梁勇

【摘要】受教育權(quán)是殘疾兒童享有的一項(xiàng)基本人權(quán)。一系列旨在尊重、保護(hù)和落實(shí)受教育權(quán)的國際人權(quán)文件相繼被簽署批準(zhǔn)?；谶@些國際人權(quán)法律文件，國家在殘疾人受教育權(quán)保障方面承擔(dān)著三種法律義務(wù)，即一般法律義務(wù)、具體法律義務(wù)和核心法律義務(wù)。明確殘疾兒童受教育權(quán)保障的國家義務(wù)為我國在立法、司法、行政等層面上構(gòu)建和完善殘疾兒童受教育權(quán)保障制度提供了有益的指導(dǎo)。

【關(guān)鍵詞】國際人權(quán) 國家義務(wù) 殘疾兒童 受教育權(quán)

受教育權(quán)是為眾多國際人權(quán)法文件所不斷確認(rèn)的一項(xiàng)基本人權(quán)。隨著2017年我國新修訂的《殘疾人教育條例》的公布，殘疾人尤其是殘疾兒童受教育權(quán)問題越來越受到關(guān)注與重視。本文旨在系統(tǒng)深入地探討國際人權(quán)法框架下殘疾兒童受教育權(quán)保障的國家義務(wù)，以期為我國完善殘疾兒童受教育權(quán)保障體系提供有益參考和指引。

一、殘疾兒童受教育權(quán)保障的國際法淵源

作為“國際人權(quán)法的基石”，《世界人權(quán)宣言》中的條款規(guī)定都已經(jīng)演變成國際習(xí)慣法的重要組成部分。其關(guān)于受教育權(quán)的表述不僅不斷出現(xiàn)在各國際性和區(qū)域性的條約和國際組織的規(guī)范性文件，而且被納入到大多數(shù)國家憲法等法律文本中。因而，《宣言》中關(guān)于受教育權(quán)的表述已然是一項(xiàng)習(xí)慣國際法，并構(gòu)成殘疾兒童受教育權(quán)保障的國際法框架的一部分。作為聯(lián)合國人權(quán)法律體系的重要支柱之一，1966年的《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》使得受教育權(quán)保障具有國際法約束力。其不僅重申了“人人受教育權(quán)利”的基本原則，而且明確了由五個(gè)維度和五個(gè)層次共同構(gòu)成的受教育權(quán)國際標(biāo)準(zhǔn)的框架[]。作為第一部全球性且具有法律約束效力的兒童權(quán)利條約，《兒童權(quán)利公約》確認(rèn)了兒童有受教育的權(quán)利，豐富了兒童受教育權(quán)的內(nèi)涵，并進(jìn)一步確定了國家為逐步實(shí)現(xiàn)該權(quán)利所應(yīng)履行的法律義務(wù)?！稓埣踩藱?quán)利公約》是第一個(gè)專門針對殘疾人的綜合性人權(quán)公約，明確載明了殘疾人享有受教育的權(quán)利，并規(guī)定了殘疾人不得因殘疾而被排除在普通教育系統(tǒng)之外。此外，涉及殘疾人受教育權(quán)的聯(lián)合國宣言、決議等文件一般只屬于建議性質(zhì)，但其反映了國際社會中的一種廣泛的共識，體現(xiàn)了現(xiàn)有的或者正在形成之中的國際人權(quán)法原則、規(guī)則、制度等，是確定殘疾兒童受教育權(quán)國際法淵源的輔助資料。此外，相關(guān)人權(quán)委員會分別發(fā)布的一般性意見[]常常被視為對條約條款最權(quán)威的解釋，也是確定殘疾兒童受教育權(quán)國際法淵源的重要依據(jù)。這幾項(xiàng)一般性意見雖然缺乏人權(quán)公約的強(qiáng)制約束力，但是已經(jīng)被國際社會公認(rèn)為具有“軟法”效力。

二、國際人權(quán)法框架下殘疾兒童受教育權(quán)保障的國家義務(wù)

（一）國家是殘疾人受教權(quán)保障的最主要的義務(wù)主體

第二次世界大戰(zhàn)以后，國際法的人本化[]趨勢發(fā)展迅速，大量有關(guān)確立人和人類的法律地位和各種權(quán)益的原則、規(guī)則和制度在實(shí)在國際法中得以確認(rèn)。國際人權(quán)法標(biāo)志著國際法人本化的發(fā)展趨勢，突顯其人權(quán)價(jià)值的取向。國際人權(quán)法除規(guī)定了國家相互之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系之外，還包涵著另外一層非常重要的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，即一國與“在其領(lǐng)土內(nèi)和受其管轄的一切個(gè)人”的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。[]人權(quán)公約設(shè)立的目的不是在締約國之間交換權(quán)利義務(wù)，而是通過對國家人權(quán)保障義務(wù)的約束，保障所有國家中的個(gè)人的義務(wù)。[]各類國際人權(quán)文件都一致表明，國家是促進(jìn)和保護(hù)受教育權(quán)的義務(wù)主體，承擔(dān)著受教育權(quán)保障的國際法律義務(wù)。

（二）國家關(guān)于殘疾人受教育權(quán)的國際法律義務(wù)

鑒于國家所承擔(dān)的實(shí)質(zhì)性義務(wù)和程序性義務(wù)仍處于不對稱性狀態(tài)，系統(tǒng)深入探討國家的實(shí)質(zhì)性義務(wù)更具有現(xiàn)實(shí)意義。經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會在其一般性意見[]中為國家實(shí)質(zhì)性義務(wù)類型的劃分奠定了基礎(chǔ)，即一般法律義務(wù)、具體法律義務(wù)、核心法律義務(wù)。

1.一般法律義務(wù)

第一，逐步達(dá)到殘疾人受教育權(quán)充分實(shí)現(xiàn)的義務(wù)。將受教育權(quán)歸入經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利范疇，就是因?yàn)槌浞謱?shí)現(xiàn)受教育權(quán)需要采取積極和耗費(fèi)資源的國家行動。逐漸實(shí)現(xiàn)義務(wù)側(cè)面反映充分實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)不可能一蹴而就，但并不能否認(rèn)《公約》為各締約國確立了明確的義務(wù)，因?yàn)椤豆s》制定的目標(biāo)本身就是為締約國確立盡可能迅速和有效地爭取目標(biāo)的義務(wù)。

第二，采取步驟的義務(wù)。從性質(zhì)而言，采取步驟義務(wù)是立刻生效和必須即刻實(shí)施的。采取步驟的義務(wù)不因締約國經(jīng)濟(jì)資源等國情差異而受到相應(yīng)的限制，因而所有締約國都必須要在公約生效之后的合理較短時(shí)間之內(nèi)采取步驟以爭取殘疾人受教育權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)。從實(shí)施手段而言，立法方法是促進(jìn)國際義務(wù)在國內(nèi)充分貫徹實(shí)施的基礎(chǔ)和重要手段，但采取了立法措施并不必然代表締約國履行國家義務(wù)的結(jié)束。經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會指出，“其他一切適當(dāng)?shù)拇胧┌ǖ幌抻谛姓⒇?cái)務(wù)、教育和社會措施?！盵]因而，采取諸如提供司法救濟(jì)等其他的措施也是締約國采取步驟義務(wù)的應(yīng)有之義。

第三，國際援助與合作的義務(wù)。經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利委員會強(qiáng)調(diào)，國際合作、爭取發(fā)展從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利是所有國家的一項(xiàng)義務(wù)，在這方面有援助其他國家能力的締約國更有這一義務(wù)。無論政治，經(jīng)濟(jì)和社會制度上的差異，各締約國都應(yīng)采取措施通過國家援助和合作以充分實(shí)現(xiàn)殘疾人的受教育權(quán)。國際援助和合作義務(wù)要求各締約國基于主權(quán)國家平等原則且國際合作與援助必須致力于建立可以充分實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)的一種社會和國際秩序。

第四，保障在無歧視條件下行使受教育權(quán)的義務(wù)。在許多國際人權(quán)法背后，道義上的當(dāng)務(wù)之急是平等對待全人類。與采取步驟義務(wù)性質(zhì)一樣，此項(xiàng)義務(wù)不受締約國經(jīng)濟(jì)能力等的限制并且要求必須即刻落實(shí)。這不僅需要政府修訂或廢止構(gòu)成歧視殘疾人的現(xiàn)行法律和法規(guī)，還要求采取一切適當(dāng)措施以消除境內(nèi)基于殘疾的歧視，并且在一切政策中考慮殘疾人受教育權(quán)的保護(hù)和促進(jìn)。

2.具體法律義務(wù)

《世界人權(quán)宣言》第一次明確規(guī)定國家對保護(hù)落實(shí)受教育權(quán)的具體義務(wù)，為后世國家履行具體法律義務(wù)奠定了基礎(chǔ)框架?！缎浴返?6條規(guī)定了國家在殘疾人受教育權(quán)保障層面的義務(wù)，即保障人人都有受教育的權(quán)利;至少在初級和基本階段推行免費(fèi)教育，且初級教育應(yīng)屬于義務(wù)性質(zhì);技術(shù)和職業(yè)教育應(yīng)該普遍設(shè)立;高等教育對一切人平等開放;父母對子女受教育種類的優(yōu)先選擇的權(quán)利?！督?jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利公約》在其權(quán)利內(nèi)容框架內(nèi)更詳細(xì)具體地闡明受教育權(quán)的內(nèi)容，并進(jìn)一步規(guī)定了締約國為充分實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)而應(yīng)履行的義務(wù)。這些具體的義務(wù)包括：積極發(fā)展各級學(xué)校的制度;設(shè)置適當(dāng)?shù)莫剬W(xué)金制度;改善教員的物質(zhì)條件;保護(hù)設(shè)立及管理符合于國家最低標(biāo)準(zhǔn)的教育機(jī)構(gòu)的自由?！秲和瘷?quán)利公約》第23條要求締約國確認(rèn)殘疾兒童有接受特別照顧的權(quán)利并在可能時(shí)應(yīng)免費(fèi)提供援助以確保殘疾兒童能有效地獲得和接受教育。第28、29條為確保兒童在機(jī)會均等的基礎(chǔ)上享受受教育權(quán)而使締約國進(jìn)一步承擔(dān)以下具體義務(wù)：使所有兒童均能得到教育和職業(yè)方面的資料和指導(dǎo);采取措施鼓勵學(xué)生按時(shí)出勤和降低輟學(xué)率;確保學(xué)校執(zhí)行紀(jì)律的方式符合公約規(guī)定;促進(jìn)和鼓勵有關(guān)教育事項(xiàng)方面的國際合作?！稓埣踩藱?quán)利公約》從殘疾的人權(quán)模式出發(fā)，結(jié)合殘疾人的特殊需要與差異，為殘疾人受教育權(quán)保障的國家義務(wù)規(guī)定了更為具體化的內(nèi)容。這些義務(wù)具體表現(xiàn)為：殘疾人不因殘疾而被排拒于普通教育系統(tǒng)之外;殘疾人可以獲得包容性的優(yōu)質(zhì)免費(fèi)初等教育和中等教育;殘疾人在普通教育系統(tǒng)中獲得必要的支助，提供合理便利以滿足殘疾人的需要;在包容性的環(huán)境中，提供適合個(gè)人情況的有效支助措施;聘用有資格的特教老師，并對各級教育的專業(yè)人員和工作人員進(jìn)行培訓(xùn)。

3.核心法律義務(wù)

經(jīng)濟(jì)、社會及文化委員會在其第3號一般性意見中確認(rèn)，締約國的“最低限度核心義務(wù)”是指《公約》闡明的各項(xiàng)權(quán)利的落實(shí)至少要確保達(dá)到最低限度基本水平。核心義務(wù)的特點(diǎn)在于它們不僅是締約國之間承諾各在其境內(nèi)實(shí)現(xiàn)規(guī)定的人權(quán)，而且是在締約國對其治下人民或民族，個(gè)人或群體的承諾。

委員會進(jìn)一步在第13號一般性意見中指出：“這項(xiàng)核心義務(wù)的內(nèi)容是：保障在不歧視基礎(chǔ)上進(jìn)入公立教育機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)的權(quán)利;確保教育與第十三條第一款規(guī)定的目標(biāo)相一致;為人人提供初等教育;提供并執(zhí)行一項(xiàng)包括提供中等、高等教育和基礎(chǔ)教育的國家教育戰(zhàn)略;確保在不受干涉的前提下自由選擇符合‘最低限度教育標(biāo)準(zhǔn)教育機(jī)構(gòu)?！笨梢?，國家核心義務(wù)的缺失或不履行，殘疾人受教育基本形式無法得到保障，從而導(dǎo)致殘疾人受教育權(quán)享有遭受困境。因而，如果以締約國未能履行核心法律義務(wù)，那就可以視作為對所承擔(dān)的公約義務(wù)的違反。

三、我國殘疾兒童受教育權(quán)保障的現(xiàn)狀

總體而言，我國在殘疾兒童受教育權(quán)保障方面獲得了很大的發(fā)展與進(jìn)步。在法律層面上，我國目前已經(jīng)形成了以《憲法》為核心，以《殘疾人保障法》為主干，以《教育法》《義務(wù)教育法》《殘疾人教育條例》等為重支撐的法律保護(hù)體系。在殘疾兒童教育政策上，我國確立了以普通學(xué)校隨班就讀為主體、以特殊教育學(xué)校為骨干、以送教上門和遠(yuǎn)程教育為補(bǔ)充，全面推進(jìn)融合教育的特殊教育政策。據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2017年全國共有特殊教育學(xué)校2107所，特殊教育專任教師5.6萬人，增長23.5%和41.2%;義務(wù)教育階段殘疾兒童在校學(xué)生56.9萬人，比2010年增長36.7%。

然而，殘疾兒童受教育權(quán)在現(xiàn)實(shí)生活中并未獲得真正的實(shí)現(xiàn)，其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先，殘疾兒童接受義務(wù)教育程度不高。正常學(xué)齡兒童凈入學(xué)率高達(dá)99.95%。但國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截止2014年未入學(xué)學(xué)齡殘疾兒童少年數(shù)為8.5萬人。其次，殘疾兒童主要被安置在特殊學(xué)校，且隨班就讀質(zhì)量不高。據(jù)2018年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，特教班在校生3316人，占特殊教育在校生0.50%;隨班就讀在校生32.91萬人，占特殊教育在校生49.41%。殘疾兒童隨班就讀缺乏接受特教培訓(xùn)的教師，無法滿足殘疾兒童的特殊需求，這使得隨班就讀往往實(shí)際上變成隨班就混。再者，社會公眾對殘疾兒童進(jìn)入普通教育系統(tǒng)學(xué)習(xí)缺乏認(rèn)識甚至存在排斥。在社會公眾甚至在教育部門、學(xué)校和教師的認(rèn)識中，還普遍認(rèn)為殘疾人教育應(yīng)當(dāng)由特殊教育學(xué)校完全承擔(dān)或主要承擔(dān)。兒童權(quán)利委員會在對中國定期報(bào)告的結(jié)論性意見中指出，我國普遍存在對殘疾兒童的歧視，而且他們受到多種歧視，包括獲得教育的機(jī)會有限。最后，殘疾兒童義務(wù)教育投入存在失衡，進(jìn)一步引發(fā)教育公平等問題。殘疾兒童接受義務(wù)教育水平低于正常兒童;農(nóng)村殘疾兒童接受義務(wù)教育的水平普遍遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市;中西部地區(qū)殘疾兒童受教育程度低于東部地區(qū)。

四、殘疾人受教育權(quán)保障的國家義務(wù)在我國的實(shí)施：問題與完善

（一）立法層面

首先，制定保障殘疾人教育的專門性法律。聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)、社會和文化委員會也強(qiáng)調(diào)，在反對歧視、教育領(lǐng)域等許多方面，立法都是不可缺少的一項(xiàng)內(nèi)容。我國殘疾人教育保障的立法規(guī)定較為零散，其多散見于《教育法》、《義務(wù)教育法》、《殘疾人保障法》等相關(guān)法律之中。一方面使得法律法規(guī)之間缺少必要的整合與銜接;另一方面導(dǎo)致法律規(guī)范內(nèi)容過于原則性和寬泛性，從而進(jìn)一步影響其可操作性與可執(zhí)行性。新修訂的《殘疾人教育條例》限于其行政法規(guī)的性質(zhì)，其效力發(fā)揮不及一般性法律文件。從很大程度上而言，殘疾人尤其是殘疾兒童缺乏專門性教育立法，導(dǎo)致了其受教育權(quán)利出現(xiàn)困境。

其次，參照國際人權(quán)條約修訂和完善我國現(xiàn)有的法律規(guī)范。我國法律法規(guī)中對殘疾的定義以及殘疾人身份論述廣泛采用了殘疾醫(yī)學(xué)模式，比如《殘疾人保障法》中的定義仍把殘疾歸咎于殘疾人自身因素。這些政策或法律又強(qiáng)化、塑造了社會的消極的殘疾觀念?！皻埣病钡娜藱?quán)模式更有利于殘疾兒童殘疾人獨(dú)立平等的人權(quán)主體形象的樹立和實(shí)現(xiàn)其包容性受教育權(quán)保障。對此，我國有必要進(jìn)一步對現(xiàn)有的國內(nèi)法律法規(guī)進(jìn)行審查，確立殘疾人的人權(quán)模式，修改或者廢除與所簽署人權(quán)條約的宗旨、精神和規(guī)定相悖的現(xiàn)行法律法規(guī)。

（二）司法層面

聯(lián)合國主要的人權(quán)條約都要求國家保證受到人權(quán)侵害者獲得充分的國內(nèi)救濟(jì)，因?yàn)槿藱?quán)的國內(nèi)救濟(jì)與人權(quán)的國際救濟(jì)相比更快捷、更有效、更經(jīng)濟(jì)。司法救濟(jì)是殘疾兒童受教育權(quán)得以救濟(jì)和實(shí)現(xiàn)的最后一道防火線。

首先，完善民事和行政訴訟制度。受教育權(quán)在法律性質(zhì)認(rèn)識上的困惑和分歧使得我國殘疾兒童尋求受教育權(quán)司法救濟(jì)存在障礙。受教育權(quán)未被明確規(guī)定在民事訴訟和行政訴訟的受案范圍內(nèi)。民事案件中除了人格權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)受侵害之外，以及行政案件中除了行政侵權(quán)屬于《行政訴訟法》受理范圍內(nèi)的具體行政行為，多數(shù)殘疾人受教育權(quán)得不到法律救濟(jì)。對此，完善民事訴訟制度和行政訴訟制度對受教育權(quán)的救濟(jì)，還是要明確將受教育權(quán)納入到民事訴訟和行政訴訟的受案范圍并為殘疾兒童訴諸司法救濟(jì)提供合理照顧和便利。

其次，嘗試引入教育公益訴訟制度。目前，殘疾兒童受教育權(quán)被侵害時(shí)，只能通過民事訴訟和行政訴訟途徑獲得司法救濟(jì)。但鑒于目前民事訴訟和行政訴訟對殘疾兒童受教育權(quán)救濟(jì)的困境，將教育公益訴訟制度引入到我國司法系統(tǒng)內(nèi)存在很大必要。作為兼具殘疾人和兒童身份的雙重弱勢群體，殘疾兒童受教育權(quán)容易被忽視而更容易遭受侵害。在殘疾兒童不愿、不敢或不便提起訴訟來救濟(jì)權(quán)利時(shí)，教育公益訴訟制度可以允許法律規(guī)定的政府機(jī)關(guān)、社會組織、公民個(gè)人為維護(hù)殘疾兒童受教育權(quán)利而訴諸法院。

（三）行政層面

首先，完善殘疾兒童教育投入機(jī)制，加強(qiáng)普通學(xué)校包容性教育建設(shè)。一方面，殘疾兒童進(jìn)入普通學(xué)校系統(tǒng)卻面臨特教師資、資源教室匱乏等問題而無法滿足其特殊教育需求。另一方面，我國特殊教育學(xué)校數(shù)量眾多且逐年遞增但還是不能滿足其他殘疾兒童入學(xué)需求。殘疾人權(quán)利委員會曾在就中國初次報(bào)告的結(jié)論性意見中指出，積極發(fā)展特殊學(xué)校的政策不符合包容性教育理念。為縮小與公約差距，我國應(yīng)轉(zhuǎn)變殘疾兒童教育發(fā)展理念，綜合整合普通學(xué)校和特殊學(xué)校系統(tǒng)，加強(qiáng)普通學(xué)校包容性教育建設(shè)，發(fā)揮特殊教育學(xué)校在專業(yè)資源方面的優(yōu)勢和作用，從而確保實(shí)現(xiàn)殘疾兒童包容性教育。再者，完善殘疾兒童教育投入機(jī)制，彌補(bǔ)城鄉(xiāng)和區(qū)域間殘疾兒童受教育水平差異，從而保障更多的殘疾兒童接受主流教育。

其次，我國應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的國家人權(quán)機(jī)構(gòu)并賦予其在保障殘疾兒童權(quán)利方面充分的權(quán)限。雖然我國也在政府內(nèi)部設(shè)置了一些協(xié)調(diào)特定群體權(quán)利問題的機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)普遍上存在行政級別較低，人力或財(cái)政上不獨(dú)立，保障人權(quán)效果不夠且日趨邊緣化的問題。對此，我國應(yīng)建立專門的獨(dú)立人權(quán)機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員或人權(quán)權(quán)利專員來促進(jìn)和確保殘疾兒童權(quán)利。這不僅是人權(quán)條約對締約國所創(chuàng)設(shè)的要求，也是中國履行保障殘疾兒童受教育權(quán)國家義務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要。

最后，加強(qiáng)相應(yīng)的人權(quán)教育。我國目前的人權(quán)教育主要集中于高校或者研究機(jī)構(gòu)，其對社會普通大眾而言相對陌生。但人權(quán)教育和人權(quán)信息的傳播對于立法者、法官、政府官員以及社會公眾掌握必要的人權(quán)知識而言必不可少，它是國家有效適用國際人權(quán)條約的基礎(chǔ)和前提。因此，應(yīng)以廣大公眾和特定的專業(yè)人員等群體為對象，加強(qiáng)對性別、平等與反歧視的人權(quán)宣傳、培訓(xùn)和教育，以防止和消除國內(nèi)對殘疾兒童事實(shí)上的歧視。

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[17]General Comment No.3 of CESCR（1990）， Para 3， 7， 14.

[18]CRC/C/CHN/CO/3-4， para. 58.

[19]CRC/GC/2002/2， Para. 2.

[20]CRPD/C/CHN/CO/1， Para. 35.

[21]The Limburg Principles on the Implementation of the International Covenant on Economic， Social and Cultural Rights， Para. 30， 31.

[22]http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201907/t20190724_392041.html，2019-12-01.

[23]2017年《中國兒童發(fā)展綱要（2011-2020年）》統(tǒng)計(jì)監(jiān)測報(bào)告.網(wǎng)站，2019-11-28.

[24]http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01&zb=A0P0G&sj=2017，2019-12-02.