蘇聯(lián)模式影響下的綠地資源管理
——從歷史制度主義視角之“路徑依賴”解讀

馮 歆

金云峰*

制度主義被廣泛應用于經(jīng)濟學、社會學、城市和區(qū)域分析、組織研究和公共政策等領域，為相關研究提供了重要方法。不同學科對制度主義有不同的定義，即使在同一學科中，學者對制度認知和規(guī)范的側(cè)重點也有所不同，在微觀和宏觀特征上的權重也有所不同。

本文選擇歷史制度主義中“路徑依賴”的視角探究中國的城市治理政策，從規(guī)劃歷史入手，首先對我國城市政策中的“蘇聯(lián)模式”做了簡要回顧和論述，總結(jié)出其具有高度的垂直整合性和國家經(jīng)濟規(guī)劃的優(yōu)先性特征，以及嚴重忽視城市的建設與管理是一個復雜過程，而非僅僅一紙藍圖；闡述在蘇聯(lián)模式影響下我國的綠地資源管理現(xiàn)狀并提出相應的政策建議。

1 歷史制度主義

20世紀80年代，政治學領域出現(xiàn)了新制度主義，重新明確了政治結(jié)構(gòu)塑造政治行為，政治結(jié)構(gòu)嵌入規(guī)范和歷史的主要原則。在一定程度上，這種發(fā)展是對行為主義和理性選擇2種理論方法的否決：這2種理論認為，政治和經(jīng)濟行為是個人偏好的結(jié)果。對于行為主義者而言，個人角色、身份和習得反應匯總在一起，誕生了制度；對于支持理性選擇的學者而言，制度是基于實用性最大化偏好的個人選擇的累積[1]。然而，這2種理論忽視了社會情境，不適用于社會、政治和經(jīng)濟制度更為強大的世界[2]。

新制度主義通過明確的理論框架對其主題做出更廣泛且更復雜的定義，而不是回歸前一代制度主義者那種描述性、理論性的風格。新制度主義關注非正式的習俗和正式的規(guī)則與結(jié)構(gòu)，以及制度如何體現(xiàn)價值觀和權力關系[3]。

任何制度分析的核心問題都是：制度如何影響個人的行為？畢竟，制度要通過個人的行動才能對政治結(jié)果產(chǎn)生影響。從廣義上講，新制度主義對這個問題給出了2種回應，分別可以稱為“演算法”和“文化法”[4]。這2種方法對以下問題的回答略有不同：為什么制度以及與制度相關的規(guī)范化行為模式會隨著時間的推移而持續(xù)存在？演算法認為制度的持續(xù)存在歸因于個人對其行為模式的固守，因為比起固守，偏離會使個體變得更糟糕。文化法在解釋制度的持續(xù)存在時，指出許多與社會制度相關的習俗不足以成為個人選擇的明確對象。相反，作為構(gòu)建集體行動的基本組成部分，某些制度是如此的“傳統(tǒng)”或“理所當然”，以至于避開了直接審查，而且因為其構(gòu)建了集體行動，它們不會輕易被個人行動所改變。最終，制度無法被重新設計，因為它們構(gòu)成了個人在改革上所能做出的選擇[5]。

作為新制度主義的重要分支，歷史制度主義應20世紀六七十年代著名的政治理論和結(jié)構(gòu)功能理論而生[4]。歷史制度主義兼容了“演算法”和“文化法”以明確制度和行動之間的關系。歷史制度主義強調(diào)，政策是隨著時間的推移而被制度塑造的，存在著“路徑依賴”現(xiàn)象，這意味著在過去制度環(huán)境中做出政策選擇影響現(xiàn)在的政策結(jié)果。政策制定后，便會對未來的政策產(chǎn)生持續(xù)影響。因此，要想理解當代政策，需要探索其歷史。

歷史制度主義強調(diào)政策演變之初的政策選擇的持續(xù)性，并且有效地解釋了制度在政策選擇形成后的持續(xù)性。這種特性推動著制度沿著一系列歷史“路徑”而發(fā)展[6]。這很好地解釋了模式的持續(xù)性——制度通過學習而演變，并根據(jù)新的信息向前發(fā)展。這里的信息可能來自于“路徑”上的經(jīng)驗，或者來自于他人的經(jīng)驗[7]。在歷史制度主義中，制度涵蓋的范圍很廣，從“政府機構(gòu)的具體特征，到更加全面的國家結(jié)構(gòu)，再到國家的規(guī)范秩序”[8]。根據(jù)Hall的定義，制度是“構(gòu)成政治和經(jīng)濟各個部門之間的人際關系的正式規(guī)則、合規(guī)程序和標準操作程序”[9]。制度被視為歷史景觀的相對持久特征，是推動歷史沿著一系列“路徑”而發(fā)展的核心因素之一[6，10]。因此，歷史制度主義者非常關注各種關于制度如何產(chǎn)生這些路徑的解釋，即制度如何構(gòu)成一個國家對新挑戰(zhàn)的反應。制度主義分析強調(diào)現(xiàn)有“國家能力”和“政策遺產(chǎn)”對后續(xù)政策選擇的影響。而其他人則強調(diào)過去的政策路線是如何通過鼓勵社會力量來決定后續(xù)政策，從而沿著某些路線走下去，采用特殊身份或在變更成本高昂的政策中發(fā)展利益[11]。

2 我國城市政策中的“蘇聯(lián)模式”

20世紀50年代起，我國效仿蘇聯(lián)模式，在各大城市大力推動以重工業(yè)為基礎的工業(yè)化。城市規(guī)劃成為一種社會產(chǎn)品的再分配方法，旨在促進國家的經(jīng)濟和工業(yè)化發(fā)展，在“以蘇為師”的國家戰(zhàn)略體制下，城市規(guī)劃不可避免地走上了仿照蘇聯(lián)模式的道路[12]。由于當時沒有私有市場的存在，規(guī)劃成為協(xié)調(diào)中央與地方的基本工具。在土地、財產(chǎn)和其他生產(chǎn)資料國有化的協(xié)助下，我國實現(xiàn)了自上而下的資源分配調(diào)控機制。在這樣的體制下，資源的使用和分配由中央統(tǒng)籌[13]。集中化的規(guī)劃體系因此推出，以強大的縱向整合和國家經(jīng)濟計劃為特色，受五年國家經(jīng)濟規(guī)劃支配。這些五年規(guī)劃將國家的經(jīng)濟目標轉(zhuǎn)化為每個省份、地域、縣市、城鎮(zhèn)、工廠等的目標和戰(zhàn)略。從本質(zhì)上說，五年規(guī)劃并不是空間規(guī)劃，但它直接影響著各級國家資源在全國上下的空間組織和分配。所以說在“蘇聯(lián)模式”中，國家的一個重要職能是編制所有產(chǎn)業(yè)部門的國家和區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃。這種政府體制屬于自上而下的體制，具有高度的垂直整合性。

城市規(guī)劃主要包含2個基本工具——總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃(控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃)，這2種規(guī)劃工具同時廣泛應用于當前的地方規(guī)劃中?？傮w規(guī)劃是區(qū)域城市規(guī)劃的基本工具，一般持續(xù)20年時間?？傮w規(guī)劃必須根據(jù)法律編制，同時應當服從于國家目標和目的。為了實現(xiàn)經(jīng)濟快速增長和社會公平等國家目標，各個城市應當擴大生產(chǎn)基地，并為所有居民提供良好的居住條件。從這個意義上來說，地方規(guī)劃僅僅是國家目標的實施體系和辦法，并嚴格遵循國家規(guī)定的有關產(chǎn)業(yè)、住房、綠化和服務的規(guī)則。地方總體規(guī)劃對重大地方基礎設施項目進行了概括說明，但同樣體現(xiàn)了擁有實權的中央政府機構(gòu)設定的優(yōu)先事項。除了城市總體規(guī)劃之外，各個城市還編制一系列小規(guī)模的控制性詳細規(guī)劃，這些規(guī)劃簡要說明了土地利用及建筑容積、功能和密度應遵循的具體規(guī)則。除此之外，通常還會進一步針對特定的街區(qū)編制更為詳細的城市設計。

這種蘇聯(lián)模式存在幾點不足之處。首先，這種自上而下的運行模式導致了相同級別不同部門之間的連接很脆弱；經(jīng)濟規(guī)劃和空間規(guī)劃之間因鮮少進行有意義的協(xié)商，因此并未完全結(jié)合，同時，前者幾乎掌握了所有權力；第三，城市的建設以及管理是一個復雜的過程，而這個過程被蘇聯(lián)模式嚴重忽視了。

3 蘇聯(lián)模式影響下的我國綠地資源管理

為了適應我國城市化進程，城市建設用地不斷擴張，城市的發(fā)展往往以犧牲市區(qū)和市域森林及綠地資源為代價。在我國自然資源部成立之前，綠地只是規(guī)劃用地中的一種類別，但綠地作為自然資源不可或缺的一部分，重要性遠大于此，在我國自然資源部成立的改革大背景下，應當在規(guī)劃全域范圍內(nèi)對綠地資源進行更加詳盡的思考，落實在城市的空間規(guī)劃中，強調(diào)空間的資源特征，以實現(xiàn)空間的有效利用、綠地資源的保護和修復，并且防止城市擴張失控。在城市綠地資源的土地利用和管理方面，每個城市遇到的問題不盡相同，有學者認為，1992年以后蘇聯(lián)模式在中國迅速式微[12]，但是，根據(jù)歷史制度主義的“路徑依賴”原則進行分析，本文認為蘇聯(lián)模式仍然在影響我國當下的城市建設，并且可以部分解釋現(xiàn)今的綠地資源管理模式產(chǎn)生的原因。在綠地資源管理方面，蘇聯(lián)模式有其優(yōu)勢——沒有忽視環(huán)境保護，反而比資本主義國家的規(guī)劃更為嚴格。因為蘇聯(lián)模式具有剛性保障傳統(tǒng)，通過定額指標、設施配套標準的制定，將城市空間資源的配給限定在合理的經(jīng)驗范圍之中[12]。然而本文著重強調(diào)蘇聯(lián)模式影響下我國綠地資源管理面臨的困境，以期在自然資源部成立的改革大背景下提供相應的改進建議。

3.1 部門之間的橫向協(xié)調(diào)十分脆弱：缺乏對綠地資源管理涉及多部門利益的認識

由于城市綠地資源是一個復雜的領域，許多部門都會參與到?jīng)Q策和管理中，由不同的部門負責相關的政策以及管理。由于規(guī)劃建設主管部門的職責范圍局限在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，因此城市建設用地以外、城市規(guī)劃區(qū)以內(nèi)的區(qū)域綠地由園林綠化主管部門直接管轄，而規(guī)劃區(qū)以外的區(qū)域管理就面臨著和其他管理部門的合作和協(xié)調(diào)。而市域綠地的規(guī)模遠大于城區(qū)綠地，空間組成更為多元，涵蓋農(nóng)田、林地和郊野單元等，這些綠地要素隸屬于不同的管理部門(表1)。環(huán)境法和森林法所規(guī)定的負責保護城市綠地資源的機構(gòu)并不相同。環(huán)境法規(guī)定負責保護城市綠地資源的機構(gòu)是環(huán)保部門，而森林法則規(guī)定承擔該職責的是林業(yè)部門。應該指出的是，這些部門之間的合作與溝通在許多地區(qū)是極其脆弱的，主要因為綠地資源管理并不被重視，而且主管部門之間普遍缺乏合作與溝通。比如上海有《上海市森林規(guī)劃(2003—2020)》《上海市基本生態(tài)網(wǎng)絡規(guī)劃(2008—2020)》等，在規(guī)劃的編制執(zhí)行以及之后的管理中都存在很多不協(xié)調(diào)之處。

這反映出有關城市空間規(guī)劃的法律改革不被重視，使得改革進程嚴重滯后。地方規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)性，這給原本就數(shù)量不多的城市綠地管理帶來了負面影響?？臻g發(fā)展規(guī)劃策略存在土地利用和土地所有權信息不足等缺點，同時還反映出關于空間發(fā)展規(guī)劃的立法框架是不完善、不完整的，存在土地管理職能重疊、活動協(xié)調(diào)力薄弱等問題，且各機構(gòu)之間缺乏合作。

3.2 財力不足：經(jīng)濟規(guī)劃與空間規(guī)劃之間缺乏有效協(xié)調(diào)

改革開放后的最重要特征是中央集權制向分權制的轉(zhuǎn)變。市政府在土地控制和房地產(chǎn)事務方面擁有更多權力[13]。例如，1989年頒布的《城市規(guī)劃法》賦予市政府制定城市規(guī)劃、發(fā)放土地使用和建筑許可、加強發(fā)展控制的權利。即使是隸屬中央政府的項目，也必須向當?shù)卣暾埻恋厥褂迷S可，同時土地租賃證明也應當從當?shù)赝恋毓芾砭肢@得。地方政府的主要職能已變成對其所管轄的范圍進行經(jīng)濟管理。中央政府放松了對地方發(fā)展事務的控制，分散了決策權，將社會和經(jīng)濟發(fā)展的大部分職責轉(zhuǎn)移到了地方，從而激發(fā)地方和個人的積極性來實現(xiàn)高效的經(jīng)濟增長。綠地資源的維護和發(fā)展以往是由中央政府通過常規(guī)的國家預算分配來管理，而現(xiàn)在已經(jīng)轉(zhuǎn)移到各個市政府，國家鼓勵地方政府尋求各自的資金籌集方式以維護和改善城市基礎設施。

但是由于在計劃經(jīng)濟時期，地方政府向來不承擔主動性規(guī)劃的責任，因此缺乏這方面的專業(yè)知識(故而人員配置不足)，另外，雖然中央實施

表1 市域綠地所涉及的法律與制度框架

了分權政策，但是由于地方政府通常只有收取土地稅的權利，卻沒有決定財政政策的能力，影響了城市綠地資源開發(fā)和管理的資金投入。在實踐中，相關項目只有在財政能力允許的范圍內(nèi)才會實施。由于不同級別的優(yōu)先級，城市綠地資源部分的資金往往最先被砍掉，因此往往會陷入一種奇怪的境地：地方主動編制了規(guī)劃，但缺乏執(zhí)行規(guī)劃所需的資金。

3.3 缺乏有效的綠地資源建設與管理執(zhí)行機制

城市綠色資源發(fā)展和管理的另一個重大障礙是缺乏有效的法律法規(guī)以及相關的執(zhí)行機制，我國空間規(guī)劃的法律框架體系不完善直接導致了城鄉(xiāng)綠色資源的濫用和破壞。城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃屬于城市總體規(guī)劃中的專項規(guī)劃，而市域綠地系統(tǒng)作為城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的下一級規(guī)劃，所受來自城市總體規(guī)劃的指導有限[14]，大部分僅為戰(zhàn)略建議，如《上海市城市總體規(guī)劃(2040)》中的上海城市公共開放空間體系和休閑活動網(wǎng)絡研究專題中的第二點：“研究構(gòu)建以綠道、藍道、公園綠地、廣場為重要載體的休閑活動網(wǎng)絡及各類功能設置導向和環(huán)境建設要求”，僅對市域綠地規(guī)劃提出了形成綠地網(wǎng)絡的要求，沒有具體而可行的指導意見，也幾乎沒有提供預算、監(jiān)管和評估方面的細節(jié)。羅列了數(shù)個目標作為要點，這些目標由誰來實現(xiàn)，資金從何處來，未能得以明確。城市綠地資源管理缺乏具體的時間計劃和監(jiān)管機制。此外，由于機構(gòu)責任不明確，規(guī)劃的執(zhí)行前景變得不明朗。雖然確立了幾個重要目標，卻未能將其轉(zhuǎn)化為具體的立法措施。

4 政策建議

很顯然，蘇聯(lián)模式不符合新時代的發(fā)展需要。根據(jù)上述討論，建議進行以下改革。

首先，必須完善國家立法、規(guī)劃和戰(zhàn)略，使其包含明確的機構(gòu)責任，以及明確的可持續(xù)性基準、監(jiān)管機制、實施計劃及預算。地方計劃和戰(zhàn)略也應參照此法予以修訂。綠地資源管理應被納入國家政策中，法律框架應提供全面的戰(zhàn)略解決涉及綠地資源管理的各個部門和領域的現(xiàn)存關系，要求有關單位之間高度協(xié)作。例如，在城市周圍建設公園和防護林，就是一個非常復雜的問題，因為涉及許多部門，如林業(yè)部、農(nóng)業(yè)部和環(huán)境部等，中央的決策指導方針需要明確界定直接或間接負責綠地資源管理的不同機構(gòu)的職責，以幫助他們設計出滿足地方需求的框架和法規(guī)。

第二，為了提高規(guī)劃的有效性，應構(gòu)建全面的區(qū)域信息系統(tǒng)，包含城市綠地資源的相關數(shù)據(jù)，結(jié)合地方的實際需求制定適合的具體政策。這樣的信息系統(tǒng)將有助于確定城市綠地資源的實際狀況和發(fā)展水平，從而為綠地資源開發(fā)和保護選擇有用的規(guī)劃和項目。將區(qū)域信息系統(tǒng)構(gòu)建與法律法規(guī)相協(xié)調(diào)，以防止開放空間、綠化帶、森林保護區(qū)、濕地和其他生態(tài)敏感區(qū)域遭到物理開發(fā)或被城市蠶食。有效的政策框架要求通過充分考慮所有相關經(jīng)濟、社會和環(huán)境方面的多行動者和多部門的方法，來制定必要的政策、激勵措施、法律和法規(guī)。這種框架還必須以戰(zhàn)略愿景以及現(xiàn)有和未來城市綠地資源的規(guī)劃、設計和管理的統(tǒng)一為基礎。

5 結(jié)語

我國城市治理制度深受蘇聯(lián)模式的影響，本文將歷史制度主義分析方法應用于理解我國的規(guī)劃管理實踐中，并提出具有針對性的政策建議。

首先探討了歷史制度主義，其兼收并蓄了新制度主義中的“演算法”與“文化法”來明確制度與行動之間的關系，強調(diào)政策演變之初的制度和政策選擇的持續(xù)性，并且有效地解釋了制度在政策選擇形成后的持續(xù)性。這種方法提供了一種從規(guī)劃歷史切入的視角，去更好地理解與定位規(guī)劃管理中的現(xiàn)存問題，進而構(gòu)建具有我國發(fā)展特色的規(guī)劃管理理論分析方法。

然后回顧我國城市政策中的“蘇聯(lián)模式”并總結(jié)了3項特征：首先，這種自上而下的運行模式導致了相同級別不同部門之間的連接很脆弱；其次，經(jīng)濟規(guī)劃和空間規(guī)劃并未完全結(jié)合，因為經(jīng)濟規(guī)劃與空間規(guī)劃之間鮮少進行有意義的協(xié)商，同時，前者幾乎掌握了所有權力；第三，嚴重忽視城市的建設以及管理為一個復雜的過程。通過探討與分析我國綠地資源管理現(xiàn)狀，去理解蘇聯(lián)模式的這3項特征如何通過“路徑依賴”影響現(xiàn)在的綠地資源管理機制。

在城市綠地資源的土地利用和管理方面，每個城市遇到的問題不盡相同，但是，根據(jù)歷史制度主義的“路徑依賴”原則進行分析，蘇聯(lián)模式可以解釋這類問題產(chǎn)生的一些共同原因：首先，由于城市綠地資源是一個復雜的領域，許多部門都會參與到?jīng)Q策和管理過程中，然而部門之間的橫向協(xié)調(diào)十分脆弱；其次，在分權制改革的背景下，中央政府放松了對地方發(fā)展事務的控制，分散了決策權，將社會和經(jīng)濟發(fā)展的大部分職責轉(zhuǎn)移到了地方，而地方的經(jīng)濟規(guī)劃與空間規(guī)劃之間缺乏有效協(xié)調(diào)，由于不同級別的優(yōu)先級，城市綠地資源部分的資金往往最先被砍掉，因此往往是地方主動編制了規(guī)劃，但缺乏執(zhí)行規(guī)劃所需的資金；第三，城市綠地資源發(fā)展和管理的另一個重大障礙是缺乏有效的法律法規(guī)以及相關的執(zhí)行機制，我國空間規(guī)劃的法律框架體系不完善直接導致了城市綠地資源的濫用和破壞。

最后，根據(jù)上述討論，建議進行以下調(diào)整：綠地資源管理應被納入國家政策，法律框架應提供全面的戰(zhàn)略，解決涉及綠地資源管理的各個部門和領域的現(xiàn)存關系，要求有關單位之間高度協(xié)作；為了提高規(guī)劃的有效性，應構(gòu)建包含城市綠地資源相關數(shù)據(jù)的全面的區(qū)域信息系統(tǒng)；我們必須要改善不同規(guī)劃層面——國家、區(qū)域和地方之間的協(xié)調(diào)互動，多數(shù)空間規(guī)劃是在地方層面完成的，政府必須為區(qū)域規(guī)劃機構(gòu)提供支持，使其成為高效的中間規(guī)劃層，行之有效的綠地資源管理政策需要地方政府部門間相互溝通，協(xié)調(diào)各方利益，協(xié)調(diào)中充分重視園林和綠化部門的作用。在空間規(guī)劃過程中，綠地資源應被視為基礎設施的關鍵組成部分，為綠地的開發(fā)、維護和保護提供資金保障。空間規(guī)劃應盡可能在綠地資源與規(guī)劃的其他方面之間建立有意義的聯(lián)系。例如，交通部分應考慮街道樹木，而經(jīng)濟發(fā)展部分應考慮城市公園(例如，城市公園可以經(jīng)常舉辦吸引游客的推動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的藝術節(jié)和文化活動)。在城市規(guī)劃中交叉引用土地使用的要素有助于識別風險，例如因規(guī)劃的開發(fā)而對綠地資源構(gòu)成的風險，并應指定行動以盡量減少此類風險，進而最大限度地發(fā)揮地方政府在綠地規(guī)劃方面的主動權，從而達到國家、區(qū)域和地方之間的協(xié)調(diào)互動。