PPP水利工程供水價格機制研究

袁汝華,郭茹娜

(1.河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南京 211100； 2.河海大學(xué)水利經(jīng)濟研究所，江蘇 南京 211100)

公私合營(public-private-partnership，簡稱PPP模式)是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運作模式[1]，2017年，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于全面深化價格機制改革的意見》(發(fā)改價格〔2017〕1941號)，明確提出要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，加快價格市場化改革，完善價格形成機制，完善政府和社會資本合作項目價格調(diào)整機制，促進PPP模式推廣。

科學(xué)合理的項目回收機制是水利工程良性運行的重要前提，對水利工程PPP項目而言，水價是調(diào)節(jié)各方利益的重要手段，合理的水價形成機制對于鼓勵社會資本參與水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，提高水資源利用效率、確保水利工程順利建設(shè)和良性運行具有重大意義。

1 研究背景與文獻綜述

水是一種不可或缺的重要自然資源，然而其自然狀態(tài)不能完全滿足人類生活和生產(chǎn)的需求，為了預(yù)防洪澇干旱災(zāi)害，滿足人類用水需求，需要修建水利工程以達到控制水流、分配水量的目的。水利工程的建設(shè)與國民生活密切相關(guān)，而且建設(shè)周期長，資金需求大，這使得PPP模式引入水利工程建設(shè)成為可能。政府通過金融支持、稅收優(yōu)惠等政策措施，以資金引導(dǎo)、財政補貼為手段，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與水利設(shè)施建設(shè)運營，充分發(fā)揮公私雙方各自優(yōu)勢，優(yōu)化資源配置從而實現(xiàn)社會效益的最大化[2-6]。

科學(xué)制定水價機制是PPP水利工程項目保證社會資本投資回報率的前提。在探究水利工程供水價格方面，大多學(xué)者[3-5,7]采用成本加成的方法并以某一供水工程為案例，測算成本水價、探究影響水價的各類因素，最后得出結(jié)論，預(yù)測合理水價，評價項目可行性；PPP項目產(chǎn)品定價方面，許多學(xué)者[8-17]以投資回報率為先行指標，識別PPP模式下的項目風(fēng)險，分析影響項目定價的直接和間接因素，科學(xué)分配權(quán)重和系數(shù)建立合理水價定價模型。如段世霞等[18]利用AMOS7.0軟件分析檢驗研究假設(shè)，實證結(jié)果顯示政府部門、社會資本、用水戶、項目特點等多個因素都與PPP項目約定的特許價格存在正向關(guān)系；還有一些學(xué)者[19-21]針對PPP定價中政府、社會資本和公眾之間復(fù)雜的利益博弈，提出建議以更好實現(xiàn)政府部門與社會資本之間優(yōu)勢互補、利益雙贏。

社會資本參與水利工程建設(shè)的時間不長，PPP模式下水價制定仍在探索階段，針對PPP水利工程供水價格的研究比較少，大部分學(xué)者[22-24]對PPP水利模式中存在的問題進行梳理和總結(jié)，并在理論層面對供水價格機制進行設(shè)計和優(yōu)化。PPP模式下的水利工程項目合作組織結(jié)構(gòu)差異化明顯，各參與方關(guān)系協(xié)調(diào)困難，涉及很多風(fēng)險問題[25-27]，與此同時，PPP模式下作為供水經(jīng)營者一方的社會資本具有逐利本性，政府部門作為資本引入方需要判斷社會資本方進入水利建設(shè)是否產(chǎn)生了社會效益和經(jīng)濟效益并進行合理的效益分配。2014年，財政部發(fā)布了第113號文件，該文件明確強調(diào)在判斷工程項目在交付方式的選擇和決策過程中，根據(jù)物有所值(VFM)的評價方法[28]，評估PPP水利模式是否比以往傳統(tǒng)模式更物有所值，在滿足公共需求的前提下，VFM要求達到項目全生命周期在成本、風(fēng)險、質(zhì)量等多目標下的結(jié)果最優(yōu)。筆者分析了PPP模式下供水價格形成機制，建立水價定價模型，計算PPP水利工程水價實例，再從定量評價方面分析項目是否物有所值，判斷在PPP水利模式下該水利工程項目水價制定是否合理，項目能否最大限度地發(fā)揮資金的效用，期望科學(xué)合理地定價能夠吸引更多社會資本投入，同時也能為政府部門或公共部門的水價定價提供依據(jù)和參考。

2 PPP模式下供水價格形成機制分析

水價形成機制是指以將水資源要素納入國家宏觀調(diào)控體系，以保護水資源安全、提高水資源使用效率、加強國民用水公平為目標，以明確水價定價主體和水價構(gòu)成、完善水價制定和調(diào)整程序為手段，所建立的有利于水資源高效配置、水行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，有利于引導(dǎo)水的有效生產(chǎn)、合理流通和節(jié)約用戶消費習(xí)慣的水資源定價機制和水價管理體制。PPP模式下完整的水價形成機制應(yīng)包括水價內(nèi)涵、水價構(gòu)成、定價主體、定價模式等內(nèi)容。

2.1 水價內(nèi)涵

從價格學(xué)的角度來看，水價的內(nèi)涵是為了獲取水資源而付出的全部勞動消耗的價值體現(xiàn)，包括水源獲取、水生產(chǎn)和配水系統(tǒng)等人類活動，以及供水經(jīng)營者獲得的社會平均利潤，體現(xiàn)了水作為一種商品的交換價格。中國的水利工程供水一直被認為是政府公益行為，長期以來水利工程供水采用低價供水甚至是無償供水，使得用水戶對水利工程供水的商品屬性認識模糊。

所謂商品水是指水資源進入供水渠道后，通過流通進行交換從而具有了價格的水，水價就是商品水的價格，是一種特殊的商品價格。水利工程供水是水利工程的勞動產(chǎn)出，具有明顯的勞動產(chǎn)品的特征，是工程資產(chǎn)和工作人員的勞動凝結(jié)。依據(jù)馬克思勞動價值論的觀點，勞動產(chǎn)品通過市場進行交換進入使用過程即具有了商品的屬性，工程水具有特定的供水對象而并不是為了滿足自身需要，工程水在供水和需水過程中實現(xiàn)了供水經(jīng)營者和用水戶之間的交換，因此，把水利工程供水作為商品水進行定價管理是合理的。

PPP模式下供水價格的內(nèi)涵是指基于政府部門、供水經(jīng)營者和用水戶之間和諧發(fā)展的基本思想，通過水價實現(xiàn)水資源的合理配置，引導(dǎo)用水者建立科學(xué)合理的用水觀念。水價制定在滿足用水方使用水資源的要求下，還要能夠正確傳達商品水的價值，社會資本參與的水利工程供水價格的制定，需遵循補償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔的原則，充分發(fā)揮水價的杠桿作用，建立有利于減輕政府部門財政壓力，有利于供水經(jīng)營者獲得合理回報，有利于國民用水福利提高的水價體系。

2.2 水價構(gòu)成

根據(jù)水源的來源不同可以把商品水價劃分為以下3種：一是來自于本地地表水源并經(jīng)過加工的自來水的價格，二是來自于地下水的水價格，三是來自于外地的水的價格。在商品水的生產(chǎn)經(jīng)營過程中，水價只有兩種：供水水價和消費水價。其中，供水水價包括水利工程水價和自來水廠水價，工程供水水價應(yīng)包括：工程費、資本費、稅金及利潤。消費水價，是指商品水進入最終消費環(huán)節(jié)的水的價格，包括人民生活、工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、市政工程、商業(yè)活動、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境保護等各行業(yè)各領(lǐng)域用水的價格。社會資本參與的水利工程供水價格由供水生產(chǎn)成本、費用、利潤和稅金四部分構(gòu)成，農(nóng)業(yè)用水價格不計利潤和稅金，只按照補償供水生產(chǎn)的成本費用的原則核定,非農(nóng)業(yè)用水價格在此基礎(chǔ)上，還要確定合理利潤滿足社會資本的投資回報率需求。

2.3 定價模式

商品價格的制定本質(zhì)上應(yīng)符合價值規(guī)律，由市場供需關(guān)系決定，水價也不例外。供水是一項公共事業(yè)，其產(chǎn)品具有唯一性且對國民生活不可或缺，政府部門對水價進行嚴格管控，這一特征決定了供水企業(yè)雖是自然壟斷企業(yè)，但無法通過價格定價權(quán)獲取超額利潤，相反還會出現(xiàn)價格尚不能彌補成本的局面，目前中國水價的定價主要采用成本加合理收益的定價模式。PPP水利項目采用以特許經(jīng)營為主的項目運行方式、根據(jù)工程特性選擇項目投融資方式及項目合作模式，對于以防洪、灌溉為主，兼顧發(fā)電和航運的公益性水利項目，采用以政府支持為主的項目回收機制，供水企業(yè)無自行定價權(quán)，此類水利工程的公益性，決定了水價必須采用政府主導(dǎo)的定價模式以達到對水價的嚴格管控。為了提高政府定價的科學(xué)合理性、民主參與性和公開透明性，可以采用價格聽證制度；對于以城鄉(xiāng)供水為主、兼顧防洪和

表1 水價定價異同

發(fā)電的經(jīng)營性項目，主要采用使用者付費與可行性缺口補貼的回報機制，對于此類水利工程供水價格，應(yīng)當積極探索多種定價模式，水價可由供水經(jīng)營者與用水戶協(xié)商確定，政府作為監(jiān)督方必須同時考慮到水資源狀態(tài)、供水成本、市場供需情況、用水戶水價承受能力和議價能力、供水經(jīng)營者水價承受能力，建立健全水價形成機制，提高PPP水利工程項目的收益能力。

2.4 一般水利工程與PPP項目水價定價異同

中國的水利工程供水價格制度經(jīng)歷了從公益性無償供水到政策性低價供水、水價收取情況無序、依據(jù)供水成本核算收取水費、按照商品價格進行水價管理等五個改革階段，不斷完善和健全。隨著“水商品”意識的不斷增強，公益水的時代已經(jīng)不再適合當代社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。進入新時代，黨中央、國務(wù)院陸續(xù)發(fā)布了一系列相關(guān)政策文件，對深入推進價格機制改革提出了新要求。要加快推進水價市場化改革，用價格機制引導(dǎo)資源配置，使價格靈活反映市場供求情況，必須牢牢抓住價格這一市場經(jīng)濟條件下資源配置效率的關(guān)鍵點，最大程度發(fā)揮水價的調(diào)節(jié)作用。

一般水利工程與PPP項目水價定價異同如表1所示。

3 案例分析

3.1 工程概況

以貴州省某水利樞紐工程為例，該項目是以城鄉(xiāng)供水為主，結(jié)合灌溉，兼顧發(fā)電等綜合利用的準公益性工程，本項目運作模式按照實施方案采用BOT模式，經(jīng)營期滿后，由項目公司無償移交給政府，由政府經(jīng)營管理，其主要技術(shù)經(jīng)濟指標如表2所示。

3.2 水價測算

汪恕誠[29]提出的商品水價的概念最有指導(dǎo)性和權(quán)威性，他認為商品水價應(yīng)該包括資源水價、工程水價和環(huán)境水價3個部分。根據(jù)該PPP水利工程的特性，筆者采取以下水價計算模型：

(1)

注：數(shù)據(jù)來源河海大學(xué)水利經(jīng)濟研究所外委報告《社會資本參與重大水利工程供水價格定價總體情況及典型案例分析》。

式中：Ps為PPP模式下供水水價；Cw為水資源開發(fā)利用的完全成本(包括資源水費、工程水費和環(huán)境水費)；Fs為供水經(jīng)營者的合理利潤；Ts為按國家稅收政策計算的稅金Pq為資源水費；Pg為工程水費；Pc為環(huán)境水費；Ws為PPP模式下供水生產(chǎn)部門多年加權(quán)平均的供水量。根據(jù)水價模型和項目基礎(chǔ)數(shù)據(jù)計算水價結(jié)果如表3所示(灌溉用水不計利潤)。

表3 水價信息匯總

3.3 項目財務(wù)生存能力分析

為分析供水價格和供水量對項目財務(wù)抗風(fēng)險能力的影響，分別對城市供水價格和供水量在協(xié)議價格的基礎(chǔ)上考慮5%及10%的降幅，以測算對項目內(nèi)部收益率的影響(本項目供水對象以城市供水為主，農(nóng)村供水和灌溉用水規(guī)模較小，且價格較低，對項目收益影響較小)。

按照推薦的協(xié)議水價，項目的財務(wù)收入可以覆蓋工程的年運行費，還可以計提折舊，實現(xiàn)固定資產(chǎn)保值，同時城市供水的利潤可以用來補貼灌溉成本，即項目采用的水價方案是可行的，用水戶是能夠承受的；項目具有良好的運行能力，資本金財務(wù)內(nèi)部收益率為4.37%，供水經(jīng)營者對水價是可承受的，工程整體全部投資財務(wù)內(nèi)部收益率稅前為5.32%，稅后為4.36%，與可研評估階段差別較小，盈利能力相對較弱(表4)。為減少收益風(fēng)險，建議如下：

表4 財務(wù)敏感性分析

a. 按照社會資本8%的投資回報率計算得出的經(jīng)營價格較高，且水價敏感程度較高，在考慮到政府補助和當?shù)赜盟畱舻目沙惺苣芰Φ那疤嵯?，產(chǎn)品價格建議由政府承諾執(zhí)行，即：城市供水水價1.8元/m3，灌溉供水水價0.25元/m3，農(nóng)村供水水價1元/m3。

b. 本項目的供水量取決于城市供水范園內(nèi)人口和社會經(jīng)濟發(fā)展速度，供水量減少5%的情況下，全部資金本的投資回報率減少5.88%，供水量敏感程度一般，與水價相比抗風(fēng)險能力較強，但是政府仍需對供水量進行承諾。

c. 本工程效益的發(fā)揮有待水廠和管網(wǎng)等配套工程的實施，建議地方政府落實建設(shè)資金及配套工程實施計劃。

綜合評價：該水利樞紐工程國民經(jīng)濟內(nèi)部收益率11.15%，大于8%的社會折現(xiàn)率，且敏感性分析表明本項目水價定價和水量供應(yīng)有一定經(jīng)濟抗風(fēng)險能力，因此該PPP水利工程國民經(jīng)濟評價可行，水價制定合理，政府補助情況到位，回收機制靈活，財務(wù)評價可行，社會效益顯著，工程的實施，解決水庫涉及地區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉和人民缺水問題，加快當?shù)鼐用衩撠氈赂坏牟椒ァ?/p>

4 物有所值定量分析

PPP項目作為政府和社會資本合作建設(shè)的項目，其運作機理是將政府與社會資本合作雙方不同的戰(zhàn)略目標、營運能力、資本結(jié)構(gòu)與服務(wù)領(lǐng)域進行整合，達到合力建設(shè)工程和提供服務(wù)，共同承擔項目風(fēng)險與分享收益的目的。PPP水利模式的實現(xiàn)是一個雙向選擇的過程，政府部門通過PPP物有所值評價來判斷采用引入社會資本方式來進行基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)的PPP項目是否比政府自行建設(shè)更具有效益，一方面供水收益作為主要的第三方收入直接影響到項目運營維護凈成本現(xiàn)值，從而影響物有所值量值。另一方面，在項目未真正開始運營時只能假定未來經(jīng)濟秩序良好，依靠假定的價格計算和預(yù)測項目收益合理性，因此可以通過調(diào)節(jié)水價來調(diào)整項目物有所值量值；而對社會資本方而言，參與PPP水利項目主要是為了通過供水、發(fā)電和航運等方式獲得利潤，逐利性是社會資本的本質(zhì)，水價的高低直接影響到水利項目的收益和社會資本方的內(nèi)部收益率，內(nèi)部收益率是社會資本決定是否進入水利項目的重要依據(jù)。

4.1 物有所值量值

物有所值定量評價是目前中國引入社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，通過對項目價格和其他多種形式的成果進行定性分析和定量評價，判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本的方法?！蛾P(guān)于印發(fā)〈PPP物有所值評價指引(試行)〉的通知》中提到，目前中國PPP項目實踐仍處于探索完善階段，數(shù)據(jù)和經(jīng)驗積累不足，暫時無法構(gòu)建成熟完善的計量分析模型，物有所值定量評價應(yīng)當依據(jù)客觀需要，因地制宜地開展物有所值評價工作。

政府采用傳統(tǒng)模式提供與PPP項目產(chǎn)出說明要求相同的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的全生命周期成本的凈現(xiàn)值(PSC量值)，是PPP項目物有所值定量分析的比較基準，一般是指參照項目的建設(shè)和運營維護凈成本的現(xiàn)值、競爭性中立調(diào)整值的現(xiàn)值、項目全部風(fēng)險承擔成本的現(xiàn)值之和；PPP項目全生命周期內(nèi)政府支出凈成本的現(xiàn)值(PPP量值)，一般是指PPP項目全生命周期內(nèi)股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔和配套投入等各項財政支出責(zé)任的現(xiàn)值之和。PSC量值與PPP量值的差值即為物有所值量值(VFM量值)，VFM量值為正時，說明項目采用PPP模式是合適的，VFM量值越大，說明PPP模式替代傳統(tǒng)模式實現(xiàn)的價值越大，物有所值量值為負時不建議采取PPP模式進行項目建設(shè)。

4.2 結(jié)果分析

規(guī)范的PPP模式能夠?qū)⒄陌l(fā)展布局、建設(shè)規(guī)劃、市場監(jiān)督、風(fēng)險管控等職能，與社會資本方的成熟的管理體系、服務(wù)效率、技術(shù)創(chuàng)新等優(yōu)勢有機結(jié)合起來，減少政府部門過度參與，充分發(fā)揮社會資本活力，穩(wěn)步提升公共建設(shè)水平，提高公共服務(wù)效率。對政府部門來說，可以減輕政府部門債務(wù)負擔、緩解融資壓力，同時也能有效促進政府職能向規(guī)劃和監(jiān)管轉(zhuǎn)變。對供水經(jīng)營者來說，可以打破社會資本投融資局限性，拓寬社會資本的發(fā)展空間，建立有序競爭的市場環(huán)境，激發(fā)非公有制經(jīng)濟的活力。對用水戶來說，通過“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，享受到更專業(yè)的服務(wù)水平，更高效的公共產(chǎn)品供給效率。社會資本參與的水利工程項目必須經(jīng)過物有所值定性分析和定量分析測算，即社會資本的參與提高了水利工程供水效率，產(chǎn)生了宏觀效益。根據(jù)上述水利樞紐的相關(guān)測算資料進行PSC值和PPP值的計算，通過物有所值定量分析測算，本項目使用傳統(tǒng)的政府采購模式下PSC量值為187 706.4萬元，而采用政府與社會資本合作模式提供相同要求公共服務(wù)的PPP量值為173 421.9萬元，本項目的PSC值大于PPP值，項目VFM量值14 284.6萬元為正數(shù)，物有所值指數(shù)為7.61%，說明本項目采取以政府與社會資本合作PPP模式，在與傳統(tǒng)的政府采購模式產(chǎn)出相同的績效的條件下，能夠讓政府資金產(chǎn)生更大的經(jīng)濟效益，即該項目適宜引入社會資本采用PPP模式。

5 建 議

5.1 嚴格準入，審慎篩選PPP水利項目

水利項目并非都適合采用PPP模式，由于受到政策變動、市場風(fēng)險等多個因素的影響，社會資本方的參與在一定程度上可能會增加PPP水利項目的建設(shè)和運營的風(fēng)險。為了更好地發(fā)揮社會資本的作用，提高水利項目建設(shè)運營狀況，優(yōu)化管理效率，讓PPP模式成為以政府為主導(dǎo)的水利工程建設(shè)模式的變革和有益補充，在對水利PPP項目進行篩選時，應(yīng)嚴格遵循以下原則：一是為了避免多次投標和協(xié)商，降低交易成本，盡量選擇投資規(guī)模較大的大中型水利項目。二是擇優(yōu)選取社會資本方以減少交易風(fēng)險，對社會資本進行等方面綜合考查，比如投融資能力、專業(yè)資質(zhì)、信用狀況、技術(shù)水平、創(chuàng)新能力和管理經(jīng)驗。三是優(yōu)先選擇盈利能力更強的經(jīng)營性和準公益性項目，以減輕政府部門的財政負擔。在篩選PPP項目時，對項目進行嚴格的物有所值分析，遵循以上篩選原則加強水利PPP準入工作，及時發(fā)現(xiàn)違規(guī)的偽PPP項目，糾正PPP項目不規(guī)范問題，推動水利PPP水利模式不斷完善。

5.2 統(tǒng)籌兼顧，合理確定社會資本收益率

PPP模式下水利工程主要收入來源是供水(部分工程具有發(fā)電以及航運效益)，水價定價影響因素除水資源稀缺程度、水質(zhì)情況等自然環(huán)境因素，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等社會經(jīng)濟因素和工程因素外，還包括投融資成本、經(jīng)營成本、投資回報率、政府補貼政策等特殊考慮因素。目前社會資本的收益率并沒有明確的規(guī)定，按照市場水平和交易習(xí)慣，投資回報預(yù)期一般在6%～8%之間，比如黑龍江奮斗水庫按照內(nèi)部收益率6.5%的標準對水價進行可行性缺口補助測算。

5.3 鼓勵引導(dǎo)，完善落實優(yōu)惠扶持政策

水利工程項目投資規(guī)模大、周期長，運營情況受外部條件影響大，政府部門的優(yōu)惠政策和扶持力度是吸引社會資本參與的必要前提。上文中所舉案例貴州省該項PPP水利樞紐合同約定社會資本內(nèi)部收益率為8%，該項目賦予社會資本投資方收益優(yōu)先分配權(quán)，收益率不足8%時，政府投資方不參與項目收益分紅，優(yōu)先保障社會投資人的收益。在項目投入運行后，當用水量未達到承諾量或水價過低無法彌補運行成本時，由省政府價格管理部門根據(jù)國家相關(guān)政策和實際情況具體批復(fù)，執(zhí)行“免三減三”稅收優(yōu)惠政策和“水量保底”政策等優(yōu)惠措施，在考慮供水收益的情況下，社會資本平均資本收益率為高于商業(yè)銀行貸款利率以保證社會資本方投資回報。

5.4 動態(tài)調(diào)整，建立價格調(diào)整與補償機制

近年來，中國陸續(xù)出臺了一系列部門規(guī)章和規(guī)范性文件，監(jiān)督指導(dǎo)各地區(qū)積極推進水價改革、保障城鎮(zhèn)供水、樹立全民節(jié)水意識、提高用水效率，PPP模式水利工程水價采取協(xié)商定價或其他定價方式，當水價執(zhí)行不到位時，社會資本方可以提出調(diào)價申請，啟動調(diào)價程序，政府需要充分考慮社會資本參與的特殊性，從調(diào)整依據(jù)、調(diào)整標準、調(diào)整方式等方面分析價格調(diào)整機制的主要內(nèi)容，保障社會資本投資合理回報，建立水價動態(tài)調(diào)價機制，。

社會資本的逐利性決定了政府部門必須對水利工程不能完全補償其成本時給予社會資本一定的補償，補償方式主要有兩種形式：一是承諾保底水量方式。在項目投入運行后，當用水量未達到承諾量或水價過低無法彌補運行成本時，為了保證社會資本方投資回報，應(yīng)建立相應(yīng)的投資回報和收益補償機制，可以采取政府承諾的方式在PPP協(xié)議進行明確。二是資本收益率保障方式。為保障社會資本獲得合理收益，明確在設(shè)計灌溉保證率僅考慮供水收益的情況下，社會資本平均資本收益率為高于商業(yè)銀行貸款利率。