淺談執(zhí)行權(quán)運行機制改革

倪超

【摘 要】 執(zhí)行權(quán)直接影響到案件當事人人身、財產(chǎn)權(quán)益，巨大的權(quán)力同時也是一把“雙刃劍”，如何運用好執(zhí)行權(quán)，如何推進執(zhí)行權(quán)運行機制改革一直是各級法院研究的課題。推進改革首先要明確執(zhí)行權(quán)的屬性特征，確定發(fā)展的方向和改革的基本要求。目前執(zhí)行權(quán)的運行模式存在不同版本，但對執(zhí)行權(quán)進行分權(quán)是正確且必要的。在人案矛盾突出的今天，團隊制、集約化是提升執(zhí)行質(zhì)效的有力方式，但是團隊的分工、成員的定位以及選拔激勵制度也是不得不正視的問題。

【關(guān)鍵詞】 執(zhí)行權(quán)性質(zhì) 運行機制改革 執(zhí)行團隊

執(zhí)行權(quán)運行改革應當堅持執(zhí)行權(quán)的司法權(quán)屬性，在追求執(zhí)行公正的同時，兼顧效率。在執(zhí)行權(quán)分權(quán)運行的模式下，執(zhí)行團隊應當避免同質(zhì)化，各執(zhí)行團隊對團隊成員的選任也應當注重成員本身特點與對應團隊工作特點的匹配。本文中就如何構(gòu)建執(zhí)行團隊以及構(gòu)建什么樣的團隊提出了筆者自己的想法，另外還提出了對接網(wǎng)格化綜合治理進行執(zhí)行案件包片區(qū)分案的建議。

做好執(zhí)行工作是全面依法治國的題中應有之義，也是保障當事人從書面判決中收獲真金白銀的關(guān)鍵之舉?！扒袑嵔鉀Q執(zhí)行難”給執(zhí)行工作提出了更高的要求。應對新形勢、新要求，需要進一步厘清執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)，明確執(zhí)行權(quán)運行機制的改革方向，才能全面提升執(zhí)行工作水平。

一、執(zhí)行權(quán)性質(zhì)認定

長期以來，我國對人民法院執(zhí)行整體研究未給予應有重視。[1]受“司法權(quán)就是審判權(quán)”，“審判權(quán)就是判斷權(quán)”或“司法權(quán)=裁判權(quán)=判斷權(quán)”等觀念的影響[2]，人們對與裁判權(quán)特性相異的強制執(zhí)行權(quán)理解比較模糊。對執(zhí)行權(quán)性質(zhì)的理解不同，導致執(zhí)行權(quán)運行機制改革的方向也不同，執(zhí)行權(quán)運行機制改革追求的究竟是公正第一還是效率首位也會存在誤解。理論上，對執(zhí)行權(quán)屬性的理解，一般常見司法權(quán)說、行政權(quán)說及折衷說。

（一）司法權(quán)說

司法權(quán)說認為，司法權(quán)的概念除審判權(quán)外，非訟事務的管理等內(nèi)容也是其應有內(nèi)涵[3]。司法權(quán)是執(zhí)行行為正當性的最終來源，完整的司法行為理應包括審判與執(zhí)行[4]。“司法保障請求權(quán)”既應當審判程序請求權(quán)，亦應當包括強制執(zhí)行請求權(quán)。[5]執(zhí)行權(quán)是審判權(quán)發(fā)揮威懾力的保證，必須將審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相結(jié)合，才能真正發(fā)揮出司法權(quán)的強制作用。也有學者認為，執(zhí)行權(quán)是司法權(quán)發(fā)展的必然產(chǎn)物，它與司法裁判權(quán)、司法立法權(quán)等組成了現(xiàn)代的司法權(quán)。[6]

同時，司法權(quán)說內(nèi)部，關(guān)于審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的定位，不同學者也持有不同的意見。有的認為，審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)是并列的兩種權(quán)力，也是司法權(quán)中囊括的兩個公權(quán)力類型。有的學者認為，執(zhí)行權(quán)只是審判權(quán)的保障與附屬，屬于從屬地位。

（二）行政權(quán)說

行政權(quán)說主要立足于執(zhí)行行為特點與行政行為特點的比較研究，認為執(zhí)行行為具有行政行為中確定性、主動性、命令性、強制性等特征，執(zhí)行行為是司法裁判過程結(jié)束后對生效法律文書所確定的權(quán)利義務關(guān)系的確認和實現(xiàn)，因此，執(zhí)行權(quán)是一種行政權(quán)。有學者認為，執(zhí)行法律關(guān)系屬于行政法律關(guān)系的范疇，執(zhí)行程序追求的最大價值是效率，執(zhí)行中的審查僅僅是形式審查[7]。另外，執(zhí)行權(quán)不涉及三方訴訟構(gòu)造，被執(zhí)行人與申請執(zhí)行人的地位也不平等。[8]

（三）折衷說

部分學者根據(jù)執(zhí)行行為中執(zhí)行實施行為和執(zhí)行裁決行為，將執(zhí)行權(quán)進行二元歸類，認為執(zhí)行實施行為屬于行政權(quán)，執(zhí)行裁決權(quán)屬于司法權(quán)，又因為大多數(shù)執(zhí)行案件僅涉及執(zhí)行的實施，只有部分案件才出現(xiàn)執(zhí)行裁決行為，故而，執(zhí)行權(quán)的主要屬性為行政權(quán)屬性，同時兼具司法權(quán)屬性。更有學者認為，執(zhí)行權(quán)應當是一種獨特的新型國家權(quán)力。[9]

筆者認為，執(zhí)行權(quán)應當歸屬于司法權(quán)。理由如下：第一，從實施執(zhí)行行為的主體和法律依據(jù)來看，除法律規(guī)定的部分行政機關(guān)可自行實施的執(zhí)行行為外，對判決、裁定、仲裁以及行政決定等具有執(zhí)行力的文書進行執(zhí)行的，主要還是作為司法機關(guān)的人民法院，執(zhí)行的依據(jù)也是《中華人民共和國民事訴訟法》及相關(guān)司法解釋，有濃厚的司法權(quán)屬性。第二，確定性、主動性、命令性、強制性是行政行為具有的特點，但并不能因為執(zhí)行行為具有以上特點便將之歸納于行政行為的范疇。上述特征中，確定性是裁判文書生效后自然賦予的，主動性、命令性也是依申請執(zhí)行人申請后產(chǎn)生，不是執(zhí)行行為自然具有的，而強制性本身就是司法權(quán)的特性之一，故而行政權(quán)說存在漏洞。第三，從司法權(quán)的發(fā)展型內(nèi)涵說來解釋，在比較寬泛和更普通的意義上，司法還包括與審判活動具有密切聯(lián)系的其他各種活動，執(zhí)行權(quán)與審判活動的緊密性毋庸置疑，應當歸類于司法權(quán)。第四，從救濟程序上來說，如果認定執(zhí)行權(quán)為行政權(quán)，那么就應當賦予當事人提出行政訴訟的權(quán)利，但是法律并未規(guī)定當事人享有此項權(quán)利。最后，從司法行為的特點來說，司法行為具有職權(quán)的法定性、權(quán)威性和強制性、嚴格的程序性、較強的職業(yè)性和專業(yè)性，并且其結(jié)果應當以特定的法律文書的形式表現(xiàn)出來，執(zhí)行行為完全符合上述的特點。

關(guān)于審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)是并列還是從屬的關(guān)系，筆者認同兩者之間是并列關(guān)系。一方面，從《中華人民共和國民事訴訟法》的布局來看，審判程序與執(zhí)行程序分別為第二編和第三編，屬于并列關(guān)系。另一方面，執(zhí)行程序的啟動，并不必然需要審判程序的前置，例如在勞動爭議糾紛執(zhí)行中，勞動仲裁裁決后，當事雙方若均不提起訴訟，便可跳過審判階段，依據(jù)仲裁裁決書申請強制執(zhí)行。故而，筆者認為，執(zhí)行權(quán)不宜認定為審判權(quán)的從屬權(quán)力，而應當認為是與審判權(quán)并列的權(quán)力。

確認執(zhí)行權(quán)屬于司法權(quán)后，可以明確，執(zhí)行權(quán)運行機制改革中應當要符合司法權(quán)改革的基本要求，必須嚴格遵循正當程序原則，在追求執(zhí)行工作的前提下，兼顧效率，實踐中審執(zhí)分立的改革推廣也印證了該理念的正確。

二、執(zhí)行權(quán)分權(quán)運行機制必要性分析

人民法院行使法律賦予的執(zhí)行權(quán)，保障當事人利益及時有效兌現(xiàn)。但是執(zhí)行權(quán)如何行使，如何規(guī)避消極執(zhí)行、選擇執(zhí)行以及執(zhí)行過程中可能遇到的廉政風險，是推進執(zhí)行權(quán)科學運行的重要議題，執(zhí)行權(quán)分權(quán)研究應運而生。執(zhí)行權(quán)分權(quán)運行機制的改革是歷次司法改革的重要內(nèi)容之一，也是理論界研究的重點和難點。執(zhí)行權(quán)運行主要存在一人包案式和分權(quán)運行式。

（一）一人包案式

一人包案式是指執(zhí)行案件的查詢、控制、處分、執(zhí)行異議、結(jié)案、甚至信訪等全過程由執(zhí)行法官或執(zhí)行員一人辦理的模式。此類模式中，執(zhí)行法官或者執(zhí)行員對案件情況掌握程度較為全面，減少了多環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)時的司法資源、時間成本耗費，但是執(zhí)行法官或者執(zhí)行員在執(zhí)案件多，并且經(jīng)常處于待實施和待裁判的不同階段，容易造成執(zhí)行法官或者執(zhí)行員精力分散，難以對案件深入研究處置，甚至有時會造成顧此失彼的工作錯漏。同時，執(zhí)行法官既是“運動員”又是“裁判員”，不僅影響司法公信力，而且一旦監(jiān)督制約機制不到位，容易引起較高的腐敗風險。

（二）分權(quán)運行式

執(zhí)行權(quán)分權(quán)運行模式，是根據(jù)執(zhí)行工作在不同階段的性質(zhì)和特點，將執(zhí)行權(quán)劃分為執(zhí)行實施權(quán)、執(zhí)行裁判權(quán)等權(quán)力，并根據(jù)劃分的各個權(quán)力的流程節(jié)點和實施程序，進一步分解和細化權(quán)力，確保執(zhí)行權(quán)在分權(quán)模式下，完整有序運行?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于深化執(zhí)行改革健全解決執(zhí)行難長效機制的意見——人民法院執(zhí)行工作綱要（2019—2023）》中指出，要加快推進審執(zhí)分離體制改革。將執(zhí)行權(quán)區(qū)分為執(zhí)行實施權(quán)和執(zhí)行裁判權(quán)，明確由不同的庭室或者法官團隊負責辦理執(zhí)行異議、復議以及執(zhí)行異議之訴案件。這一意見明確了我國執(zhí)行權(quán)運行機制的發(fā)展方向是分權(quán)式運行。在實踐中，出現(xiàn)過民事執(zhí)行實施權(quán)與民事執(zhí)行裁決權(quán)分立的“成都模式”，民事執(zhí)行裁決權(quán)交由審判監(jiān)督庭行使的“重慶模式”和民事執(zhí)行權(quán)在上下兩級法院分權(quán)的“紹興模式”。[10]分權(quán)運行模式將執(zhí)行案件的處理在行為實施、異議裁決、案件管理、執(zhí)行監(jiān)督等環(huán)節(jié)予以細分，在程序流轉(zhuǎn)成本可控的情況下，形成相互制約、相互監(jiān)督的執(zhí)行權(quán)運行機制，有效規(guī)范消極執(zhí)行、選擇執(zhí)行等情形，并且可以較好的控制執(zhí)行廉政風險。

執(zhí)行權(quán)分權(quán)式運行機制是推進“陽光執(zhí)行”的必要舉措，也符合我國法治發(fā)展進程要求，這是學界和實務界公認的，筆者也深以為然。筆者認為，執(zhí)行權(quán)是司法權(quán)，追求的是公正第一，兼顧效率，而執(zhí)行實施權(quán)和執(zhí)行裁判權(quán)作為執(zhí)行權(quán)的兩個重要組成部分，正是在追求上述兩個價值。執(zhí)行實施權(quán)的目的在于快速推進執(zhí)行行為，及時兌現(xiàn)當事人的勝訴利益，追求的更多是效率價值。執(zhí)行裁判權(quán)的目的在于制約執(zhí)行行為的肆意擴張，確保申請執(zhí)行人、被執(zhí)行人和案外人的合法利益得到法律保護，追求的更多是公正價值。目的和追求價值的不同，從本質(zhì)上就要求兩種權(quán)力分離運行，由實施者實施，由裁判者裁判，這也是提升司法公信力的必然要求。

三、分權(quán)模式下執(zhí)行實施團隊的定位

由于執(zhí)行裁判權(quán)更多的將交由專業(yè)審理團隊審理，并且另庭室審理是發(fā)展趨勢，本文主要討論研究執(zhí)行實施團隊在執(zhí)行部門的發(fā)展。

執(zhí)行實施工作內(nèi)涵豐富，其范疇就包含60 多項執(zhí)行事項，需要建立法官團隊，實行法官以及法官助理、司法警察、書記員等司法輔助人員的團隊化、集約化作業(yè)。[11]《最高人民法院關(guān)于深化執(zhí)行改革健全解決執(zhí)行難長效機制的意見——人民法院執(zhí)行工作綱要（2019—2023）》中，明確提出，全面推行執(zhí)行團隊辦案模式。實行以法官為主導的“法官+法官助理（執(zhí)行員）+法警+書記員”團隊辦案模式，完善“人員分類、事務集約、權(quán)責清晰、配合順暢”的執(zhí)行權(quán)運行模式。在推進執(zhí)行團隊集約化的過程中，如何優(yōu)化團隊之間和團隊內(nèi)部的任務分工和職權(quán)劃分，是提升執(zhí)行質(zhì)效的必答題。

（一）執(zhí)行團隊劃分標準

1、根據(jù)執(zhí)行工作內(nèi)容劃分執(zhí)行團隊

有的法院根據(jù)執(zhí)行實施權(quán)的權(quán)能不同，將其運行過程分為執(zhí)行啟動、執(zhí)行調(diào)查、財產(chǎn)處置三個階段，并由不同執(zhí)行主體行使，自上而下，不逆流。[12]第一階段突出“清”，即案件清、數(shù)據(jù)清、移轉(zhuǎn)清，第二階段突出“深”。主要是強化執(zhí)行手段，深挖細查被執(zhí)行財產(chǎn)，第三階段突出“公”，強調(diào)執(zhí)行款物處置變現(xiàn)的公正性。[13]根據(jù)執(zhí)行案件在上述不同階段的內(nèi)容及目標特點，分別配備對應的團隊類型，可以將執(zhí)行人員的工作內(nèi)容相對固定化，形成工廠性流水化作業(yè)，確實可以提升辦案專業(yè)化水平，是比較合理的管理模式。

2、根據(jù)處理案件難度劃分執(zhí)行團隊

參照民商事案件繁簡分流模式，推進執(zhí)行案件精細分流，組建快執(zhí)和精執(zhí)團隊。例如山東臨沭法院，立足于執(zhí)行指揮中心信息化建設，組建指揮中心團隊，做好網(wǎng)絡查控扣劃、納入失信人員名單等信息化工作。對指揮中心團隊2個月內(nèi)無法結(jié)案的案件，在規(guī)定期限內(nèi)流入后道精執(zhí)團隊。[14]

筆者認為，執(zhí)行團隊的組建可以綜合借鑒以上兩種模式，同時團隊成員的配比要求也應當根據(jù)工作任務的不同進行適當調(diào)整。一是建立執(zhí)行立案接待團隊。該團隊主要負責執(zhí)行案件的立案，同時，對照江蘇省高級人民法院于2018年8月印發(fā)的《執(zhí)行指揮中心“854模式”實體化運行工作導則（試行）》文件要求，亦可將初次接待任務囊括入該團隊工作中。由于除指導立案工作相對業(yè)務要求較高外，其他工作較為模式化，故而建議采取“1法官+N書記員”的模式。二是建立執(zhí)行指揮中心快執(zhí)團隊。主要工作范圍包括簡單案件快執(zhí)以及前期格式化文書制作、網(wǎng)絡查控、錄入失信人員信息等事務性輔助工作。該類工作中，主要是通過網(wǎng)絡查控措施實結(jié)金錢給付類案件以及通過信用懲戒等手段倒逼被執(zhí)行人履行法定義務，故而亦建議采取“1法官+N書記員”的團隊組建模式。三是建立執(zhí)行現(xiàn)場調(diào)查團隊。該類團隊的工作內(nèi)容主要是針對無財產(chǎn)案件，通過實地調(diào)查、入戶走訪等手段調(diào)查被執(zhí)行人人員和財產(chǎn)線索，并且針對擬終本的案件，對申請執(zhí)行人進行終本約談，由于可能遭遇抗拒執(zhí)行等風險，故而建議采取“1法官+N法官助理（執(zhí)行員）+2N法警+N書記員”的團隊組建模式，對經(jīng)傳統(tǒng)調(diào)查后仍未發(fā)現(xiàn)財產(chǎn)的案件快速終結(jié)本次執(zhí)行程序。四是建立執(zhí)行財產(chǎn)處置團隊。該團隊主要是針對重大資產(chǎn)需評估拍賣以及執(zhí)行標的為遷讓、騰空房屋等執(zhí)行案件，由于此類案件一般較為復雜，同時還需做好社會輿情等工作的應對，需要法官耗費更多的工作精力，一名法官指揮多名法官助理同時處理多案的難度較大，故而建議采取“1法官+1法官助理（執(zhí)行員）+2法警+1書記員”的模式。五是建立執(zhí)行監(jiān)督（復執(zhí)）團隊。該團隊由執(zhí)行局局長擔任其團隊法官，主要是處理信訪接待以及其他執(zhí)行監(jiān)督工作，并且做好申請執(zhí)行人恢復執(zhí)行案件的審查答復處置工作。需要說明的是，這些團隊的組建人員可以進行團隊間互相調(diào)劑，例如在案件較少的地區(qū)，執(zhí)行立案團隊和執(zhí)行指揮中心團隊的法官就可以由一人兼任。