中部某省違法胡亂挖山取土的原因與治理困境分析

【摘 要】 近年來中部某省東北部出現(xiàn)大量違法挖山取土的現(xiàn)象，不僅當(dāng)?shù)貛砹藝?yán)重了生態(tài)壓力，也容易誘發(fā)地質(zhì)災(zāi)害，進(jìn)而威脅附近村鎮(zhèn)的居民生命財(cái)產(chǎn)和道路交通安全。事實(shí)上對(duì)于取土行為國(guó)家和地方有明確的法律法規(guī)規(guī)范，但是由于民眾對(duì)于泥土等有大量需求，挖山取土對(duì)經(jīng)濟(jì)也有很大推動(dòng)作用，同時(shí)民眾和工程方法律意識(shí)和環(huán)保意識(shí)淡薄，相關(guān)部門監(jiān)管難度較大，當(dāng)前胡亂挖土行為仍然多發(fā)。未來如何走出一條人與自然和諧相處的發(fā)展之路，還需民眾和政府一同努力，做到既要金山銀山也要綠水青山。

【關(guān)鍵詞】 非法挖山 生態(tài)破壞 治理困境

一、導(dǎo)言

隨著新農(nóng)村建設(shè)的快速推進(jìn)，農(nóng)村地區(qū)村民收入的穩(wěn)步增長(zhǎng)，近些年來我國(guó)農(nóng)村地區(qū)發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)村地區(qū)同城鎮(zhèn)地區(qū)在很多方面的差距不斷在縮小。但是新農(nóng)村建設(shè)的形勢(shì)和成果喜人的同時(shí)我們還需看到，在快速發(fā)展的背后同樣存在大量的問題，尤其是環(huán)境污染和生態(tài)破壞的問題，以中部某省東北部的農(nóng)村地區(qū)為例，近年來生活垃圾亂傾亂倒、隨意填埋和焚燒等帶來的環(huán)境問題和違法胡亂開挖山體取土等帶來的生態(tài)破壞問題十分突出，尤其是不加節(jié)制地挖山取土，當(dāng)?shù)毓穬蓚?cè)隨處可見被開挖的裸露山體和坑洞，這不僅給本就屬于我國(guó)南方紅壤丘陵山地生態(tài)脆弱區(qū)的當(dāng)?shù)貛砹藝?yán)重了生態(tài)壓力，也容易誘發(fā)地質(zhì)災(zāi)害，進(jìn)而威脅附近村鎮(zhèn)的居民生命財(cái)產(chǎn)和道路交通安全。

二、違法胡亂挖山取土的原因

（一）住房與交通建設(shè)對(duì)泥土的需求急速增加。本地區(qū)人口稠密，地形復(fù)雜，村鎮(zhèn)等人類聚落散布在山地間的平坦區(qū)域或小塊平原中，耕地有限且破碎分布，其他可直接利用土地相對(duì)較少。隨著民眾經(jīng)濟(jì)收入的增加和新生代村民的成家立業(yè)，新建樓房住宅的需求在不斷增長(zhǎng)，但原有的村鎮(zhèn)范圍內(nèi)可供建設(shè)的宅基地有限，在不能大量侵占耕地的情況下，開挖丘陵山地人為制造建設(shè)用地成為人們的普遍選擇;同時(shí)由于本地區(qū)內(nèi)降水豐沛，防水防洪的需求迫使人們?cè)诜课萁ㄔO(shè)時(shí)需要人為填土來抬高地基，密集的建設(shè)使得對(duì)于泥土的需求快速增長(zhǎng);本地房屋建設(shè)中使用的紅磚為黏土燒制而成，在“向上要空間”的現(xiàn)實(shí)需求和鄰里間攀比心理的作用下，本地新建房屋往往在三層以上，因此相比原先單層的磚瓦房結(jié)構(gòu)而言，其對(duì)紅磚的需求也快速增長(zhǎng);再者隨著地區(qū)內(nèi)交通建設(shè)的快速發(fā)展，路面拓寬和平整同樣需要大量的泥土。

（二）集體增收的現(xiàn)實(shí)需求與泥土售賣的巨額利潤(rùn)。由于經(jīng)濟(jì)收入的提高，收入結(jié)構(gòu)由靠土地和林地產(chǎn)出向務(wù)工和其他產(chǎn)業(yè)收入轉(zhuǎn)變，甚至是生活燃料結(jié)構(gòu)由薪柴向液化石油氣、天然氣和電力的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致村民不再看重山體林地產(chǎn)出，在他們的觀念里這種天賜的資源與其閑置，不如由村集體打包出售給私人承包商開挖取土來獲得收益。對(duì)于村集體而言，越來越多的新生代需要分配宅基地，但村落范圍內(nèi)可供建設(shè)的地方有限，需要向外拓寬;由于道路建設(shè)，娛樂設(shè)施建設(shè)和其他公用設(shè)施建設(shè)等基建的增加，集體開支也在快速增加，來自上級(jí)的財(cái)政支持常常無法滿足需求，而要求村民自籌的數(shù)量太大會(huì)出現(xiàn)很大阻力，甚至引發(fā)村民對(duì)村干部班子的不滿情緒，同時(shí)本地經(jīng)濟(jì)相對(duì)較落后，市場(chǎng)較小且交通缺乏優(yōu)勢(shì)，很難吸引到外界投資，文化旅游資源缺乏開發(fā)或者吸引力，因此其他收入來源缺乏，往往只能靠私人承包商提供的取土補(bǔ)償來增加集體收入。對(duì)于私人承包商而言，泥土和紅磚需求的快速增加意味著價(jià)格上漲和利潤(rùn)的增加，只需同村集體簽訂一定的補(bǔ)償協(xié)議和經(jīng)過政府審批獲取砍伐證和取土許可證，自出或者租賃挖掘設(shè)備和運(yùn)輸車輛，便可以極低的生產(chǎn)成本獲得暴利，有時(shí)在遠(yuǎn)離村鎮(zhèn)的山地中盜挖泥土更是可以無本萬利。

三、違法挖山取土的治理困境

違法胡亂挖山取土已成亂象，不僅會(huì)對(duì)環(huán)境和生態(tài)產(chǎn)生重大影響，對(duì)民眾的生命財(cái)產(chǎn)安全也構(gòu)成嚴(yán)重威脅，十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，因此對(duì)于此類嚴(yán)重破壞人與自然和諧發(fā)展的行為必須得到有效治理，但現(xiàn)實(shí)情況顯示當(dāng)前的治理存在很大困境，具體包括以下幾點(diǎn)。

（一）法律不被遵守，監(jiān)管難收成效。對(duì)于在山地丘陵挖山取土，國(guó)家和地區(qū)有完善的法律法規(guī)監(jiān)管，包括《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)水土保持法》和《某省采石取土管理辦法》等對(duì)于在山地取土有詳細(xì)而明確的規(guī)定，甚至在各種交通設(shè)計(jì)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，如《公路路基設(shè)計(jì)規(guī)范》中也對(duì)公路修建的取土場(chǎng)選擇做了規(guī)范。但是我們?nèi)阅芸吹竭@些法律法規(guī)規(guī)范在這些農(nóng)村地區(qū)往往并沒有起到相應(yīng)的作用。

對(duì)于取土施工方而言，小型建筑企業(yè)或者個(gè)體要么繞開村集體和相關(guān)監(jiān)管部門，在蠶食般偷挖盜取泥土;要么只同村集體口頭協(xié)議后，不經(jīng)審批就開展挖掘。正規(guī)企業(yè)大型項(xiàng)目的土方挖取，很可能會(huì)迫于壓力被承包給項(xiàng)目當(dāng)?shù)氐慕ㄖ旧踔林皇鞘┕り?duì)來進(jìn)行，而這些小型、私人非正規(guī)的工程隊(duì)要么出于成本考慮，要么出于技術(shù)和能力的原因，不愿或很難按照規(guī)范來取土施工。

對(duì)于村民或者村集體而言，林地由村民承包歸集體所有，出售給工程方挖取泥土無需經(jīng)過政府，很少有人認(rèn)為不應(yīng)該挖山取土的，也基本沒有人認(rèn)為挖山取土不僅需要同村集體協(xié)商好，還需要獲得政府審批的。法律法規(guī)對(duì)于他們來說十分遙遠(yuǎn)，最多存在于基層政府和村干部傳下來的具體的規(guī)定之中，即使傳達(dá)下來不讓隨便挖土，違者重罰的禁令，也很難被理解、接受和執(zhí)行。

對(duì)于政府方面的監(jiān)管而言，挖泥取土涉及到多個(gè)部門，包括安監(jiān)、國(guó)土、林業(yè)、住建、水利等等，具體由哪個(gè)部門管理、哪個(gè)部門牽頭很容易相互扯皮，而且對(duì)于這些部門而言還存在很大管理難度，可供投入的人力物力財(cái)力等資源有限，很難顧全相對(duì)較大管理范圍;很大程度上只能依靠民眾的線索舉報(bào)，但也很難當(dāng)場(chǎng)查獲。而且有時(shí)監(jiān)管還會(huì)面臨民眾的不理解甚至阻擾，畢竟民眾有需求也能獲得收入;有時(shí)監(jiān)管部門還面臨著被腐蝕拉攏的局面，充當(dāng)違法行為的保護(hù)傘;

（二）傳統(tǒng)思維、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的兩難。對(duì)于民眾和村集體而言，泥土和宅基地是剛需，要想滿足生活需求，提高生活質(zhì)量，就必須有泥土、紅磚和建房的土地，即使泥土和紅磚能夠從其他市場(chǎng)獲取，但是宅基地只能在村鎮(zhèn)范圍內(nèi)尋找，而要在不侵占耕地的前提下獲得平整的地塊，往往只能夠依靠推平山地。雖然近些年來隨著村民收入的提高，越來越多的民眾會(huì)選擇在城鎮(zhèn)購(gòu)買商品房，但是落葉歸根的傳統(tǒng)思維與相互攀比的心理作用下，很多有能力的民眾還是會(huì)在城鎮(zhèn)置業(yè)的同時(shí)在村鎮(zhèn)內(nèi)多建一套樓房。

對(duì)于取土工程方而言，挖取泥土既能夠提高村集體和自身收入，也滿足了市場(chǎng)對(duì)于泥土的需求，畢竟閑置的自然資源不可能對(duì)抗不斷增長(zhǎng)的市場(chǎng)需求。無論是民眾還是工程方，生態(tài)保護(hù)的概念很少出現(xiàn)在他們的腦海中，當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活滿足才是值得追求的，環(huán)境和生態(tài)是政府和整個(gè)社會(huì)的事情，即使出現(xiàn)問題，也不可能由個(gè)人獨(dú)自承擔(dān)后果。自然資源總量有限，與其被別人利用殆盡，不如趁資源還充足時(shí)盡早利用起來，“公地悲劇”就此出現(xiàn)。

對(duì)于基層政府而言，紊亂的泥土與建材市場(chǎng)很難進(jìn)行管理，“一刀切”式的禁令很難取得成效，畢竟民眾的需求需要滿足，否則很容易引發(fā)民怨，而且這一市場(chǎng)的存在對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也有一定貢獻(xiàn)。嚴(yán)格規(guī)范這一市場(chǎng)意味著要嚴(yán)格審批取土場(chǎng)的選擇、挖掘、運(yùn)輸、銷售和生態(tài)恢復(fù)等整個(gè)流程，這對(duì)于相關(guān)部門的工作要求很高，而且小規(guī)模的偷挖盜采行為更難被納入到監(jiān)管中來，當(dāng)監(jiān)管力度加大時(shí)，市場(chǎng)上泥土的供應(yīng)必定受到限制，泥土價(jià)格上漲更會(huì)刺激這些偷挖盜采行為，而現(xiàn)實(shí)表明偷挖盜采對(duì)于環(huán)境和生態(tài)的破壞更甚于正常的挖掘取土。生態(tài)保護(hù)雖然也是政府政績(jī)的一部分，近年來也越來越受重視，甚至有明確的考核指標(biāo)，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民眾需求的雙重壓力是不得不考慮的。而且在挖取泥土中存在很大的權(quán)力尋租和腐敗空間，對(duì)于管轄范圍內(nèi)存在的違法胡亂挖土行為熟視無睹甚至充當(dāng)保護(hù)傘的行為也不少見。

四、結(jié)語

隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，未來數(shù)年內(nèi)廣大農(nóng)村地區(qū)的工程建設(shè)活動(dòng)仍會(huì)快速增長(zhǎng)，對(duì)于泥土等的需求也會(huì)隨之增長(zhǎng)，而隨著民眾生活水平的提高，對(duì)于環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)安全的關(guān)注也會(huì)增加，環(huán)境和生態(tài)保護(hù)建設(shè)工作在政府工作中的地位也會(huì)進(jìn)一步提升，未來如何走出一條既滿足民眾需求，又能維護(hù)生態(tài)安全的人與自然和諧相處的發(fā)展之路，還需民眾與政府共同努力，不僅要轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，還需努力探索合理的治理措施，既要讓守法意識(shí)深入人心，也需嚴(yán)格依法執(zhí)法。

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作者簡(jiǎn)介：周繼武（1995-），男，漢族，江西上饒人，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院2017級(jí)公共安全管理專業(yè)，管理學(xué)碩士，主要從事社會(huì)公共安全研究。