中國(guó)農(nóng)村政治化行政機(jī)制的生成背景與實(shí)現(xiàn)方式

姚銳敏

[摘? 要]自新中國(guó)成立到改革開放以前，中國(guó)農(nóng)村的行政機(jī)制總體呈現(xiàn)政治化的特征，集中表現(xiàn)為農(nóng)村行政在執(zhí)政黨的直接組織和推動(dòng)下運(yùn)行以及國(guó)家行政與農(nóng)村政治整合過程的高度融合。政治化行政機(jī)制的生成背景是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)過程，其具體實(shí)現(xiàn)方式是建立在高度集權(quán)的政治體制和行政體制基礎(chǔ)之上的動(dòng)員、任務(wù)和命令。政治化行政機(jī)制在很大程度上保證和促進(jìn)了新中國(guó)的國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程，也使執(zhí)政黨、國(guó)家、社會(huì)尤其是廣大農(nóng)民付出了一定程度的代價(jià)，并且為國(guó)家后來的發(fā)展留下了不少隱患。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村;政治;行政

[中圖分類號(hào)] D035.1[文獻(xiàn)標(biāo)志碼] A [文章編號(hào)] 1008-4479（2020）02-0099-08

自新中國(guó)成立到改革開放以前，中國(guó)農(nóng)村的行政機(jī)制總體呈現(xiàn)政治化的特征，集中表現(xiàn)為農(nóng)村行政在執(zhí)政黨的直接組織和推動(dòng)下運(yùn)行以及國(guó)家行政與農(nóng)村政治整合過程的高度融合。政治化行政機(jī)制的生成背景是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)過程，其具體實(shí)現(xiàn)方式是建立在高度集權(quán)的政治體制和行政體制基礎(chǔ)之上的政治動(dòng)員、行政任務(wù)和強(qiáng)迫命令。[1] 政治化行政機(jī)制在很大程度上保證和促進(jìn)了新中國(guó)的國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程，也使執(zhí)政黨、國(guó)家、社會(huì)尤其是廣大農(nóng)民付出了一定程度的代價(jià)，并且為國(guó)家后來的發(fā)展留下了不少隱患。深入研究農(nóng)村政治化行政機(jī)制，對(duì)于我們今天堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、動(dòng)員：現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型的群眾路線

新中國(guó)成立以后，執(zhí)政黨和人民政府面臨的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)是如何將長(zhǎng)期處于“一盤散沙”狀態(tài)的中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)迅速整合到國(guó)家體系中，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家的轉(zhuǎn)型。為此，黨和國(guó)家在農(nóng)村推行了一系列重大改革。為了保障農(nóng)村各項(xiàng)改革的順利進(jìn)行，黨和國(guó)家在積極推動(dòng)“政權(quán)下鄉(xiāng)”，健全鄉(xiāng)村政權(quán)體系的同時(shí)，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行了廣泛深入的政治動(dòng)員，通過億萬農(nóng)民對(duì)國(guó)家政權(quán)體系的政治認(rèn)同和行動(dòng)融入，有效提升了國(guó)家政治整合的整體效能。

“沒收地主土地歸農(nóng)民所有、消滅封建剝削制度”是新民主主義革命的三大經(jīng)濟(jì)綱領(lǐng)之一。中國(guó)共產(chǎn)黨在奪取全國(guó)政權(quán)以前，就已經(jīng)開始在革命根據(jù)地和解放區(qū)進(jìn)行土地改革。1949年全國(guó)解放前夕，老解放區(qū)基本完成了土地改革，但擁有29000萬農(nóng)民的新解放區(qū)還未進(jìn)行土地改革。因此，新中國(guó)成立以后，黨和國(guó)家便將完成新解放區(qū)的土地改革作為解放農(nóng)村生產(chǎn)力、迅速恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)重要任務(wù)?！巴恋馗母锛匆馕吨脧?qiáng)力把財(cái)產(chǎn)從一部分人的手中奪過來，交到另一部分人手中，……這一特征，使它成為對(duì)處于現(xiàn)代化之中的國(guó)家的政府來說可謂意義最為深遠(yuǎn)也是最困難的改革?！盵2]（P355） 要完成土地改革，“首先需要把權(quán)力集中在一個(gè)立志改革的新興社會(huì)精英集團(tuán)的手中;其次還需要?jiǎng)訂T農(nóng)民有組織地參與改革的實(shí)施”。[2]（P354） 因此，對(duì)于已經(jīng)掌握了國(guó)家政權(quán)的中國(guó)共產(chǎn)黨而言，要想使土地改革取得成功，關(guān)鍵在于動(dòng)員和組織農(nóng)民參與。亨廷頓指出，不管土地改革是怎么開始的，“土地改革的成效卻總是依靠農(nóng)民積極的和最終有組織的參與。土地改革的發(fā)動(dòng)并不一定需要?jiǎng)訂T農(nóng)民，但改革要想成功卻必定要把農(nóng)民動(dòng)員并組織起來?！币?yàn)?，“集中的?quán)力能夠頒布土地改革法令，但只有廣泛擴(kuò)展的權(quán)力才能使這些法令成為現(xiàn)實(shí)。農(nóng)民的參與對(duì)通過法律或許并非必要，但對(duì)執(zhí)行這些法律卻不可或缺?！盵2]（PP364-365） 發(fā)動(dòng)農(nóng)民參與土地改革，是中國(guó)共產(chǎn)黨的既定工作方針。然而，對(duì)于新解放區(qū)而言，發(fā)動(dòng)農(nóng)民卻面臨諸多困難。一方面，新解放區(qū)的基層政權(quán)正處于建設(shè)過程中，其組織與動(dòng)員能力還十分有限;另一方面，新解放區(qū)的地主階級(jí)對(duì)農(nóng)民擁有傳統(tǒng)權(quán)勢(shì)和影響?；谏鲜銮闆r，建國(guó)初期的土改動(dòng)員采取了一種獨(dú)特的方式，即由上級(jí)派遣土改工作隊(duì)（團(tuán)）深入到村莊，通過廣泛宣傳教育、建立農(nóng)民組織、召開群眾大會(huì)等方式和途徑發(fā)動(dòng)農(nóng)民。

土地改革基本完成以后，黨提出了在農(nóng)村推行農(nóng)業(yè)合作化的歷史任務(wù)。為了順利推行農(nóng)業(yè)合作化，黨和政府通過各種基層組織對(duì)農(nóng)民進(jìn)行了廣泛的宣傳動(dòng)員。首先，通過多種方式和途徑宣傳農(nóng)業(yè)合作化的優(yōu)勢(shì)和好處。其次，針對(duì)不同的對(duì)象，采取不同的宣傳動(dòng)員策略。農(nóng)村社會(huì)各個(gè)階層，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、勞動(dòng)力等方面的原因，必然會(huì)在合作化問題上表現(xiàn)出思想和行動(dòng)上的差異。因此，基層政權(quán)針對(duì)不同階層的具體情況，采取了不同的宣傳策略。第三，加大社會(huì)主義話語的宣傳，使其成為農(nóng)村的主流、強(qiáng)勢(shì)話語，在此基礎(chǔ)上逐步形成強(qiáng)大的社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)氛圍。除了廣泛深入的宣傳之外，黨和政府在合作化動(dòng)員過程中還充分利用了階級(jí)斗爭(zhēng)的工具。土地改革完成以后，農(nóng)村的階級(jí)矛盾有所緩和，但是，中國(guó)共產(chǎn)黨并沒有拋棄階級(jí)路線和階級(jí)斗爭(zhēng)，而是繼續(xù)將其作為推進(jìn)農(nóng)村改革的工具。階級(jí)界限的厘清和階級(jí)隊(duì)伍的重組，對(duì)農(nóng)業(yè)合作化的發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用，那些原本對(duì)合作化并不熱心的農(nóng)民出于政治上的考慮開始改變態(tài)度。農(nóng)業(yè)合作化的實(shí)質(zhì)是對(duì)個(gè)體農(nóng)民進(jìn)行社會(huì)主義改造，將他們引入社會(huì)主義的發(fā)展道路。在中國(guó)這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)文化十分落后的農(nóng)業(yè)大國(guó)進(jìn)行農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造，必然會(huì)面臨來自各方面的阻力。要使在長(zhǎng)期小農(nóng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中生活的農(nóng)民接受黨和政府提出的主張，走農(nóng)業(yè)合作化的道路，甚至“是一個(gè)比工商業(yè)的社會(huì)主義化要艱難得多的任務(wù)”。[3]（P117） 然而，中國(guó)共產(chǎn)黨用短短的三年時(shí)間就在沒有造成大的社會(huì)動(dòng)蕩和生產(chǎn)力破壞的情況下在全國(guó)農(nóng)村基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)合作化，很重要的一個(gè)原因就是中國(guó)共產(chǎn)黨為推進(jìn)農(nóng)業(yè)合作化而建立的強(qiáng)大的政治動(dòng)員體制以及依托其所開展的廣泛、深入和有效的政治動(dòng)員工作。

為了加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，迅速改變國(guó)家貧窮落后的面貌，1958年5月召開的中共八大二次會(huì)議正式確立了“大躍進(jìn)”的發(fā)展戰(zhàn)略。對(duì)于各方面基礎(chǔ)都十分薄弱的新中國(guó)來說，要全面實(shí)現(xiàn)“大躍進(jìn)”的發(fā)展目標(biāo)必然會(huì)面臨各種困難，遇到各種障礙。然而，革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的斗爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)使毛澤東和中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)信，只要放手廣泛發(fā)動(dòng)群眾、緊緊依靠群眾，就沒有戰(zhàn)勝不了的困難和克服不了的障礙。“曾幾何時(shí)，當(dāng)革命遇到難以應(yīng)付的敵我力量懸殊的情況時(shí)，軍事和政治政策的中心環(huán)節(jié)便是放手發(fā)動(dòng)群眾來贏得勝利。”[3]（P326） 事實(shí)上，“大躍進(jìn)”戰(zhàn)略從制定時(shí)就與群眾運(yùn)動(dòng)密不可分地聯(lián)系在一起?！按筌S進(jìn)”戰(zhàn)略的關(guān)鍵內(nèi)容之一是“通過充分發(fā)動(dòng)閑散勞動(dòng)力以彌補(bǔ)工業(yè)和農(nóng)業(yè)方面的資金不足。這種做法對(duì)農(nóng)業(yè)戰(zhàn)線尤其顯得重要，因?yàn)樵谶@方面只要發(fā)動(dòng)群眾起來，就可以基本上實(shí)現(xiàn)不必增加額外投資的發(fā)展，從而消除農(nóng)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)全面高速增長(zhǎng)的羈絆，進(jìn)而為城市工業(yè)的發(fā)展提供資金（主要是糧食的供給）。”[3]（P327） 因此，“大躍進(jìn)”戰(zhàn)略必然要“號(hào)召運(yùn)用組織群眾和發(fā)動(dòng)群眾的手段，促使農(nóng)業(yè)和工業(yè)同時(shí)高速發(fā)展?！盵3]（PP327-328） 為了更有效地組織和發(fā)動(dòng)群眾，實(shí)現(xiàn)“大躍進(jìn)”的發(fā)展目標(biāo)，中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)合作化不久便迅速發(fā)動(dòng)了人民公社化運(yùn)動(dòng)，并且在很短的時(shí)間內(nèi)完成了由“政社分離”的基層組織體制向“政社合一”的人民公社體制的轉(zhuǎn)變。人民公社的建立，使黨和國(guó)家在農(nóng)村的政治動(dòng)員能力和組織能力大大增強(qiáng)，為推行“大躍進(jìn)”戰(zhàn)略提供了有效的組織體制保證?！按筌S進(jìn)”和人民公社運(yùn)動(dòng)的政治動(dòng)員主要采取了以下策略：首先，以思想批判開路，利用各種宣傳工具，大力批判所謂的“保守”“右傾”思想，把是否支持大躍進(jìn)和人民公社與是走資本主義道路還是走社會(huì)主義道路這一事關(guān)當(dāng)時(shí)每一個(gè)人命運(yùn)的重大原則性問題相聯(lián)系，從而在運(yùn)動(dòng)的發(fā)動(dòng)階段就使整個(gè)社會(huì)感受到強(qiáng)大的政治壓力，使多數(shù)人不敢提出異議，表示支持并積極參與這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)。[4] 其次，大力宣傳大躍進(jìn)、人民公社化在理論上的科學(xué)性、合理性，描繪美好的生活前景，激發(fā)干部和群眾的勞動(dòng)熱情。盡快改變中國(guó)經(jīng)濟(jì)文化落后狀況，過上幸福美好生活，這是新中國(guó)成立以后廣大人民群眾的普遍愿望和迫切要求，也是中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)動(dòng)“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)的基本動(dòng)因所在。以毛澤東為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人從人民群眾改變貧窮落后面貌的迫切要求和對(duì)幸福美好生活的普遍向往中尋找到了發(fā)動(dòng)大躍進(jìn)的正當(dāng)理由，也發(fā)現(xiàn)了推動(dòng)“大躍進(jìn)”所需要的巨大力量源泉，他們通過對(duì)“大躍進(jìn)”與人民公社的科學(xué)性、合理性的宣傳和美好前景的描繪，激發(fā)人民群眾的建設(shè)熱情，為“大躍進(jìn)”和人民公社化運(yùn)動(dòng)輸入強(qiáng)大的動(dòng)力。最后，充分發(fā)揮“先進(jìn)”典型的榜樣引導(dǎo)作用和激勵(lì)促進(jìn)作用。在“大躍進(jìn)”和人民公社運(yùn)動(dòng)的動(dòng)員方面，中國(guó)共產(chǎn)黨十分重視運(yùn)動(dòng)中所涌現(xiàn)出來的各種“先進(jìn)”典型的作用，通過多種途徑和形式大力宣傳典型的“先進(jìn)”事跡和“經(jīng)驗(yàn)”。這樣做一方面堅(jiān)定了干部群眾對(duì)“大躍進(jìn)”和人民公社的信心，另一方面也形成了學(xué)“先進(jìn)”、趕“先進(jìn)”的社會(huì)政治氛圍，使“大躍進(jìn)”和人民公社運(yùn)動(dòng)獲得持續(xù)的動(dòng)力，不斷地被推向高潮。

二、任務(wù)：國(guó)家政治意志的行政表達(dá)

保證國(guó)家的政治意志在農(nóng)村社會(huì)得到有效貫徹是政治整合的重要內(nèi)容和目標(biāo)。在不同的社會(huì)歷史背景下，國(guó)家政治意志存在著不同的表達(dá)和實(shí)現(xiàn)方式。新中國(guó)成立以后，面對(duì)舊中國(guó)留下的爛攤子，中國(guó)共產(chǎn)黨決心大力推動(dòng)社會(huì)改革，迅速改變國(guó)家面貌。這種特殊的歷史背景決定了國(guó)家政治意志的特殊表達(dá)和實(shí)現(xiàn)方式——以任務(wù)的形式將政治意志具體化、明確化，通過各種正式和非正式的行政組織網(wǎng)絡(luò)層層下達(dá)任務(wù)，并運(yùn)用多種手段完成上級(jí)組織下達(dá)的任務(wù)。通過科層化組織體系下達(dá)任務(wù)并保證其貫徹和完成的行政機(jī)制，可以稱之為“任務(wù)性行政”。

“任務(wù)性行政”是中國(guó)共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)下的政權(quán)組織對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行控制和滲透的傳統(tǒng)手段。在戰(zhàn)爭(zhēng)年代，革命根據(jù)地里的黨政組織就開始用“任務(wù)”的方式影響和支配鄉(xiāng)村社會(huì)?！笆紫仁菍鹘y(tǒng)國(guó)家下派的賦稅改變?yōu)椤Z，要求農(nóng)民完成一定數(shù)量的糧食征收任務(wù)。其次是行政性工作任務(wù)開始通過黨、政權(quán)、群眾組織等組織系統(tǒng)下達(dá)到農(nóng)村社會(huì)。如招收軍人、組織生產(chǎn)、文化教育等?！盵1]

新中國(guó)成立以后，黨和政府在整合農(nóng)村社會(huì)、構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家的過程中，繼續(xù)運(yùn)用“任務(wù)性行政”的方式和手段，將國(guó)家現(xiàn)代化的階段性目標(biāo)分解為各項(xiàng)具體的工作任務(wù)，通過政治對(duì)行政的支配以及科層化行政體系的具體運(yùn)作，使各項(xiàng)任務(wù)在農(nóng)村得以貫徹落實(shí)。

新中國(guó)剛成立，中國(guó)共產(chǎn)黨就把繼續(xù)完成廣大新解放區(qū)的土地改革作為解放農(nóng)村生產(chǎn)力、恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)重要任務(wù)，并且對(duì)完成土地改革任務(wù)的步驟、方式、組織領(lǐng)導(dǎo)等問題作了明確的部署和要求。中央明確提出土地改革的任務(wù)以后，地方各級(jí)黨政組織迅速作出響應(yīng)，根據(jù)中央的統(tǒng)一部署和要求，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際加以貫徹執(zhí)行。

土地改革完成后，中國(guó)共產(chǎn)黨緊接著發(fā)動(dòng)了農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)?！斑@一運(yùn)動(dòng)是對(duì)農(nóng)村社會(huì)的重組，任務(wù)性質(zhì)更加突出。”[1] 為了確保農(nóng)業(yè)合作化任務(wù)的完成，從中央到地方，層層都制定了合作社的發(fā)展計(jì)劃，明確規(guī)定了發(fā)展合作社的數(shù)量和農(nóng)戶入社的比例，并且根據(jù)形勢(shì)發(fā)展不斷地對(duì)任務(wù)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。除了合作社的發(fā)展數(shù)量指標(biāo)以外，中央還根據(jù)不同地區(qū)的不同條件提出了發(fā)展農(nóng)戶入社的比例要求。根據(jù)中央提出的農(nóng)業(yè)合作化的發(fā)展任務(wù)和目標(biāo)，各地黨委和政府結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定了本地區(qū)農(nóng)業(yè)合作化的發(fā)展規(guī)劃。

農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造基本完成以后，黨和政府在農(nóng)村的工作重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)入推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化的迅速發(fā)展，以解決所謂“農(nóng)業(yè)拖工業(yè)化后腿”的問題。為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)動(dòng)和領(lǐng)導(dǎo)了“大躍進(jìn)”和人民公社化運(yùn)動(dòng)?！按筌S進(jìn)”運(yùn)動(dòng)的基本特征之一是提出經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的高指標(biāo)，然后通過“任務(wù)性行政”機(jī)制加以貫徹落實(shí)。1957年10月25日，中共八屆三中全會(huì)通過了《1956年到1967年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（修正草案）》，《綱要》明確規(guī)定了農(nóng)業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)任務(wù)和具體指標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)中央提出的農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，地方各級(jí)黨委和政府紛紛制定本地的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確本地農(nóng)業(yè)發(fā)展的具體目標(biāo)和任務(wù)。在農(nóng)業(yè)“大躍進(jìn)”的過程中，主要以農(nóng)村為工作對(duì)象的基層黨委和政府提出了更為具體的農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和工作任務(wù)?！按筌S進(jìn)”運(yùn)動(dòng)中各級(jí)黨委和政府給農(nóng)村規(guī)定的任務(wù)內(nèi)容十分廣泛，除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)方面的任務(wù)之外，還包括基層組織建設(shè)、工業(yè)建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品征購(gòu)、勞務(wù)征派、以及思想、教育、文化和社會(huì)事務(wù)等方面的內(nèi)容。

需要特別指出的是，作為一種行政機(jī)制或者行政模式，任務(wù)性行政的特征不僅表現(xiàn)為自上而下地規(guī)定行政工作的內(nèi)容、目標(biāo)、指標(biāo)以及完成時(shí)限等等，更表現(xiàn)為通過科層化的組織體系和運(yùn)作方式來推動(dòng)、保證任務(wù)的貫徹落實(shí)。從建國(guó)初期的土地改革到農(nóng)業(yè)合作化再到后來的“大躍進(jìn)”和人民公社化運(yùn)動(dòng)，為了完成不同階段提出的各項(xiàng)任務(wù)，中國(guó)共產(chǎn)黨在進(jìn)行廣泛的社會(huì)動(dòng)員的同時(shí)，充分利用科層化組織體制的內(nèi)在力量，綜合思想、政治、行政、組織等多種途徑、方式和手段，構(gòu)建起強(qiáng)有力的任務(wù)貫徹和保障體系。

在全面啟動(dòng)新解放區(qū)土改時(shí)，中央強(qiáng)調(diào)指出，土改必須“完全依照中央人民政府和各級(jí)人民政府所頒布法令及其所決定的方針、政策和步驟，有領(lǐng)導(dǎo)地、有計(jì)劃地、有秩序地去進(jìn)行”。為了加強(qiáng)對(duì)土改過程的掌控，在組織上采取了一系列措施。與土地改革一樣，農(nóng)業(yè)合作化的高速度完成也源于政治支配下的任務(wù)性行政機(jī)制。農(nóng)業(yè)合作化從一開始就被當(dāng)作一項(xiàng)重要的政治任務(wù)，從中央到地方層層下達(dá)合作化指標(biāo)，不接受上級(jí)提出的發(fā)展指標(biāo)或者不積極完成合作化任務(wù)，將被視為“右傾”而受到批判，嚴(yán)重者甚至被剝奪權(quán)力。

從現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的意義上分析，“任務(wù)性行政”機(jī)制在現(xiàn)代中國(guó)的建構(gòu)中發(fā)揮了重要和積極的作用。一方面，伴隨著國(guó)家下達(dá)“任務(wù)”種類的增加和范圍的擴(kuò)大，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)中各種分散的權(quán)力被越來越多地集中于國(guó)家體系，黨和國(guó)家的意志日益成為影響和左右鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展甚至農(nóng)民日常生活的重要因素，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生深刻變化，鄉(xiāng)村社會(huì)的傳統(tǒng)文化網(wǎng)絡(luò)被毀壞，多元治理結(jié)構(gòu)被單元治理結(jié)構(gòu)所取代，中國(guó)共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家政權(quán)成為鄉(xiāng)村社會(huì)的唯一權(quán)威來源。另一方面，通過向農(nóng)村下達(dá)各種“任務(wù)”，實(shí)現(xiàn)了黨和國(guó)家的意志對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的全面介入和滲透，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)中分散農(nóng)民的個(gè)體行為通過“任務(wù)性行政”機(jī)制而被賦予政治與行政意義，成為貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家意志之行政過程的一個(gè)重要環(huán)節(jié)和組成部分。通過“任務(wù)”的下達(dá)與完成，農(nóng)民的私人生活與國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程緊密聯(lián)系在一起，個(gè)體分散的發(fā)展目標(biāo)與結(jié)果被整合到國(guó)家現(xiàn)代化的總體發(fā)展之中，農(nóng)民對(duì)發(fā)展的個(gè)體追求轉(zhuǎn)化成為國(guó)家現(xiàn)代化的動(dòng)力元素。

三、命令：內(nèi)部行政機(jī)制的外部擴(kuò)張

從本質(zhì)上講，命令主要是調(diào)整組織系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)系的一種方式和手段。新中國(guó)成立以后，在各種艱巨、復(fù)雜和緊迫的形勢(shì)與任務(wù)的壓力之下，中國(guó)共產(chǎn)黨將命令機(jī)制引入鄉(xiāng)土社會(huì)的改造過程，從中央到地方，各級(jí)黨政組織都在不同程度上自覺不自覺地直接運(yùn)用命令的方式和手段來推動(dòng)農(nóng)村工作，或者至少是對(duì)農(nóng)村工作中的強(qiáng)迫命令采取了事實(shí)上的容忍或默許的態(tài)度。美國(guó)學(xué)者費(fèi)正清認(rèn)為，新中國(guó)建國(guó)初期的土改與農(nóng)業(yè)合作化的成效與運(yùn)動(dòng)中的強(qiáng)迫命令有密切關(guān)系?！靶姓毫?、統(tǒng)一要求、強(qiáng)制命令以及顯示具體實(shí)效的綜合運(yùn)用，在土改和合作化初期取得了相當(dāng)?shù)某晒?，現(xiàn)在它們又被運(yùn)用于合作化‘高潮中。”[3]（P127） 在推進(jìn)農(nóng)業(yè)合作化的過程中，雖然中央在《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》中提出“必須采用說服、示范和國(guó)家援助的方法使農(nóng)民自愿聯(lián)合起來”，但實(shí)踐中強(qiáng)迫命令或變相強(qiáng)迫命令的現(xiàn)象卻在一定范圍內(nèi)存在。農(nóng)業(yè)合作化基本完成以后，中國(guó)共產(chǎn)黨乘勢(shì)發(fā)動(dòng)了“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)?！按筌S進(jìn)”本身的性質(zhì)決定了它對(duì)行政命令方法的更大程度上的依賴?！按筌S進(jìn)”規(guī)定的各種高指標(biāo)以及“任務(wù)”機(jī)制的強(qiáng)化，極大地刺激了各級(jí)黨政組織對(duì)命令手段的需求，使行政命令機(jī)制進(jìn)一步得以擴(kuò)張。如果說在農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)中，強(qiáng)迫命令還只是作為一種“最后的”行政手段的話，那么，在“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)中，強(qiáng)迫命令在許多地方已經(jīng)成為“常規(guī)的”甚至“首選的”行政方式和手段，有的地方一時(shí)間甚至刮起了強(qiáng)迫命令之風(fēng)。

建國(guó)以后“命令”機(jī)制的外部擴(kuò)張，與中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期領(lǐng)導(dǎo)革命戰(zhàn)爭(zhēng)的經(jīng)歷不無關(guān)系，但更為重要的原因似乎應(yīng)該從現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的意義上去尋找答案。筆者以為，中國(guó)共產(chǎn)黨奪取全國(guó)政權(quán)以后加速實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的戰(zhàn)略構(gòu)想與路徑選擇，促使“命令—服從”的行政機(jī)制由官僚體系內(nèi)部向外部擴(kuò)張;而國(guó)家政權(quán)向鄉(xiāng)土社會(huì)的下沉與延伸及其由此導(dǎo)致的農(nóng)村社會(huì)體制的變化，則為“命令-服從”行政機(jī)制的擴(kuò)張?zhí)峁┝吮匾慕M織條件。

新中國(guó)成立前后，中國(guó)共產(chǎn)黨基于領(lǐng)導(dǎo)人民迅速改變國(guó)家貧窮落后面貌的歷史使命感，制定了宏偉的社會(huì)改造與發(fā)展規(guī)劃，意圖在較短的時(shí)間內(nèi)將中國(guó)帶入現(xiàn)代化國(guó)家的行列。為了實(shí)現(xiàn)這一宏圖大業(yè)，中國(guó)共產(chǎn)黨選擇了從農(nóng)村汲取資源以支持城市和工業(yè)尤其是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的道路，并為此對(duì)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行了全面徹底的改造，構(gòu)造起一種全新的、強(qiáng)有力的農(nóng)村社會(huì)動(dòng)員與控制體制。同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家政權(quán)在對(duì)農(nóng)村進(jìn)行資源汲取與社會(huì)整合的過程中還普遍引入了“任務(wù)性行政”機(jī)制，將國(guó)家現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)分解為具體的行政任務(wù)，通過科層化的行政體系自上而下層層下達(dá)，最終落實(shí)到農(nóng)民頭上。為了保證各項(xiàng)任務(wù)的貫徹落實(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨運(yùn)用其所熟悉和擅長(zhǎng)的政治動(dòng)員方式，通過廣泛發(fā)動(dòng)群眾，使農(nóng)民自覺響應(yīng)黨和國(guó)家的號(hào)召，執(zhí)行黨和國(guó)家下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)。然而，政治動(dòng)員是一項(xiàng)耗時(shí)耗力的方式，而且，從完成任務(wù)的意義上說，政治動(dòng)員的效果不能立竿見影，此其一。其二，政治動(dòng)員不是萬能的，比如，要求農(nóng)民犧牲其個(gè)人利益而服從國(guó)家利益，或者規(guī)定的任務(wù)超出農(nóng)民可以承受的限度時(shí)，政治動(dòng)員就可能失效。因此，對(duì)于在建國(guó)初期各種矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜的形勢(shì)下力圖迅速完成各項(xiàng)社會(huì)改造和建設(shè)任務(wù)的中國(guó)共產(chǎn)黨和人民政府來說，僅僅依靠政治動(dòng)員顯然是難以達(dá)到既定目標(biāo)的，還必須利用一些更簡(jiǎn)單、更便捷、更直接因而在一定意義上也更有效的方式和機(jī)制來推動(dòng)和保證各項(xiàng)改革與建設(shè)任務(wù)的貫徹落實(shí)，而“命令”顯然具備了上述特點(diǎn)。

“命令性”行政機(jī)制的擴(kuò)張，增強(qiáng)了國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的整合能力;而國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的整合，反過來也為“命令性”行政機(jī)制的擴(kuò)張?zhí)峁┝吮匾捏w制條件。新中國(guó)成立以后，隨著國(guó)家政權(quán)的迅速下沉，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)中的各種自然共同體不同程度地被打破，分散的鄉(xiāng)村社會(huì)被整合到統(tǒng)一的政權(quán)體系或國(guó)家體系，農(nóng)民因此也不再是自然共同體的成員，而成為國(guó)家共同體或政權(quán)共同體的成員。農(nóng)村和農(nóng)民被納入科層化的政權(quán)組織體系，一方面使“命令性”行政機(jī)制的擴(kuò)張?jiān)谝欢ㄒ饬x上獲得了“正當(dāng)性”與“合法性”;另一方面，也使行政命令得以成為國(guó)家治理鄉(xiāng)村社會(huì)和控制農(nóng)民的有效手段。[1]

從現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的視角看，“命令性”行政機(jī)制的外部擴(kuò)張具有重要意義。 一方面，“命令性”行政進(jìn)一步強(qiáng)化了國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間通過政治動(dòng)員與“任務(wù)”機(jī)制建立起來的聯(lián)系，大大提高了黨和國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的滲透能力和滲透效率，從而保證了農(nóng)村社會(huì)發(fā)展與國(guó)家現(xiàn)代化方向和步調(diào)的一致性;另一方面，隨著“命令性”行政機(jī)制的擴(kuò)張，分散的社會(huì)權(quán)力與農(nóng)民的個(gè)體權(quán)利被逐步整合到國(guó)家政權(quán)體系之中，使集權(quán)性行政體制得到進(jìn)一步的強(qiáng)化。在這種體制下，農(nóng)民的一切行動(dòng)都必須聽命于國(guó)家，國(guó)家對(duì)農(nóng)民的控制和對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的整合達(dá)到了前所未有的程度。

四、對(duì)政治化行政機(jī)制的反思

從歷史的角度分析，通過以動(dòng)員、任務(wù)、命令為主要方式和手段的“政治化”行政機(jī)制推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化，有其歷史的必然性與合理性。1949年中國(guó)共產(chǎn)黨奪取全國(guó)政權(quán)以后，面臨著重重棘手的問題，如社會(huì)及組織機(jī)制支離破碎，公共秩序混亂，道德水準(zhǔn)衰敗，經(jīng)過戰(zhàn)爭(zhēng)蹂躪的經(jīng)濟(jì)承受著高通貨膨脹、高失業(yè)率的沉重壓力，這些問題加上“包羅豐富的封建帝國(guó)統(tǒng)治的傳統(tǒng)力量”與“政治惰性較大的農(nóng)村人口的巨大規(guī)?！边@兩個(gè)中國(guó)獨(dú)有的特性，[3]（P23） 給中國(guó)的國(guó)家現(xiàn)代化造成了巨大的障礙。在這種歷史背景下，中國(guó)共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)下的人民政府為鞏固新生政權(quán)，并在社會(huì)改造的基礎(chǔ)上迅速實(shí)現(xiàn)國(guó)家的現(xiàn)代化，僅僅依靠現(xiàn)代國(guó)家常規(guī)的行政機(jī)制與行政手段顯然難以達(dá)到目的。“要想建立一個(gè)完整的國(guó)家政治體系，政府就必須以一種前所未有的方式滲入社會(huì)的各個(gè)角落。”[3]（P72） 新中國(guó)建國(guó)以后推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化的緊迫性、艱巨性和復(fù)雜性，促使中國(guó)共產(chǎn)黨決定利用其過去在革命根據(jù)地的行政管理經(jīng)驗(yàn)，以政治直接支配和控制行政，通過動(dòng)員、任務(wù)、命令等機(jī)制實(shí)現(xiàn)社會(huì)改造與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代化目標(biāo)。事實(shí)證明，以動(dòng)員、任務(wù)、命令為主要方式和手段的“政治化”行政機(jī)制在有效克服建國(guó)后國(guó)家現(xiàn)代化面臨的各種困難和障礙方面發(fā)揮了十分重要的作用。有研究者認(rèn)為，中國(guó)共產(chǎn)黨在建國(guó)以后取得成功的重要原因之一在于它“在獲取民眾順從方面，綜合使用了強(qiáng)制、說服、實(shí)惠等方法的純熟技巧。共產(chǎn)黨不間斷地向群眾宣傳黨的觀點(diǎn)，使許多人和團(tuán)體確信共產(chǎn)黨政策的正確性，并使更多的人意識(shí)到什么是應(yīng)該采取的行動(dòng)。強(qiáng)制力既用來對(duì)付敵對(duì)集團(tuán)的對(duì)抗，也用來向大多數(shù)群眾表明黨是一支不可抵抗的力量。同時(shí)黨的政策注意給那些重要的社會(huì)階層——尤其是貧農(nóng)和正在形成的干部階層好處，它們?cè)诩鹊美娴幕A(chǔ)上，給了共產(chǎn)黨決定性的支持。”[3]（PP152-153） 正是在政治直接支配行政的條件下，通過動(dòng)員、任務(wù)、命令等機(jī)制的綜合作用，中國(guó)共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家政權(quán)在較短的時(shí)間實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村社會(huì)的有效整合與全面控制，基本完成了自清末開始的中國(guó)構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家的歷史任務(wù)，使中國(guó)從傳統(tǒng)國(guó)家迅速邁入現(xiàn)代國(guó)家的行列，為國(guó)家和民族的繁榮富強(qiáng)與持久發(fā)展開辟了廣闊的前景。

但是，從另一方面看，“政治化”行政機(jī)制也使施政者及施政對(duì)象付出了相當(dāng)沉重的代價(jià)，并且為國(guó)家后來的發(fā)展留下了諸多隱患。首先，政治直接支配行政，使行政失去了其在現(xiàn)代政治體系中應(yīng)有的而且為管理現(xiàn)代國(guó)家所必須的相對(duì)的獨(dú)立性與自主性，背離了政治現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢(shì)。亨廷頓指出，政治現(xiàn)代化最關(guān)鍵的面向之一是政治結(jié)構(gòu)的離異化，即“劃分新的政治職能并創(chuàng)制專業(yè)化的機(jī)構(gòu)來執(zhí)行這些職能。具有特殊功能的領(lǐng)域——法律、軍事、行政、科學(xué)——從政治領(lǐng)域分離出來，設(shè)立有自主權(quán)的、專業(yè)化的……機(jī)構(gòu)來執(zhí)行這些領(lǐng)域里的任務(wù)?！盵2]（P32） 在政治的直接支配之下，政府的行政行為必然會(huì)因?yàn)檎螝夂虻淖兓療o常而表現(xiàn)出某種無序性，使社會(huì)無所適從;同時(shí)，傳統(tǒng)威權(quán)政治中的壓力也會(huì)經(jīng)由行政過程的傳導(dǎo)成為普通社會(huì)成員的壓力，社會(huì)因此而喪失了應(yīng)有的活力。而且，在政治民主機(jī)制不健全的條件下，政治支配行政往往成為政治領(lǐng)導(dǎo)人支配行政，領(lǐng)導(dǎo)人尤其是最高領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人的意見和指示成為行政的最高準(zhǔn)則與是非標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)這種情況在“自我強(qiáng)化”機(jī)制的作用下逐漸被“制度化”以后，將給國(guó)家和社會(huì)帶來災(zāi)難性的后果。

其次，在政治支配行政的機(jī)制中，農(nóng)民對(duì)國(guó)家應(yīng)盡以及一些不應(yīng)盡的義務(wù)均被納入行政任務(wù)的范疇，而行政任務(wù)在通過官僚體系層層下達(dá)的過程中又不斷加碼。為了完成各種各樣繁重（有些甚至是根本無法完成）的任務(wù)，只得經(jīng)常依賴強(qiáng)制性的政治動(dòng)員，甚至直接進(jìn)行強(qiáng)迫命令。盡管中央高層也時(shí)常提醒和告誡下面不要搞強(qiáng)迫命令，但在政治支配行政的機(jī)制中，任務(wù)是剛性的，任務(wù)目標(biāo)的完成情況才是最根本的是非標(biāo)準(zhǔn)，在這種情況下，強(qiáng)迫命令的現(xiàn)象不僅難以杜絕，相反還會(huì)泛濫成風(fēng)。有的基層干部公開宣稱：“搞社會(huì)主義，不來點(diǎn)強(qiáng)迫命令就搞不成。”[5] 在一些地方的農(nóng)村，那些在工作中敢于以硬碰硬、動(dòng)輒采取強(qiáng)制手段的基層干部往往被認(rèn)為是有魄力的干部。過多過重的任務(wù)負(fù)擔(dān)以及強(qiáng)制性手段的濫用，極大地?fù)p害了廣大農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，引起農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿。這些不滿在威權(quán)性體制之下大多沒有以公開反抗的形式爆發(fā)，而是在農(nóng)民心中積累沉淀下來，客觀上加劇了政府與農(nóng)民之間緊張關(guān)系，大大損害或降低了黨和政府的威信。

第三，政治化行政機(jī)制孕育或者助生了改革與建設(shè)中的冒進(jìn)主義，給國(guó)家和人民造成了巨大的災(zāi)難。在政治支配行政的條件下，為實(shí)現(xiàn)既定的政治目標(biāo)，行政管理工作很容易產(chǎn)生脫離實(shí)際、急躁冒進(jìn)的情況。由于各項(xiàng)行政工作都被直接賦予政治任務(wù)的意義，因此，在上級(jí)組織下達(dá)任務(wù)以后，下級(jí)組織之間很自然地形成了一種完成任務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，結(jié)果是在完成任務(wù)的記錄不斷地被刷新的過程中，冒進(jìn)主義得以滋生蔓延。美國(guó)學(xué)者費(fèi)正清對(duì)新中國(guó)建國(guó)初期農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)中的冒進(jìn)作了以下描述：“事實(shí)上，1956年底高級(jí)合作社建立工作的大致完成，應(yīng)更多地歸結(jié)于黨組織在運(yùn)動(dòng)中的熱情而不僅僅是毛的計(jì)劃。由于受到毛的講話及肅反運(yùn)動(dòng)的壓力，中國(guó)的農(nóng)村干部決定采取‘寧左勿右的態(tài)度。從7月講話到1955年底，中國(guó)一直在進(jìn)行這種循環(huán)：即毛和中央制訂計(jì)劃，各省超額完成;中央修改、提高計(jì)劃，各省再次超額完成。甚至在1955年底，毛還估計(jì)，基本完成高級(jí)合作社的建立尚再需3-4年時(shí)間，但1956年各省再次大大超額完成毛的計(jì)劃。在此過程中，毛在1955年認(rèn)真提倡的分階段前進(jìn)的政策被拋棄于一旁。有1/4以上的農(nóng)戶在沒有參加互助組這種初級(jí)組織的情況下直接參加了合作社，而且出現(xiàn)了超越初級(jí)社直接組織高級(jí)社的勢(shì)頭?！盵3]（P125） 上述情況在合作化以后的“大躍進(jìn)”和人民公社化運(yùn)動(dòng)中變現(xiàn)得更加突出。冒進(jìn)不僅可以源于政治上的壓力，而且有時(shí)還可以由人們對(duì)政治化行政機(jī)制本身的信心所激發(fā)。如“大躍進(jìn)是建立在盲目樂觀基礎(chǔ)上的一項(xiàng)計(jì)劃，它以為用發(fā)動(dòng)群眾的辦法就能夠完成黨的任務(wù)?！盵3]（P314） 而毛澤東同志后來的行動(dòng)表明“他承認(rèn)對(duì)群眾進(jìn)行政治動(dòng)員本身并不能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，因此毛主席后來沒有把大幅度提高生產(chǎn)作為文化大革命的目標(biāo)。”[3]（P348） 有學(xué)者在總結(jié)“大躍進(jìn)”和人民公社化運(yùn)動(dòng)中的政治動(dòng)員時(shí)指出：“這種社會(huì)動(dòng)員是一種帶有強(qiáng)制暗示的組織型動(dòng)員，它將其價(jià)值目標(biāo)賦以科學(xué)性、合理性，從而使人難以拒絕，同時(shí)又以那個(gè)時(shí)代所特有的強(qiáng)大政治壓力讓人不敢拒絕。這種動(dòng)員的結(jié)果，就是使得愿作先進(jìn)而不愿戴政治帽子以求自保的廣大群眾極力參與進(jìn)來，完全配合政府的行為，并主動(dòng)將其向前推進(jìn)，以示自己的覺悟，獲取對(duì)自身更有利的政治優(yōu)勢(shì)，從而使得整個(gè)運(yùn)動(dòng)的發(fā)動(dòng)得以不受阻攔的順利發(fā)展。這種社會(huì)動(dòng)員的直接后果是導(dǎo)致了大躍進(jìn)、人民公社化運(yùn)動(dòng)失去了循序漸進(jìn)、典型示范的謹(jǐn)慎性，也沖掉了因地制宜、具體分析的原則性，使大躍進(jìn)日行萬里，人民公社一哄而上。這正是依靠這種集中社會(huì)動(dòng)員推進(jìn)運(yùn)動(dòng)進(jìn)程帶來的嚴(yán)重負(fù)面效應(yīng)，即執(zhí)行政策的速度和結(jié)果的不確定性，使得運(yùn)動(dòng)的進(jìn)程失去控制，造成運(yùn)動(dòng)的初衷和結(jié)果的巨大差異?！盵4]

第四，在政治直接支配下的行政管理自身也必然呈現(xiàn)支配性的總體特征，政治動(dòng)員、行政任務(wù)、行政命令等行政機(jī)制的背后所體現(xiàn)的都是行政主體與作為行政相對(duì)人的農(nóng)民之間的支配與控制關(guān)系。這種“支配型”或“控制型”行政機(jī)制雖然保證了國(guó)家對(duì)農(nóng)村的資源汲取與秩序控制，但不利于農(nóng)村的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和長(zhǎng)治久安。一方面，長(zhǎng)期處于支配地位上行使支配性權(quán)力，使不少干部逐漸淡忘甚至完全喪失了公仆意識(shí)和服務(wù)意識(shí);另一方面，伴隨新中國(guó)的成立而在農(nóng)民心中剛剛萌生的當(dāng)家作主的民主意識(shí)則被時(shí)時(shí)刻刻事事處處受支配與控制的現(xiàn)實(shí)所消解。此外，“支配型”行政是一種自上而下的單向運(yùn)行機(jī)制，缺乏自下而上的反向民主監(jiān)督與權(quán)利制約，給“欺下瞞上”的機(jī)會(huì)主義提供了合適的生存土壤。上述這些情況的結(jié)合必然會(huì)對(duì)中國(guó)農(nóng)村民主政治的后來發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的不利影響。從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的角度講，“支配型”行政的消極影響表現(xiàn)在它使農(nóng)村喪失了持久發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力與活力。在“支配型”行政機(jī)制中，農(nóng)民在國(guó)家行政網(wǎng)絡(luò)的嚴(yán)密控制之下失去了自主性，國(guó)家政權(quán)體系從生產(chǎn)到生活的全面、細(xì)致的強(qiáng)制性“關(guān)照”，使中國(guó)農(nóng)民在政治方面表現(xiàn)出來的惰性逐步向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展蔓延，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性與主動(dòng)性幾乎喪失殆盡，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低效率，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期處于徘徊狀態(tài)，廣大農(nóng)民長(zhǎng)期生活在絕對(duì)貧困之中。

1970年代末以后，中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制開始發(fā)生深刻變化，以民主化和市場(chǎng)化為主要特征的政治經(jīng)濟(jì)體制逐漸取代了政治經(jīng)濟(jì)一體化的高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制，這種變化使以“政治直接支配行政”為基本特征，以動(dòng)員、任務(wù)和命令為主要方式和手段的傳統(tǒng)的政治化行政機(jī)制逐漸陷入困境，難以為繼。與此同時(shí)，基于對(duì)“文化大革命”慘痛教訓(xùn)的深刻反思，法制（法治）的重要性、有效性與正當(dāng)性逐漸為執(zhí)政黨、國(guó)家和社會(huì)所認(rèn)識(shí)，國(guó)家加快了立法步伐，法律開始越來越廣泛地介入社會(huì)生活的方方面面，成為規(guī)范社會(huì)行為、調(diào)整社會(huì)關(guān)系的基本準(zhǔn)則。法制（法治）逐漸形成氣候的過程也是行政機(jī)制發(fā)生演變的過程：政治對(duì)行政的直接支配地位開始逐漸被法律所取代，政治對(duì)行政運(yùn)行的直接控制逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^法律的間接控制。與此同時(shí)，行政主體與社會(huì)成員之間的關(guān)系也從過去那種直接的組織控制與行政支配關(guān)系逐步轉(zhuǎn)向通過法律進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整的行政法律關(guān)系，社會(huì)成員“對(duì)現(xiàn)存法律的服從優(yōu)先于履行其它任何責(zé)任?！盵2]（P32） 在政治直接支配行政的時(shí)代只能作為行政主體“辦事的參考”的法律如今正逐步取代“最高指示”和“紅頭文件”成為行政的“主宰”或“統(tǒng)治者”，成為決定行政之運(yùn)作空間與發(fā)展方向、評(píng)判行政之是非曲直與功過成敗的基本依據(jù)。中國(guó)的國(guó)家行政正在經(jīng)歷由“政治直接支配”向“法律全面規(guī)制”和“法治行政”的深刻變化和重大轉(zhuǎn)型。作為國(guó)家行政重要組成部分的鄉(xiāng)村行政同樣在經(jīng)歷著上述變化和轉(zhuǎn)型，盡管這種變化與轉(zhuǎn)型因?yàn)猷l(xiāng)村社會(huì)的特殊性而顯得艱難和緩慢，但其朝著治理體系與治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的方向是明確，也是不可逆轉(zhuǎn)的。

[參考文獻(xiàn)]

[1]徐勇.行政下鄉(xiāng)：動(dòng)員、任務(wù)與命令——現(xiàn)代國(guó)家向鄉(xiāng)土社會(huì)滲透的行政機(jī)制[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2007，（5）.

[2][美]塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序[M].王冠華譯，北京：三聯(lián)書店，1989.

[3][美]費(fèi)正清等.劍橋中華人民共和國(guó)史[M].上海人民出版社，1990.

[4]王萌碩.大躍進(jìn)、人民公社化運(yùn)動(dòng)順利發(fā)動(dòng)的幾個(gè)因素淺析[J].理論觀察，2001，（5）.

[5]陳益元.1949-1957年中國(guó)共產(chǎn)黨政權(quán)建設(shè)與農(nóng)村社會(huì)變遷[J].吉首大學(xué)學(xué)報(bào)，2007，（5）.

責(zé)任編輯：范瑞光