陳欣 張姍姍

摘 ?要：高質量發(fā)展是我國社會主義“新時代”重大論斷“滿足人民日益增長的美好生活需要”的經濟總路線，高質量發(fā)展的根本在于提高經濟的活力、創(chuàng)新力和競爭力，科技創(chuàng)新是技術支撐的核心。高等教育是科技創(chuàng)新人力資本供給的主渠道，民辦高校是“點燃”高等教育“經濟活力”開放倒逼改革的鑰匙。本文從四所安徽民辦高校產權“危機”案例出發(fā)，在總結民辦高校產權特有的營利性與公益性、市場經濟屬性與計劃經濟屬性特征的基礎上，以新制度經濟學理論為基石，嘗試采用市場與政府邊界理論、產權理論和公司結構治理理論，從民辦高校資產專用性和產權交易成本視角，揭示民辦高校在產權初始界定與再界定不清晰、收益權與控制權不匹配等合約制度設計不足，提出創(chuàng)新產權明晰界定、創(chuàng)新合約制度安排-約束競爭和產權“股份”共享創(chuàng)新的安徽經驗解決思路，供同行參考借鑒，助推經濟高質量發(fā)展。

關鍵詞：制度安排;產權理論;新制度經濟學;股份共享

一、引言

“經館”“書院”“學堂”穿越千年民辦教育史，僅1952-1978年出現(xiàn)短暫“休克”。截止至2018年，全國獨立設置的民辦普通高校共有749所，占比近三分之一強，民辦高等教育已成為我國高等教育的不可或缺的重要組成部分。1997年《社會辦學條例》、2003年《民辦教育促進法》（2013、2016、2018年三次修訂）和2004年《民辦教育促進法實施條例》、2016年《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》等法律法規(guī)為民辦高等教育的發(fā)展提供了基礎框架。2018年，在科技和資本的賦能下，新華教育（02779HK）收購安徽醫(yī)科大學醫(yī)學院和南京財經大學紅山學院開啟民辦高?！斑B鎖”之路。然“債務危機”“財務危機”“破產”似乎是民辦高校揮之不去的“達摩克利斯之劍”，營利性和公益性成為教育主管部門、舉辦者、校長、教職工等面臨的艱難抉擇。本文從新制度經濟學產權理論-結構治理理論視角，站在市場和政府兩個維度，闡述通過合約制度安排與結構治理創(chuàng)新來化解民辦高?！拔C”處理的安徽經驗，供業(yè)界參考，助推民辦高等教育高質量“連鎖”發(fā)展。

二、科技創(chuàng)新與產權理論概述

1.科技創(chuàng)新

科技創(chuàng)新是原創(chuàng)性科學研究和技術創(chuàng)新的總稱，是指創(chuàng)造和應用新知識和新技術、新工藝，采用新的生產方式和經營管理模式，開發(fā)新產品，提高產品質量，提供新服務的過程，具體包括知識創(chuàng)新、技術創(chuàng)新和現(xiàn)代科技引領的管理創(chuàng)新[1]?？萍紕?chuàng)新是各創(chuàng)新主體、創(chuàng)新要素交互復雜作用下的一種復雜涌現(xiàn)現(xiàn)象，是一類開放的復雜巨系統(tǒng)[1]。管理創(chuàng)新主要是以信息技術為載體引領的管理變革，促進社會資源的合理配置，推動社會進步，具體包括宏觀制度創(chuàng)新和微觀組織創(chuàng)新。產權合約制度安排與結構治理屬于管理創(chuàng)新范疇。

2.產權理論

產權起源于原始社會末期私有制，現(xiàn)代產權有法律和經濟學概念之分。法律上有強調物的靜態(tài)“歸屬”的所有權和動態(tài)“利用”的他物權，后沿著由物到人、人與物直至人與人的關系路徑衍生為占有權、使用權、支配權、經營權、收益權等具體的權利。經濟學上，產權是由一組權利組成的權利集束，是由資源的稀缺性決定的，排他性是其核心，產權具有激勵、約束、資源配置和協(xié)調等功能。

產權理論是新制度經濟學的核心，歷經科斯、巴澤爾、阿爾欽、弗魯博騰、張五常等經濟學家豐富發(fā)展為當代經濟“顯學”，其核心議題就是研究如何對產權進行配置，從而引導個體在追求經濟利益最大化的同時有利于社會總產出和社會福利的最大化[2]。產權配置分為初始配置和合約再配置。交易費用是運用市場價格機制的成本，如果交易費用為正，不同的權力界定會帶來不同效率的資源配置[3]?，F(xiàn)實中交易成本的存在會嚴重阻礙產權合約的再配置。

三、民辦高校產權合約“危機”現(xiàn)象

民辦高校是相對公辦高校而言，是我國社會主義財政體制下的特殊產物，從辦學經費來源以及學校財產的歸屬看，民辦高校是指企事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和公民個人利用非政府性教育經費舉辦、學校產權非政府所有的民辦高校組織機構[4]。民辦高校產權是指各活動主體圍繞教育財產而形成的權利集束[5]，分為脫離實物的收益權和不脫離實物的占有權、使用權、支配權、管理權、經營權等的控制權兩類。

（一）民辦高?！笆找妗碑a權危機

民辦高校具有公益性和營利性雙重屬性。公益性體現(xiàn)在民辦高校的教育投資是一種教育活動，向國民提供準公共產品的教育服務。營利性體現(xiàn)在民辦高校的教育投資也是一種經營活動，向國民提供私人產品性質的教育服務。民辦高校的舉辦者往往是市場經濟的佼佼者，具有企業(yè)家的“敏銳眼光”，把民辦高校當作企業(yè)一樣運營，獲取利潤成為舉辦者追求的目標之一。高校利潤主要來自于教育投資利潤即培養(yǎng)人才所獲得的經濟利潤和非教育投資利潤即投資校辦產業(yè)所獲取的利潤兩部分。教育投資利潤主要來自學生學費收入和住宿費收入，由此生源成為民辦高校的生命線。高等教育既有市場經濟屬性也有計劃經濟屬性。市場經濟體現(xiàn)在高校招生市場的競爭，計劃經濟屬性體現(xiàn)在學費、住宿費和招生數(shù)量嚴格受政府部門管制。在高等教育生源充足時期，擴招是民辦高校的核心工作。隨著生源市場日趨萎縮，高校招生市場競爭日趨激烈，加大招生經費投入，增加高校固定資產投資等成為提高民辦高校競爭力的手段，這“一減一增”的結果是民辦高校教育投資利潤驟減。在校生的數(shù)量減少間接導致非教育投資利潤減少。當教育投資和非教育投資收支相抵，破產的“收益”危機降臨。法律上，“出資人根據(jù)民辦高校章程的規(guī)定要求取得合理回報的，可以在每個會計年度結束時，從民辦高校的辦學結余中按一定比例取得回報”[6]，但沒有規(guī)定合理回報的比例的上限與下限。民辦高校舉辦者采取主動隱蔽手段轉移“合理回報”，可獲取更高“節(jié)稅”利潤。民辦高校舉辦者因投資其他業(yè)務虧損、資金緊張或投資需求等原因被動轉移民辦高?！袄麧櫋?，導致民辦高?！疤潛p”產生“收益”危機的現(xiàn)象亦不在少數(shù)。

如安徽WD學院舉辦者投資的房地產企業(yè)因舉借民間高利貸融資，資不抵債，私下挪用WD學院資金資產償付債權人，導致數(shù)月教師工資無法支付而罷課，學生“上訪”教育主管部門。合肥JJ職業(yè)學院舉辦者挪用學院資金建設私家園林，投資房地產等失敗，最后失去學院所有權。安徽LH職業(yè)學院舉辦者以學院為擔保人通過擔保貸款、民間高利貸等方式投資新校園區(qū)建設，生源驟減，學院資不抵債，教師連續(xù)幾個月發(fā)不出工資，債權人封堵校門，掛條幅追債。

由上看出，“收益”危機實質上是一種財務危機，換角度看就是民辦高校的產權合約危機（以下簡稱收益產權危機），是民辦高校營利性屬性驅動的結果。這時營利性屬性和公益性屬性從“相伴而生”轉換為“格格不入”，民辦高校舉辦者擁有財產的所有權、教師和學生擁有使用權、政府和管理者擁有管理權，意味著收益產權危機處理不能采用企業(yè)模式處理。民辦高校產權越復雜，協(xié)調難度越大，交易成本就越高，時間就更長。但民辦高校的教學、科研等活動是不能停止的。

（二）民辦高?！敖Y構”產權危機

民辦高校具有市場經濟屬性，相當于一家公司，其舉辦者相當于股東、董事、董事長等所有權人，政府、院長、教職工等管理者相當于經營權人，學生、家長、社會等相當于監(jiān)督人。舉辦者、管理者等對民辦高校有各自的利益追求和目標。若他們的分歧控制在有限范圍內是有利于民辦高校治理結構優(yōu)化的。若矛盾無法調和，爆發(fā)劇烈沖突，民辦高校治理結構惡化，教科研活動無法正常開展就升級為“結構”危機。如WB職業(yè)學院因舉辦者內部矛盾無法調和最終變更舉辦者，造成學院“動蕩”。上述合肥JJ職業(yè)學院原舉辦者移民國外，現(xiàn)實際舉辦者控制學院運營，仍“殘留”舉辦者法律問題。

由上看出，“結構”危機事實上是圍繞民辦高校的收益權、控制權等產權展開的一種合約危機（以下簡稱結構產權危機）。結構產權危機的解決需協(xié)調舉辦者、管理者、監(jiān)督人，耗費大量的時間和交易成本才能完成，但民辦高校教學科研等活動不能停止。

四、民辦高校產權“危機”經濟學解釋

民辦高校產權危機往往是多種因素的疊加，需要加以分解說明，本文認為主要有以下幾種經濟學解釋。

（一）民辦高校產權初始配置資產專用性強

專用資產是指專用資本投資形成的資產，這種資產想要打破原有交易關系轉為他用，將付出巨大的轉置或退出成本[7]。高校的教學樓、科研樓、宿舍、食堂、實驗設備等資產具有專用性，如教學樓改變用途作為企業(yè)工廠使用，轉置成本很高。公辦高校的專用資產是教育主管部門利用政府財政資金建設，是政府向社會提供的公共產品，具有公益性性質，其資源配置有教育主管部門行政劃撥，具有計劃經濟屬性。民辦高校的專用資產是舉辦者利用自有資金等投資建設的，體現(xiàn)的是企業(yè)向社會提供的準公共產品和私有產品，具有營利性性質，是市場為主、計劃為輔的復合資源配置方式。無論是家族式、集團式民辦高校，還是股份式、中外合作式民辦高校，只要舉辦者投資，就完成了民辦高校產權的初始配置，就形成專用性資產。在市場資源配置合約機制中，舉辦者一旦投資進入，則長期受專用資產的約束，對專用性資產產生嚴重依賴。在經濟不確定和經濟人有限理性的假設前提下，圍繞民辦高校專用資產交易合約是不完全的[7]，舉辦者、管理者等利益相關方提出如提高管理者工資福利支出、舉辦者獲取合理回報的爭議等機會主義行為，誘發(fā)民辦高校產權“危機”。舉辦者、管理者等爭奪民辦高校產權如收益權各自最大化、控制權等的結果，導致市場合約內容復雜化，談判難度加大，監(jiān)督成本上升，從而推高了民辦高校產權合約再配置的交易成本。

（二）民辦高校產權再配置交易成本過高

民辦高校產權再配置是指在民辦高校產權的初始配置完成后，產權人通過市場或計劃合約進入經濟活動，在合約范圍內將原屬于產權人的一項或多項權利授予他人享有，并獲得回報的行為[7]，具體表現(xiàn)為舉辦者“股權”比例結構調整、收益“分紅”政策、管理者更換和舉辦者退出等市場合約交易行為。舉辦者一旦投資民辦高校除了關心

所投資的資產的產權，還民辦高校增值資產的產權。我國現(xiàn)有法律法規(guī)對民辦高校增值資產的產權規(guī)定有嚴格的限制。如《民辦教育促進法》規(guī)定，民辦高校辦學終止時，需按照教育者的學費、相關雜費、教職工社保費用、工資、其他債務等依次清償，剩余財產按有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理?！渡鐣α哭k學條例》規(guī)定，民辦高校辦學“利潤”僅可用于增加教育投資和改善辦學。諸如類似的模糊條款事實上“堵死”了舉辦者對民辦高校產權剩余收益權的要求，加大了舉辦者投資無收益、風險大的預期。民辦高校清算時無法獲取的高校增值資產的產權收益必然寄希望于民辦高校存續(xù)期間獲取。民辦高校辦學過程中，舉辦者、管理者等若也不能獲取“合理回報”或獲取的“合理回報”低于預期，則會增加鋌而走險、通過隱蔽交易獲取產權收益的機會主義行為。如，舉辦者通過增加產權交易內容、難度等獲取超合理回報，提高管理者薪酬和管理成本，設立關聯(lián)企業(yè)轉移產權收益，甚至轉移民辦高校資產等。

由此看出，民辦高校產權再配置有主動增加交易成本和被動增加交易成本之分。主動增加交易成本實為轉移民辦高校產權收益的一種“隱形”市場合約交易，主動降低交易成本是獲取民辦高校產權收益的一種“顯性”市場合約交易。舉辦者如果能夠“合法”獲取合理回報，會選擇通過“顯性”市場合約主動降低交易成本獲取。被動增加交易成本是民辦高校產權公益性和營利性的沖突、民辦高?！肮尽苯Y構治理市場化的結果。民辦高校產權營利性是舉辦者在市場合約約束下資本逐利的結果，然公益性屬性告訴我們，民辦高校人才培養(yǎng)具有專科3年、本科4年的周期，且連續(xù)不間斷。收益產權危機是民辦高校市場合約競爭的結果，實質是民辦高校能否“持續(xù)經營”或存續(xù)的根本問題，具體表現(xiàn)是教學中斷。結構產權危機是民辦高?！肮尽毙再|的市場化決定的，股東擁有公司的“所有權”，管理者擁有“經營權”，對應民辦高校而言，就是舉辦者擁有民辦高校產權的“收益權”，舉辦者、政府部門、管理者、教師、學生共享民辦高校的“控制權”。擁有收益權的舉辦者把民辦高校委托給擁有控制權的代理人通過占有、使用、支配、運營民辦高校產權獲取合理回報，擁有控制權的代理人必須向擁有收益權的舉辦者證明自己“控制”（運營）民辦高校產權的“成果”，這就形成了“兩權”分離的委托代理關系?！皟蓹唷狈蛛x會增加雙方在達成一致意見和信任方面的摩擦，增加委托代理合約簽訂、履行和監(jiān)督的成本，削弱民辦高校產權的交易成本[7]。委托代理關系主要是以合約的方式規(guī)定舉辦者與控制者雙方的權利與義務。但由于訂立合約時存在的不確定性、交易成本、委托人與代理人之間信息的不對稱、有限理性、目標不一致等問題，使委托代理關系成為一種不完全合約[7]。由于舉辦者和控制者所使用的效用函數(shù)不同，控制者在委托代理關系中追求自身效用最大化而損害舉辦者利益的問題即為委托代理問題[7]。民辦高校產權結構治理就是如何通過一定的制度約束、組織監(jiān)督或利益安排，使委托人可有效監(jiān)督、約束、激勵代理人，使其行為符合委托人效用函數(shù)最大化的要求，并在這個過程中盡量降低代理成本，提高代理收益，實現(xiàn)委托人利益的最大化[7]。委托代理關系惡化的結果就是結構產權危機，教學中斷。

五、民辦高校產權“危機”處理安徽經驗

民辦高校產權危機處理的關鍵是協(xié)調營利性與公益性、市場經濟屬性與計劃經濟屬性、產權初始配置與再配置、收益權與控制權等。根據(jù)民辦高校產權的特點和職能，發(fā)現(xiàn)產權危機和教科研活動正常運營存在時間和空間錯位，可形成長遠解決方案和過渡解決方案兩種，本文僅闡述關鍵的三點創(chuàng)新。

（一）產權明晰界定創(chuàng)新

民辦高校產權界定分為初始界定和再界定。讓市場的歸市場，政府的歸政府，政府不做市場做的事。法例管制能從源頭上減少產權合約再配置產權的必要以及相關交易成本?；诜ㄖ卧O置明晰的民辦高校產權準入、運營和退出機制，建立應急管理協(xié)調制度。以市場“無形的手”完成民辦高校產權清晰“改造”再界定。依法管理政府的“手”是建立產權秩序的基石。

（二）合約制度安排創(chuàng)新

發(fā)揮市場在資源配置的主導作用的原則不能動搖，解決民辦高校教學中斷“危機”的責任落在計劃經濟屬性上。阿爾欽說，任何社會，只要有稀缺，就有競爭，而決定勝者與負者的規(guī)則可以闡釋為產權制度[8]。按照張五常的說法，沒有約束的競爭必然帶來租值消散，會滅絕人類[8]。約束競爭的權利結構包括私有產權、等級排列、法例管制、風俗宗教等[8]，約束競爭的實質為合約安排。民辦高校產權危機處理的安徽經驗就是通過創(chuàng)新合約制度安排引入“約束競爭”。約束的是收益權，競爭的是控制權，分離產權是約束競爭的基礎，最終達到民辦高校產權處于“半凍結”狀態(tài)。如何約束？就是教育廳、財政廳、人社廳等政府管理部門和民辦高校院長、教職工等管理者“托管”民辦高校。管理者負責運營民辦高校，掌握控制權。教育廳負責指導民辦高校教學業(yè)務，以民辦高校的公益性“隔離”舉辦者和債權人。財政廳負責收取學生學費、住宿費等，發(fā)放教職工的工資和運營資金等。人社廳負責指導民辦高校的薪酬體系、職稱評聘等工作。競爭的是留足舉辦者和債權人通過市場資源配置的功能解決產權危機。這種合約制度安排創(chuàng)新解決了產權危機處理的時間與空間沖突，即以時間換取空間，從而大大降低了交易成本。這種安徽經驗表明，合約制度安排是市場與政府邊界理論的創(chuàng)新應用，也是產權理論的有益嘗試。

（三）產權“股份”共享創(chuàng)新

結構產權危機是“公司”結構治理問題，是收益權與控制權不匹配造成。這種“不匹配”問題可采用市場和計劃的復合資源配置方案解決。華為“全員持股”公司結構治理模式值得借鑒，“激勵企業(yè)人力資源共享全身投入創(chuàng)新是現(xiàn)代企業(yè)制度安排所要解決的主要問題，而對企業(yè)人力資本所有者具有有效激勵作用的最佳制度安排，就是人力資本所有者同物力資源共享所在者共同擁有企業(yè)的所有權。[9]”民辦高?！叭珕T持股”的制度安排可由舉辦者主導，產權“股份”改造交由市場資源配置。民辦高?！叭珕T持股”實現(xiàn)了舉辦者、校長、教職工等產權共享創(chuàng)新，收益權與控制權匹配一致降低了收益權人和控制權人的短期投機決策行為，促進民辦高校的長遠發(fā)展，提高了社會經濟效率和福利最大化?！叭珕T持股”促進民辦高校產權“股份”極度分散，增強了民辦高校的產權約束--制衡能力，也降低了舉辦者收益預期，減少了與控制權人的沖突，最終節(jié)約了交易成本?！叭珕T持股”共享擴大了全民投資教育的積極性，有利于民辦高校獲得資金來源的穩(wěn)定，促進社會總效用最大化。安徽XH教育正沿此方向改革就是最好的例證。

六、結語

民辦高校是我國社會主義經濟體制下的特殊產物，具有營利性與公益性、市場經濟與計劃經濟的雙重屬性。沿著新制度經濟學—邊界理論—產權理論—結構治理理論方向分析的基礎上，采用合約制度安排創(chuàng)新和“全員持股”共享創(chuàng)新是解決民辦高校產權危機的現(xiàn)實路徑，是新制度經濟學應用的創(chuàng)新嘗試。

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The Arrangement of Property Rights Contract System in Private Colleges and Universities and the Experience of Governing and Innovating Anhui

Chen Xin1 ?Zhang Shanshan2

（Anhui ?Technical ?College ?of Industry ?And ?Economy， Hefei ?230051， ）

Abstract：High-quality development is the main line of economics in China's socialist "new era". The fundamental principle of "satisfying the people's growing needs for a better life" is to improve the vitality， innovation and competitiveness of the economy. Technological innovation is technical support. core. Higher education is the main channel for the supply of scientific and technological human capital. Private colleges and universities are the key to “igniting” the reform of higher education “economic vitality”. Based on the case of the "crisis" of property rights in four private colleges and universities in Anhui， this paper tries to adopt the new institutional economics theory based on the characteristics of profitability and public welfare， market economy attributes and planned economy attributes of private colleges and universities. Market and government boundary theory， property rights theory and corporate structure governance theory， from the perspective of asset specificity and property transaction cost of private colleges and universities， reveals the contract system design of private colleges and universities in the initial definition and redefinition of property rights， and the mismatch between income rights and control rights. Insufficient， proposes clear definition of innovative property rights， innovative contract system arrangement--constrained competition and property rights "shares" to share innovative Anhui experience and solution ideas for peer reference， and promote high-quality economic development.

Keywords：Institutional arrangement; property rights theory; new institutional economics; share sharing