“飛地經(jīng)濟(jì)”在跨區(qū)域幫扶中的應(yīng)用
——關(guān)于深汕特別合作區(qū)的思考

■蔣文杰

（廣東海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

1 “飛地經(jīng)濟(jì)”的內(nèi)涵

“飛地經(jīng)濟(jì)”一詞為舶來品，英文譯為enclave economy?！帮w地經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象最早于1956年在Walter·Isard《區(qū)位與空間經(jīng)濟(jì)學(xué)》中被描述。1992年，周敏定義了“飛地經(jīng)濟(jì)”一詞：“飛地經(jīng)濟(jì)”即相互獨(dú)立的、經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差距的兩個(gè)行政區(qū)域打破原有的制度限制，并通過一定的合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)兩地經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式[1]15。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和區(qū)域發(fā)展失衡等問題的凸顯，“飛地經(jīng)濟(jì)”一詞在2004年之后才開始在國內(nèi)的政府文件、調(diào)研報(bào)告或者新聞報(bào)道被頻繁提起[1]。國內(nèi)學(xué)者對(duì)“飛地經(jīng)濟(jì)”的研究逐漸深入，但對(duì)“飛地經(jīng)濟(jì)”的定義尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，部分學(xué)者從“雙贏合作”“區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展”等不同視角對(duì)“飛地經(jīng)濟(jì)”作了定義。

2 “飛地經(jīng)濟(jì)”的理論基礎(chǔ)

2.1 區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)理論

“飛地經(jīng)濟(jì)”在本質(zhì)上為不同區(qū)域的分工與合作，區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)理論則能很好的說明這一現(xiàn)象。在該理論中，不同區(qū)域之間資源配置效益的差異是由區(qū)域間生產(chǎn)要素稟賦的比較優(yōu)勢(shì)差異和區(qū)位間外部經(jīng)濟(jì)的差異導(dǎo)致的。例如，改革開放后很長一段時(shí)間內(nèi)的中國香港和內(nèi)地，中國香港在資金、技術(shù)、人力資源等方面具有較大的優(yōu)勢(shì)，而內(nèi)地在土地、勞動(dòng)力成本、政策等方面有著比較優(yōu)勢(shì)。

結(jié)合比較優(yōu)勢(shì)理論不難看出，“飛地經(jīng)濟(jì)”的產(chǎn)生和實(shí)現(xiàn)就是資源稟賦不同但又互補(bǔ)的兩地通過分工合作實(shí)現(xiàn)共贏發(fā)展的一個(gè)模式。

2.2 區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展理論

在佩魯?shù)睦碚撝?，?jīng)濟(jì)發(fā)展并不是在每個(gè)地區(qū)同步進(jìn)行的，而是存在著一個(gè)所謂的“中心地”，某些增長勢(shì)頭較強(qiáng)的行業(yè)往往先從“中心地”開始孕育并成長，隨后輻射周邊。

在實(shí)際的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃中，出于經(jīng)濟(jì)理性，往往會(huì)選擇某些地區(qū)優(yōu)先發(fā)展，而其他地區(qū)由于資源稟賦等的不足，發(fā)展進(jìn)程長期落后于較發(fā)達(dá)地區(qū)。在這一基礎(chǔ)上，人為的劃出一塊區(qū)域作為“增長極”，以“飛地經(jīng)濟(jì)”的形式對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行輻射，是一種行之有效的方式。

2.3 區(qū)域治理理論

“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展模式畢竟超越了行政區(qū)劃的掣肘，但是問題也隨之而來：歸誰管？怎么管？管多少？以上問題若不能很好的解決，“飛地經(jīng)濟(jì)”只能是一紙空談。因此，“制度”有必要引入經(jīng)濟(jì)學(xué)的考量范圍。

“區(qū)域治理”旨在通過多元主體之間的如政府、社會(huì)組織和公民等的合作來縮小區(qū)域發(fā)展差距并最大化區(qū)域利益。在中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中，政府承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共物品的提供和社會(huì)管理等的職能。而在“區(qū)域治理”中，參與主體通常不限于政府，各類的企業(yè)單位和公民團(tuán)體也參與到了“區(qū)域治理”這一環(huán)節(jié)，政府不再唱“獨(dú)角戲”，多元主體的管理模式正逐漸鋪開。

在“飛地”中，“飛出地”和“飛入地”雙方在“飛地”的管理方面往往會(huì)出現(xiàn)權(quán)責(zé)劃分不清或者劃分不到位的情況，如此極易產(chǎn)生在某些事務(wù)上使得“飛地”成為“兩不管”地帶。另外，在“飛地”建設(shè)和運(yùn)行初期，兩地政府職能發(fā)揮的潛力尚未得到完全釋放，在這一情況下便需要社會(huì)團(tuán)體的協(xié)助來補(bǔ)上政府的缺位。

總的而言，“飛地經(jīng)濟(jì)”是區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)條件下區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論和制度經(jīng)濟(jì)理論相結(jié)合的具體范例。

3 “飛地經(jīng)濟(jì)”在跨區(qū)域幫扶中的應(yīng)用

在國內(nèi)的具體實(shí)踐中，飛地經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出了“空間分離”“環(huán)境差異”“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”“產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)”和“合作共贏”的特征[2]，創(chuàng)造出了“飛出地主導(dǎo)”“飛入地主導(dǎo)”“雙方共管”和“多方參與”等模式。本節(jié)通過國內(nèi)“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的實(shí)例說明其在經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中產(chǎn)生的緣由和在跨區(qū)域幫扶中的應(yīng)用。

在一定的空間范圍內(nèi)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)并存的情況是存在的。在“地理上的二元結(jié)構(gòu)”理論中，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域?qū)?jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域既有著“回波效應(yīng)”也有著“擴(kuò)散效應(yīng)”，這使得兩類區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷被拉大。在我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中，形成了東部沿海地區(qū)向內(nèi)地延伸的經(jīng)濟(jì)水平由高向低的梯度差異。同時(shí)，各省內(nèi)部區(qū)域發(fā)展不平衡現(xiàn)象也十分突出，以廣東省為例，2018年，珠三角地區(qū)創(chuàng)造了全省近80%的經(jīng)濟(jì)總量，但其面積卻不到全省的三成。區(qū)域間發(fā)展不平衡的情況使得部分人民的發(fā)展利益得不到保障，更制約了地區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ陌l(fā)揮。在決勝脫貧攻堅(jiān)、全面建成小康社會(huì)之際，如何保障廣大人民的發(fā)展利益、最大限度的挖掘地區(qū)發(fā)展?jié)摿Α⒋龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展成了必須要思考的問題。

現(xiàn)就“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展實(shí)例——深汕特別合作區(qū)做討論。

3.1 概況

2008年，深圳（汕尾）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園成立，以對(duì)口支援粵東，反哺革命老區(qū)和推動(dòng)汕尾市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2011年，深圳（汕尾）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園擴(kuò)容升格為深汕特別合作區(qū)（下稱合作區(qū)）。合作區(qū)總面積合計(jì)463平方公里，海岸線長43公里，轄鵝埠、鲘門、小漠、赤石四鎮(zhèn)。在由產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園向特別合作區(qū)轉(zhuǎn)變的過程中，兩地的合作也由單向的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和對(duì)口幫扶變成了兩地發(fā)揮各自比較優(yōu)勢(shì)，共建共管、合作共贏[3]。

在區(qū)位選擇上，合作區(qū)位于粵港澳大灣區(qū)東部邊緣地帶，處在珠三角經(jīng)濟(jì)群以及潮汕揭都市群之間的經(jīng)濟(jì)洼地中，距深圳市區(qū)約120公里，距深圳市東緣約60公里，距深圳以西、珠三角腹地約200公里。

在交通方面，現(xiàn)階段，圍繞“三港四站”的交通樞紐配套體系、“四鐵五高”的外聯(lián)路網(wǎng)體系和“五橫六縱”的內(nèi)部骨架網(wǎng)路體系，合作區(qū)內(nèi)已有外聯(lián)交通線高速公路兩條、高鐵線路一條、國道一條，港口兩座、高鐵客運(yùn)站一座，計(jì)劃建設(shè)次干路等級(jí)以上道路63條（段）、即將動(dòng)工次干路等級(jí)以上道路25條（段）、在建次干路等級(jí)以上道路38條（段），道路建設(shè)總投資約1154億元。

在管理體制和組織架構(gòu)上，2011年擴(kuò)容升格后至2013年，作為廣東省委、省政府派出機(jī)構(gòu)的合作區(qū)在經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限上擁有的管理權(quán)限為地級(jí)市一級(jí)；此后，兩地合作進(jìn)一步深化，制度建設(shè)進(jìn)一步明確，依托深圳、聯(lián)動(dòng)汕尾，深圳與汕尾兩市分別遂行經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)的職能；2017年，合作區(qū)進(jìn)入了深圳全面主導(dǎo)的時(shí)期，合作區(qū)將作為深圳市的第“10+1”個(gè)區(qū)融入深圳乃至是大灣區(qū)的發(fā)展。

3.2 發(fā)展成效

項(xiàng)目建設(shè)成績斐然。截至2019年，合作區(qū)簽訂投資協(xié)議超過152個(gè)，意向投資額2963億元；已建成的投產(chǎn)項(xiàng)目10個(gè)，投資額超過100億元；引進(jìn)騰訊云數(shù)據(jù)中心、華潤置地、顯控科技等重點(diǎn)企業(yè)和大批相關(guān)配套企業(yè)[4]。

區(qū)域規(guī)劃和發(fā)展方向明晰。區(qū)域內(nèi)，將規(guī)劃引領(lǐng)、基礎(chǔ)先行、平臺(tái)帶動(dòng)、產(chǎn)城融合作為發(fā)展思路，將“總部+基地”“研發(fā)+生產(chǎn)”“智慧+應(yīng)用”作為發(fā)展模式，把區(qū)域劃分為東西南北中五大功能組團(tuán)，建設(shè)囊括高端商務(wù)、科教研發(fā)、未來產(chǎn)業(yè)、新興海港貿(mào)易、先進(jìn)制造、康養(yǎng)度假在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)新城。在未來，主動(dòng)向粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)靠攏，建設(shè)更健全交通基礎(chǔ)設(shè)施和人才流動(dòng)機(jī)制，共享灣區(qū)紅利。

公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷推進(jìn)。合作區(qū)按照深圳標(biāo)準(zhǔn)、深圳質(zhì)量、深圳速度來規(guī)劃建設(shè)社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施。在醫(yī)療方面，與北京大學(xué)深圳醫(yī)院簽訂了共建框架協(xié)議，深汕門診部的室外工程完工，其余部分有序推進(jìn)；教育方面，大力引入優(yōu)質(zhì)辦學(xué)資源，規(guī)劃并建設(shè)幼兒園、九年一貫制公辦學(xué)校、高中、高校等，其中，南山外國語學(xué)校深汕分校計(jì)劃2020年9月開學(xué)；生活配套設(shè)施方面，創(chuàng)業(yè)村、職工生活中心、保障房、綠地等部分已完工投入使用[5]。

制度建設(shè)不斷創(chuàng)新。通過多年來的不斷實(shí)踐，合作區(qū)沖破傳統(tǒng)行政區(qū)劃的束縛，依托經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的全面主導(dǎo)，借助社會(huì)團(tuán)體的廣泛參與，為合作區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展做制度保障。

國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就喜人，居民生活水平切實(shí)提高。見表格，自2017年合作區(qū)納入深圳統(tǒng)計(jì)范疇起，至2019年底，合作區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值連年走高，2018年首超50億元人民幣。合作區(qū)四鎮(zhèn)生產(chǎn)總值占汕尾市生產(chǎn)總值的比重也由2017年的5.7%增至2019年第三季度的7.2%，占深圳市地區(qū)生產(chǎn)總值的比重也有所上升。在人口方面，2017年合作區(qū)常住人口7.5萬人，至2019年底，為9.4萬人，社會(huì)消費(fèi)品零售總額突破10億元人民幣。經(jīng)過數(shù)年的建設(shè)，合作區(qū)四鎮(zhèn)逐漸擺脫原有的以農(nóng)業(yè)、林業(yè)、制鞋業(yè)為主的低經(jīng)濟(jì)附加值的產(chǎn)業(yè)選擇，人力資源逐漸投向制造業(yè)及其上下游的配套產(chǎn)業(yè)。大量工人、工廠、企業(yè)的進(jìn)駐為合作區(qū)注入活力，催生大批以餐飲、咨詢服務(wù)為代表的服務(wù)行業(yè)。土地整備計(jì)劃的推進(jìn)以及經(jīng)濟(jì)活力的提高催生了一批“先富者”，本地人均汽車保有量及商品房開發(fā)面積有相當(dāng)?shù)奶嵘?/p>

表1 近三年深汕特別合作區(qū)部分經(jīng)濟(jì)指標(biāo)

3.3 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

頂層設(shè)計(jì)，沖破行政壁壘。在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展往往圍繞地方政府在行政區(qū)劃內(nèi)通過吸引資本進(jìn)入或鼓勵(lì)內(nèi)部創(chuàng)新的形式開展，其發(fā)展方式往往局限于行政區(qū)劃內(nèi)部。在合作區(qū)規(guī)劃之始，便受到了來自廣東省委、省政府甚至中央的關(guān)切，幾任省委書記都曾在合作區(qū)進(jìn)行調(diào)研指導(dǎo)。在合作區(qū)的管理架構(gòu)中，由廣東省委、省政府組成的合作區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)深汕兩市領(lǐng)導(dǎo)小組工作，并委托深汕兩市的市委、市政府組成合作區(qū)管委會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)合作區(qū)建設(shè)。在中央和在省委省政府的關(guān)切和支持下，合作區(qū)克服傳統(tǒng)行政區(qū)劃帶來的不便，開拓進(jìn)取，取得相當(dāng)成績。

權(quán)責(zé)分明，引入多方管理機(jī)制。2017年9月，《深汕特別合作區(qū)體制機(jī)制調(diào)整方案》（下稱批復(fù)）由廣東省委、省政府正式批復(fù)同意，此后，深圳市有此前的管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嬷鲗?dǎo)合作區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，首創(chuàng)“飛出地”全面主導(dǎo)之先例，作為“飛入地”的汕尾，則由管理社會(huì)事務(wù)轉(zhuǎn)為積極配合。體制機(jī)制的調(diào)整改變了合作區(qū)前期因兩地權(quán)責(zé)模糊而產(chǎn)生的一系列諸如項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度緩慢等問題，合作區(qū)的建設(shè)由此步入“快車道”。此外，為解決公檢法等部門作為派出機(jī)構(gòu)在合作區(qū)建設(shè)初期職能發(fā)揮不到不充分的客觀問題，為合作區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，合作區(qū)積極引入民間安保企業(yè)等參與社會(huì)治理。在保障合作區(qū)秩序和穩(wěn)定方面，除政府外的其他團(tuán)體發(fā)揮了極大的作用。

推進(jìn)立法，保障合作區(qū)建設(shè)持續(xù)穩(wěn)定向好。自2011年開始，省委省政府、兩市市委市政府及聯(lián)席會(huì)議出臺(tái)了一系列政策性文件，對(duì)合作區(qū)的體制機(jī)制和組織架構(gòu)等方面做了明確的規(guī)定。目前，根據(jù)廣東省委、省政府《批復(fù)》精神，深圳市相關(guān)立法單位草擬的《廣東省深汕特別合作區(qū)條例》作為省級(jí)地方性法規(guī)將提請(qǐng)省人大進(jìn)行立法程序。以上舉措，在不打破行政區(qū)劃的條件下，為合作區(qū)的有序建設(shè)發(fā)展做了立法保障。

緊跟時(shí)機(jī)，因地制宜，興造產(chǎn)業(yè)新城。2008年，廣東省推進(jìn)“雙轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略”，作為珠三角地區(qū)和粵東潮汕揭城市群之間的經(jīng)濟(jì)洼地，合作區(qū)四鎮(zhèn)在空間距離、土地資源等方面擁有承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的優(yōu)勢(shì)，由此，掀開了合作區(qū)建設(shè)之路。根據(jù)2014年審議通過的《深汕特別合作區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃（2015-2030）》，合作區(qū)將圍繞“一心、兩軸、三帶、四組團(tuán)”開展云服務(wù)、高端制造、機(jī)器人等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，力爭更快的融入珠三角經(jīng)濟(jì)圈、粵港澳大灣區(qū)和改革開放先行示范區(qū)的建設(shè)。

交通先行，完善基礎(chǔ)設(shè)施保障?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是吸引投資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的保證。一方面，完善的基礎(chǔ)設(shè)施可以極大的降低企業(yè)入駐成本和生產(chǎn)經(jīng)營成本，另一方面，大額的基礎(chǔ)設(shè)施投資對(duì)建設(shè)地的經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用巨大。2013年，廈深鐵路建成通車，于合作區(qū)設(shè)鲘門站。自此，合作區(qū)納入深圳的一小時(shí)生活圈，實(shí)現(xiàn)人的同城化。2018年，深圳與合作區(qū)之間的城際大巴開始運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)了合作區(qū)到深圳的公路直達(dá)。高速公路方面，現(xiàn)階段，合作區(qū)外聯(lián)有兩條路線可用，未來將建設(shè)更多路線，實(shí)現(xiàn)貨物同城化。港口方面，合作區(qū)目前運(yùn)營港口兩處、計(jì)劃開建空港一處。

多方鼓勵(lì)，促進(jìn)人力資源流動(dòng)和人才扎根。實(shí)現(xiàn)交通聯(lián)動(dòng)，構(gòu)筑一小時(shí)生活圈為人力資源的流動(dòng)的提供了基礎(chǔ)。同時(shí)，為吸引人才扎根深汕，一方面，合作區(qū)為相關(guān)從業(yè)人員按深圳標(biāo)準(zhǔn)繳納社保，另一方面，開建一批保障房，保障外來人才的居住權(quán)利。

4 “飛地經(jīng)濟(jì)”在跨區(qū)域幫扶過程中需克服的困難及路徑

4.1 “飛地經(jīng)濟(jì)”在跨區(qū)域幫扶中面臨的困難

“飛出地”和“飛入地”之間的距離過遠(yuǎn)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)地理理論，空間因素可作為商品屬性的一個(gè)變量納入均衡分析。在生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)，“飛出”的企業(yè)往往會(huì)綜合考慮“飛入地”與其銷售市場和原材料市場的距離來決定是否“落地”。兩地之間過遠(yuǎn)的空間距離會(huì)拉高企業(yè)的生產(chǎn)成本。因此，在政策鼓勵(lì)力度不足的情況下，過遠(yuǎn)的“飛入地”對(duì)企業(yè)而言是沒有太大的吸引力的，企業(yè)“飛出”并“落地”動(dòng)力不足。在2011年底之前廣東批準(zhǔn)的34個(gè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園中，“飛出地”與“飛入地”均在省內(nèi)。

資源稟賦差異較大，基礎(chǔ)設(shè)施不完備。若要實(shí)現(xiàn)“飛出地”和“飛入地”之間的“拉鉤”，首要前提是二者在資源稟賦方面存在互補(bǔ)性。例如，土地資源較充裕的一方與技術(shù)條件較好但土地資源稀缺的一方合作。但是，在部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，往往缺乏可供補(bǔ)充他方的資源稟賦。如，經(jīng)濟(jì)落后的山區(qū)缺乏大規(guī)模工業(yè)建設(shè)所需的平整土地。因經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的虹吸作用，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的勞動(dòng)力資源外流嚴(yán)重。另外，基礎(chǔ)設(shè)施不完備仍然是制約“飛地”建設(shè)的一大障礙。高速公路網(wǎng)密度低、高速鐵路未運(yùn)營、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完備等，如此均阻礙了一個(gè)地區(qū)發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”。

政策意向不明確。一方面在于潛在的“飛入地”與“飛出地”之間的兩地政府缺乏合作意向?！帮w地經(jīng)濟(jì)”成本最低的實(shí)現(xiàn)方式是隨著產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的方向由近及遠(yuǎn)展開，如此在中心城市的擴(kuò)散效應(yīng)下使用中心城市周邊的區(qū)域的較完善的基礎(chǔ)設(shè)施并且保證與市場的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。如深圳企業(yè)的最佳“飛入地”應(yīng)選擇在“深莞惠”城市圈內(nèi)，但東莞、惠州不僅自身有較大土地需求，還在經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)權(quán)方面有著較強(qiáng)訴求，最終“飛入地”落地于汕尾[6]。另一方面，即使兩地成功完成了“飛地”的建設(shè)，但是，若缺乏長期的發(fā)展規(guī)劃和交流機(jī)制，“飛地”的建設(shè)終將陷入停滯。

4.2 “飛地經(jīng)濟(jì)”在跨區(qū)域幫扶中的實(shí)現(xiàn)路徑

雖然“飛地經(jīng)濟(jì)”在實(shí)現(xiàn)的過程中面臨著較多的挑戰(zhàn)和限制，但是，不可否認(rèn)的是，與逐層的產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移相比，“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展模式更容易實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。尤其在脫貧攻堅(jiān)工作中，“飛地經(jīng)濟(jì)”的實(shí)現(xiàn)就是樹典型、提短板。在雙方資源稟賦存在一定互補(bǔ)性的基礎(chǔ)上，“飛地經(jīng)濟(jì)”可以通過以下方式實(shí)現(xiàn)：

4.2.1 省域內(nèi)跨區(qū)域幫扶的開展

根據(jù)實(shí)際情況發(fā)展“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園”或“共建園區(qū)”。在經(jīng)濟(jì)水平差異較大的兩地之間，“飛地經(jīng)濟(jì)”的建設(shè)模式主要通過對(duì)口支援、單項(xiàng)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)。由“飛出地”轉(zhuǎn)移一部分“飛入地”缺乏的、但是對(duì)“飛入地”而言經(jīng)濟(jì)效率較低的、勞動(dòng)力密集型的產(chǎn)業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)“飛出地”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和“飛入地”的基礎(chǔ)工業(yè)建設(shè)。

圍繞中心城市和交通線路，依托“點(diǎn)——線”最大限度發(fā)揮增長極對(duì)周邊的輻射作用。依托交通線路，將極大的節(jié)約企業(yè)的成本并保證企業(yè)與市場的聯(lián)系。同時(shí)，對(duì)中心城市而言，“飛地”的建設(shè)在根本上是再造區(qū)域增長極。新舊增長極之間必然形成相對(duì)的 “經(jīng)濟(jì)洼地”，當(dāng)增長極數(shù)量到達(dá)一定時(shí)，結(jié)合中心地理論，必將實(shí)現(xiàn)增長極的帶動(dòng)作用對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的全覆蓋。

4.2.2 省際跨區(qū)域幫扶的開展

高層政策交流為先導(dǎo)，建立行之有效的雙邊交流機(jī)制。在省際幫扶的開展中，涉及的便是一個(gè)乃至多個(gè)省級(jí)行政權(quán)力的交流，為保證雙邊交流合作的高效，必須建設(shè)相應(yīng)的省際交流機(jī)制。另外，兩省也需對(duì)“飛地”的管理機(jī)構(gòu)賦予相當(dāng)?shù)墓芾頇?quán)限，以保證當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)活動(dòng)的開展。必要時(shí)，可借助更高一級(jí)的權(quán)力協(xié)調(diào)。如，在西部大開發(fā)戰(zhàn)略下，東部個(gè)別省份對(duì)西部省份的對(duì)口支援。

依托“省會(huì)經(jīng)濟(jì)”和“縣域經(jīng)濟(jì)”。就我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況來看，需要省際跨區(qū)域幫扶的地區(qū)集中于中西部省份，部分省份地理環(huán)境惡劣，經(jīng)濟(jì)狀況與發(fā)達(dá)地區(qū)有相當(dāng)差距，交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)深度不夠，如此一來，“飛地”的選擇不適合這些省份的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和其他“短板”地區(qū)。因此，對(duì)于部分條件的確不完備、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的省份，“飛地”的選址可放在省會(huì)城市。通過提高省會(huì)城市的經(jīng)濟(jì)輻射力度，配合地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，間接實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)紅利對(duì)其他城市的覆蓋。另外，對(duì)具備一定基礎(chǔ)的省份和地區(qū)，可依托“縣域經(jīng)濟(jì)”開展幫扶。縣是服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、溝通城市的有效環(huán)節(jié)，通過在縣這一級(jí)設(shè)立“飛地”，將有效實(shí)現(xiàn)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)幫扶，最大限度地將發(fā)展紅利惠及欠發(fā)達(dá)地區(qū)地民眾，最大限度補(bǔ)齊區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短板。

加大政策傾斜力度，鼓勵(lì)企業(yè)入駐，建立人力資源流動(dòng)機(jī)制。在省際幫扶環(huán)節(jié)中，缺乏的關(guān)鍵要素往往在于企業(yè)和人力資源，即存在企業(yè)不愿意去、人才不愿意去、不愿意留的情況。對(duì)此，“飛出地”和“飛入地”應(yīng)加強(qiáng)合作，出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)并吸引企業(yè)的入駐，在稅收返還、土地價(jià)格、市場保護(hù)等方面給予適當(dāng)傾斜；建立人才引進(jìn)機(jī)制，降低落戶門檻，在房產(chǎn)、薪資、子女教育等方面給予引進(jìn)人才以一定紅利傾斜，定期開展跨區(qū)域人才交流。

5 結(jié) 論

“飛地經(jīng)濟(jì)”作為一種特殊的兩地合作經(jīng)濟(jì)建設(shè)方式，具有巨大的優(yōu)勢(shì)，但也有一定的局限性。但是，需要肯定的是，在全國范圍內(nèi)和地區(qū)內(nèi)面臨雙重區(qū)域發(fā)展不平衡的情況，“飛地經(jīng)濟(jì)”作為產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的“好搭檔”，在樹典型、補(bǔ)短板方面有著極大的優(yōu)勢(shì)。目前，“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展模式對(duì)我國大部分資源稟賦差、產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、自然環(huán)境惡劣的多數(shù)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有較強(qiáng)的指導(dǎo)作用。在未來，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口全部脫貧、防止經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)返貧、助力區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，“飛地經(jīng)濟(jì)”大有可為。