過程中,各部門可能基于對(duì)開放數(shù)據(jù)的不同理解而造成數(shù)據(jù)開放性差、更新率低等問題。例如,中國許多高價(jià)值的科學(xué)數(shù)據(jù)并未在國內(nèi)得到充分的開放和使用就流向國外,而西方發(fā)達(dá)國家早在20世紀(jì)90年代就制定了“完全與開放”的數(shù)據(jù)共享政策,并形成了一批國家級(jí)科學(xué)數(shù)據(jù)中心。①高富平、張曉：《跟每個(gè)人息息相關(guān)!政府?dāng)?shù)據(jù)開放的邊界在哪里?》,見：http：//sike.news.cn/statics/sike/posts/2017/08/219522435.htm l

(三)資產(chǎn)意識(shí)和觀念不能與時(shí)俱進(jìn)

數(shù)據(jù)開放與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)在機(jī)理要求政府和社會(huì)都必須更新資產(chǎn)意識(shí)和觀念。數(shù)據(jù)是信息時(shí)代的重要資產(chǎn),數(shù)據(jù)資產(chǎn)是指企業(yè)或個(gè)人擁有或控制的、以電子數(shù)據(jù)形式存在的、在日?；顒?dòng)中持有以備出售或處于生產(chǎn)過程中的非貨幣性資產(chǎn)。傳統(tǒng)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)只重視有形資產(chǎn)的揭示,忽略數(shù)據(jù)資產(chǎn),這就對(duì)這類企業(yè)信息使用者的判斷、決策造成失誤,或盲目高估其收益而忽略其風(fēng)險(xiǎn),或低估其價(jià)值而轉(zhuǎn)移投資。在計(jì)算機(jī)軟件開發(fā)企業(yè)中,其賬面的有形資產(chǎn)價(jià)值相對(duì)于其數(shù)字產(chǎn)品能帶給它的價(jià)值是很小的,只有幾萬元有形資產(chǎn)的小公司的軟件銷售額可達(dá)到幾億元。

四、數(shù)據(jù)開放的對(duì)策建議

數(shù)據(jù)的價(jià)值在于應(yīng)用。政府?dāng)?shù)據(jù)開放對(duì)公眾的最大利益在于創(chuàng)新所獲得的福利。針對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的問題,我們應(yīng)進(jìn)一步做好以下工作：

(一)數(shù)據(jù)開放立法

政府?dāng)?shù)據(jù)開放需要法律的授權(quán)。在法律層面上,中國政府的數(shù)據(jù)開放還沒有深入到數(shù)據(jù)層,這就要求在法律上明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放是其應(yīng)履行的一項(xiàng)責(zé)任。要使數(shù)據(jù)最大限度地開放,政府就必須搭建規(guī)則、構(gòu)筑秩序,保障數(shù)據(jù)開放的有序性、標(biāo)準(zhǔn)性和安全性。數(shù)據(jù)開放立法,才能使政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)、數(shù)據(jù)資源基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)等統(tǒng)一。②《透過震驚世界的數(shù)據(jù),探索中國數(shù)字化生態(tài)及潛力》,見：https：//www.sohu.com/a/214833581_100054387國務(wù)院2018年發(fā)布的《科學(xué)數(shù)據(jù)管理辦法》提出“涉及國家秘密、國家安全、社會(huì)公共利益、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的科學(xué)數(shù)據(jù),不得對(duì)外開放共享;確需對(duì)外開放的,要對(duì)利用目的、用戶資質(zhì)、保密條件等進(jìn)行審查,并嚴(yán)格控制知悉范圍”。對(duì)數(shù)據(jù)開放的邊界依據(jù)法律進(jìn)行明確劃定,政府部門才能依法行政,陸續(xù)建立數(shù)據(jù)開放指南、目錄、規(guī)范等,并根據(jù)社會(huì)利用成效適時(shí)更新和擴(kuò)大數(shù)據(jù)開放的范圍與內(nèi)容,規(guī)范數(shù)據(jù)開放的方式與程序,充分滿足企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)和個(gè)人的數(shù)據(jù)需求。

(二)由政府?dāng)?shù)據(jù)開放向公共數(shù)據(jù)開放延伸

要實(shí)現(xiàn)由創(chuàng)新引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,就要由政府?dāng)?shù)據(jù)開放延伸到公共數(shù)據(jù)資源的開放。國務(wù)院2015年《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》指出：“按照‘增量先行’的方式,加強(qiáng)對(duì)政府部門數(shù)據(jù)的國家統(tǒng)籌管理,加快建設(shè)國家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)。優(yōu)先推動(dòng)信用、交通、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、社保、地理、文化、教育、科技、資源、農(nóng)業(yè)、環(huán)境、安監(jiān)、金融、質(zhì)量、統(tǒng)計(jì)、氣象、海洋、企業(yè)登記監(jiān)管等民生保障服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)集向社會(huì)開放?！北Ａ_·烏勒(P.Uhlir)在給聯(lián)合國教科文組織起草的《發(fā)展和促進(jìn)公共領(lǐng)域信息的政策指導(dǎo)草案》中,將公共數(shù)據(jù)資源定義為“不受知識(shí)產(chǎn)權(quán)和其他法定制度限制使用以及公眾能夠有效利用而無需授權(quán)也不受制約的各種數(shù)據(jù)資源”。中國近年來陸續(xù)出臺(tái)了激勵(lì)公共數(shù)據(jù)資源開放的政策措施。公共數(shù)據(jù)資源不僅包括政府?dāng)?shù)據(jù),同時(shí)也包括在履職過程中政府系統(tǒng)之外的個(gè)人、機(jī)構(gòu)、社區(qū)等組織生產(chǎn)、處理和傳播的數(shù)據(jù)。③戚聿東：《貫徹新發(fā)展理念,加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)》,《光明日?qǐng)?bào)》2018年9月4日第15版。因此,現(xiàn)階段以政府?dāng)?shù)據(jù)開放為突破口,逐步推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源的開放和利用,將會(huì)帶來更大范圍、更大規(guī)模的創(chuàng)新。

(三)進(jìn)行市場化的數(shù)字生態(tài)建設(shè)

政府?dāng)?shù)據(jù)開放是數(shù)字生態(tài)建設(shè)的關(guān)鍵,國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要提出要構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通、安全可控的國家數(shù)據(jù)開放體系,加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)和便民服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。在歐美國家,開放數(shù)據(jù)的生態(tài)絕非單靠政府來搭建。在美國,諸如“為美國而編程”(Code for America)、陽光基金會(huì)(Sunlight Foundation)等非營利機(jī)構(gòu)也在數(shù)據(jù)生態(tài)搭建中起到積極作用。①陸健英、鄭磊、Dawes S：《美國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放：歷史、進(jìn)展與啟示》,《電子政務(wù)》2013年第6期。在中國,除政府?dāng)?shù)據(jù)外,可以從民間社區(qū)角度、非營利機(jī)構(gòu)角度依照國務(wù)院《科學(xué)數(shù)據(jù)管理辦法》提出的原則嘗試推進(jìn)數(shù)字生態(tài)的建設(shè)。對(duì)公益性事業(yè)及公益性科學(xué)研究無償提供數(shù)據(jù);同時(shí)樹立數(shù)據(jù)資產(chǎn)意識(shí),確需收費(fèi)的應(yīng)按照規(guī)定程序和不盈利原則制定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);商業(yè)活動(dòng)利用數(shù)據(jù)的,可通過協(xié)商約定?！伴_放為常態(tài)、不開放為例外”。從標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)集成、高效高質(zhì)量的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)化,到數(shù)據(jù)平臺(tái)中心提供的高效率的人工審核、邏輯核查,以這樣一整套智能化數(shù)據(jù)處理體系來保證處理的海量數(shù)據(jù)的質(zhì)量。讓數(shù)據(jù)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中充分涌流,創(chuàng)造數(shù)字經(jīng)濟(jì)的黃金時(shí)代。

總之,要激活數(shù)據(jù)的價(jià)值和能量,以創(chuàng)新引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,政府?dāng)?shù)據(jù)開放僅是第一步。今后政府還要成為數(shù)據(jù)的管理中心,才能真正將數(shù)據(jù)的價(jià)值和能量發(fā)揮出來。