提高依法行政能力創(chuàng)造良好營商環(huán)境的思考

[摘 要]良好的營商環(huán)境不僅包括基礎(chǔ)設(shè)施、自然生態(tài)等硬環(huán)境，還包括法治建設(shè)、干部素質(zhì)和政治生態(tài)等軟環(huán)境。其中，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的依法行政能力和水平是軟環(huán)境的重要指標(biāo)，提高一個地區(qū)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的依法行政能力和水平，對于創(chuàng)造良好營商環(huán)境具有十分重要的意義。

[關(guān)鍵詞]依法行政;法治思維;營商環(huán)境

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.06.107

2019年6月25日，李克強(qiáng)總理《在全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議上的講話》中指出：“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的動力，源于市場主體的活力和社會創(chuàng)造力，這很大程度上取決于營商環(huán)境?！绷己玫臓I商環(huán)境不僅包括基礎(chǔ)設(shè)施、自然生態(tài)等硬環(huán)境，還包括法治建設(shè)、干部素質(zhì)和政治生態(tài)等軟環(huán)境。對于有些地區(qū)來說，后者往往更為重要，尤其是當(dāng)?shù)攸h員領(lǐng)導(dǎo)干部在法定職權(quán)范圍內(nèi)，運(yùn)用法治思維、遵循法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的素質(zhì)和水平。鑒此，文章依據(jù)2016—2018年三年間北京市某區(qū)法院行政案件審判情況和區(qū)紀(jì)委相關(guān)失瀆職案件審理情況，就如何提高全區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力、營造良好營商環(huán)境提出了相應(yīng)對策建議。

1 基本情況

1.1 依法行政制度建設(shè)情況

2016年以來，區(qū)政府在法治政府建設(shè)和依法行政方面做了大量工作。一方面，修訂完善了政府工作規(guī)則，不斷健全科學(xué)民主決策機(jī)制;加強(qiáng)權(quán)力清單動態(tài)管理，及時調(diào)整公布行政審批、行政處罰、行政強(qiáng)制等權(quán)力行使事項(xiàng)10700余項(xiàng);自覺接受人大和政協(xié)監(jiān)督，主動聽取社會各界人士的意見建議;持續(xù)開展政府常務(wù)會前學(xué)法活動，主動邀請市民代表列席區(qū)政府常務(wù)會，自覺運(yùn)用法治思維和法治方式開展工作。

另一方面，主動對接《北京城市總體規(guī)劃（2016—2035年）》，扎實(shí)開展分區(qū)規(guī)劃編制;深化綜合行政執(zhí)法改革，組建市場監(jiān)管、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境、文化市場、農(nóng)業(yè)5支綜合執(zhí)法隊(duì)伍;成立水庫綜合執(zhí)法大隊(duì)，集中行使涉及水庫的131項(xiàng)執(zhí)法權(quán)，在全國率先實(shí)現(xiàn)區(qū)域性綜合執(zhí)法;落實(shí)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革要求，推動城管、工商等7類執(zhí)法力量下沉，推進(jìn)22個綜合執(zhí)法中心建設(shè);制定了旅游資源開發(fā)規(guī)劃指導(dǎo)性意見、礦山企業(yè)轉(zhuǎn)型升級指導(dǎo)意見、城鄉(xiāng)居民補(bǔ)充醫(yī)療保障工作方案、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理辦法、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”管理辦法等多部規(guī)范性文件，為全區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政提供了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

1.2 區(qū)法院行政案件審判情況

2016—2018年，區(qū)法院在維護(hù)行政相對人合法權(quán)益與監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政并重的思想指導(dǎo)下，共審結(jié)行政案件748件，既有以行政執(zhí)法單位為被告的案件，也有以鎮(zhèn)政府為被告的案件，還有以其他行政單位為被告的案件。案件內(nèi)容主要涉及征地拆遷補(bǔ)償、違法建設(shè)拆除、礦產(chǎn)資源開發(fā)、自然環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村宅基地審批、職工工傷認(rèn)定等多個領(lǐng)域，案件性質(zhì)涉及行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰、行政給付、行政征收和行政公開等各個方面。

在上述案件的審判過程中，區(qū)法院通過大力推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴、組織行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和執(zhí)法人員旁聽案件、與行政執(zhí)法單位建立聯(lián)席會議制度和長效溝通機(jī)制、參與全區(qū)重點(diǎn)工作和項(xiàng)目的法律研判、妥善審理行政公益訴訟案件、為行政單位講授法制課等方式，充分有效履行了行政審判職能，推動了法治政府建設(shè)進(jìn)程，強(qiáng)化了各級領(lǐng)導(dǎo)干部的依法行政意識。

1.3 區(qū)紀(jì)委失瀆職案件審理情況

2016—2018年，區(qū)紀(jì)委共審結(jié)全區(qū)黨員干部失瀆職案件154件，其中，因依法行政能力不高引發(fā)的案件約有103件，涉及處級領(lǐng)導(dǎo)干部23名、科級及以下領(lǐng)導(dǎo)干部80名。區(qū)紀(jì)委通過問責(zé)，倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部強(qiáng)化依法行政。

案件內(nèi)容主要涉及征地拆遷補(bǔ)償、礦產(chǎn)資源開發(fā)、農(nóng)村土地建房審批、農(nóng)村違建拆除、工程項(xiàng)目驗(yàn)收、新農(nóng)村建設(shè)資金補(bǔ)貼、五保供養(yǎng)資金發(fā)放、生態(tài)林管護(hù)資金發(fā)放、畜禽退養(yǎng)、環(huán)境衛(wèi)生、護(hù)林防火等各個領(lǐng)域，職能部門涉及國土、規(guī)劃、園林、農(nóng)業(yè)、水務(wù)、環(huán)保、市政、民政，以及鎮(zhèn)街的綜合科、經(jīng)管站、環(huán)衛(wèi)所、司法所等。

2 存在問題

筆者通過對上述案例進(jìn)行深入研究和認(rèn)真分析，發(fā)現(xiàn)該區(qū)在依法行政方面還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，既有體制機(jī)制方面的問題，也有制度不夠健全的因素，但主要問題還是部分領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力和水平不高，具體表現(xiàn)如下。

2.1 依法行政意識不強(qiáng)

黨的十九大報(bào)告指出：全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是國家治理的一場深刻革命，“必須堅(jiān)持厲行法治，推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。堅(jiān)持厲行法治就要求領(lǐng)導(dǎo)干部必須具有很強(qiáng)的法治意識，善于運(yùn)用法治思維、遵循法治方式推動工作、處理問題。在這方面，部分領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦認(rèn)識不清，法治意識不強(qiáng)。比如，近幾年，根據(jù)群眾舉報(bào)或上級交辦，發(fā)現(xiàn)部分鎮(zhèn)街違建情況嚴(yán)重。導(dǎo)致違建問題產(chǎn)生的原因有很多，但有關(guān)職能部門沒有在違建問題發(fā)生伊始就嚴(yán)格依法依規(guī)履職、進(jìn)行認(rèn)真處理是問題的根源。關(guān)于城鄉(xiāng)房屋建設(shè)管理問題，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國土地管理法》《北京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村建房用地管理若干規(guī)定》等法律法規(guī)都有明確規(guī)定，對農(nóng)村宅基地審批和城鄉(xiāng)房屋翻擴(kuò)建等問題進(jìn)行了規(guī)范，但在實(shí)際工作中，一些領(lǐng)導(dǎo)干部就是講人情不講法律、講潛規(guī)矩不講明規(guī)矩。在處理具體問題時，頭腦中首先想到的是找關(guān)系、找路子、找熟人，而不是去找法律、找制度、找政策，人治觀念根深蒂固。這樣做的結(jié)果，自然是全區(qū)違建現(xiàn)象頻發(fā)，群眾舉報(bào)不斷，舊問題尚未解決，新問題又接踵而至。

2.2 依法行政素養(yǎng)不夠

有些領(lǐng)導(dǎo)干部具有給群眾服務(wù)的熱情，工作也很敬業(yè)，但就是法律知識欠缺、法律思維不足，對自己的責(zé)任權(quán)利認(rèn)識不清。上述部分違規(guī)開采山石案例中，有的是源于個別領(lǐng)導(dǎo)干部對群眾開采山石的審批權(quán)限和程序知之甚少，又不善于學(xué)習(xí)、盲目決策的結(jié)果。比如，有的鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在收到村集體上報(bào)的開采山石的請求后，沒有查找、學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，也不研究鎮(zhèn)政府是不是該事項(xiàng)審批權(quán)的主體，具體審批程序是什么，便大筆一揮，簽上了自己的名字，蓋上了單位公章。關(guān)于開采礦產(chǎn)資源，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》明確規(guī)定：由省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批登記，頒發(fā)采礦許可證。因此，鎮(zhèn)政府根本不具備審批權(quán)，而該鎮(zhèn)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)按習(xí)慣做法辦事，擅自為本鎮(zhèn)某村出具開采批復(fù)，致使該村發(fā)生盜采山石行為，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)資源遭到破壞，最后受到黨紀(jì)處分是必然的。

2.3 依法行政動力不足

有些領(lǐng)導(dǎo)干部受過系統(tǒng)的法律思維訓(xùn)練，法學(xué)或法律專業(yè)出身，本身知法懂法，但遇到實(shí)際問題時卻盲目順從領(lǐng)導(dǎo)意志，不愿意表達(dá)專業(yè)觀點(diǎn)，依法行政動力不足。從上述查處的案件看，有的科級干部本身法律專業(yè)素養(yǎng)非常好，但在處理一些問題時，為了所謂的效率，盲目聽從領(lǐng)導(dǎo)指揮，最后不但自己受了處分，也把領(lǐng)導(dǎo)帶下了水。比如，2017年1月3日，區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所駐某鎮(zhèn)官方獸醫(yī)李某在對該鎮(zhèn)某村養(yǎng)殖戶王某養(yǎng)殖的羊?qū)嵤z疫過程中，明知《動物臨床檢查證書》自簽發(fā)之時起24小時內(nèi)有效，仍然依據(jù)王某所持2016年12月31日開具《動物臨床檢查證書》，為其違規(guī)開具《動物檢疫合格證明》。后李某受到（行政）警告處分。李某在審查過程中陳述的理由是：當(dāng)時領(lǐng)導(dǎo)催得急，沒法嚴(yán)格按照程序做。

2.4 依法行政方式簡單

依法行政要求領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要執(zhí)法懂法、嚴(yán)格依法辦事，還要求運(yùn)用恰當(dāng)?shù)姆绞椒椒ㄟM(jìn)行，而不能不按法定程序，進(jìn)行野蠻執(zhí)法、簡單執(zhí)法和粗暴執(zhí)法。行政法治程序是行政管理實(shí)施方式的法治化，其要求一切行政權(quán)力都必須通過行政程序加以規(guī)范，即通過程序賦予權(quán)力、實(shí)施權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力和終止權(quán)力。但是，從上述部分案例可以看出，在該區(qū)重實(shí)體輕程序的傳統(tǒng)思維還根深蒂固。比如，在某鎮(zhèn)經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施的某新村改造工程中，該鎮(zhèn)政府相關(guān)負(fù)責(zé)人重視前期審批、缺失后續(xù)監(jiān)管，造成該新村改造項(xiàng)目工程量、工程款數(shù)額大幅增長，總工程款由立項(xiàng)審批確定的3913萬元增長至8140萬余元（2015年7月經(jīng)區(qū)建設(shè)工程咨詢中心審核，核減工程造價3347萬元），導(dǎo)致該村無力向施工方結(jié)算工程款，施工方則拖欠工人工資。結(jié)果，施工工人多次到市、縣、鎮(zhèn)政府及相關(guān)部門大規(guī)模上訪討薪。

3 對策建議

3.1 加大法治教育培訓(xùn)力度

區(qū)委組織部要充分發(fā)揮職能作用，進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，進(jìn)一步拓展區(qū)管干部法治教育的廣度和深度。區(qū)委黨校（行政學(xué)院）要把國家法律、黨內(nèi)法規(guī)列為全區(qū)各級黨員干部的必修課，每年至少舉辦一期全區(qū)黨員干部法治專題培訓(xùn)班，健全行政執(zhí)法人員崗位培訓(xùn)制度，定期組織全區(qū)黨員干部學(xué)習(xí)通用法律知識和專門法律知識。通過教育培訓(xùn)，引導(dǎo)黨員干部牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權(quán)由法定、權(quán)依法使等基本法治理念，恪守合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等依法行政基本要求，學(xué)會在法治軌道上全面推進(jìn)全區(qū)各項(xiàng)工作。

3.2 樹立重視法治能力用人導(dǎo)向

各級組織人事部門在考錄公務(wù)員工作中，要適當(dāng)增加法律知識在筆試中的比重，增加依法解決問題能力在面試中的比重。對從事行政執(zhí)法、政府法制等工作的公務(wù)員，必須進(jìn)行專門的法律知識測試。在績效考核工作中，把法治建設(shè)成效作為衡量領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績的內(nèi)容，納入全區(qū)政績考核指標(biāo)體系。在干部選拔任用工作中，要優(yōu)先提拔使用法治觀念強(qiáng)、法治素養(yǎng)好、善于依法辦事的干部。

3.3 健全行政決策責(zé)任追究制度

結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，合理劃分和依法規(guī)范相關(guān)行政機(jī)關(guān)的職能和權(quán)限，科學(xué)核定人員編制，實(shí)現(xiàn)職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制的規(guī)范化和制度化，逐步解決目前部分單位和鎮(zhèn)街混編嚴(yán)重、職能不清問題。同時，以此為契機(jī)，對全區(qū)規(guī)范性文件進(jìn)行一次集中摸底、清理和修改，為領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格依法行政提供制度遵循。在此基礎(chǔ)上，加大對行政決策責(zé)任的追究力度，堅(jiān)決制止和糾正不講規(guī)則、不講程序，“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”的“三拍”行為。對那些特權(quán)思想嚴(yán)重的黨員干部，要進(jìn)行批評教育、督促整改，問題嚴(yán)重、屢教不改，甚至做出違法違紀(jì)行為的，要依法依紀(jì)嚴(yán)肅處理。

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[作者簡介]許士友（1972—），男，河南信陽人，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）2016級博士研究生，經(jīng)濟(jì)師，研究方向：黨內(nèi)法規(guī)、依法行政、監(jiān)察制度。