通州與北三縣：如何協(xié)同發(fā)展

徐天

“北三縣將在諸多方面，融入北京?！?月17日，《北京市通州區(qū)與河北省三河、大廠、香河三縣市協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）由國(guó)家發(fā)改委公布，很多專業(yè)人士做出上述解讀。

三河、大廠、香河，均為河北省廊坊市所轄，統(tǒng)稱為“北三縣”。北三縣地處北京、天津之間，與廊坊反而不相連，成為了一塊飛地。多年來，北三縣為人所知，是因其與北京之間距離較近、房?jī)r(jià)較低，成為了北京人的“臥城”。

北三縣與通州區(qū)聯(lián)系緊密，卻因多年來各自為政，在發(fā)展中出現(xiàn)了諸多問題?！兑?guī)劃》指出，兩地空間布局缺乏協(xié)調(diào)，功能組織松散，職住不平衡問題突出，貼邊連片發(fā)展問題嚴(yán)重;跨界交通問題突出，交通擁堵嚴(yán)重，尤其是早晚高峰時(shí)段交通秩序混亂。

正因?yàn)楸本芭P城”這一定位，使得北三縣多年來產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)失衡，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)多，新興產(chǎn)業(yè)少，產(chǎn)業(yè)層次低，就業(yè)吸納能力不強(qiáng)，過度依賴房地產(chǎn)開發(fā)。兩地在教育和醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域的資源配置、服務(wù)水平、設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)存在明顯落差。

《規(guī)劃》的出臺(tái)，就是為了解決這一系列問題，通過統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管控，包括空間格局、公共交通、公共服務(wù)等多方面措施，實(shí)現(xiàn)北三縣與通州的協(xié)同發(fā)展。

水到渠成

京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)，是此次《規(guī)劃》對(duì)通州與北三縣的戰(zhàn)略定位。

這一定位，讓人聯(lián)想到另一個(gè)示范區(qū)——半年前同樣由國(guó)家發(fā)改委印發(fā)總體方案的長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)，包括上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣，面積也與北三縣和通州的總體面積相似，約2300平方公里。

通州區(qū)與北三縣協(xié)同發(fā)展的城市功能集中建設(shè)區(qū)域

資訊來源：《北京市通州區(qū)與河北省三河、大廠、香河三縣市協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》。制圖：韓春燕

不過，通州和北三縣是“協(xié)同發(fā)展”，青浦等區(qū)縣則是為“一體化發(fā)展”而努力。中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)鄭德高在接受采訪時(shí)指出，長(zhǎng)三角兩省一市的人文環(huán)境和資源稟賦差距較小，有動(dòng)力也有條件實(shí)現(xiàn)一體化。

北三縣與通州的差距則比較大。中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)肖金成告訴《中國(guó)新聞周刊》，北三縣在河北省內(nèi)屬于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為發(fā)達(dá)的地區(qū)。但與通州相比，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)仍較薄弱，農(nóng)村的面貌也比較差。因此，北三縣和通州的協(xié)調(diào)發(fā)展，首要解決的是落差問題。

根據(jù)2018年的數(shù)據(jù)，通州的GDP為832.4億元。而北三縣中，三河當(dāng)年GDP為487.7億元，大廠為109億元。香河2017時(shí)的數(shù)字是250.8億元。北三縣GDP之和超過了通州。

不難理解，對(duì)北三縣而言，與通州進(jìn)行協(xié)同發(fā)展，是千載難逢的機(jī)遇。

2004年2月，國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)司召集北京、天津以及河北發(fā)改部門負(fù)責(zé)人，在廊坊召開了京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研討會(huì)，就一些原則問題達(dá)成了“廊坊共識(shí)”。當(dāng)年11月，發(fā)改委進(jìn)行《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》的編制，并于2010年上報(bào)。

2013年，習(xí)近平赴天津、河北視察，提出推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展。3月24日，京津合作協(xié)議簽訂，5月20日和5月22日，河北省分別與天津和北京簽署了合作框架協(xié)議，內(nèi)容詳實(shí)而具體。

2014年，《廊坊市北三縣統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃（2013—2030）》完成，提出要將北三縣打造成為“京津冀協(xié)同發(fā)展示范區(qū)”。

2015年4月，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》由中央政治局會(huì)議審議通過，綱要指出，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)重大國(guó)家戰(zhàn)略，核心是有序疏解北京非首都功能。

2017年，北京市公布《城市總體規(guī)劃（2016年-2030年）》，正式將北三縣寫入首都的規(guī)劃：“實(shí)現(xiàn)北京城市副中心與廊坊北三縣地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展”。這版城市總規(guī)指出，通州與北三縣地域相接、互動(dòng)性強(qiáng)，需要建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域合作，促進(jìn)北三縣產(chǎn)業(yè)升級(jí)，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管控，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌融合發(fā)展。

2019年1月，北京市發(fā)布《北京城市副中心控制性詳細(xì)規(guī)劃（街區(qū)層面）》，在這一版控詳規(guī)中，通州與北三縣的統(tǒng)籌發(fā)展擁有單獨(dú)的章節(jié)，打造“京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)”，也成為兩地的共同目標(biāo)。

相較此前的北京市城市總規(guī)，控詳規(guī)在兩地“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管控”的基礎(chǔ)上，加了“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”，統(tǒng)籌發(fā)展的領(lǐng)域也更為全面，包括空間格局、城鄉(xiāng)風(fēng)貌特色、生態(tài)環(huán)境、綜合交通網(wǎng)絡(luò)等。

在一系列規(guī)劃的鋪墊之下，此次發(fā)布的《北京市通州區(qū)與河北省三河、大廠、香河三縣市協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》，屬于水到渠成。

中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院參與了《北京城市副中心控制性詳細(xì)規(guī)劃（街區(qū)層面）》和《北京市通州區(qū)與河北省三河、大廠、香河三縣市協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》這兩個(gè)規(guī)劃的編制工作。其副院長(zhǎng)王凱曾在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，雙方的規(guī)劃多次對(duì)接、多次溝通，“尤其是通州和北三縣的協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，這在過去是不可能的”。

轉(zhuǎn)移與承接

5點(diǎn)出門，從燕郊的家出發(fā)，騎共享單車到公交車站，乘公交車進(jìn)京后換乘多趟地鐵，早上10點(diǎn)前剛好能趕上位于北五環(huán)外的公司打卡時(shí)間。這是今年3月初單位復(fù)工后，一位上班族每日的通勤步驟。

受疫情影響，多條跨省公交線路停運(yùn)。截至3月初，燕郊只有一趟公交車可以進(jìn)京，再加上要在檢查站進(jìn)行進(jìn)京人員的體溫檢測(cè)，四五個(gè)小時(shí)成為燕郊通勤族的常見單程耗時(shí)。

肖金成對(duì)《中國(guó)新聞周刊》指出，通州與北三縣協(xié)同發(fā)展，如果還在中間設(shè)檢查站，就耗費(fèi)巨大時(shí)間和精力，尤其是北京和河北地界各設(shè)一個(gè)檢查站更無必要，檢查站應(yīng)該外移。

檢查站的廢立，僅是這片區(qū)域協(xié)同發(fā)展的一個(gè)剖面。此次公布的《規(guī)劃》，涉及空間格局、生態(tài)建設(shè)、交通網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域，均事關(guān)民生。

產(chǎn)業(yè)布局是各方關(guān)注的重點(diǎn)，尤其是北三縣作為北京的“臥城”由來已久，首先要回答的一個(gè)問題是，是否還要繼續(xù)走房地產(chǎn)模式？

答案是不。近幾年，北三縣的房地產(chǎn)開發(fā)已得到了有效控制。《規(guī)劃》也進(jìn)一步指出，要嚴(yán)控房地產(chǎn)無序開發(fā)。堅(jiān)決摒棄以房地產(chǎn)開發(fā)為主的發(fā)展方式，制定更加嚴(yán)格的房地產(chǎn)項(xiàng)目準(zhǔn)入條件和年度開發(fā)總量約束機(jī)制。

在此基礎(chǔ)上，要走上健康的發(fā)展之路，核心的一項(xiàng)工作是做好“承接”。

什么產(chǎn)業(yè)將轉(zhuǎn)移來通州和北三縣？《規(guī)劃》給出的答案是，北京“擺不下、離不開、走不遠(yuǎn)”的產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)調(diào)通州與北三縣要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)及產(chǎn)業(yè)鏈條上進(jìn)行協(xié)同分工。

“通州區(qū)重點(diǎn)圍繞前沿技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié)、科技創(chuàng)新與服務(wù)的高端環(huán)節(jié)進(jìn)行布局，北三縣地區(qū)重點(diǎn)在中試孵化環(huán)節(jié)、制造環(huán)節(jié)和配套服務(wù)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)與通州區(qū)的產(chǎn)業(yè)協(xié)同?！?/p>

《規(guī)劃》將通州與北三縣中城市功能集中建設(shè)的主要區(qū)域，分解為一中心、四組團(tuán)，中心自然是北京城市副中心，四組團(tuán)則包括燕郊組團(tuán)、三河組團(tuán)、香河組團(tuán)以及亦莊新城的通州部分。

組團(tuán)的定位明確了，產(chǎn)業(yè)的空間布局也就得以明確。根據(jù)《規(guī)劃》，組團(tuán)應(yīng)“特色鮮明、職住平衡”。其中，燕郊從三河剝離，單獨(dú)成為組團(tuán)?！兑?guī)劃》在燕郊組團(tuán)上著墨最多：“應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展科技創(chuàng)新、商務(wù)服務(wù)、健康養(yǎng)老等功能，補(bǔ)齊公共服務(wù)短板，優(yōu)化提升城市品質(zhì)，與北京城市副中心形成更加緊密的功能協(xié)作關(guān)系?！?/p>

此外，三河組團(tuán)要重點(diǎn)發(fā)展科技創(chuàng)新和商務(wù)服務(wù)功能;香河組團(tuán)重點(diǎn)發(fā)展健康養(yǎng)老、智慧物流、科技創(chuàng)新等功能;亦莊新城（通州部分）組團(tuán)重點(diǎn)發(fā)展科技創(chuàng)新功能和城市綜合服務(wù)功能。

通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)各組團(tuán)的職住平衡，北三縣與北京市潮汐交通的狀況會(huì)在一定程度上得到改善。而更直接的變化，需要靠交通一體化來實(shí)現(xiàn)?！兑?guī)劃》指出了幾種解決方案，一方面要加快北三縣內(nèi)部以及與通州的骨干道路對(duì)接，完善快速公交網(wǎng)絡(luò);另一方面，則要構(gòu)建以北京城市副中心站為主，亦莊站、燕郊站、三河站、香河站為補(bǔ)充的客運(yùn)樞紐體系，還要形成區(qū)域軌道快線（含市郊鐵路）、軌道普線、局域線等多層次的軌道交通網(wǎng)絡(luò)。

產(chǎn)業(yè)來了，交通改善了，要靠什么舉措來留住人？公共服務(wù)。這是當(dāng)前已經(jīng)在做的一項(xiàng)工作。2019年全國(guó)兩會(huì)期間，北京市長(zhǎng)陳吉寧在回答記者提問時(shí)說，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)向廊坊北三縣延伸布局。

協(xié)同的難題

通州與北三縣的公共服務(wù)差距仍然很大，其中大眾最為關(guān)注的是教育和醫(yī)療領(lǐng)域。

2019年2月，北京市教委、廊坊市政府以及北三縣教育主管部門，共同研究制定了《關(guān)于北三縣地區(qū)教育發(fā)展合作協(xié)議》，雙方將完善溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和政策保障機(jī)制，落實(shí)教學(xué)管理、教師培訓(xùn)、人才培養(yǎng)、學(xué)生交流等四項(xiàng)合作。

以教學(xué)管理來說，雙方將建立北京市優(yōu)質(zhì)中小學(xué)、職業(yè)院校與北三縣學(xué)校協(xié)同發(fā)展共同體，在學(xué)校管理、師資培養(yǎng)、課程建設(shè)、資源共享等方面深化對(duì)口合作。2019年10月，北京市朝陽師范附屬小學(xué)等5所中小學(xué)，與三河、燕郊的多所中小學(xué)簽訂了合作協(xié)議，實(shí)現(xiàn)課程體系與名師資源共建共享等幾方面合作。

根據(jù)《規(guī)劃》所說，未來，還會(huì)“鼓勵(lì)以合作辦學(xué)、建立分校區(qū)等方式，促進(jìn)北京優(yōu)質(zhì)教育資源向通州區(qū)與北三縣轉(zhuǎn)移”。

在醫(yī)療領(lǐng)域，為了緩解東五環(huán)外鮮有三甲醫(yī)院的困境，《規(guī)劃》指出，要“建立覆蓋城鄉(xiāng)、服務(wù)均等的衛(wèi)生健康服務(wù)體系，逐步完善醫(yī)院、公共衛(wèi)生和基層衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化服務(wù)機(jī)構(gòu)布局，提高基本醫(yī)療設(shè)施建設(shè)水平，大幅提升衛(wèi)生健康服務(wù)能力”。

目前，已有友誼醫(yī)院、北大人民醫(yī)院、安貞醫(yī)院等多家三甲綜合醫(yī)院在通州布局。北三縣的一批醫(yī)院也得到了幫扶，與北京多家醫(yī)院共同成立了醫(yī)聯(lián)體。比如清華大學(xué)第一附屬醫(yī)院與香河縣氣管炎哮喘醫(yī)院建立醫(yī)療聯(lián)合體，前者會(huì)組織專家到香河坐診、查房，接受后者醫(yī)護(hù)人員前來培訓(xùn)，并開通雙向轉(zhuǎn)診綠色通道等。

隨著北三縣的發(fā)展吸引越來越多的人，他們的戶籍將如何管理？

在《規(guī)劃》的結(jié)尾有一段話：“創(chuàng)新人口人才管理政策。通州區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行北京市人口積分落戶制度。河北省實(shí)施北三縣戶籍制度單列管理?！?/p>

2019年底，中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)文件，要求各地全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件。而北京則是人口超千萬的城市，戶籍政策始終沒有放開。

這種情況下，北三縣的“戶籍制度單列管理”就十分特殊了。肖金成認(rèn)為，恐怕“既不能像北京那么限制，也不能像河北那么沒有門檻”。不過，相關(guān)政策還有待進(jìn)一步出臺(tái)。

不難看出，《規(guī)劃》涉及了不同行政區(qū)的方方面面內(nèi)容。想要實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，協(xié)調(diào)必不可少，難度也不小。

中規(guī)院副院長(zhǎng)王凱曾對(duì)《中國(guó)新聞周刊》舉了一個(gè)較為典型的例子，即潮白河兩岸的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。走訪中，他們發(fā)現(xiàn)，通州一側(cè)的工作還不錯(cuò)，綠化帶很寬，另一岸則高樓林立，離河道非常近，部分地區(qū)貼邊率高達(dá)80%以上，“密密麻麻，像一個(gè)鐵桶圍在北京周邊”。

王凱表示，兩地都必須遏制貼邊發(fā)展和無序蔓延。按照兩地建立的統(tǒng)一管控規(guī)則，雙方在潮白河兩岸的建設(shè)，都必須后退，降低貼邊率，一些已經(jīng)批出去的項(xiàng)目如果不符合規(guī)劃要收回，不能再建設(shè)?！白钪匾倪€是要打破‘一畝三分地的思維定式，在區(qū)域尺度上統(tǒng)籌協(xié)商解決?！?/p>

這將是接下來兩地發(fā)展所面臨的一個(gè)極大挑戰(zhàn)。雙方如何進(jìn)行有效溝通，以及錢由誰出？

肖金成指出，紙上談兵容易，付諸實(shí)踐則涉及一個(gè)重要問題，誰來掏錢。這一問題沒有寫入《規(guī)劃》中。北三縣是縣級(jí)行政單位，相較通州財(cái)政實(shí)力并不雄厚。假如要解決交通問題，投資主體如何確立？肖金成建議，可以由兩地提供一定數(shù)額的資本，共同建立交投公司，再通過發(fā)行債券或向銀行借款，由公司統(tǒng)一建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)管理。

當(dāng)然，這只是其中的一環(huán)。在長(zhǎng)三角的一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案中，發(fā)改委提出，這一小片區(qū)域?qū)ⅰ凹訌?qiáng)通盤謀劃和頂層設(shè)計(jì)，在跨省級(jí)行政區(qū)、沒有行政隸屬關(guān)系、涉及多個(gè)平行行政主體的框架下，探索一體化推進(jìn)的共同行為準(zhǔn)則，形成制度新供給?！?/p>

這也是通州和北三縣需要探索的。