鄉(xiāng)鎮(zhèn)最重要的資源是人

楊華

理解鄉(xiāng)村就要理解縣域治理

武漢大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心最早是做鄉(xiāng)村治理的，采取集體駐村調(diào)研的方式來獲取信息和經(jīng)驗。一般一個調(diào)研單位時間為15天到30天不等，調(diào)研方式主要是深度訪談，每個訪談的單位時間為兩到三個小時。我們力圖在較短的時間內(nèi)掌握大量的信息。每天訪談兩個單位時間，晚上進行材料總結和集體討論。我們首先對村里進行全方位調(diào)研，對政治、經(jīng)濟、社會、文化、宗教、家庭等進行在地化理解，整體把握村莊經(jīng)驗，在此基礎上針對村級治理進行深度調(diào)研和總體把握。在調(diào)研的后期我們會到鄉(xiāng)鎮(zhèn)展開面上的調(diào)研，訪談鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和搜集相關資料，因此會涉及縣鄉(xiāng)治理的一些問題。

在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的訪談中，我們發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理中的一些重要經(jīng)驗及問題?？h一級是承上啟下的結點層級，它既是上面政策在基層的執(zhí)行者，也是基層政策的制定者，它兼具宏觀和微觀兩個方面的特性。因此，要理解鄉(xiāng)村諸問題，就要理解縣域治理的機制和邏輯，也就是要在打通縣鄉(xiāng)村的基礎上來把握農(nóng)村基層的政治社會現(xiàn)象?？h域治理研究實質上是對縣鄉(xiāng)村治理現(xiàn)象的研究。

因此，不理解村級治理的問題，就難以理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理行為;不理解鄉(xiāng)村兩級治理所面臨的問題，也就難以透徹地把握縣鄉(xiāng)兩級所做的治理創(chuàng)新工作。反過來也是如此，不清楚縣鄉(xiāng)在想什么、做什么，也就不能理解在村一級發(fā)生的治理現(xiàn)象及村干部的行為邏輯。所以，我們現(xiàn)在做農(nóng)村基層治理調(diào)研，一般是先在村里待上一個星期左右，再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)蹲點一段時間，然后到縣級相關部門進行調(diào)研，有條件還要訪談縣級主要領導。縣域治理研究就是要在縣鄉(xiāng)村三個層級來回往復，把三個層級的經(jīng)驗貫通起來理解基層治理現(xiàn)象。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)最重要的資源是人

實地調(diào)研是社會學的基本功，也是社會學者立足學界的法寶?，F(xiàn)在其他許多學科，如政治學、公共管理學也越來越重視實地調(diào)研，這是好事情。中國基層治理的經(jīng)驗很豐富，有自己的特點，是社會科學的富礦，值得也需要社會科學學者長期關注。就學術研究來說，我及所在團隊對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研才剛剛開始。作為最基層的政權組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在人、財、物、事、權、體制、機制等方面，較縣級及以上組織有缺陷，同時也是其特殊性所在，這會影響其治理行為和效度。

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，最重要的資源是“人”的資源，它要把上面交辦的和下面要求的“事”給辦好，就必須充分調(diào)動和合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的人力資源，其中包括領導干部對自身勞動力的過度剝削。要充分調(diào)動和合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人力資源，就要靈活地在治理機制上進行創(chuàng)新，通過治理機制創(chuàng)新來激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部人事，以達到對“事”的有效治理。

所以，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一方面，面對諸多的治理事務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會有抱怨，但是另一方面他們又將大量自上而下和自下而上的治理事務做好了。其秘訣就在于，在治理資源有限的條件下，通過創(chuàng)新治理機制，打破既有體制的科層設置，整合既有體制的資源，有針對性地解決問題，實現(xiàn)治理的有效性。

通俗點講，責權利相統(tǒng)一就是有多少權、給多少錢就辦多少事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責權利不匹配有以下主要表現(xiàn)：

一是人員少。即便有的部門滿崗滿員也往往會被縣級部門抽調(diào)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干活的人少。

二是經(jīng)費少，一些縣級黨委政府及部門只下派任務，缺少相應的經(jīng)費配套，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要自己籌資將任務完成。

三是權力小，縣級部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建立明確的權力清單體系，縣級部門將任務和事情下移鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是相應的法定權力卻還留在縣級部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要想完成上級部門的任務，就得在法定職權之外想別的辦法。

四是事情多，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的不僅僅是“上面千條線、下面一根針”的問題，很多事情最終都要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)來落實。

當然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)責權利不匹配，也不全是負面消極效果。積極的效應是充分發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的積極性、主動性和創(chuàng)造性，以最少的資源和成本，辦了最大多數(shù)的事情，實現(xiàn)了縣鄉(xiāng)村的跨越式治理和縣域的超常規(guī)發(fā)展。同時也創(chuàng)造了諸多的、適應各地的治理機制，豐富了我國基層治理的樣態(tài)，活躍了基層治理。

解決責權利不匹配要因地制宜

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責權利不匹配現(xiàn)象與執(zhí)法部門事權下放有關。從調(diào)查來看，執(zhí)法部門下壓任務的方式包括，其一是將部門的行政事務塞進縣級黨委政府的紅頭文件，從而轉化為縣級黨委政府下達給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治任務。其二是以屬地管理的名義將任務往鄉(xiāng)鎮(zhèn)下移。其三是通過分管領導使鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不重視分管領導所分管的事務。其四是通過微信工作群的方式，不定期地對全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關工作進行督促、排名。

實地調(diào)研是社會學的基本功，也是社會學者立足學界的法寶?，F(xiàn)在其他許多學科，如政治學、公共管理學也越來越重視實地調(diào)研，這是好事情。中國基層治理的經(jīng)驗很豐富，有自己的特點，是社會科學的富礦，值得也需要社會科學學者長期關注。

因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有相應的執(zhí)法權力，但又要擔負相應的責任，那么他們就只能通過法定職權之外的手段來進行管理，其中包括傳統(tǒng)的群眾工作手段。還有因為事情太多，管理不過來，而可能造成管理手段較為簡單粗暴。

在許多帶有執(zhí)法性質事務的管理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的是管理的責任，只要它在管理過程中履行了管理的程序，那么即便出了問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責任也會相對較小。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就通過將程序做到位而不是實質性地解決問題來規(guī)避責任。比如，在安全生產(chǎn)管理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行的是檢查和督促的職責，如果在檢查中發(fā)現(xiàn)了問題，就會發(fā)限期整改通知書，同時也向上級主管部門通報相關情況，至于屬事單位是否整改、上級部門是否下來執(zhí)法、事情是否得到了實質性解決等，也就不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管轄之列。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要完成的這類事情越多，其形式主義的應對策略就越泛濫，就越難保質保量地完成任務。

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)責權利不匹配問題，解決之道不是不讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)去承擔上級部門的任務，而是上級部門的相關執(zhí)法資源要能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所調(diào)配，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)既是責任主體，也是權力主體。這涉及條塊關系的調(diào)整問題。解決這個問題在不同地區(qū)有不同的辦法。

在江浙沿海地區(qū)，通過擴權強鎮(zhèn)的方式來解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)與部門之間的條塊矛盾。由于江浙沿海地區(qū)鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)達，企事業(yè)單位眾多，農(nóng)民市民化程度高，大量外來人口涌入，縣級部門有下沉的壓力。通過縣級部門下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)對這些部門的調(diào)配權力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就可以解決諸多需要各執(zhí)法部門配合的治理事務。

在北京平谷區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理任務越來越重，需要調(diào)配縣級部門進行綜合執(zhí)法的次數(shù)也越來越多，但是還沒有到縣級部門完全下沉的地步。因此，平谷區(qū)就通過“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的機制創(chuàng)新，將整合區(qū)級部門下鄉(xiāng)執(zhí)法的權限交給街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這樣只要在治理過程中遇到需要上級職能部門配合的事情，就可以啟動“吹哨”機制，被“吹哨”的部門就得在既定的時間內(nèi)趕往鄉(xiāng)鎮(zhèn)“報到”。

在湖南新邵縣，針對縣級不同的重點任務，采用“重點線”的機制，將分管領導、相關部門、城關鎮(zhèn)等單位納入不同的“重點線”，這樣就能夠很好地整合領導權威、部門職權和鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理的資源，在責權利匹配條件下有針對性地解決問題。比如“棚戶區(qū)改造”重點線，由縣級主要領導掛帥，縣棚改辦、建設局、城管局、發(fā)改局、財政局、國土局、城關鎮(zhèn)等單位派駐人員參與。

編輯：薛華? icexue0321@163.com