黑龍江省營商環(huán)境政府監(jiān)管問題研究

王曙光 楊雪

摘 要：通過分析黑龍江省營商環(huán)境政府監(jiān)管問題，從政策主體、政策流程、政策環(huán)境、政策措施四個(gè)方面出發(fā)，提出落實(shí)監(jiān)管政策原則、健全監(jiān)管政策主體、優(yōu)化監(jiān)管政策流程、改善監(jiān)管政策環(huán)境、完善監(jiān)管政策等措施，為更好發(fā)揮政府監(jiān)管作用，激發(fā)市場主體活力提供政策參考。

關(guān)鍵詞：營商環(huán)境;政府監(jiān)管;有效監(jiān)管

中圖分類號：F293? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）05-0048-02

近年來，黑龍江省通過召開整頓作風(fēng)優(yōu)化營商環(huán)境大會、推行“放管服”改革、頒布并施行《黑龍江省優(yōu)化營商環(huán)境條例》等一系列手段，充分彰顯優(yōu)化營商環(huán)境的堅(jiān)定信心與決心。

一、黑龍江省營商環(huán)境政府監(jiān)管現(xiàn)狀簡析

目前，黑龍江省營商環(huán)境在政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境、法治環(huán)境、人文環(huán)境和生態(tài)環(huán)境等方面有了一定的改善，但距離成為龍江經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展?fàn)恳Φ哪繕?biāo)尚需時(shí)日。省委十二屆五次會議明確提出，到2022年形成營商環(huán)境好、創(chuàng)新能力強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境優(yōu)、發(fā)展活力足的振興發(fā)展新局面[1]。

（一）監(jiān)管滲透范圍廣

自2019年3月1日《黑龍江省優(yōu)化營商環(huán)境條例》正式實(shí)施，政府部門的職責(zé)更加明確，逐步形成了市場自律、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督互為支撐的協(xié)同監(jiān)管格局。只有信仰法律、崇尚法治的社會氛圍，才是實(shí)現(xiàn)營商環(huán)境法治化的根基[2]。黑龍江省按照有利于市場主體的原則堅(jiān)持放管結(jié)合、并重，把更多行政管理資源從事前審批轉(zhuǎn)到加強(qiáng)事中事后監(jiān)管上來，加快構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、公平公正、公開透明、簡約高效的事中事后監(jiān)管體系，促進(jìn)提高市場主體競爭力和市場效率，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。2019年黑龍江省頒布了多項(xiàng)營商環(huán)境監(jiān)管政策，改革綜合效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。

（二）監(jiān)管規(guī)制適時(shí)供給

從總體營商環(huán)境層面看，《黑龍江省優(yōu)化營商環(huán)境條例》和省委省政府《關(guān)于重塑營商新環(huán)境的意見》的出臺，通過法治化的方式為持續(xù)推動(dòng)營商環(huán)境的改善提供了保障，為相關(guān)監(jiān)管政策和條例的制定提供了客觀參考依據(jù)。保持一個(gè)穩(wěn)定的社會環(huán)境，才能形成穩(wěn)定持續(xù)的消費(fèi)，新創(chuàng)企業(yè)才能得到長遠(yuǎn)發(fā)展。對于新創(chuàng)企業(yè)來說，首先要了解項(xiàng)目投資地區(qū)的社會治安和安全狀況[3]。在此基礎(chǔ)上，在政務(wù)環(huán)境方面實(shí)現(xiàn)政務(wù)平臺建設(shè)、“最多跑一次”改革的實(shí)施，在市場環(huán)境方面支持民營經(jīng)濟(jì)和招商引資政策，在人文環(huán)境方面出臺“辦事不求人”指導(dǎo)意見，分別就政府監(jiān)管在事中事后監(jiān)管、監(jiān)管和服務(wù)融合的“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”、信用監(jiān)管等方面提出了具體的政策指導(dǎo)意見，推動(dòng)監(jiān)管政策體系滲透范圍更深更廣，為進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境提供保障。

（三）監(jiān)管推動(dòng)營商環(huán)境指標(biāo)趨優(yōu)

在監(jiān)管政策的推動(dòng)和監(jiān)管手段的運(yùn)用下，黑龍江省營商環(huán)境各項(xiàng)指標(biāo)呈現(xiàn)出積極的發(fā)展態(tài)勢?！?019年全國經(jīng)開區(qū)營商環(huán)境指數(shù)報(bào)告》顯示，哈爾濱經(jīng)開區(qū)營商環(huán)境指數(shù)排名全國第11位，沈陽經(jīng)開區(qū)排名全國第14位，長春經(jīng)開區(qū)排名全國第16位。同時(shí)，哈爾濱經(jīng)開區(qū)在社會服務(wù)指數(shù)方面排名全國第二，生態(tài)環(huán)境指數(shù)排名全國第六，商務(wù)成本指數(shù)排名全國第七。哈爾濱經(jīng)開區(qū)營商環(huán)境指數(shù)排名具有代表性意義，彰顯出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力和營商環(huán)境在推進(jìn)龍江全面振興全方位振興的信心。

在政府監(jiān)管政策的推動(dòng)作用下，黑龍江省營商環(huán)境各方面指標(biāo)均呈現(xiàn)出亮點(diǎn)，無論是直接針對市場主體采取的簡政放權(quán)政策，還是針對政府職能部門自身的監(jiān)督，通過正向的激勵(lì)和反向的規(guī)制，都傳遞出一個(gè)積極的信號，表明優(yōu)化營商環(huán)境在政府監(jiān)管上的努力絕不會只是一陣風(fēng)，而是正在轉(zhuǎn)化為制度層面的長效機(jī)制。

二、黑龍江省營商環(huán)境政府監(jiān)管存在的問題

（一）政策主體職能定位不清

2018年以來，黑龍江省以轉(zhuǎn)變政府職能為核心深化機(jī)構(gòu)改革，為龍江全面振興、全方位振興提供強(qiáng)有力的體制機(jī)制保障，以放權(quán)“減法”換市場活力“加法”。組建了黑龍江省營商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局，從多個(gè)角度監(jiān)管營商環(huán)境，在保證“硬環(huán)境”力度的同時(shí)，在“軟環(huán)境”上實(shí)現(xiàn)新的突破。但是，由于政策主體職能定位不清，導(dǎo)致監(jiān)管政策主體存在越位和錯(cuò)位的問題。一方面，政府的公權(quán)力過大，行政化的經(jīng)濟(jì)干預(yù)政策、領(lǐng)導(dǎo)式的政府管理模式仍然對營商環(huán)境的優(yōu)化起到了較大的阻礙作用[4];另一方面，政府監(jiān)管政策主體在錯(cuò)位上的表現(xiàn)，主要反映在監(jiān)督管理重心上，存在重事前審批、輕事中事后跟蹤監(jiān)管的現(xiàn)象。政府在監(jiān)管重心還是缺少對市場主體運(yùn)行過程的監(jiān)管，特別是后續(xù)問題的監(jiān)管，沒有形成及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正監(jiān)管政策主體的錯(cuò)位行為。

（二）政策流程銜接運(yùn)轉(zhuǎn)不力

在現(xiàn)實(shí)中，黑龍江省營商環(huán)境的優(yōu)化在政策制定上還存在覆蓋范圍不全、出臺更新緩慢等問題。例如，遼寧省在2017年2月1日起正式施行《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》，黑龍江則在2019年3月1日才正式施行《黑龍江省優(yōu)化營商環(huán)境條例》。此外，在政府監(jiān)管政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，還存在著執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不清晰、執(zhí)行客體配合度不高、執(zhí)行活動(dòng)透明度不足等問題，這些都會影響營商環(huán)境的政策執(zhí)行，使政府的監(jiān)管效能受到影響。評估和調(diào)整環(huán)節(jié)是有效檢驗(yàn)政府監(jiān)管政策執(zhí)行情況的“晴雨表”和“航向標(biāo)”，在此方面并未形成完整、連續(xù)的評估體系，直接影響政策調(diào)整的精度。

（三）政策環(huán)境吸引力度不強(qiáng)

目前，黑龍江省營商環(huán)境監(jiān)管政策尚未形成有力的法治約束，導(dǎo)致政策環(huán)境吸引力度不強(qiáng)，主要問題表現(xiàn)在：一是“辦事求人”的思維習(xí)慣和行為習(xí)慣仍舊存在。二是“新官不理舊賬”的情況不時(shí)發(fā)生。三是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制的限制，政府往往過度參與市場主體的運(yùn)行，延緩資本流動(dòng)的自由度，在整體經(jīng)濟(jì)社會的綜合競爭中缺乏環(huán)境競爭力，即資本吸引力和附著力不足。深究其背后的根本原因，還是政府監(jiān)管政策環(huán)境較差。

（四）政策措施完善程度不足

在黑龍江省優(yōu)化營商環(huán)境的進(jìn)程中，政府作為監(jiān)管政策的“組織層”和引導(dǎo)者，存在政策配套措施完善度不足的問題，主要表現(xiàn)在：一是一些帶有行政強(qiáng)制性、階段性、甚至與法律法規(guī)相抵觸的政策仍舊存在慣性效力，束縛著企業(yè)依法自主經(jīng)營的手腳。二是科技創(chuàng)新軟環(huán)境與發(fā)達(dá)地區(qū)和先進(jìn)省份相比還存在一定的差距，科技創(chuàng)新的各項(xiàng)制度政策還需加強(qiáng)落實(shí)，市場機(jī)制作用發(fā)揮不充分。三是信用數(shù)據(jù)的建立未形成體系，信用意識普遍不強(qiáng)，信用事項(xiàng)的應(yīng)用范圍有待擴(kuò)展。四是“社會共治”的監(jiān)管格局尚未形成。

三、優(yōu)化黑龍江省營商環(huán)境政府監(jiān)管的對策

（一）切實(shí)落實(shí)市場準(zhǔn)入制度與優(yōu)惠政策

政府監(jiān)管角色賦予其對市場主體進(jìn)入資格的審批權(quán)力，往往過度集中的審批權(quán)力，限制了市場主體的進(jìn)入，影響到經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大和市場競爭的活力。黑龍江省對于市場主體的進(jìn)入，應(yīng)采取開放包容的歡迎態(tài)度，打破原有工業(yè)經(jīng)濟(jì)政府投資、國家所有、政府經(jīng)營的模式，以高效的審批流程、清晰的審批材料、簡明的審批環(huán)節(jié)來吸引優(yōu)秀投資主體落戶龍江，在市場進(jìn)入審批上要高效透明，避免認(rèn)為因素的干擾，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要根據(jù)監(jiān)管政策對市場主體進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督。另外，精準(zhǔn)落實(shí)國家大規(guī)模實(shí)施減稅降費(fèi)政策到位，減輕市場主體尤其是民營企業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)壓力，不斷積聚推動(dòng)龍江營商環(huán)境發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長新動(dòng)能。

（二）打造智慧監(jiān)管模式

政府監(jiān)管政策措施的創(chuàng)新要跟隨互聯(lián)網(wǎng)的時(shí)代浪潮，運(yùn)用新的技術(shù)手段為黑龍江省營商環(huán)境的優(yōu)化提供創(chuàng)新的監(jiān)管政策實(shí)現(xiàn)方式。大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式，以數(shù)據(jù)信息集中、流程運(yùn)轉(zhuǎn)留痕、多方聯(lián)合監(jiān)管的形式，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管事項(xiàng)全覆蓋、監(jiān)管過程全記錄、監(jiān)管數(shù)據(jù)可共享，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管業(yè)務(wù)協(xié)同聯(lián)動(dòng)。一方面，將“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)建設(shè)作為全省落實(shí)“放管服”改革的重要組成部分，通過互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)重點(diǎn)解決“管”的問題，將有利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管工作標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、精準(zhǔn)化。另一方面，將政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)統(tǒng)一歸集到平臺上，用逐步提示推送的明確流程，為市場主體參與龍江經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供監(jiān)管政策便利，更好地把握監(jiān)管的“放”。同時(shí)，要強(qiáng)化對各級各有關(guān)部門監(jiān)管工作的監(jiān)督，在“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺建設(shè)上，增添評價(jià)模塊，不斷提高政府監(jiān)管水平。

（三）建設(shè)征信數(shù)據(jù)平臺

努力提高全社會誠信意識和信用水平，全面建設(shè)誠信龍江，為實(shí)現(xiàn)全面振興全方位振興營造良好營商環(huán)境。為此，黑龍江省應(yīng)加快建設(shè)征信數(shù)據(jù)平臺，將信用數(shù)據(jù)作為事中事后監(jiān)管、實(shí)施信用分類監(jiān)管的重要依據(jù)，為監(jiān)管政策的執(zhí)行提供可靠的信用約束力，無論是市場主體的失信行為，還是政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的不作為，一旦嚴(yán)重違法失信將限制其行為，形成“一處受罰、處處受限”的信用機(jī)制。

（四）鼓勵(lì)公眾參與監(jiān)管

政府作為監(jiān)管主體，行使其監(jiān)管職能的依據(jù)是監(jiān)管政策賦予的權(quán)力。同時(shí)，社會主體也是營商環(huán)境的重要利益相關(guān)群體，社會公眾和社會組織的有效參與可以提升營商環(huán)境建設(shè)的民主性和科學(xué)性[5]。黑龍江省應(yīng)充分發(fā)揮市場、黨組織、協(xié)會商會、大眾傳媒、社會公眾及消費(fèi)者的監(jiān)督作用，將監(jiān)管政策貫穿作用于事前、事中、事后各個(gè)環(huán)節(jié)，為參與營商環(huán)境的各類主體，包括政府自身，提供自由開放的思考和運(yùn)行空間，特別是要明確公眾參與監(jiān)管的范圍、方式化及途徑，順暢地實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的監(jiān)督權(quán)力，調(diào)動(dòng)社會和公共參與熱情和積極性。同時(shí)，加強(qiáng)與國家級媒體的合作力度，強(qiáng)化對市場主體和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的失范行為的外部約束，為營商環(huán)境的優(yōu)化帶來監(jiān)管政策上的良性引導(dǎo)。

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