食品安全治理的風險交流與信任重塑研究

王建華　沈旻旻

內(nèi)容提要 食品安全事件爆發(fā)后，由于我國風險交流機制的不完善，在政府權威信息缺失，媒體掌握輿論主導，海量自媒體片面解讀、過度報道的情形下，單一的食品安全事件往往容易演變?yōu)橐l(fā)全社會整體焦慮的食品安全危機。在食品安全治理體系中，各主體之間的關系錯綜復雜，文章從整體出發(fā)，結合當前低社會信任語境，聚焦政府、媒體、公眾三個主體進行深入探討，得出要重塑牢固穩(wěn)定的食品安全信任體系，必須要創(chuàng)造一個開放、包容的社會氛圍：政府給予更少的管理，鼓勵更多的溝通;媒體恪守職業(yè)道德，基于事實傳遞準確信息;公眾提升自身知識儲備，理性客觀對待風險危機。

關鍵詞 食品安全治理 風險交流 信任重塑

〔中圖分類號〕C913;F203 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447—662X（2020）04—0096—08

一、問題的提出

民以食為天，食品是人們生活必需，故而食品安全問題爆發(fā)極易造成全國性的社會恐慌。不管是當年我國轟動一時的“三鹿三聚氰胺事件”，還是引發(fā)全澳大利亞恐慌的“草莓藏針事件”，都觸動了公眾擔憂食品安全的敏感神經(jīng)。食品安全的真相并不是非黑即白。然而社會媒體，特別是如今海量的自媒體對食品安全事件的錯誤解讀和過度報道，常常使得單一的食品安全事件演變?yōu)橐l(fā)全社會整體焦慮的食品安全危機。澳大利亞媒體對“草莓藏針事件”的無節(jié)制報道和傳播，直接導致了一部分民眾的惡意效仿，致使草莓藏針問題從最初昆士蘭州的極個別事件，發(fā)展為波及維多利亞州、澳大利亞首都直轄區(qū)、南澳大利亞等多地的全國性案件。最終，不僅是草莓，蘋果、香蕉、獼猴桃等多種水果也面臨大規(guī)模滯銷，澳大利亞水果產(chǎn)業(yè)遭受重創(chuàng)。食品安全事件就像“漣漪中心的石頭”，而食品安全事件造成的社會影響便是“石頭激起的漣漪”，漣漪的大小不僅取決于事件的性質(zhì)和嚴重程度，也與事件的傳播和公眾的接收過程息息相關。因此，食品安全事件爆發(fā)后，如何進行有效的公共溝通就顯得至關重要。

目前，我國食品安全事件的傳播過程就存在公共溝通不暢的問題。食品安全事件發(fā)生后，由于食品事件的專業(yè)性和復雜性，加之相關監(jiān)管部門、鑒定機構等工作流程和工作效率上的問題，往往難以為復雜的食品安全事件提供及時的鑒定結果和緣由說明，繼而導致政府不能在事件發(fā)生后的第一時間發(fā)聲。權威信息的缺失，致使輿論的主導權轉移到了“嗅覺靈敏”的社會媒體手中。但多數(shù)社會媒體囿于食品安全專業(yè)知識有限以及獲取信息不全面等因素影響，“食品出了什么問題”“在哪個環(huán)節(jié)出了問題”“會引發(fā)什么后果”等，媒體報道都難以給出充分、明確的回答。因此食品安全事件的首發(fā)報告一般是模糊且難以保證真實性的。食品安全關乎公眾切身利益，公眾對食品安全信息有著強烈的需求，在官方不能給出準確信息的情況下，公眾就會對接收到的社會媒體發(fā)布的各種碎片化信息進行自我解讀。在如今的自媒體時代，公眾既是信息的接收者，也是信息的傳播者，于是錯誤或片面解讀的信息在第二輪、第三輪的傳播中以訛傳訛，最終導致謠言甚囂塵上，真相無處可尋。

食品安全事件的輿論惡性發(fā)酵，追根溯源，是由不健全、低信任的食品安全風險交流機制造成的。在食品安全治理體系中，政府、媒體、公眾是三個極為重要的行為主體，三者相互依賴又相互博弈。我國新組建的國家市場監(jiān)督管理總局作為公共溝通中的政府主體，雖極力促進食品共治體系中各主體問的信息發(fā)布與溝通，但在實際行政過程中，仍然表現(xiàn)出一元治理特點。食品信息的不規(guī)律發(fā)布，公共溝通的不主動態(tài)度，具有距離感的行政話語風格，都使得政府掌握的信息難以準確有效地傳遞給社會公眾。更為棘手的是，公眾對于政府發(fā)布的信息并不買賬。接連不斷的食品安全事件使得公眾對食品行業(yè)以及政府相關監(jiān)管部門的信任度急遽降低。相比于政府的官方解釋，公眾更愿意相信流傳于網(wǎng)絡的只言片語、小道消息甚至謠言騙局。媒體是公眾獲知食品安全信息的重要通道，但市場化的媒體為了吸引更多的受眾，多發(fā)布擔憂、恐懼、質(zhì)疑的內(nèi)容，總體呈現(xiàn)出一種“非健康”傳播態(tài)勢。社會媒體在為公眾傳遞食品安全信息的同時，也強化了公眾對食品安全風險的感知，引發(fā)了公眾的集體焦慮。

二、文獻回顧與評述

食品安全風險是社會風險的一種，食品安全風險感知是公眾對食品是否安全的判斷和認知。公眾對食品安全的共識性不安，揭示著潛在的社會狀態(tài)和暗藏的危機水平。在我國的食品安全風險交流機制中，政府、媒體、公眾三個重要行為主體之間存在著嚴重的信任斷裂問題。在食品安全共治的風險交流機制中，三者獨立作用又緊密相聯(lián)，彼此掣肘又相互依賴。社會信任的斷裂導致了如今食品安全信息交流領域溝通不暢的尷尬窘境。

對于食品安全事件發(fā)生的緣由以及如何提升消費者食品安全信心，國內(nèi)外專家學者進行了大量研究。Mary Mccanhy等從信息發(fā)送者、信息渠道、信息接收者三個基本要素入手，考察了影響愛爾蘭島食品安全風險溝通的障礙，在對科學界和公眾的意見進行評估的基礎上對解決食品安全風險交流問題提出了相關建議。Hany A.Kuiper等提出通過在歐盟轉基因風險分析過程中加入問題制定、風險目標分析環(huán)節(jié)、擴大風險評估范圍、鼓勵社會組織和公民更廣泛參與風險分析過程的方式來恢復消費者對歐盟轉基因生物風險分析的信心。國內(nèi)，張宇東等通過分析消費者量化信息搜尋增強和精準化決策需求轉變的過程和機制，剖析了食品安全風險感知下消費者的決策邏輯。倪國華等基于“彈簧效應”假說，對食品安全事件發(fā)生后傳統(tǒng)的“捂蓋子”方式進行定量評估，研究表明降低媒體對食品安全事件的監(jiān)督效率，對食品行業(yè)的未來發(fā)展和公眾食品安全信心均有負向影響。

對于食品安全風險交流體系中各個主體的行為和互動研究，學者們多從博弈論的角度展開。Li Qin以合作博弈論為基礎建立食品安全治理模型，分析政府、市場和第三方機構在參與食品安全治理過程中實現(xiàn)博弈均衡的過程。劉任重采用博弈論分析方法，引入罰金、公眾滿意度等變量，在考察企業(yè)問重復博弈機制后，給出在一國經(jīng)濟快速增長時期食品安全事件頻發(fā)的原因。王建華等運用博弈模型對政府和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管和控制活動中的行為決策過程進行分析，給出了政府轉變農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管職能的有效路徑。吳燁以博弈論為工具，將政府、食品生產(chǎn)者、消費者的食品安全互動行為置于統(tǒng)一制度分析框架內(nèi)，解析三者的行為作用范圍及相應選擇行為，并探討了多中心治理中第三方行為對優(yōu)化食品安全監(jiān)管的可能性。

而對于食品安全風險交流體系中各主體之間風險信息交流和信任構建的研究，高原等在消費者食品安全信任研究中引入新經(jīng)濟社會學中的嵌入理論，試圖構建一個適用于常規(guī)食品體系情境下的消費者食品安全信任機制。吳元元從整體主義視角，提出應當以系統(tǒng)性的進路，改善政府執(zhí)法信息基礎和危機風險交流方法，構建科學社群的平衡約束機制，建立消費者認知教育制度，在普遍意義上穩(wěn)定公眾的信任預期，重建食品安全共治模式的信任紐帶。雷宇以近年中國乳制品負面事件為研究對象，實證檢驗了乳品行業(yè)聲譽機制的信任基礎所受的損害以及信任重構所面臨的問題。宮賀等在危機傳播情境理論中引入“施信者一受信者”框架，認為作為施信者的公眾傾向于將危機視作“全局性問題”，而作為受信者的政府往往將危機歸因于“個別組織”的違法行為，兩者之間的矛盾在一定程度上滋養(yǎng)了謠言的產(chǎn)生，最后從“意義共創(chuàng)模式”角度提出信任重建的可能路徑。

綜上所述，國內(nèi)外學者在食品安全治理領域多有論述，但文獻多局限于食品安全治理體系的現(xiàn)狀描述、理論研究和體制構建，而對食品安全風險交流體系中各主體之間的信息交流和信任關系缺乏深入剖析，且研究路徑較為單一，多從某個主體人手進行考察?；谑称钒踩L險交流體系中各主體之間錯綜復雜的關系，本文從整體出發(fā)，結合當前的低社會信任語境，聚焦政府、媒體、公眾三個主體進行深入探討，試圖厘清三者之間的互動與制約關系，剖析當前食品安全治理主體風險交流機制，以期建構更為長久可靠的信任體系。

三、理論基礎與分析框架

公眾的食品安全風險認知是其進行食品消費的決策基礎。風險認知包括風險可能性和風險損失程度，分別指消費者在購買前主觀預計產(chǎn)生不良后果的可能性和購買后主觀認為的損失程度。公眾在消費時都有規(guī)避風險的動機，他們對將要進行的消費決策所帶來的結果的不確定性和對結果的重視程度越高，其風險認知水平就越高。公眾和政府雖然都是食品企業(yè)的施信方，但雙方評估食品風險的認知基礎并不相同：公眾的食品安全風險認知是受到自身經(jīng)歷、以往經(jīng)驗、社會文化等多種因素綜合影響所形成的對某種食品的主觀感受和判斷，而政府發(fā)布的食品安全信息主要來源于相關食品監(jiān)管機構以統(tǒng)計和計算為基礎的風險評估。因此，公眾以主觀感受為主導的風險認知和政府以客觀數(shù)據(jù)為基礎的風險評估之間的差異，最終導致了雙方的食品安全風險認知偏差。

食品安全風險交流，是彌合公眾食品安全感性風險認知和政府食品安全理性風險評估之間“信息真空”，制定和施展食品安全政策的關鍵。風險交流，是個體、群體以及機構之問交換信息和觀念的相互作用過程。目前，我國食品安全風險信息交流主要有6種途徑：政府信息發(fā)布、政府信息咨詢、食品安全教育宣傳、公眾信息反饋（消費者舉報投訴）、媒體報道解讀以及民間組織發(fā)布的相關風險信息。但每次食品安全事件發(fā)生后，公眾過激的反應以及難以控制的網(wǎng)絡輿情都顯示著公眾對政府和食品行業(yè)的不信任。由此可見，在食品安全信息交流方面，食品安全風險交流機制與公眾的食品安全訴求并不匹配。究其原因，主要存在以下四個問題：政府媒體平臺更新滯后，缺乏專業(yè)團隊進行有效的信息采集和發(fā)布，公眾食品安全知識欠缺，以及社會化媒體監(jiān)管不足。

對于社會媒體在食品安全風險交流機制中的作用，不同學者觀點各異。日益發(fā)達、普及的傳媒通訊和傳媒技術因其時效性、交互性、易獲得性等優(yōu)勢給風險交流各方提供了信息搜索、存儲、再傳播等諸多便利，但同時也在信息準確性、可靠性等方面存在天然缺陷。在政府和公眾的信息交流過程中，社會媒體充當著“傳聲筒”的角色，使雙方能夠迅速交換食品安全信息和食品安全事件現(xiàn)狀;但同時，媒體報道失實、刻意夸大問題、片面報道新聞、以訛傳訛互動等現(xiàn)象也使得焦慮情緒在公眾中蔓延。當小概率的食品安全事件被持續(xù)集中報道，在引起社會關注和警覺的同時，也締造了如今公眾認為“中國食品普遍不安全”的負面印象。這種負面作用在如今的新媒體時代更為顯著。自媒體的發(fā)展使得每個人都可以成為信息的編輯者、發(fā)布者和傳播者，如果政府在食品安全領域依舊存在“交流缺位”“交流滯后”等問題，勢必會使惡意炒作、刻意夸大的新聞占據(jù)主導，導致公眾在食品安全問題和食品安全監(jiān)管問題上的信息混亂。因此，當前食品安全風險交流機制的缺失，最終導致了消費者對食品安全喪失信心，對政府監(jiān)管機構失去信任。

食品具有“信任”屬性，公眾不論在食品消費前還是消費后，都難以準確識別食品對人們健康的影響。而食品生產(chǎn)工藝的不斷發(fā)展，使得即使在信息對稱的理想狀態(tài)下，也難以保證信息完全。對這種不確定性的一種應對機制就是信任。信任，建立在社會關系之間，是一切社會活動的基礎，含有人們對社會行為存在互惠的期望。這種狀態(tài)表現(xiàn)在食品安全上，就是施信者對受信者的積極期望，即公眾期望食品企業(yè)安全生產(chǎn)，政府機構有效管理。公眾的信任可以分解為以個人為基礎的信任、以認知為基礎的信任、以知識為基礎的信任和以計算為基礎的信任。以個人為基礎的信任，屬于個人特征，是公眾個體愿意或不愿意付諸信任的傾向;以認知為基礎的信任，是在缺乏證據(jù)的前提下依舊傾向信任的第一印象;以知識為基礎的信任，是在擁有交易對象相關知識的情況下對對方行為的一種預測;以計算為基礎的信任，是通過經(jīng)濟效益分析，評估對方是否存在投機行為的一種估計。由于食品屬于生活必需品，公眾往往以個人和認知為基礎的信任進行消費抉擇;但當食品市場上負面消息充斥時，公眾偏向于采取更高階的以知識和計算為基礎的信任。此時，完善的風險交流機制、健全的交易投機行為處罰制度將極大地增加公眾的安全感和信任度。因此，在食品安全管理方面，不僅要降低食品安全的實際風險，加強食品安全風險交流和信任構建也至關重要。而一個完善的食品安全風險交流機制，可以有效加強食品安全信息互動，消除公眾在食品安全問題上的信任缺失，最終實現(xiàn)食品安全問題的早預警、早發(fā)現(xiàn)、早處理、早公布。

四、食品安全危機的發(fā)生機理與內(nèi)生邏輯

隨著食品行業(yè)分工的進一步細化，食品供應鏈越來越長，涉及的環(huán)節(jié)也越來越復雜，食品安全問題常常顯示出跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)的特點，因而食品監(jiān)管必須是立足于全產(chǎn)業(yè)鏈的整體監(jiān)管。2018年國家成立市場監(jiān)督管理總局，實現(xiàn)了國家工商行政管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局和國家食品藥品監(jiān)督管理總局的“三局合一”，但以往多部門分享監(jiān)管權的實際格局始終未變，切割了食品安全監(jiān)管在全局上的系統(tǒng)性和連貫性，監(jiān)管部門問信息溝通不暢、工作配合不協(xié)調(diào)、權責劃分不明晰等問題時有發(fā)生。諸多監(jiān)管不力事件的負面效應疊加，反映在公眾和媒體層面就是在食品監(jiān)管方面的“政府失靈”，使得公眾對政府的信任度一降再降，以至于公眾忽略了政府在食品安全監(jiān)管方面所做的努力。在食品安全問題上，公眾與政府之間的隔閡主要來源于雙方信息的不對稱，而社會化的媒體又在其中起到了推波助瀾的作用，加劇了如今普遍的食品安全恐慌。

但對于媒體的監(jiān)督，政府僅給予謹慎的支持。Repnikova指出，我國政府支持媒體服務于國家利益的輿論監(jiān)督導向，但并不鼓勵媒體代表公眾的意見。因此，我國媒體的角色在政府干涉、市場力量和新聞專業(yè)主義理念中被撕裂，最終只能“帶著鐐銬跳舞”。在政府出現(xiàn)工作失誤時，媒體往往難以進行直截了當?shù)呐u。各類食品安全事件報道，多將企業(yè)和商販作為新聞報道的批判主體，而對政府相關部門和執(zhí)法人員顯示出明顯的正面傾向。食品安全事件的發(fā)生，企業(yè)商賈的違法行為咎有應得，但政府的監(jiān)管不力同樣難辭其咎。然受限于我國國情和媒體屬性束縛，政府和執(zhí)法人員多以查處和維護食品安全穩(wěn)定的高大強勢鏡像出現(xiàn)在各類報道中。政府向外界傳遞信息，需要媒體作為中介和載體;媒體也渴望獲得政府信息，為其提供官方、科學、準確的新聞素材。新媒體的出現(xiàn)更是為政府與社會之間進行直接的信息互動提供了技術環(huán)境。但當食品安全事件爆發(fā)，政府若消極對待，沒有在第一時間發(fā)表聲明，姍姍來遲的政府表態(tài)就與各類媒體的集中報道形成鮮明對比，將進一步激化公眾對政府的負面情緒，構建政府信任便無從談起。

五、食品安全風險交流體系的信任重塑

公眾對于食品安全的低信任態(tài)勢，源于失敗的公共溝通的負面效應疊加。政府在食品安全信息公開上的反應遲緩和不作為現(xiàn)象，直接導致了公眾對政府信任的斷裂。無效的公共溝通加劇了公眾對食品安全的集體焦慮，這種共識性的不安又進一步折損了公共溝通的效果。公眾對食品安全的信任要靠長期漸進的正面信息的不斷積累。政府作為食品安全的主要監(jiān)管主體，理應在食品安全風險交流體系中起到掌控與協(xié)調(diào)的作用。然而面對不斷變化的社會和不斷出現(xiàn)的訴求和需要，政府機構常常表現(xiàn)出一定的惰性和滯后性。因此，政府除了通過行政監(jiān)管來降低食品安全實際風險外，也要轉變以往對待信息交流互動方面的消極態(tài)度，與公眾、媒體之間建立起積極、及時、有效的風險交流體系。而這個體系建立的基本前提就是政府要做到對食品安全信息的透明公開。食品安全相關部門的官網(wǎng)、官微是政府面向社會的一個重要窗口，其發(fā)布的食品安全信息必須是全面、及時、客觀、權威的。日常食品安全信息的連續(xù)性公開透明，將有效強化政府的公信力。當食品安全事件爆發(fā)時，及時公布風險信息，能在很大程度上消弭社會的不安情緒。

確定性是信任的基礎。食品安全事件爆發(fā)時，常常是模糊不清的事件真相、得不到回應的困惑焦躁和沒有正確引導的風險評估，將公眾引向了慌亂的邊緣。若是事實遙不可及，情感便成了評判的權宜之計。當公眾被繁瑣難辨的信息掩埋，又找不到權威可靠的信息來源時，只能借助情感判斷，投向某些言之鑿鑿的媒體斷言。因而，在食品安全事件輿論開始發(fā)酵時，政府、科學機構、主流媒體就要迅速加以關注并采取相應行動：運用豐富的信息儲備和科學的技術手段對事件進行初步判斷;隨時關注并引導輿論走向，通過網(wǎng)站、微博、微信等媒體迅速發(fā)布第一手資料;及時回應并疏導公眾的疑惑和驚懼，對各類謠言和偽科學、反科學言論條分縷析，還原事件真相。

媒體在食品安全風險交流體系中兼具傳遞食品安全信息和放大公眾聲音的雙重職責。對于作為傳聲筒和擴音器的媒體，如果充分加以利用，能有效幫助公眾感知食品風險，提升政府公共溝通的效果。借助媒體互動性、廣泛傳播性、易獲取性等優(yōu)勢，政府可以在食品安全危機爆發(fā)的第一時間向公眾進行信息速遞。較于政府的官方網(wǎng)絡窗口，大眾媒體和自媒體更為開放、透明，信息的傳達不再是簡單的宣傳教育，而是多方社會成員的信息交換和意見交流，在這個過程中，食品安全信息以最短的時間對盡可能多的公眾實現(xiàn)了傳遞。另外，政府要充分利用媒體，從邏輯嚴密的科學性解讀、通俗易懂的社會化闡述等不同維度，借助微博、微信、豆瓣、知乎等新型社交軟件和報紙、電視、廣播等傳統(tǒng)大眾傳媒，配合圖、文、影、音等不同形式，多方面、全角度向公眾進行食品安全知識宣傳和食品相關政策解讀，普及知識、澄清謠言，提高公眾對于科學的理解和接納能力，引導公眾重回理性。在食品安全事件發(fā)生時，使公眾能夠?qū)︼L險進行客觀解讀和相對準確的評估，不會輕易被無關或錯誤信息干擾判斷，最終采取適當?shù)男袨閬響獙吞幚盹L險事件（如圖2所示）。

圖2 基于信任的食品安全風險交流體系的重建

在構建信任體系的過程中，要容許理性不信任的存在。建立在知識、經(jīng)驗基礎上的理性不信任是對信任體系的一個重要的機制補充。政府在網(wǎng)絡媒體監(jiān)管中，要破除采用“刪堵封”為主要手段來維護政府正面形象的觀念，為媒體和公眾保留一定的不信任空間。當不信任產(chǎn)生于客觀的政府機構效率低下、官員瀆職懈怠等負面事實時，政府只有接納這種不信任，并做出積極回應來改正錯誤，才能確保公眾對政府的長久信任。信任，是一種社會關系。要重塑牢固穩(wěn)定的食品安全信任體系，必須要創(chuàng)造一個開放、包容的社會氛圍：政府給予更少的管理，鼓勵更多的溝通;媒體恪守職業(yè)道德，基于事實傳遞準確信息;公眾提升自身知識儲備，理性客觀對待風險危機。唯有此，相互信任的食品安全風險交流體系的建立才有可能。

責任編輯：秦開鳳