葉青

摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移后并不放棄農(nóng)村宅基地，造成了大量的宅基地閑置。河南省作為糧食大省，人多地少，耕地不足而閑置宅基地卻大量荒廢的問題日益暴露，本文主要圍繞著如何提高河南宅基地利用效率這一主題，分析河南省當(dāng)下急需解決的突出問題，通過借鑒學(xué)習(xí)國外關(guān)于土地整理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提煉出有利于河南省提高宅基地利用效率的可行性建議和舉措。

關(guān)鍵詞：宅基地;國外經(jīng)驗(yàn)借鑒：利用效率

一、河南省宅基地利用中需要解決的突出問題

近年來，我國國民經(jīng)濟(jì)始終保持高速的發(fā)展，伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化速度的加快，對于建設(shè)用地的需求也持續(xù)增加，由此導(dǎo)致國內(nèi)的人地矛盾日益突出，成為務(wù)必需要解決的問題。其中，廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)一步導(dǎo)致了我國農(nóng)村建設(shè)用地和國家要求的耕地保護(hù)之間出現(xiàn)深層次的矛盾，關(guān)系變得進(jìn)一步緊張。如何處理到這二者之間的矛盾就成為了當(dāng)前愈來愈多農(nóng)村發(fā)展的首要關(guān)鍵問題。那么，關(guān)于當(dāng)前河南省的宅基地現(xiàn)狀以及存在的問題，本文主要在以下幾個(gè)方面展開詳細(xì)的論述探討：

首先，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，絕大多數(shù)的農(nóng)村青壯年都把眼光投放到了大城市，尤其是擁有更多就業(yè)崗位的一線城市。他們在新的城市立足扎根，長期定居于此，但戶口卻留在農(nóng)村，在農(nóng)村仍有房屋，或者雖然已經(jīng)是城市居民戶口，但祖輩世代相傳的房屋仍在，這些遺留房屋長期處于閑置狀態(tài)，無人居住的現(xiàn)象普遍存在。 一方面，受舊觀念影響，大部分農(nóng)村居民即使常年在外，依然不會(huì)放棄農(nóng)村的宅基地，且隨著經(jīng)濟(jì)收入的提高，盲目攀比，“建新不拆舊”一戶多宅的現(xiàn)象比比皆是。另一方面，由于農(nóng)村的生活條件，包括基礎(chǔ)配套設(shè)施、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等條件較差，很多農(nóng)民為了子女的教育問題、醫(yī)療條件等因素，選擇到城市中租房居住，逢年過節(jié)才會(huì)選擇回祖屋居住，導(dǎo)致農(nóng)村住房出現(xiàn)季節(jié)性閑置問題。如何處置已經(jīng)形成相當(dāng)大規(guī)模和比例的宅基地和房屋，成為當(dāng)下河南省急需解決的熱點(diǎn)問題。

其次，長期以來，農(nóng)村地區(qū)宅基地的環(huán)境狀況差、缺乏管理和整治，河南省大多數(shù)村莊基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境維護(hù)都不如城鎮(zhèn)規(guī)范化，究其原因在于大部分村莊早期在選址方面過于隨意，缺乏長期規(guī)劃性，導(dǎo)致宅基地的分布散亂，用地粗放，宅基地之間銜接道路規(guī)劃不合理，村莊環(huán)境臟亂等突出問題，大量宅基地存在用地粗放，集約利用程度較低。并且，這一情況連續(xù)引發(fā)后續(xù)相關(guān)問題，例如耕地小、散、亂的特點(diǎn)，不能集中連片進(jìn)行機(jī)械化生產(chǎn)勞作，土地?zé)o法形成大規(guī)模種植，不利于省內(nèi)土地上的機(jī)械化和集約化程度的提升，甚至在接受投資方面都有所限制，即便當(dāng)?shù)卣M(jìn)了合適的特色可發(fā)展項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)園區(qū)想要利用閑置宅基地，也會(huì)因缺乏集中連片的土地阻礙建設(shè)而作罷。由此，農(nóng)村勞動(dòng)力在本地得不到充分的就業(yè)崗位，只能大量涌入城市謀求發(fā)展，從而出現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力流失而城鎮(zhèn)勞動(dòng)力過剩的局面，繼而造成了大量“空心村”的出現(xiàn)。

在現(xiàn)實(shí)的踐行中，情況是必須面對農(nóng)村居民點(diǎn)的用電效率低下和不足的建設(shè)用地，先后有國家出臺的關(guān)于整理建設(shè)用地的相關(guān)政策，例如在2014年的11月份，國土資源部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》（國土資發(fā)（2004] 234號），提出了科學(xué)的村莊改造的制定和實(shí)踐還有歸并鄉(xiāng)村的計(jì)劃，整理農(nóng)村建設(shè)用地工作的積極推進(jìn)意見; 《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》是在十七屆三中全會(huì)作出的，要推進(jìn)綜合整治農(nóng)村建設(shè)用地并且加強(qiáng)管理農(nóng)村宅基地;在2018年的“中央一號文件”中指出，“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置”;在<河南省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》有相關(guān)的規(guī)定，應(yīng)該對目前農(nóng)村中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和對環(huán)境的整治加大力度，繼而提高公共服務(wù)水平在農(nóng)村中的推進(jìn)，對于省內(nèi)農(nóng)村中的日常生活方面，并且在生產(chǎn)條件的改進(jìn)和村容村貌的建設(shè)方面加大力度，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)工程是這個(gè)新時(shí)代需要扎實(shí)推進(jìn)的。目前在實(shí)踐農(nóng)村工作是亟待解決的問題是以農(nóng)村土地集約利用和農(nóng)村優(yōu)美壞境為目標(biāo)，以政策推進(jìn)為契機(jī)，對農(nóng)村宅基地推進(jìn)土地整理并且復(fù)耕處于閑置狀態(tài)的宅基地，如何系統(tǒng)的通過村莊撤并、中心村改造、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等形式對農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行整治。

二、國外有關(guān)土地整理的主要內(nèi)容及政策

最開始土地整理的概念追根溯源是來自國外，其重要內(nèi)容中的一項(xiàng)是農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理，不同的研究理論都是各個(gè)國家與自身實(shí)際國情結(jié)合的產(chǎn)物，都對具有不同特色的整理實(shí)踐活動(dòng)進(jìn)行了探索和實(shí)施。以土地整理的視角來探索農(nóng)村居民點(diǎn)的發(fā)展問題為側(cè)重點(diǎn)的是聯(lián)邦德國和比利時(shí)等國家，另一種具有典型代表的是韓國和日本，其進(jìn)行村莊建設(shè)的角度是從振興農(nóng)業(yè)出發(fā)的。

新中國成立后，特別是改革開放后，現(xiàn)代意義上的土地整治逐步形成和發(fā)展。 經(jīng)歷了20多年的發(fā)展后，盡管已經(jīng)取得了一些成就，但是仍然有許多問題需要解決。 因此，總結(jié)和歸納國外相關(guān)的研究與實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對提高河南宅基地利用效率具有重要意義。

1.荷蘭

最早提出土地整理這一概念的是歐洲，較早進(jìn)行土地整理的是國家是德國和荷蘭，首部出臺《土地整理法》的是1924年的荷蘭，并且建設(shè)了土地整理服務(wù)局。第二部《土地整理法案》出臺于1983年的荷蘭，緊隨其后1954年出臺了《土地整理?xiàng)l例》，從此對農(nóng)村土地結(jié)構(gòu)的調(diào)整多了一種新的手段即土地整理。隨后，在荷蘭于1965年出臺的《空間設(shè)計(jì)規(guī)劃法案》中規(guī)定“省級土地整理項(xiàng)目必須與地區(qū)空間規(guī)劃相吻合”。1985年的《土地整理?xiàng)l例》，以順應(yīng)“逐漸淡化以提高土地生產(chǎn)力為主要目的的土地整理和逐漸加強(qiáng)以綜合土地利用為目的的農(nóng)村開發(fā)”這一趨勢。

通過整理有關(guān)荷蘭土地整理法律條文可以得知，荷蘭需借助自然規(guī)劃發(fā)展的土地整理項(xiàng)目區(qū)域的功能，從而達(dá)到逐步提升農(nóng)村土地結(jié)構(gòu)及土地布局的目的，并且對具有文化保護(hù)價(jià)值的土地采用區(qū)域保護(hù)措施。此外，荷蘭中央土地整理委員會(huì)要求關(guān)于土地整理項(xiàng)目的提出需要有25%以上土地面積的居民同意才能上交，由此可以看出關(guān)于荷蘭土地整理方面需有較為廣泛的群眾基礎(chǔ)做支撐，另外還要擁有50%以上土地面積的居民贊同才能具體實(shí)施。而項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、組織公眾聽證會(huì)及工程的實(shí)施及監(jiān)督等事項(xiàng)則是由土地整理委員會(huì)中的各級機(jī)構(gòu)代表及其他利益集團(tuán)代表具體分工負(fù)責(zé)。

2.俄羅斯

1993年7月，俄羅斯出臺了《俄羅斯土地基本法》，該法從定義、目標(biāo)、架構(gòu)、內(nèi)容、程序等方面對土地整理進(jìn)行了規(guī)范。此后，2001年6月出臺的《土地整理法》又進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)范了土地整理的相關(guān)問題。依照《俄羅斯土地基本法》規(guī)定，以調(diào)整土地關(guān)系、土地資源管理和組織土地利用為土地整理的首要目標(biāo)，而一連串具體的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)問題應(yīng)該在土地整理研究中得到處理。

《土地基本法》也規(guī)定了由聯(lián)邦、聯(lián)邦主體、行政區(qū)、市的土地資源與土地管理委員會(huì)負(fù)責(zé)管理俄羅斯土地整理。俄羅斯聯(lián)邦地籍局按照國家土地整理法和聯(lián)邦土地法典的要求，要具體負(fù)責(zé)土地整理。國家政權(quán)執(zhí)行和地方自治機(jī)關(guān)要分別建立公眾土地管理委員會(huì)，針對土地整理過程中產(chǎn)生的工作組織、進(jìn)程、資金問題做出相關(guān)提案，查明修改己通過的土地整理方案有無必要性，并對此提出建議：對整理進(jìn)程要實(shí)時(shí)監(jiān)督、實(shí)現(xiàn)土地整理設(shè)計(jì)中關(guān)于合理利用土地的措施規(guī)定，并因地制宜，為某些措施提供相應(yīng)的支持與幫助，直到土地整理設(shè)計(jì)完全實(shí)現(xiàn)。

3.日本

在日本被稱作為“土地區(qū)畫整理”的土地整理政策，在城市開發(fā)過程中占據(jù)著主導(dǎo)地位。受第二次世界大戰(zhàn)影響，在戰(zhàn)后國土重建過程中，日本越發(fā)需要對本國國土資源進(jìn)行快速、有效的開發(fā)。1919年，日本將土地區(qū)畫整理正式定義為為實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃，提供城市環(huán)境的實(shí)現(xiàn)方法與手段，這是日本第一次在法制上確定其法律地位。

日本的土地重調(diào)項(xiàng)目是一套完善的、固定的、具有執(zhí)行性的行政程序。在日本《土地區(qū)畫整理法》中，土地區(qū)畫整理重點(diǎn)是解決基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)問題。即預(yù)留主要公共設(shè)施用地，重點(diǎn)解決城市道路、排水問題、建設(shè)其他完備的涉民工程與市政工程等。土地區(qū)畫整理可由社區(qū)組成居民協(xié)作社來承擔(dān)管理，但更多是由各級行政部門以及社會(huì)公共機(jī)構(gòu)來進(jìn)行負(fù)責(zé)。因其行政性，有效性、規(guī)范性等原因，城市建設(shè)、新區(qū)開發(fā)等重點(diǎn)項(xiàng)目由政府部門來主導(dǎo)，社區(qū)規(guī)劃則在政府引導(dǎo)下由社區(qū)居民委員為自主建設(shè)，從而進(jìn)一步提高城市開發(fā)效率。

三、國外土地整理經(jīng)驗(yàn)對河南省提高宅基地利用效率的啟示

1.國外土地整理經(jīng)驗(yàn)的特點(diǎn)

針對各個(gè)國家對土地整理的探索經(jīng)驗(yàn)與模式，筆者歸納總結(jié)了以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（1）健全相關(guān)管理規(guī)定，完善法律體系，是國外土地整理立法的指導(dǎo)思想日本的土地整理工作是從制定法律作為第一步開始的，以法制來指導(dǎo)和約束整理工作，并逐步修改和完善，直至形成了完整化、系列化的土地整理法律制度。土地整理是一項(xiàng)涉及各方面利益的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，影響面較廣，因此，必須建立一套嚴(yán)格的法律體系，以規(guī)范和約束國民的行為，從而做到有法可依，有律可查。

近年來，河南省針對提高宅基地利用效率頒布了相關(guān)措施和政策條例，但是整體上來看仍舊缺乏可以從各個(gè)具體環(huán)節(jié)落實(shí)到位的法律規(guī)范文件。這就導(dǎo)致目前部分情況下無法可依，客觀上也阻礙土地整理工作的開展。結(jié)合河南省農(nóng)村的實(shí)際情況，需要盡快將《土地管理法》的有關(guān)宅基地管理要求落實(shí)下去。除此之外，宅基地占用農(nóng)用地必須經(jīng)過嚴(yán)格審批，禁止宅基地占用耕地，確保18億畝的耕地紅線，由此才能促進(jìn)河南省內(nèi)的宅基地整理工作在規(guī)范的法制軌道上循序漸進(jìn)。

（2）成立整體性的組織機(jī)構(gòu)，建立從始而終的評估監(jiān)督體系，是國外土地整理立法的基本理念縱觀前文中提到的國外土地整理法，全都無一例外的對不同組織機(jī)構(gòu)的不同職責(zé)做出明確區(qū)分。以荷蘭為例，作為土地整理決策機(jī)構(gòu)的土地整理委員會(huì)主要負(fù)責(zé)土地整理項(xiàng)目的實(shí)施，而其他類似環(huán)境保護(hù)，區(qū)域范圍內(nèi)土地登記、土地項(xiàng)目進(jìn)展等事項(xiàng)都有土地整理局來進(jìn)行。如此各司其職的土地整理工作部門就有利于促進(jìn)土地整理工作得以細(xì)致化推進(jìn)，更加高效的完成。

（3）將土地整理過程公開公正公平化，平衡各方利益主體權(quán)益，是國外土地整理立法的根本出發(fā)點(diǎn)綜上文介紹可知，準(zhǔn)備、調(diào)查和規(guī)劃、具體實(shí)施這些階段幾乎貫穿了國外每一個(gè)國家的土地整理法律制度。當(dāng)然，每個(gè)國家對土地進(jìn)行有效的匯總整合都是為了更好的利用從而增進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益。這份經(jīng)濟(jì)效益就涉及到多方主體利益。反觀我國國情，更是如此。中國特色社會(huì)主義的發(fā)展中心主旨之一就是不僅要把蛋糕做大，同時(shí)也要把蛋糕分好。只有結(jié)合廣大人們?nèi)罕姷睦?，充分聽取他們的意見才能逐漸完善河南省內(nèi)的宅基地制度建設(shè)。

2.對河南省提高宅基地利用效率的啟示

盡管目前河南省內(nèi)的部分農(nóng)村地區(qū)近年來已經(jīng)對宅基地整理工作引起重視，也采取了相關(guān)措施，但是效果欠佳。特別是相比在土地整理工作方面經(jīng)驗(yàn)充足的國家而言，如荷蘭、日本等，我們還是存在相當(dāng)大的差距。通過歸納總結(jié)，針對河南省提高宅基地利用效率的提出以下建議：

（1）加強(qiáng)宣傳指導(dǎo)，規(guī)范審批流程

充分利用多種宣傳方式，加大宣傳力度，幫助村民解讀相關(guān)政策，使村民知法、懂法、依法、愛法，明確《土地管理法》中一家一戶一處地的政策規(guī)定，嚴(yán)守18億畝可耕用地的紅線，相關(guān)部門在具體實(shí)行過程中要層層把控，將審批流程固定化、格式化，嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，真正做到公平公正。由此，才能真正將制度落到實(shí)處，貼近宅基地的利益主體。

（2）結(jié)合實(shí)際，因地制宜，科學(xué)規(guī)劃

國外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)只是為河南省提高宅基地利用效率提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，在具體的鄉(xiāng)村宅基地規(guī)劃中需要結(jié)合河南省農(nóng)村的實(shí)際情況，立足地方因地制宜，充分尊重當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情及居住習(xí)慣，通過利用當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源、土地利用現(xiàn)狀、現(xiàn)有的村莊特色，制定當(dāng)?shù)氐耐恋乩每傄?guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，從而進(jìn)行農(nóng)村宅基地整理規(guī)劃，必須要立足實(shí)際開展宅基地整體工作，充分考慮未來長期穩(wěn)定性的發(fā)展。（3）廣泛聽取群眾建議，注重反映公眾需求。

農(nóng)村宅基地整理應(yīng)重視村民的參與，采取靈活多樣的措施調(diào)動(dòng)村民參與宅基地整理的積極性，可定期舉辦座談會(huì)，傾聽農(nóng)民對于村莊建設(shè)的期望與要求，并納入到長期村莊規(guī)劃的決策中去，幫助規(guī)劃更加科學(xué)性。提高公眾參與度，對重大事件的決策和執(zhí)行采取公開、公正、民主的工作方式，為下一步的決策參與奠定基礎(chǔ)。只有充分的吸收群眾意見制定出的決策才能夠更加符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)情，也促進(jìn)有關(guān)宅基地項(xiàng)目規(guī)劃更具有合理性、民主性和科學(xué)性。

（4）拓寬引資渠道，謀求多方向發(fā)展。

河南省內(nèi)目前仍然存在著大量的閑置宅基地自建房屋或者其他閑置的自耕用地。這些都是可以在引資進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的可利用資源。充分利用這些閑置資源拓寬河南省內(nèi)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展渠道，比如發(fā)展民宿、農(nóng)家樂和鄉(xiāng)村風(fēng)光體驗(yàn)景點(diǎn)等。也能進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)民群眾在家門口就業(yè)，留住農(nóng)村地區(qū)的青壯年勞動(dòng)力。

河南省作為中國的糧食大省，耕地緊張是長久以來的突出特征，改革開放后工業(yè)化和城市化的迅速發(fā)展，為緊跟我國的整體發(fā)展節(jié)奏，滿足國內(nèi)各方面的需求供給，省內(nèi)有關(guān)土地利用和宅基地矛盾問題也日益凸顯出來。妥善解決這一突出矛盾就需要提高河南省宅基地利用效率，包括對國外先進(jìn)土地整理法律管理規(guī)定的針對性借鑒，結(jié)合河南省內(nèi)土地整理實(shí)際和新農(nóng)村建設(shè)的需求開展有效措施，完善宅基地整理組織機(jī)構(gòu)，健全公開、公平、公正的宅基地審批作業(yè)程序，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高，爭取早日實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展，全面推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的宏偉總目標(biāo)。