傳染病預(yù)警制度：﹃休眠﹄16年

南方周末記者　柴會群

新冠疫情期間，武漢一封閉的小區(qū)里，居民在散步。應(yīng)對此次疫情的預(yù)警機(jī)制受到詬病。

南方周末記者　?　翁洹　?　攝

傳染病防治法關(guān)于預(yù)警制度的專門條款只有1條。至于什么是預(yù)警及預(yù)警制度，何種情況下啟動預(yù)警，如果不啟動預(yù)警將承擔(dān)何種責(zé)任，均無相關(guān)規(guī)定。

新冠疫情應(yīng)對過程中，中國傳染病應(yīng)急預(yù)警制度方面的不足被充分暴露。同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院教授袁秀挺觀察到，武漢錯失了多次預(yù)警機(jī)會。

國家衛(wèi)健委近期亦在《求是》刊文表示，將把“改革完善疾病預(yù)防控制體系”作為重點(diǎn)任務(wù)，第一條便是“強(qiáng)化監(jiān)測預(yù)警”。

能否像應(yīng)對臺風(fēng)、暴雨等自然災(zāi)害一樣，在傳染病突發(fā)事件剛剛發(fā)生但尚未造成大的危害時，由政府及時向公眾發(fā)出預(yù)警，提醒人們早做準(zhǔn)備，以降低可能產(chǎn)生的危害程度？

答案是肯定的，因為它被明文寫進(jìn)了法律；答案也是“否定”的，因為法律沒有得到有效落實，僅停留在紙面上。

新冠肺炎疫情發(fā)生兩個多月后，中國衛(wèi)生法學(xué)會常務(wù)副會長、清華大學(xué)法學(xué)院教授王晨光，聯(lián)絡(luò)數(shù)名專家就《中華人民共和國傳染病防治法》的修訂撰寫專家建議，其中一項重要內(nèi)容，就是完善傳染病預(yù)警制度。

“（相關(guān)措施）跳過了預(yù)警階段，直接進(jìn)入應(yīng)急階段?！蓖醭抗馊绱烁爬ù舜涡鹿诓《疽咔榈膽?yīng)對。

反觀此次應(yīng)對，作為國家衛(wèi)健委新冠疫情專家組成員之一，王晨光頗感遺憾的是，疫情暴發(fā)初期，病人一下涌到各大醫(yī)院，結(jié)果導(dǎo)致交叉感染，醫(yī)生也有多人被感染?！按_實是一個大的失誤?！彼f，如果及早啟動預(yù)警機(jī)制，這種情況或能避免。

在王晨光看來，之所以沒有啟動預(yù)警機(jī)制，除了疫情發(fā)生突然、發(fā)展迅速這一客觀因素之外，法律規(guī)定不明確、預(yù)警制度多年來一直被忽略也是重要原因。

“大家腦子里就沒這根弦兒，沒有想到從常態(tài)到應(yīng)急狀態(tài)之間，還有一個預(yù)警狀態(tài)，因為以前從來沒有練過?！蓖醭抗庹f。

同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院教授袁秀挺則發(fā)現(xiàn)，2004年修訂的傳染病防治法建立了傳染病預(yù)警制度，但16年來幾乎沒有公開的傳染病預(yù)警機(jī)制啟動案例。

學(xué)者們提出了修訂相關(guān)法律的建議，國家衛(wèi)健委近期亦在《求是》雜志刊文表示，將把“改革完善疾病預(yù)防控制體系”作為重點(diǎn)任務(wù)，第一條便是“強(qiáng)化監(jiān)測預(yù)警”。 “跟迷宮似的”

2004年，SARS疫情發(fā)生一年后，已實施15年的傳染病防治法迎來第一次修訂，新增了“國家建立傳染病預(yù)警制度”條款。

原衛(wèi)生部政策法規(guī)司副司長汪建榮，隨后在2004年第十二期《上海預(yù)防醫(yī)學(xué)》雜志發(fā)表的一篇論文中指出，中國以前沒有傳染病預(yù)警制度，預(yù)警制度是在國務(wù)院制定的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中確定的。條例于2003年5月通過。

按時任國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人的說法，在抗擊SARS之際出臺條例，標(biāo)志著中國進(jìn)一步將突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理工作納入了法制化軌道。該負(fù)責(zé)人特別提到，針對一些部門和地方對突發(fā)事件預(yù)警能力不足、監(jiān)測系統(tǒng)反應(yīng)不靈敏的問題，條例明確規(guī)定了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測與預(yù)警制度。

條例明確規(guī)定，由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門制定全國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案，預(yù)案應(yīng)當(dāng)包括事件的監(jiān)測與預(yù)警，此外還規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立和完善監(jiān)測與預(yù)警系統(tǒng)。

在汪建榮看來，修訂后的傳染病防治法將條例相關(guān)規(guī)定升格為法律制度，這是吸取了SARS的教訓(xùn)，旨在對傳染病“早發(fā)現(xiàn)”的基礎(chǔ)上，爭取做到“早預(yù)警”，“目的是使人們有足夠的時間做好準(zhǔn)備，以積極應(yīng)對傳染病的暴發(fā)、流行”。

制度是有了，但在傳染病防治法的條文中，關(guān)于預(yù)警的專門條款只有1條，就是規(guī)定“國家建立傳染病預(yù)警制度”的第十九條。至于什么是預(yù)警及預(yù)警制度，何種情況下啟動預(yù)警，預(yù)警要達(dá)到何種目的，如果不啟動預(yù)警將承擔(dān)何種責(zé)任，均無相關(guān)規(guī)定。

鑒于此，同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院教授袁秀挺建議傳染病防治法修訂時增加“疫情預(yù)警”一章，與“疫情報告、通報和公布”相并列。

衛(wèi)生法學(xué)者、北京大學(xué)醫(yī)學(xué)人文學(xué)院教授王岳則認(rèn)為，“國家建立傳染病預(yù)警制度”這一表述中的“國家”一詞指代不清：“‘國家是誰？　沒有說。你得有一個具體負(fù)責(zé)的部委，這樣才有可能落實好，如果改為‘國家建立預(yù)警制度，具體辦法由國務(wù)院衛(wèi)生主管部門負(fù)責(zé)，會同某某部門共同制定，這樣才好落實?！?/p>

2004年傳染病防治法修訂后，建立預(yù)警制度還被寫入了另一部法律——2007年實施的突發(fā)事件應(yīng)對法。該法第四十二條規(guī)定：國家建立健全突發(fā)事件預(yù)警制度，突然事件包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

相比傳染病防治法，突發(fā)事件應(yīng)對法對預(yù)警制度作了更為詳細(xì)的規(guī)定，要求按照突發(fā)事件發(fā)生的緊急程度、發(fā)展勢態(tài)和可能造成的危害程度分為一級、二級、三級和四級，分別用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色標(biāo)示，一級為最高級別。

預(yù)警制度雖然已被寫進(jìn)兩部法律，但袁秀挺在網(wǎng)上搜索發(fā)現(xiàn)，法律實施十幾年來，找不到一個公開的傳染病預(yù)警案例。

王晨光認(rèn)為，包括預(yù)警制度在內(nèi)，目前我國關(guān)于傳染病防治的法律既不夠嚴(yán)謹(jǐn)，也不夠統(tǒng)一?！案詫m似的，一會兒是傳染病防治法、一會兒是突發(fā)事件應(yīng)對法，我們學(xué)者經(jīng)過比較才搞明白怎么回事，行政領(lǐng)導(dǎo)根本搞不懂?！蓖醭抗庹f，“立法一定要從實際出發(fā)，要考慮操作，沒有操作性，立法就是想當(dāng)然?！?/p>

誰來發(fā)布？不同法律“打架”

關(guān)于“傳染病預(yù)警”，袁秀挺認(rèn)為，法律規(guī)定還有諸多不明確的地方，甚至連發(fā)布預(yù)警的主體是誰，兩部法律的規(guī)定都不同。

傳染病防治法第十九條第二款規(guī)定，疫情發(fā)生時，承擔(dān)預(yù)警職責(zé)的是國家衛(wèi)生行政部門和省級人民政府。

汪建榮在前述論文中，對這一規(guī)定作出了解釋：由于預(yù)警不單是個技術(shù)問題，還關(guān)系到生產(chǎn)、生活等各個方面，所以，預(yù)警權(quán)要相對集中，以保證預(yù)警的準(zhǔn)確性和權(quán)威性。法律規(guī)定傳染病預(yù)警權(quán)在國務(wù)院由衛(wèi)生行政部門行使，在地方由省、自治區(qū)、直轄市人民政府行使，其他部門和機(jī)構(gòu)無權(quán)發(fā)出預(yù)警。

但突發(fā)事件應(yīng)對法第四十三條規(guī)定的預(yù)警主體，卻是縣級以上地方各級人民政府。

袁秀挺的看法是，兩部法律關(guān)于有權(quán)預(yù)警主體的不同規(guī)定，難免造成職責(zé)不清或相互推諉，以致延誤時機(jī)，失去預(yù)警的意義。

王晨光認(rèn)為，預(yù)警的特點(diǎn)之一是及時，疫情發(fā)生后，通常是地方政府最先掌握信息，由國家衛(wèi)健委或省級政府負(fù)責(zé)發(fā)布預(yù)警，很可能耽誤時機(jī)，所以他建議將預(yù)警權(quán)下放到縣級政府。有人擔(dān)心這會造成濫用預(yù)警權(quán)，他認(rèn)為不必過慮，因為預(yù)警期通常都很短，一般不會超過一周，如果發(fā)現(xiàn)情況有變化，可以調(diào)整預(yù)警級別乃至取消預(yù)警。

預(yù)警的前提是有效的監(jiān)測。上海市法學(xué)會法理法史研究會副會長楊力撰文認(rèn)為，行政主體發(fā)布預(yù)警之前，尤其情況不明時，往往是由疾控機(jī)構(gòu)扮演認(rèn)定傳染病或突發(fā)事件的關(guān)鍵專家角色，其疏忽失責(zé)會直接導(dǎo)致預(yù)警決策的信息供應(yīng)不足。他建議修訂法律，明確傳染病或突發(fā)事件中疾控機(jī)構(gòu)作為監(jiān)測主體，以及及時提供最新掌握信息的法定義務(wù)和問責(zé)機(jī)制。

除了發(fā)布主體不明確，袁秀挺還發(fā)現(xiàn)，法律也未指明傳染病的預(yù)警對象。

按傳染病防治法相關(guān)規(guī)定，有學(xué)者將條文中的“預(yù)警”理解為“內(nèi)部預(yù)警”，與通常理解的“預(yù)警”有區(qū)別。

針對實踐中很多人把預(yù)警理解為通過特定渠道的信息上報，袁秀挺認(rèn)為這是對法律的錯誤理解，因為從句式上看，“發(fā)出預(yù)警”和“（根據(jù)情況）予以公布”都只有一個主語，即“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府”，事實上這兩者通常并非最先接觸疫情的主體，本身已是高級別的行政機(jī)構(gòu)，他們上報給誰？

結(jié)合突發(fā)事件應(yīng)對法、信息公開條例、突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案等相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，袁秀挺得出結(jié)論，預(yù)警的對象應(yīng)當(dāng)是社會公眾而非上級部門。

王晨光亦認(rèn)為，預(yù)警理應(yīng)是面向社會公眾的。南方周末記者注意到，2006年國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，是關(guān)于預(yù)警最為細(xì)致的規(guī)定，明確預(yù)警信息的發(fā)布“可通過廣播、電視、報刊、通信、信息網(wǎng)絡(luò)、警報器、宣傳車或組織人員逐戶通知等方式進(jìn)行”。

從上述文件內(nèi)容也不難看出，預(yù)警信息應(yīng)面向公眾發(fā)布。

政府不能“定調(diào)子”

預(yù)警機(jī)制的失靈，給應(yīng)對新冠疫情造成了被動。據(jù)袁秀挺觀察，武漢錯失了多次預(yù)警機(jī)會。

最早的一次是在2019年12月27日，這一天，湖北省中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院醫(yī)生張繼先發(fā)現(xiàn)3例不明原因肺炎病人，并通過醫(yī)院向江漢區(qū)疾控中心報告。

3個病人是一家人，在流行病學(xué)上屬于“家庭聚集型”病例，有流行病學(xué)專家認(rèn)為，僅憑這一個案例，就理應(yīng)高度懷疑不明肺炎存在“人傳人”的可能。袁秀挺覺得此時政府就應(yīng)該啟動預(yù)警機(jī)制。

疫情發(fā)生后，武漢市市長周先旺曾在央視承認(rèn)“疫情披露不及時”，當(dāng)?shù)卣蛧倚l(wèi)健委專家組為此飽受輿論詬病。

復(fù)盤應(yīng)對過程，袁秀挺說，假如當(dāng)時先行啟動預(yù)警機(jī)制，有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)不至于如此被動。

“我們總擔(dān)心會引起恐慌，但我始終認(rèn)為，我們低估了老百姓的承受能力?！蓖踉缹δ戏街苣┯浾哒f，“從這些年互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展可以看出，信息的透明化程度、對稱性已大大改善，社會并沒有出現(xiàn)什么問題。”

一直到2020年1月20日，以鐘南山為組長的國家衛(wèi)健委高級別專家組，在國家衛(wèi)健委召開的答記者會上，才正式確認(rèn)新冠病毒“人傳人”的事實，抗疫行動至此才正式啟動。

這被王晨光理解為疫情應(yīng)對中第一次實質(zhì)意義上的“預(yù)警”。他告訴南方周末記者，預(yù)警的關(guān)鍵在于尊重科學(xué)，政府不能給專家“定調(diào)子”，專家也不能拋開科學(xué)聽領(lǐng)導(dǎo)的，否則出了事“都倒霉”。

在王岳看來，預(yù)警制度能否真正落實，除了法律和制度需要進(jìn)一步完善之外，從根本上考驗的是行政決策者的勇氣和擔(dān)當(dāng)。

他將預(yù)警制度與衛(wèi)星預(yù)測技術(shù)出現(xiàn)之前的臺風(fēng)預(yù)報類比：為了保證出海安全，政府安排經(jīng)驗豐富的老漁民看天象，如果老漁民認(rèn)為可能有臺風(fēng)，政府就安排他在大喇叭里喊一嗓子，從而提醒其他漁民不要出海。問題在于，有時候老漁民會喊錯；有時候政府為了讓漁民多捕魚，不喜歡老漁民老說有臺風(fēng)；甚至有的時候，老漁民為了迎合政府和其他漁民，明知有臺風(fēng)也不敢喊。

如何保證預(yù)報準(zhǔn)確？　王岳的回答是，既要有獨(dú)立的、有本事的、敢說真話的“老漁民”，又要有務(wù)實開明的政府。