羅格蓮 林瑾文 潘志斌 周津

[摘 要] 通過對福建省農(nóng)村幸福院建設(shè)現(xiàn)狀的調(diào)查，分析存在的問題和制約因素，并提出相應(yīng)的解決措施，確保福建省農(nóng)村幸福院均衡、健康、持續(xù)發(fā)展，為解決農(nóng)村養(yǎng)老問題提供支持。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村幸福院;資金;人才;政策

[中圖分類號] D669.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）01-22-4

農(nóng)村幸福院是探索農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的新型模式，目前已在全國普遍推行。近年來，福建省農(nóng)村幸福院建設(shè)展現(xiàn)出蓬勃生機，但發(fā)展過程中還存在一些不容忽視的問題，這些瓶頸和短板嚴重制約著農(nóng)村幸福院的健康發(fā)展和正常運行。

1 福建省農(nóng)村幸福院發(fā)展現(xiàn)狀

隨著農(nóng)村青壯年大量進城務(wù)工經(jīng)商，少年兒童普遍進城就學讀書，農(nóng)村“空心化”程度不斷加劇，農(nóng)村獨居老人的養(yǎng)老問題已成為嚴重的社會問題。我國65%的老人生活在農(nóng)村，農(nóng)村留守老人已近5 000萬人，占農(nóng)村老年人口的37%[1]。2018年末，福建省常住人口中65歲及以上人口為355萬人，占比9.0%，其中約75%老年人口生活在農(nóng)村[2]。由于農(nóng)村養(yǎng)老資源匱乏與條件限制，而且福建省偏遠山區(qū)偏多，農(nóng)村老年人的養(yǎng)老困境更為突出。

1.1 福建省高度重視農(nóng)村幸福院建設(shè)

2014年，福建省民政廳、財政廳聯(lián)合發(fā)文，要求加快推進農(nóng)村幸福院建設(shè)。截至2017年年底，福建省已建好幸福院6 689所，農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施覆蓋率達47%。據(jù)福建省民政廳統(tǒng)計，截至2018年年底，福建省已建成農(nóng)村幸福院8 008所，農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施覆蓋率達53%，預計2020年將覆蓋60%的行政村[3]。2019年，福建省民政廳出臺《養(yǎng)老服務(wù)補短板2019年行動方案》，又計劃新建500所農(nóng)村幸福院，就農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施（村級老年人活動中心、居家養(yǎng)老服務(wù)站）而言，建制村覆蓋率提高至55%以上[4]。并強調(diào)養(yǎng)老事業(yè)補短板工作，堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，將養(yǎng)老資源向老區(qū)、山區(qū)、貧困地區(qū)傾斜[5]。

1.2 福建省農(nóng)村幸福院建設(shè)取得長足發(fā)展

目前，經(jīng)濟條件好、資源豐富的地方，農(nóng)村幸福院基本實現(xiàn)“六有”（有固定場地、有設(shè)施設(shè)備、有服務(wù)內(nèi)容、有人員隊伍、有管理制度以及有籌資渠道）以及能正常開放運行，農(nóng)村幸福院的主要功能體現(xiàn)比較充分。特別是在沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和旅游資源開發(fā)較好的地區(qū)，農(nóng)村幸福院的持續(xù)發(fā)展活力較強。有些已開辦全托型、半托型幸福院，大部分均達日托型水平，能為老年人提供就餐等日常照料服務(wù)和文化娛樂活動?？傊?，福建省農(nóng)村幸福院建設(shè)已成規(guī)模，總體發(fā)展勢頭良好。

1.3 福建省農(nóng)村幸福院建設(shè)存在的不足

由于福建省區(qū)域差別較大，整體發(fā)展水平很不均衡，尤其在相對偏遠貧困的山區(qū)，農(nóng)村幸福院建設(shè)處于較低水平。一是建院層次偏低，場地狹窄，結(jié)構(gòu)不全。有些因資金不足或場地受限，農(nóng)村幸福院初建規(guī)劃就未考慮老年人入住和就餐問題，僅設(shè)置娛樂活動場所。這種結(jié)構(gòu)性缺陷，造成今后無法擴容發(fā)展，功能局限性難以克服。二是服務(wù)內(nèi)容單一，養(yǎng)老功能欠缺。困難地區(qū)的農(nóng)村幸福院，大部分僅提供文化娛樂場所，不能提供就餐等日間照料服務(wù)，難以形成老年人聚集效應(yīng)，農(nóng)村幸福院功能發(fā)揮極不健全。三是管理脫節(jié)，服務(wù)功能難以正常發(fā)揮。有些幸福院雖然器材配置較全，但是因缺乏管理人員，老年人不會使用音響等設(shè)備，或者因使用不當造成設(shè)備損壞或故障。有些農(nóng)村幸福院甚至在建成驗收后即處于半關(guān)閉狀態(tài)。上述狀況在貧困山區(qū)較為普遍，大部分農(nóng)村幸福院遠未發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2 制約福建省農(nóng)村幸福院建設(shè)的主要因素

農(nóng)村幸福院是特殊歷史階段的產(chǎn)物，必然與我國乃至福建省當前經(jīng)濟文化發(fā)展不平衡、不充分密切相關(guān)，綜合分析影響和制約福建省農(nóng)村幸福院建設(shè)的主要因素可概括為“四個缺失”，即四大“短板”。

2.1 后續(xù)資金保障缺失

偏遠困難山區(qū)的鄉(xiāng)村多為“空殼村”，無村財政收入，農(nóng)村幸福院建成后缺乏后續(xù)資金支撐其正常運行，雖然設(shè)施設(shè)備基本配置到位，但農(nóng)村幸福院只能成為擺設(shè)，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。有的即使勉強開放一兩個活動項目，也只有少數(shù)老人偶爾進入農(nóng)村幸福院打打麻將而已，大部分設(shè)施設(shè)備處于閑置浪費狀態(tài)。

首先，政府不能提供農(nóng)村幸福院后續(xù)運營的專用經(jīng)費支持。目前，政府投入僅為農(nóng)村幸福院硬件設(shè)施設(shè)備一次性投入，建成后完全取決于村級組織能否提供后續(xù)運營所需費用。

其次，偏遠貧困山區(qū)村級組織缺乏資金來源。這些行政村多半無村財政收入。以福州市晉安區(qū)日溪鄉(xiāng)為例，全鄉(xiāng)12個行政村均為“空殼村”，無任何村辦企業(yè)和其他收入來源，根本無法提供后續(xù)資金支持。

最后，困難地區(qū)因條件限制，創(chuàng)收條件薄弱。偏遠貧困山區(qū)多為“三無”鄉(xiāng)村，即無旅游資源、無土特產(chǎn)品、無城市輻射效應(yīng)（遠離城區(qū)），客觀上造成創(chuàng)收乏力。

2.2 村級組織動力缺失

村“兩委”本應(yīng)成為農(nóng)村幸福院的管理主體，但由于缺乏相應(yīng)的激勵約束機制，加之客觀條件的限制，大部分村干部對農(nóng)村幸福院建設(shè)及發(fā)展持消極、悲觀態(tài)度。

首先，農(nóng)村幸福院管理運行狀況未納入村“兩委”績效考核。目前，農(nóng)村幸福院的組織管理工作純屬“軟指標”，缺乏剛性約束，村干部可做可不做，做好做壞一個樣。由于上級監(jiān)管缺位，激勵約束機制尚未形成，村“兩委”普遍缺乏責任感。

其次，村“兩委”普遍存在畏難情緒。由于困難地區(qū)條件較差、財力匱乏，村干部缺乏信心，態(tài)度消極，對農(nóng)村幸福院建設(shè)與管理基本處于被動應(yīng)付狀態(tài)，缺乏主動作為的積極性。

最后，農(nóng)村幸福院管理缺乏規(guī)范程序。由于農(nóng)村幸福院是新生事物，且類型多樣，缺乏統(tǒng)一標準，服務(wù)管理內(nèi)容和運行狀態(tài)差異較大，村級管理無章可循，有些村干部感到無所適從，管理盲目，處于消極等待觀望狀態(tài)。

2.3 人才技術(shù)保障缺失

農(nóng)村幸福院的多功能、服務(wù)內(nèi)容的多項目、管理內(nèi)容的多環(huán)節(jié)，要求提供相應(yīng)的人才技術(shù)保障，但目前農(nóng)村地區(qū)難以提供以下保障。

2.3.1 現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和音響技術(shù)人才短缺。農(nóng)村幸福院配置的電腦與智能音響設(shè)備，既需要技術(shù)人員指導使用，更需日常維護管理。由于農(nóng)村青壯年和學生絕大部分生活在城市，剩下的老年人文化水平普遍偏低，缺乏自助服務(wù)能力。

2.3.2 醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)人才短缺。目前，有些行政村雖有衛(wèi)生員，但由于不脫產(chǎn)，加之專業(yè)水平局限（因工作環(huán)境和工作待遇限制，農(nóng)村幾乎沒有大中專院校畢業(yè)的專業(yè)醫(yī)護人員），并不可能提供全天候、全方位的醫(yī)療服務(wù)。有的偏遠鄉(xiāng)村因人口偏少，醫(yī)務(wù)室亦已取消，農(nóng)村留守老人多為慢病纏身的年老體弱者，農(nóng)村醫(yī)護水平已難以滿足最低需求。

2.3.3 服務(wù)管理人員短缺。由于農(nóng)村留守老人文化低、能力弱，加之村干部忙于日常村務(wù)工作，對農(nóng)村幸福院關(guān)注不夠、用心不多，加之農(nóng)村幸福院缺乏專業(yè)管理服務(wù)人員，既無人員對農(nóng)村幸福院進行規(guī)范化管理，也無組織者組織宣講、授課、文體等文化活動，老年人只能自發(fā)進行簡單的紙牌、麻將娛樂活動，缺乏豐富多彩的娛樂活動，農(nóng)村幸福院的文化設(shè)施大部分棄之不用。

2.4 法律制度保障缺失

由于農(nóng)村幸福院建設(shè)尚處于探索實踐階段，政府介入程度偏低，運行過程的法律保障尚未跟進，后續(xù)監(jiān)管相對薄弱，與公辦敬老院和民辦老年公寓等養(yǎng)老機構(gòu)相比，具體運行中的權(quán)責關(guān)系缺乏法律依據(jù)。

2.4.1 運行中的權(quán)責關(guān)系不明晰。作為管理主體的村“兩委”以及接受農(nóng)村幸福院各項服務(wù)的老年人，雙方權(quán)力、責任和義務(wù)尚未明確界定，也缺乏法律依據(jù)，實際上存在合法性危機[6]。

2.4.2 運行管理缺乏法律規(guī)范。農(nóng)村幸福院如何依法運營、依法管理，目前還是空白。特別是發(fā)生意外糾紛，如何依法處置可能還有許多盲點。

2.4.3 法制宣傳跟進不到位。農(nóng)村幸福院建成運行后，相應(yīng)的法制宣傳滯后，尤其是針對性的法制宣講欠缺，造成村“兩委”法律意識淡薄、法律知識欠缺，以致心存顧慮，擔心發(fā)生問題擔責而不作為。這也是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)半托型、全托型農(nóng)村幸福院極少的重要原因。

3 促進福建省農(nóng)村幸福院持續(xù)健康發(fā)展的對策

上述四大“短板”不解決，農(nóng)村幸福院建設(shè)的前期投入必然落空，無法產(chǎn)生預期的效果。2019年，福建省提出將養(yǎng)老服務(wù)列入“補短板”的四大領(lǐng)域之一，正在采取措施加大力度推進。筆者認為，農(nóng)村幸福院建設(shè)的“短板”是養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域短板中的“短板”，應(yīng)抓住契機乘勢而上，推動農(nóng)村幸福院的“補短板”工作。

3.1 “輸血”與“造血”互補，疏通資金渠道

3.1.1 財政補貼向貧困山區(qū)幸福院傾斜。目前條件好的鄉(xiāng)村具有可靠的資金來源，基本可以維持農(nóng)村幸福院的正常運行。政府有限的財力應(yīng)集中起來對貧困山區(qū)幸福院給予補貼。據(jù)調(diào)研分析，福建省村級財政空白或相對困難的約占50%，按福建省幸福院8 000個測算，應(yīng)予補貼的約4 000個。如果各類補貼停止向條件好的農(nóng)村幸福院“撒芝麻”，集中起來補貼貧困山區(qū)幸福院，則資金相對可觀，基本可以維持其最低運行水平。有關(guān)資料表明，強政府支撐型幸福院年人均運營成本為0.10萬～0.33萬元[7]。如果餐飲支出由老人150元/（人·月）繳費彌補，加之縣級政府每人補助350元/（人·年），再加上省級平衡資助，所剩資金缺口由村委解決，其負擔基本可以承受。

3.1.2 把貧困村幸福院的幫扶納入扶貧計劃。從共生理論的視角看，扶貧與貧困地區(qū)幸福院的幫扶具有密切的關(guān)聯(lián)性。按照共生理論的擴展應(yīng)用，探索不同事物之間是否具有共生關(guān)系，要考慮共生單元、共生環(huán)境、共生模式、共生界面4個基本要素[8]。農(nóng)村養(yǎng)老保障與農(nóng)村的扶貧工作擁有相同的政策制度環(huán)境、相同的經(jīng)濟環(huán)境和相同的作用主體，二者存在共生關(guān)系?；诠采碚?，困難地區(qū)農(nóng)村幸福院的幫扶與貧困老年群體的脫貧存在依存關(guān)系。辦好農(nóng)村幸福院，按經(jīng)濟困難的農(nóng)村老人低成本享有養(yǎng)老服務(wù)，即實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保障與扶貧目標的統(tǒng)一。因此，把貧困地區(qū)幸福院的幫扶與扶貧工作對接，實現(xiàn)二者聯(lián)動，有利于改變農(nóng)村幸福院運行困境。為防止“漫灌式”扶貧[9]，可對所幫扶農(nóng)村幸福院的服務(wù)對象進行條件甄別，對經(jīng)濟狀況明顯不符扶貧標準的，按收費標準區(qū)別對待，以確保不失扶貧的精準度。

3.1.3 鼓勵慈善機構(gòu)、社團多元化“輸血”補助。農(nóng)村養(yǎng)老是社會養(yǎng)老的重要組成部分，也是最為薄弱的領(lǐng)域?？赏ㄟ^市縣區(qū)民政部門和老齡辦等機構(gòu)有序規(guī)范地組織社會公開募捐，建立農(nóng)村幸福院扶持專項基金，并統(tǒng)一分發(fā)到困難山區(qū)幸福院，作為維持其運行的專項補貼、?？顚Ｓ谩Ｒ部陕?lián)系有意向的企業(yè)進行共建、單項資助。

3.1.4 幫助貧困村“造血”自助。為確保貧困山區(qū)農(nóng)村幸福院可持續(xù)發(fā)展，除上述兩項“輸血”措施外，應(yīng)立足于提高貧困村的創(chuàng)收能力，激活其“造血”功能。首先，盤活農(nóng)村閑置土地設(shè)立“老人田”[3]發(fā)展適老性農(nóng)業(yè)，組織農(nóng)村年輕老人種植養(yǎng)殖供給農(nóng)村幸福院老人食堂，并引導鼓勵外出務(wù)工青壯年輪流定期回村義務(wù)幫助打理“老人田”。其次，福建省農(nóng)村毛竹、木材等自然資源豐富，可通過培訓建立互助合作社，組織相對年輕的老人編制竹木、根雕工藝品以及栽培花卉、盆景以實現(xiàn)創(chuàng)收。最后，可引導鼓勵民企開發(fā)投資，利用農(nóng)村各類自然資源，依法有償開發(fā)旅游觀光、休閑度假項目。

3.2 激勵與約束同步，強化動力機制

在提供外部財力扶持的同時，應(yīng)著力激發(fā)村級組織辦好農(nóng)村幸福院的積極性，強化其內(nèi)在動力并形成必要的激勵約束機制。

3.2.1 提升高度，融合發(fā)展。在老齡化社會不斷加劇、農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)十分薄弱的情況下，各級政府應(yīng)將農(nóng)村幸福院建設(shè)置于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的高度，與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相融合，與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相融合，使之內(nèi)實外美協(xié)調(diào)發(fā)展、同步推進。為此，必須建立綜合考核評價體系，形成有效的激勵約束機制和相應(yīng)的上下互動機制，增強鄉(xiāng)村兩級組織的內(nèi)生動力。

3.2.2 “雙定”明責，“兩委”同擔?！半p定”，既定目標、定責任。應(yīng)明確規(guī)定只要農(nóng)村幸福院建成，設(shè)施設(shè)備配置基本齊全，就必須創(chuàng)造條件開辦運行，為老年人提供應(yīng)有的服務(wù);村主任和村支書同為第一責任人，農(nóng)村幸福院工作納入村兩委年度工作計劃，有目標、有措施、有落實、有總結(jié)。

3.2.3 “雙評”考核，績效掛鉤?！半p評”，即上級考評、群眾測評。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府應(yīng)每年定期對農(nóng)村幸福院運行狀況和村“兩委”負責人作為情況進行考評;同時，組織老年人和村民代表對村干部履職情況進行測評?！半p評”結(jié)果直接與村干部津貼掛鉤，對履職不力的適當核減其津貼，履職到位、成績突出的應(yīng)予通報表揚并適當獎勵，同時可將考評結(jié)果與各項評先掛鉤。

3.3 引導和鼓勵并舉，改變?nèi)瞬爬Ь?/p>

3.3.1 借鑒支教模式，外引人才。教育系統(tǒng)的支教模式，在一定程度上改變或緩沖了許多邊遠地區(qū)教育人才短缺的問題，實踐證明完全具有可行性、實效性。農(nóng)村幸福院建設(shè)的人才短板也可借鑒這種方式，通過制定相關(guān)政策引導鼓勵老年護理、老年服務(wù)與管理、康復治療技術(shù)以及其他醫(yī)療衛(wèi)生類專業(yè)的大中專畢業(yè)生到貧困山區(qū)幸福院“支醫(yī)”，為農(nóng)村老年人提供日常的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，同時可惠及全村村民。

3.3.2 借助網(wǎng)絡(luò)資源，對接醫(yī)療機構(gòu)。目前，福建省大部分山區(qū)已覆蓋鋪設(shè)網(wǎng)線，均已聯(lián)網(wǎng)。應(yīng)著眼于“跨界合作”[10]，整合資源，解決農(nóng)村醫(yī)療資源匱乏的問題?？赏ㄟ^協(xié)商與政策扶持，與市縣鄉(xiāng)醫(yī)療機構(gòu)對接，建立農(nóng)村遠程問診系統(tǒng)，把城里的部分醫(yī)療資源“搬”到鄉(xiāng)下來。在農(nóng)村幸福院或村醫(yī)務(wù)室設(shè)立遠程問診設(shè)施設(shè)備，即可對老年人和村民提供更多更好的醫(yī)療服務(wù)，也有利于“支醫(yī)”人員專業(yè)能力的提高。

3.3.3 借力內(nèi)部互助，整合現(xiàn)有資源。鄉(xiāng)村已有的衛(wèi)生人員雖然大多數(shù)未經(jīng)過專業(yè)系統(tǒng)教育，但經(jīng)多年培訓和實踐，具有豐富經(jīng)驗可提供日常的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。應(yīng)將已設(shè)的鄉(xiāng)村醫(yī)務(wù)室搬到農(nóng)村幸福院，在方便老年人養(yǎng)老的同時保證其他村民共享。在文化娛樂活動方面，如果農(nóng)村幸福院場地寬裕條件具備，也可將村里其他文化活動設(shè)施設(shè)備集中到農(nóng)村幸福院，在共享資源的同時有利于組織帶動老年人的文化活動，增強農(nóng)村幸福院的活力。目前，已有許多鄉(xiāng)村在幸福院放電影、辦演出、搞比賽，極大地豐富了老年人的文化生活。此外，每年寒暑假學生隨父母回村，應(yīng)鼓勵引導他們到農(nóng)村幸福院開展義工服務(wù)和文化活動，進一步增強農(nóng)村老人的幸福感。

3.4 規(guī)范與監(jiān)管跟進，保障運行有據(jù)有序

3.4.1 出臺相應(yīng)法規(guī)，確保有法可依。農(nóng)村幸福院在福建省乃至全國已呈蓬勃發(fā)展之勢，抓緊組織專家學者制定一套相應(yīng)的法規(guī)，界定管理主體和服務(wù)對象的權(quán)責，明確相關(guān)各方的權(quán)利義務(wù)，規(guī)范各方行為很有必要，也勢在必行。鑒于農(nóng)村幸福院正處于摸索實踐中，性質(zhì)又介于公辦與民營養(yǎng)老機構(gòu)之間，屬自助、互助相結(jié)合的新形態(tài)，可在專題調(diào)研基礎(chǔ)上廣泛征求各方意見，先推出暫行辦法（條例），在試行中不斷改進完善，待成熟后再定型。

3.4.2 總結(jié)既有做法，指導參考借鑒。多年來，公辦民營養(yǎng)老機構(gòu)已經(jīng)形成的規(guī)范性做法，包括遵循的相關(guān)法規(guī)，目前完全可以參照吸收，運用到農(nóng)村幸福院的管理中。近年來，各地農(nóng)村幸福院在實踐中初步形成的界定權(quán)責、約束各方的做法，有些也已被民間接受，縣鄉(xiāng)兩級政府可介入總結(jié)梳理，形成指導性意見，幫助農(nóng)村幸福院合理運用。例如，農(nóng)村幸福院的管理制度、村委會的管理職責、接受服務(wù)的老人的權(quán)利和義務(wù)等權(quán)責約定，包括簽訂協(xié)議、承諾書與具體要求等，皆可去粗取精、修訂完善，作為現(xiàn)階段有關(guān)法規(guī)尚未出臺前的過渡辦法，彌補當前無法可依的空白現(xiàn)象。

3.4.3 加大介入力度，加強運行監(jiān)管。各級政府對農(nóng)村幸福院建設(shè)要克服一勞永逸思想，建成后應(yīng)堅持“扶上馬、送一程”，尤其是縣鄉(xiāng)兩級政府，要充分介入農(nóng)村幸福院運行過程，跟蹤監(jiān)管，特別要加強法律指導、司法服務(wù)，及時發(fā)現(xiàn)問題，采取防范措施，把檢察指導、制度完善、糾紛調(diào)解等服務(wù)貫穿于農(nóng)村幸福院運行全過程。并在過程中發(fā)現(xiàn)問題及時通報，引以為戒，發(fā)現(xiàn)好的做法及時推廣，帶動面上。

總之，通過逐步補齊“四個短板”，實現(xiàn)貧困山區(qū)農(nóng)村幸福院可健康持續(xù)發(fā)展，使之真正具備日間照料、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、文化娛樂活動三大基本功能，逐步向半托型、全托型全方位服務(wù)方向發(fā)展，使農(nóng)村幸福院實至名歸。當然，農(nóng)村幸福院“補短板”是一個龐大的系統(tǒng)工程，必須整合各方力量才能奏效。首先是各級政府的重視和關(guān)心支持，其次是社會各界的熱心參與，最關(guān)鍵的是村委兩級班子的責任擔當與進取精神和作為能力。只要各方形成合力，福建省農(nóng)村幸福院建設(shè)就可取得長足的進步。

參考文獻

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