〔 DOI〕 10.19653/j.cnki.dbcjdxxb.2020.05.006

〔引用格式〕 ?胡驍馬.政府間權(quán)責(zé)安排、財(cái)力配置與體制均衡——以事權(quán)與支出責(zé)任的劃分為切入點(diǎn)[J].東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2020，（5）：52-61.

〔摘要〕科學(xué)合理的多級政府間權(quán)責(zé)安排是建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的現(xiàn)代財(cái)政制度的邏輯起點(diǎn)和實(shí)質(zhì)基礎(chǔ)。在財(cái)稅改革進(jìn)入深水區(qū)的背景下，需要深化對政府間事權(quán)與支出責(zé)任的認(rèn)識。本文闡述了政府間財(cái)政關(guān)系四要素的定義與邏輯關(guān)系，在此基礎(chǔ)之上，以政府間事權(quán)與支出責(zé)任的劃分為切入點(diǎn)，對我國自改革開放以來的漸進(jìn)式的財(cái)政管理體制改革進(jìn)行梳理，論證了政府間事權(quán)與支出責(zé)任安排是構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)。此后對權(quán)責(zé)安排、財(cái)力配置與體制均衡之間的關(guān)系進(jìn)行論述。進(jìn)而指出目前權(quán)責(zé)安排與財(cái)力配置中的關(guān)鍵問題及其成因。最后，有針對性地提出進(jìn)一步改革的邏輯和措施。

〔關(guān)鍵詞〕財(cái)稅改革;權(quán)責(zé)安排;財(cái)力配置;體制均衡

中圖分類號：F812.2 ???文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ???文章編號：1008-4096（2020）05-0052-10

一、引 ?言

政府間財(cái)政關(guān)系四要素分別是財(cái)權(quán)、財(cái)力、事權(quán)與支出責(zé)任，財(cái)權(quán)和財(cái)力同屬收入側(cè)概念。其中，財(cái)權(quán)指各級政府為履行公共服務(wù)職能而征收某類財(cái)政收入的權(quán)力，包括征稅權(quán)、收費(fèi)權(quán)和國有資產(chǎn)收益權(quán)等。財(cái)力則指一級政府在一定時(shí)期內(nèi)為履行公共服務(wù)職能所擁有的財(cái)政資金。狹義的財(cái)力單指某級政府直接組織和支配的財(cái)政收入，而廣義的財(cái)力則在此基礎(chǔ)上將轉(zhuǎn)移支付等二次分配包括在內(nèi)，即財(cái)政資金分配的最終結(jié)果。擁有財(cái)權(quán)的某級政府一般擁有相應(yīng)的財(cái)力，但反之則未必。對于某級政府，由于其之于下級政府多出了以轉(zhuǎn)移支付為方式的調(diào)節(jié)轄區(qū)公共服務(wù)水平的職責(zé)，因而其財(cái)權(quán)應(yīng)大于其最終支配的財(cái)力，而下級政府由于可從轉(zhuǎn)移支付中獲得一定財(cái)力，故其財(cái)權(quán)小于其最終可支配的財(cái)力。事權(quán)與支出責(zé)任則屬支出側(cè)概念。對這一組概念的厘清過程是漸進(jìn)的，根據(jù)黨的十八屆三中全會《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，所謂財(cái)政事權(quán)是一級政府應(yīng)承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)，支出責(zé)任是政府履行事權(quán)的支出義務(wù)和保障。通常，有一定的事權(quán)就要承擔(dān)對應(yīng)的支出責(zé)任，但在現(xiàn)實(shí)中，往往由于信息、成本和政治等諸多因素導(dǎo)致事權(quán)與支出責(zé)任的割裂，即某級政府需要委托另一級政府行使其事權(quán)。這就造成了事權(quán)在一級政府，而支出責(zé)任在另一級政府的情況。

在現(xiàn)代財(cái)政制度的邏輯關(guān)系中，政府事權(quán)即政府應(yīng)承擔(dān)運(yùn)用財(cái)政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)是起點(diǎn)。在明晰各級政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，根據(jù)事權(quán)匹配支出責(zé)任，所以明確了政府事權(quán)，實(shí)質(zhì)上就是確定了政府的支出責(zé)任。一般情況下，事權(quán)與支出責(zé)任是一致的，但多級政府中常存在事權(quán)與支出責(zé)任割裂的情況。這樣的割裂提高了管理成本，降低了行政效率，應(yīng)盡量使事權(quán)與支出責(zé)任一致。在明確支出側(cè)邏輯后，收入側(cè)的財(cái)權(quán)和財(cái)力是為支出側(cè)的安排服務(wù)的。具體來講，財(cái)政支出以財(cái)政收入為前提，而財(cái)政收入所體現(xiàn)的財(cái)力則由財(cái)權(quán)所決定。簡而言之，一級政府的事權(quán)決定其支出責(zé)任，并且受到財(cái)力和財(cái)權(quán)的約束，而劃分財(cái)權(quán)的目的是令各級政府對其事權(quán)有直接可支配的財(cái)政資金支持，從而滿足其履行公共服務(wù)職能的需要。但是，由于現(xiàn)實(shí)中存在財(cái)權(quán)與事權(quán)不對等的情況，故需要通過轉(zhuǎn)移支付方式對財(cái)力進(jìn)行調(diào)節(jié)。因此，多級政府間理想的財(cái)政體制構(gòu)建規(guī)劃應(yīng)是首先明確政府的邊界，也即從整體上劃分政府事權(quán);之后科學(xué)地劃分各級政府事權(quán)與支出責(zé)任;再根據(jù)劃分的事權(quán)與支出責(zé)任合理建設(shè)稅制結(jié)構(gòu)，并劃分各級政府的財(cái)政收入，在此基礎(chǔ)上以轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行輔助調(diào)節(jié)，使財(cái)力與事權(quán)與支出責(zé)任相匹配;最終以預(yù)算管理制度、財(cái)政績效評價(jià)制度和財(cái)政監(jiān)督制度等保證整個財(cái)政體制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

二、我國財(cái)稅改革歷程及其內(nèi)在邏輯

我國自改革開放以來的財(cái)稅改革，本質(zhì)上是基于我國國情、遵循市場原理、以經(jīng)濟(jì)體制改革為依托的在集權(quán)和分權(quán)間迂回調(diào)整的漸進(jìn)式改革。其內(nèi)在線索包括四個方面：國家與企業(yè)的分配關(guān)系改革、多級政府間分配關(guān)系的改革、稅收制度改革和預(yù)算管理改革。其中，國家與企業(yè)的分配關(guān)系改革、多級政府間分配關(guān)系的改革是核心，稅收制度改革和預(yù)算管理改革是核心線索的外延，也是基于核心分配關(guān)系的、更為具體層面的改革。其核心邏輯是政府間財(cái)政關(guān)系的不斷調(diào)整。財(cái)權(quán)、財(cái)力、事權(quán)與支出責(zé)任各自在不同時(shí)期充當(dāng)了改革的著力點(diǎn)^[1]，一般認(rèn)為，我國自改革開放以來的財(cái)稅改革至今有兩個重要節(jié)點(diǎn)，分別是1994年和2013年，本文將以此作為改革歷程的劃分依據(jù)，以政府間財(cái)政關(guān)系為線索對改革歷程進(jìn)行梳理。

（一）1978—1993年：“放權(quán)讓利”

自新中國成立至改革開放之前，我國實(shí)行的一直是統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中的財(cái)政管理體制，雖然在過程中有放權(quán)的探索，但沒有改變高度集中的體制模式^[2]。這樣的財(cái)政管理體制雖然在早期組織和促進(jìn)了社會生產(chǎn)的發(fā)展，但不能否認(rèn)的是，統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制極大地壓抑了地方政府的積極性，不利于經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

改革開放之前的財(cái)政體制從根本上來講是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的社會資源配置方式所決定的，1978年黨的十一屆三中全會提出要把全黨的工作重心從以“階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，由此拉開了經(jīng)濟(jì)體制改革的序幕。財(cái)政體制改革在以“放權(quán)讓利”為核心思想的經(jīng)濟(jì)改革的指導(dǎo)下，以調(diào)整國家與企業(yè)的分配關(guān)系和多級政府間分配關(guān)系為主線，成為了整體改革的突破點(diǎn)。本次財(cái)政體制改革從國家與企業(yè)的分配關(guān)系破題，通過企業(yè)基金制和利潤留成制等改革，擴(kuò)大了企業(yè)自主權(quán)，并在此基礎(chǔ)上于1982年進(jìn)行了兩步“利改稅”改革?！袄亩悺钡姆较螂m然正確，但在當(dāng)時(shí)的條件下有其超前性，在改革推進(jìn)過程中受到了較大阻力^[3]。1987年借鑒農(nóng)村承包制的做法，按“包死基數(shù)、確保上繳、超收多留、欠收自補(bǔ)”的原則，實(shí)行企業(yè)承包制，這是一種實(shí)質(zhì)上的倒退。隨后，1988年通過實(shí)行“稅利分流”改革逐步理順國家與企業(yè)的分配關(guān)系，這也為進(jìn)一步全面工商稅制改革奠定了基礎(chǔ)。在央地財(cái)政分配關(guān)系中，1980年實(shí)行“劃分收支，分級包干”的財(cái)政管理體制改革，通過“分灶吃飯”來調(diào)動地方政府的積極性。在兩步“利改稅”改革完成后，我國進(jìn)一步于1985年實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財(cái)政體制。隨后由于國家和企業(yè)分配層面“利改稅”被“大包干”所取代，在央地財(cái)政分配關(guān)系中，從1988年起財(cái)政體制轉(zhuǎn)為各種形式的財(cái)政“大包干”^[4]。1980—1988年的兩個包干階段側(cè)重于中央政府和地方政府之間的財(cái)政分成，而1988年后的第三個階段則更側(cè)重于財(cái)政收入的增量變化。本階段改革主要是高度集權(quán)的統(tǒng)收統(tǒng)支體制，是一次以“放權(quán)讓利”為目標(biāo)的分權(quán)改革，下放了權(quán)、利到地方政府和企業(yè)，調(diào)動了地方政府和企業(yè)的積極性，從而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的增長，這達(dá)到了改革的初衷。但是，過度分權(quán)導(dǎo)致了“兩個比重”的下降，中央政府債務(wù)增加，宏觀調(diào)控能力變?nèi)?地方政府預(yù)算外資金膨脹，諸侯經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生，并且伴隨著土地改革和商品房改革，土地財(cái)政現(xiàn)象初步顯現(xiàn)^[5]。

雖然在本階段改革中沒有具體提到財(cái)權(quán)、財(cái)力、事權(quán)與支出責(zé)任等概念，但實(shí)質(zhì)上“放權(quán)讓利”的財(cái)稅改革本質(zhì)上就是對財(cái)權(quán)和財(cái)力分配的調(diào)整，該階段打破了“統(tǒng)收”的局面，使得原來“條條”分配的財(cái)力改為“塊塊”分配，但“統(tǒng)支”的局面并未打破，是一次在收入分配領(lǐng)域的改革。總體來看，這一時(shí)期的國家與企業(yè)的分配關(guān)系改革和央地政府間分配關(guān)系改革聯(lián)系密切，次第進(jìn)行，并合力將改革向分稅制推進(jìn)。在1992年和1993年短暫的分稅制財(cái)政體制改革試點(diǎn)之后，我國財(cái)政體制改革進(jìn)入制度創(chuàng)新之路。

（二）1994—2012年：分稅制改革和公共財(cái)政體制的建立

在經(jīng)歷了十余年“放權(quán)讓利”改革探索后，地方政府和企業(yè)的積極性被充分調(diào)動起來，國民經(jīng)濟(jì)得到了極大地發(fā)展。但是，局限在“條塊分割”行政隸屬關(guān)系控制體系內(nèi)的包干制改革，始終未能消除傳統(tǒng)體制的弊病。1992年10月黨的十四大確立了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)模式，財(cái)政體制亟需改革以為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立創(chuàng)造前置條件。建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)稅體制成為歷史的必然。本階段改革應(yīng)以1998年和2003年為節(jié)點(diǎn)分為三段：第一，以分稅制改革為切入的財(cái)政收入側(cè)改革，而財(cái)政支出側(cè)改革相對滯后。第二，在公共財(cái)政體制的指導(dǎo)下有針對性地對財(cái)政支出側(cè)存在的短板進(jìn)行修補(bǔ)。第三，在初步建立的公共財(cái)政體制基本框架基礎(chǔ)之上進(jìn)行多方面的完善。

1993年12月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，決定于1994年1月1日起全國實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。分稅制改革的主要內(nèi)容包括三部分：第一，根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則劃分央地支出責(zé)任：將國防、外交等支出劃歸中央;將地方行政管理費(fèi)、城市維護(hù)建設(shè)費(fèi)等支出劃歸地方。第二，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則劃分央地收入：將維護(hù)國家利益、宏觀調(diào)控能力較強(qiáng)的稅種劃歸中央稅，如關(guān)稅、消費(fèi)稅等;將適合地方征管的稅種劃歸地方稅，如營業(yè)稅、土地增值稅等;并將增值稅、證券交易稅等劃歸央地共享稅。第三，建立稅收返還和過渡期轉(zhuǎn)移支付制度，這主要是為了保護(hù)地方既得利益，減少改革阻力，以便順利推進(jìn)改革。此外，分稅制改革的配套措施包括國有企業(yè)利潤分配制度改革、改革預(yù)算編制辦法、建立分稅制所需要的國庫體系等^[6]。1994年的分稅制改革“怎么評價(jià)都不為過”：第一，分稅制改革實(shí)現(xiàn)了其初衷，即大幅提高了“兩個比重”，提高了中央政府的宏觀調(diào)控能力和權(quán)威。第二，初步建立了較為規(guī)范的稅收制度，為微觀經(jīng)濟(jì)主體創(chuàng)造了較為公平的環(huán)境，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。第三，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，從制度上嚴(yán)肅了央地權(quán)責(zé)關(guān)系，減少了地方和中央討價(jià)還價(jià)的余地。

從以“放權(quán)讓利”為指導(dǎo)的“包干制”財(cái)政體制，到分稅制改革，再到1998年旨在將政府預(yù)算外收入納入預(yù)算內(nèi)的“稅費(fèi)改革”，都是偏重于財(cái)政收入側(cè)的改革。而財(cái)政支出側(cè)改革明顯滯后，央地事權(quán)與支出責(zé)任劃分仍主要沿襲包干制的做法，沒有一體聯(lián)動地對政府間權(quán)責(zé)進(jìn)行相對應(yīng)的調(diào)整。隨著分稅制改革紅利的釋放，財(cái)政支出側(cè)改革滯后的事實(shí)也逐漸凸顯。尤其是1998年提出構(gòu)建公共財(cái)政體制基本框架之后，政府職能發(fā)生了變化，原有的預(yù)算管理體系無法適應(yīng)政府職能的變化。在此背景下，我國進(jìn)行了一系列偏重于財(cái)政支出側(cè)的改革，主要包括預(yù)算管理改革、國庫集中收付制度改革、政府采購制度改革、“收支兩條線”和政府收支分類改革以及財(cái)政支出管理改革，將財(cái)政收入側(cè)和財(cái)政支出側(cè)的改革統(tǒng)一納入公共財(cái)政體制框架內(nèi)進(jìn)行協(xié)調(diào)^[7]。

2003年10月黨的十六屆三中全會通過了《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，文件指出我國已初步建立了公共財(cái)政體制框架。在此基礎(chǔ)之上，我國對公共財(cái)政體制框架進(jìn)行了一系列的完善。在財(cái)政收入側(cè)，主要通過稅費(fèi)改革，規(guī)范政府的收入結(jié)構(gòu)，取消不合理的政府收費(fèi)，將具有稅收特點(diǎn)的費(fèi)改為稅。在收入分配方面，遵循財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，調(diào)整央地財(cái)力劃分，并進(jìn)行了所得稅收入分成改革、印花稅分成改革、出口退稅中央和地方分擔(dān)比例改革等一系列優(yōu)化財(cái)力配置的措施^[8]。在財(cái)政支出側(cè)，財(cái)政支出向以教育、就業(yè)、醫(yī)療、社保和住房保障為代表的基本民生事項(xiàng)傾斜，推進(jìn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化。加大了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，并逐步建立起一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目協(xié)調(diào)的轉(zhuǎn)移支付體系。

在本階段改革中，對于財(cái)權(quán)、財(cái)力、事權(quán)與支出責(zé)任等四個方面均有涉及。在財(cái)政收入側(cè)，根據(jù)財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則對政府間財(cái)權(quán)和財(cái)力進(jìn)行調(diào)整：第一，對稅收制度進(jìn)行完善，如2002年的所得稅分享改革等。第二，對轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行改革，如通過所得稅分享改革建立了轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長的長效機(jī)制，以及完善了對民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度等。在財(cái)政支出側(cè)，重點(diǎn)調(diào)整了省以下政府間財(cái)政關(guān)系，嘗試通過“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管”和“省直管縣”等財(cái)政扁平化改革來解決我國五級政府財(cái)政架構(gòu)下縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的問題^[9]。

（三）2013年至今：建立現(xiàn)代財(cái)政制度

2013年黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，文件把財(cái)政定位為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，其內(nèi)涵是財(cái)政已經(jīng)超越了單純的經(jīng)濟(jì)范疇，上升到了國家治理的范疇。財(cái)政體制改革也一改之前的以“包干制”匹配轉(zhuǎn)軌時(shí)期經(jīng)濟(jì)體制，以“分稅制”匹配中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制這一經(jīng)濟(jì)體制改革的“麾下先鋒”的角色，與經(jīng)濟(jì)體制改革、文化體制改革、社會體制改革等一體聯(lián)動。此外，財(cái)稅改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政體制改革也需要提高財(cái)政在國家治理中的地位。文件同時(shí)明確了新時(shí)期改革的三大領(lǐng)域，即預(yù)算管理制度、稅收制度和央地財(cái)政關(guān)系。

在預(yù)算管理制度領(lǐng)域，該輪預(yù)算管理制度改革的范圍擴(kuò)展到全部政府收支，目標(biāo)是在覆蓋全部政府收支的前提下，建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算管理制度，并通過全面預(yù)算績效管理，向預(yù)算國家轉(zhuǎn)型。我國于2015年1月正式施行修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》，在此基礎(chǔ)之上初步構(gòu)建了立足于四本預(yù)算的全口徑政府預(yù)算體系。在稅收制度領(lǐng)域，主要進(jìn)行“營改增”、減并增值稅率、開征環(huán)境保護(hù)稅等一系列改革^[10]。

央地財(cái)政關(guān)系領(lǐng)域的改革是這三者中的重中之重。近年來，我國在預(yù)算管理制度和稅收制度改革中都取得了較大進(jìn)展，而政府間財(cái)政關(guān)系改革則躊躇不前，成為了整體改革中的“短板”。從某種意義上制約了財(cái)政體制改革深化的進(jìn)程，這是其之所以重要的實(shí)然方面;在應(yīng)然方面，科學(xué)的多級政府間財(cái)政體制構(gòu)建邏輯也需以政府間事權(quán)劃分為起點(diǎn)，只有清晰界定政府間和政府各部門間的事權(quán)與支出責(zé)任，預(yù)算管理才可能有約束力，才能建立規(guī)范的現(xiàn)代預(yù)算管理制度;只有政府間權(quán)責(zé)明確劃分之后，才能進(jìn)一步完善稅收制度，合理劃分稅種，最終使財(cái)政體制符合“事責(zé)對等、事財(cái)統(tǒng)一”的原則，故而央地財(cái)政關(guān)系在現(xiàn)代財(cái)政制度的建立中之重要是顯見的，這也可以由政府文件的表述的變化相佐證，如表1所示。

由表1可知，預(yù)算管理制度、稅收制度和央地財(cái)政關(guān)系三大領(lǐng)域在文件中的順序變化，在黨的十八屆三中全會所部署的三方面財(cái)稅體制改革內(nèi)容中，預(yù)算管理制度改革居首位，次之為稅收制度，最后為中央和地方財(cái)政關(guān)系。這一順序在黨的十九大報(bào)告中發(fā)生了重大變化，央地財(cái)政關(guān)系改革從末位提至首位。這無疑體現(xiàn)了央地財(cái)政關(guān)系改革的重要性，也同時(shí)體現(xiàn)了央地財(cái)政關(guān)系改革的緊迫性。此外，通過對文件的分析，可以得出進(jìn)一步改革的方向，即理論具體化，實(shí)踐可行化。第一，文件對央地財(cái)政關(guān)系的表達(dá)方式由黨的十八屆三中全會的“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”，轉(zhuǎn)為黨的十九大報(bào)告的“權(quán)責(zé)清晰”，這是從理論上對改革具體化的體現(xiàn)。進(jìn)而在黨的十九屆四中全會的文件中，對“權(quán)責(zé)清晰”這一原則進(jìn)行了更為具體化的闡釋，如“理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系”、“適當(dāng)加強(qiáng)中央在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面事權(quán)”、“減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)”，通過列舉等方式對“權(quán)責(zé)清晰”這一改革原則進(jìn)行更為具體化的闡釋。第二，黨的十九屆四中全會提出了“按照權(quán)責(zé)一致原則，規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制……形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度?！边@一表述實(shí)質(zhì)上是對實(shí)踐的可行性提出了要求^[11]，在下一步的實(shí)踐中形成穩(wěn)定的制度，從而為進(jìn)一步的多級政府間財(cái)政關(guān)系立法做鋪墊。

三、權(quán)責(zé)安排、財(cái)力配置與體制均衡之間的關(guān)系

現(xiàn)代多級政府間財(cái)政體制構(gòu)建的合理邏輯大致應(yīng)分為三個層次：明確政府與市場邊界、明確多級政府間財(cái)政關(guān)系和明確財(cái)政體制運(yùn)轉(zhuǎn)保障機(jī)制。具體來講，首先是國家應(yīng)根據(jù)自身憲政結(jié)構(gòu)，科學(xué)合理厘清政府與市場的勢力范圍，以國家職能作為出發(fā)點(diǎn)，從宏觀上明確政府事權(quán)。進(jìn)而對多級政府間財(cái)政關(guān)系做出劃分，該層次分為兩個遞進(jìn)部分：第一，在宏觀政府事權(quán)的基礎(chǔ)之上，合理劃分各級政府以及政府各職能部門的事權(quán)與支出責(zé)任。第二，在業(yè)已清晰的權(quán)責(zé)安排基礎(chǔ)之上，以財(cái)力與事權(quán)相匹配為原則構(gòu)建稅收制度結(jié)構(gòu)，為財(cái)政收入在各級政府間的一次分配做好制度保障。在此基礎(chǔ)之上輔以科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度作為二次分配，進(jìn)一步保證財(cái)政體制的縱向與橫向均衡。第三，通過預(yù)算管理制度、財(cái)政績效評價(jià)制度和財(cái)政監(jiān)督制度等共同保證整個財(cái)政體制有效健康地運(yùn)轉(zhuǎn)。由此邏輯可知，權(quán)責(zé)清晰是多級政府間財(cái)政關(guān)系乃至整個財(cái)政體制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的邏輯起點(diǎn)。

政府間事權(quán)與支出責(zé)任的劃分原則主要來源于公共產(chǎn)品理論和多級政府分權(quán)理論。從公共產(chǎn)品理論來說，多級政府間權(quán)責(zé)劃分需要考慮公共產(chǎn)品的受益范圍、需求偏好差異和規(guī)模經(jīng)濟(jì)屬性。第一，公共產(chǎn)品有空間層次異質(zhì)性，從這個角度上講，公共產(chǎn)品可分為地方性公共產(chǎn)品和全國性公共產(chǎn)品。對于地方性公共產(chǎn)品，由該級地方政府提供是最有效率的方式，而若公共產(chǎn)品的受益范圍是全國，則應(yīng)在全國范圍內(nèi)分?jǐn)偝杀?。第二，不同個體對同一公共產(chǎn)品的偏好是不同的。若全國范圍內(nèi)的個體均對某種公共產(chǎn)品顯示出明顯偏好，則該種公共物品應(yīng)由主要由中央政府負(fù)責(zé)提供，如國防、外交、公共衛(wèi)生等。若個體對公共產(chǎn)品的偏好呈現(xiàn)區(qū)域性差異，則應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)提供，且偏好差異越顯著，越應(yīng)該由更低層級的政府負(fù)責(zé)提供。第三，不同公共產(chǎn)品的規(guī)模經(jīng)濟(jì)屬性相異，考慮公共產(chǎn)品的最優(yōu)供給規(guī)模以確定其應(yīng)屬哪一層級政府提供也是多級政府間權(quán)責(zé)劃分的重要原則。從多級政府分權(quán)理論來說，中央政府和地方政府的職能不同，比如經(jīng)濟(jì)增長職能，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)要求統(tǒng)一市場，所以經(jīng)濟(jì)增長應(yīng)屬于中央政府的事權(quán)。再比如收入分配職能，收入分配的本質(zhì)是將高收入人群的部分收入橫向轉(zhuǎn)移給低收入人群，降低貧富差距。如果該項(xiàng)事權(quán)劃歸地方政府，那么轉(zhuǎn)移高收入人群更多財(cái)富的地區(qū)勢必出現(xiàn)高收入人群流出，低收入人群流入的現(xiàn)象。因此，只有中央政府在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，才能達(dá)到政策的目的。

在政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分明確之后，需要有相匹配的財(cái)力作為政府履行職能的保障。稅收作為政府獲取財(cái)政收入的最主要渠道，在政府間財(cái)政關(guān)系中具有舉足輕重的地位。我國現(xiàn)階段建立的稅收劃分模式基于1994年的分稅制及工商稅制改革。1994年的分稅制改革建立了以增值稅為主體的流轉(zhuǎn)稅制體系，按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，初步建立了符合市場經(jīng)濟(jì)的稅收制度和稅收體系框架。2004年稅收制度改革進(jìn)一步規(guī)范了政府與市場之間的邊界，其主要內(nèi)容包括費(fèi)改稅、增值稅由生產(chǎn)性轉(zhuǎn)為消費(fèi)型、深化農(nóng)村稅費(fèi)改革等，其實(shí)質(zhì)是在分稅制改革框架內(nèi)的修補(bǔ)。2014年的稅收制度改革則旨在促進(jìn)稅制與國家治理現(xiàn)代化相匹配，其核心內(nèi)容是流轉(zhuǎn)稅制向直接稅制的轉(zhuǎn)變。政府間稅收劃分的首要原則是要將稅種的功能與政府職能結(jié)合起來，如有助于宏觀調(diào)控的稅種應(yīng)劃歸中央政府，而區(qū)域性較強(qiáng)的稅種應(yīng)劃歸對應(yīng)的地方政府。應(yīng)注意各級政府間的協(xié)調(diào)，避免中央政府與地方政府間稅收交叉，引起征管過程中的沖突和矛盾等。此外，要考慮到征管的便利性和信息等因素，以提高征管效率。

稅收是政府間財(cái)力的一次分配，在此基礎(chǔ)之上，仍需要轉(zhuǎn)移支付作為二次分配以彌補(bǔ)財(cái)力分配中的縱向不平衡和橫向不平衡，促進(jìn)各級政府間財(cái)政總收支平衡，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，最終達(dá)到體制均衡。我國轉(zhuǎn)移支付制度的建立始于1994年，作為分稅制改革的配套措施，其最本質(zhì)的目的是加強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力。此外，轉(zhuǎn)移支付制度可以協(xié)調(diào)多級政府間財(cái)政體制所不可避免的諸多痼疾：第一，政府間縱向財(cái)力的不平衡，如我國1994年稅制集權(quán)式改革后出現(xiàn)的中央政府財(cái)政盈余，地方政府財(cái)政赤字的問題，其必然要求中央政府通過縱向轉(zhuǎn)移支付方式向地方政府提供其履行職能的財(cái)力。第二，政府間橫向財(cái)力不平衡，不同地區(qū)的稟賦、發(fā)展、歷史條件等都不相同，在相對統(tǒng)一的稅收制度下，造成地區(qū)貧富分化似乎是一種必然，這就要求利用轉(zhuǎn)移支付方式來對各地的財(cái)力進(jìn)行橫向調(diào)節(jié)，以達(dá)到基本公共服務(wù)均等化的目的。第三，各地政府行為所帶來的外部性是難以避免的，且很難通過地方政府間協(xié)調(diào)解決，所以需要通過中央統(tǒng)一的轉(zhuǎn)移支付制度對外部性進(jìn)行修正。我國在1995年建立了過渡時(shí)期轉(zhuǎn)移支付，并在此基礎(chǔ)之上完善并初步形成了以稅收返還、體制補(bǔ)助與上解、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主要形式的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。2009年中央將轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)一步簡化為稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。我國的轉(zhuǎn)移支付從最開始的為分稅制改革的落實(shí)減輕阻力，到對分稅制改革所帶來的財(cái)政分配問題進(jìn)行修補(bǔ)，再到公共財(cái)政時(shí)期對基本公共服務(wù)均等化、保障改善民生、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)，到現(xiàn)在滿足國家治理現(xiàn)代化的新要求。雖然轉(zhuǎn)移支付制度仍存在一些問題，但其和稅收制度改革、政府間事權(quán)與支出責(zé)任改革共同促進(jìn)了新時(shí)代的財(cái)政體制逐步走向均衡。

四、權(quán)責(zé)安排與財(cái)力配置中的關(guān)鍵問題

財(cái)政體制改革在我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中發(fā)揮了舉足輕重的作用，在建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度、全面深化改革、推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的新要求下，現(xiàn)行的財(cái)政體制中仍存在一些關(guān)鍵問題亟待解決。

（一）權(quán)責(zé)安排的關(guān)鍵問題

中央與省級政府之間事權(quán)與支出責(zé)任的問題主要存在于以下兩個方面：第一，權(quán)責(zé)錯配，即本該屬于中央負(fù)責(zé)的事務(wù)錯配給地方處理，或本應(yīng)屬于地方的權(quán)責(zé)中央承擔(dān)較多的支出責(zé)任，如地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第二，“職責(zé)同構(gòu)”所帶來的多級政府事權(quán)劃分不明。所謂“職責(zé)同構(gòu)”，是指在政府間關(guān)系中，不同層級的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一^[12]。其出現(xiàn)于我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，形成于中央集權(quán)體制基礎(chǔ)上進(jìn)行的迂回漸進(jìn)的分權(quán)改革過程中，我國存在的“職責(zé)同構(gòu)”問題既不同于蘇聯(lián)產(chǎn)生于高度中央集權(quán)體制的“職責(zé)同構(gòu)”，又不同于歐美國家“職責(zé)異構(gòu)”。此外，劃分我國多級政府事權(quán)的根本法律是《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，其對中央事權(quán)有較為明確清晰的規(guī)定，如國防、外交等，對各級地方政府事權(quán)的規(guī)定中都有一條“辦理上級國家行政機(jī)關(guān)交辦的其他事項(xiàng)”，這等于從法律上“規(guī)定”了“職責(zé)同構(gòu)”，這為處于權(quán)利優(yōu)勢地位的上級政府下沉事權(quán)提供了政策便利，造成了多級政府間事權(quán)劃分模糊的問題^?[13]。

省以下財(cái)政權(quán)責(zé)劃分問題則更為嚴(yán)重。究其原因大體有兩個方面：第一，財(cái)政體制改革的缺陷，分稅制改革是側(cè)重財(cái)政收入分配的改革，在事權(quán)劃分方面只對中央與省級地方政府事權(quán)做了原則劃分，對于省以下事權(quán)劃分則并未觸及，此后諸權(quán)責(zé)改革也未進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)整，從根本上導(dǎo)致了省以下財(cái)政權(quán)責(zé)劃分的問題。第二，行政管理體制改革的滯后，造成了省以下各級政府職能定位不夠清晰、職責(zé)同構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理等一系列問題^[14]。再加上社會轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)了許多新增事權(quán)，而這些新增事權(quán)往往最終都落在基層政府頭上，如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、 新農(nóng)合等。“上面千條線，下面一根針”，造成了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、政府運(yùn)行效率低下等一系列問題。

財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分法制化方面主要存在兩個問題：第一，缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的法律規(guī)范政府間事權(quán)劃分。我國現(xiàn)在事權(quán)劃分的主要依據(jù)是《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》以及2018年以后國務(wù)院在基本公共服務(wù)、教育、交通、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、環(huán)境保護(hù)、公共文化等細(xì)分領(lǐng)域出臺的一系列改革方案^[15]。這其中法律效力最高的是《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，其他的劃分依據(jù)分別屬于國務(wù)院的行政法規(guī)和財(cái)政部等部門的規(guī)章制度，從法律角度來講屬于下位法。由于統(tǒng)一、權(quán)威的法律缺失，造成了我國政府間縱向事權(quán)劃分不穩(wěn)定等問題。第二，現(xiàn)有事權(quán)劃分的最權(quán)威依據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對地方政府事權(quán)劃分不夠詳細(xì)，表現(xiàn)在對縣以上三級地方政府劃分事權(quán)時(shí)沒有區(qū)分層級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)則僅僅是在縣以上的事權(quán)列表中刪除三項(xiàng)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和人事有關(guān)的事權(quán)后照搬而來，這就造成了地方政府事權(quán)交叉重疊的現(xiàn)象。

（二）財(cái)力配置的關(guān)鍵問題

中央與地方收入劃分在1994年分稅制改革后做了多次改革與調(diào)整，但與市場經(jīng)濟(jì)國家的通常做法相比還存在一些問題：第一，中央財(cái)政收入占政府財(cái)政收入的比重不夠高。雖然在實(shí)行分稅制財(cái)政體制之后，中央一般公共預(yù)算收入比重迅速從改革前的約20%提高到約55%，但至今從未達(dá)到分稅制設(shè)定的改革目標(biāo)60%。此外，中央一般公共預(yù)算收入占全國一般公共預(yù)算收入自2011年跌破50%之后，近些年仍在不斷下降，至2018年降為46%左右^[16]。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化要求中央承擔(dān)更多的支出責(zé)任，必須警惕中央財(cái)政收入集中度不夠的問題。第二，地方稅制不完善，“營改增”后加劇了地方財(cái)政匱乏^[17]。地方稅體系存在著主體稅種缺位，稅源分散，對稅收征管能力要求較高，稅收彈性和稅收收入增長預(yù)期較弱等一系列問題。實(shí)施“營改增”后地方主體稅種缺位問題更為嚴(yán)重，雖然目前增值稅收入實(shí)行中央和地方五五分成，但地方政府的財(cái)力相較于改革之前是實(shí)質(zhì)萎縮的。由于支出責(zé)任過多造成地方事權(quán)與財(cái)力不匹配，并引致了地方政府債務(wù)過多、地方政府過度依賴財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等一系列問題。第三，地方稅收立法權(quán)不足。在黨的十八屆三中全會提出的“建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性”精神指導(dǎo)下，我國在近年各類稅法的制定和修訂中均給予了地方人大和政府一定的稅收立法權(quán)。如2018年修訂的《中華人民共和國個人所得稅法》第五條中將在特定情形下減征個人所得稅的幅度和期限的決定權(quán)賦予省級人民政府和人大，在2019年修訂的《中華人民共和國車船稅法》的第二條和第五條中分別將車輛具體使用稅額確定權(quán)和公共交通車船等特定類型的車船稅免征權(quán)賦予省級政府。但是，目前地方政府擁有的立法權(quán)僅限于在上級政府限定的范圍內(nèi)對稅率的調(diào)整權(quán)和一定的免征權(quán)。地方的有限稅收立法權(quán)不利于貫徹黨的十九屆四中全會所提出的“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性的體制機(jī)制”，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)之上，繼續(xù)穩(wěn)步擴(kuò)大地方政府的稅收立法權(quán)。

轉(zhuǎn)移支付制度整體公平有余，效率不足^[18]?；竟卜?wù)均等化是轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)，而轉(zhuǎn)移支付制度的根本目的是令基本公共服務(wù)有效轉(zhuǎn)化為人力資本和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)生增長動力，即轉(zhuǎn)移支付不應(yīng)只是“輸血”，而更應(yīng)通過“輸血”達(dá)到“造血”的目的^[19]。從存量角度來看，我國轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)明顯提高了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化水平，但從增量上來講，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)化為基本公共服務(wù)的邊際效率仍舊不如發(fā)達(dá)地區(qū)。這造成了兩個方面的問題：第一，邊際效率不足弱化了欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動力，增加了其對轉(zhuǎn)移支付的依賴性。在整體經(jīng)濟(jì)下行，國內(nèi)外受新冠肺炎疫情影響嚴(yán)重，財(cái)政剛性支出增加與減稅降費(fèi)造成的收入減少的矛盾等大背景下，這樣的轉(zhuǎn)移支付依賴會明顯為我國轉(zhuǎn)移支付的可持續(xù)性帶來極大的風(fēng)險(xiǎn)。第二，從轉(zhuǎn)移支付的成本角度考慮，轉(zhuǎn)移支付的成本來源于轉(zhuǎn)移支付資金來源地（即發(fā)達(dá)地區(qū)的機(jī)會成本）和轉(zhuǎn)移支付資金流向地（即欠發(fā)達(dá)地區(qū)的效率損失）。當(dāng)前背景下，發(fā)達(dá)地區(qū)的機(jī)會成本上升，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的效率不足，這不利于提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動力，會對我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、增速換擋帶來較大的阻力。

我國缺乏應(yīng)對重大突發(fā)公共事件的轉(zhuǎn)移支付制度。此次新冠肺炎疫情對經(jīng)濟(jì)沖擊極大，我國2020年第一季度GDP同比下降6.8%。同時(shí)全國各地財(cái)政收入也出現(xiàn)不同程度的下降，多數(shù)地方財(cái)政收支矛盾空前，財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難。財(cái)政部在第十三屆全國人民代表大會第三次會議上提交審議了《關(guān)于2019年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2020年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，該報(bào)告匯總中央和地方預(yù)算，預(yù)計(jì)2020年全國一般公共預(yù)算收入為180 270億元，下降5.3%;全國一般公共預(yù)算支出為247 850億元（含中央預(yù)備費(fèi)500億元），增長3.8%;預(yù)算赤字為37 600億元，比2019年增加10 000億元。與此同時(shí)，財(cái)政仍需做好“六穩(wěn)”工作，落實(shí)“六?！比蝿?wù)，而其中關(guān)鍵的保民生、保就業(yè)和保市場的行為主體是地方政府，這加劇了地方政府的財(cái)政壓力。有鑒于此，我國實(shí)行了特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，這是一次體制創(chuàng)新，極大地提高了政策落實(shí)和資金到達(dá)的效率^[20]。

五、優(yōu)化措施與政策建議

結(jié)合當(dāng)前權(quán)責(zé)安排和財(cái)力配置的關(guān)鍵問題，建立“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”的思路應(yīng)該是：首先按照市場優(yōu)先、社會有效、政府有限的原則，清晰界定政府與市場、政府與社會的邊界。在考慮外部性、信息處理復(fù)雜性和激勵相容等原則的基礎(chǔ)上，參照政府收支分類科目，明確中央和省級政府之間的事權(quán)與支出責(zé)任劃分。而后結(jié)合稅收制度改革合理劃分稅收，并通過轉(zhuǎn)移支付、委托代理、政府購買等途徑實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一。

（一）權(quán)責(zé)安排的優(yōu)化措施

從財(cái)政事權(quán)入手推進(jìn)事權(quán)劃分改革。從財(cái)政事權(quán)入手理順央地財(cái)政關(guān)系既是深化財(cái)政體制改革的應(yīng)然路徑，也是結(jié)合中國國情的現(xiàn)實(shí)選擇。按照考慮外部性、信息處理復(fù)雜性和激勵相容等原則，通過有限列舉的方式，首先明確中央事權(quán)，剩余事權(quán)則歸省級政府。從而進(jìn)一步明確中央與省級政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，從制度安排上杜絕中央與地方權(quán)責(zé)錯配現(xiàn)象。適當(dāng)增加中央政府的支出責(zé)任，將維護(hù)統(tǒng)一市場、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)的職能集中到中央，如公共衛(wèi)生職能就具有明顯的外部性特征，應(yīng)由中央政府承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任以推進(jìn)公共衛(wèi)生領(lǐng)域基本公共服務(wù)均等化。減少、規(guī)范央地共同事權(quán)，逐步理順如義務(wù)教育、高等教育、科技研發(fā)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，明確各承擔(dān)主體的職責(zé)。省以下政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分，原則上應(yīng)參照中央與省級政府財(cái)政事權(quán)劃分的范例，首先將事權(quán)劃分明確，再明確支出責(zé)任。但是，省以下政府財(cái)政事權(quán)本身交叉重疊情況居多，造成了省以下權(quán)責(zé)混亂，難以理清。有鑒于此，需要對省以下判斷事權(quán)上收和下放的原則進(jìn)行增補(bǔ)。目前的共識是，地方政府應(yīng)致力于公共產(chǎn)品的提供，而非以往的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。以此為出發(fā)點(diǎn)，一組可行的補(bǔ)充劃分原則是：第一，通過相鄰層級的比較，被賦予相應(yīng)事權(quán)的政府及其部門應(yīng)該能應(yīng)對外部性，從而規(guī)避市場失靈。第二，能占有決策信息，從而提高行政效能。第三，調(diào)動自身履職盡責(zé)的積極性^[21]。在對政府間事權(quán)初步劃分后，為保證事權(quán)的可行性，應(yīng)結(jié)合財(cái)政支出科目的設(shè)置進(jìn)行政府間支出責(zé)任的劃分。要使支出責(zé)任與財(cái)力相匹配，凡屬省市政府承擔(dān)的財(cái)政支出，省市級財(cái)政應(yīng)積極籌措資金加以保障，不得以任何形式轉(zhuǎn)嫁給縣鄉(xiāng)財(cái)政。省市政府委托縣鄉(xiāng)政府承辦的事務(wù)，要足額安排對縣鄉(xiāng)財(cái)政的專項(xiàng)撥款，不留資金缺口，不得要求縣鄉(xiāng)財(cái)政安排配套資金。屬于共同事務(wù)的，應(yīng)根據(jù)各方受益程度并考慮縣鄉(xiāng)財(cái)政的承受能力，合理確定負(fù)擔(dān)比例，積極探索共同事務(wù)的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)辦法。

在現(xiàn)行分領(lǐng)域行政法規(guī)施行的基礎(chǔ)上改進(jìn)總結(jié)，加快法治化進(jìn)程，盡快制定政府間分權(quán)關(guān)系法律，將改革成功經(jīng)驗(yàn)用法律形式固定。通過法律方式，明確規(guī)定各級政府事權(quán)與支出責(zé)任，推進(jìn)政府間事權(quán)與支出責(zé)任關(guān)系的法制化，保持政府間事權(quán)與支出責(zé)任關(guān)系的相對穩(wěn)定。調(diào)整需要經(jīng)過法定程序方可進(jìn)行，克服政府間事權(quán)與支出責(zé)任關(guān)系的隨意性。通過立法的形式科學(xué)合理地界定政府間的事權(quán)與支出責(zé)任范圍，從而避免政府間財(cái)政關(guān)系中為經(jīng)濟(jì)、政治利益討價(jià)還價(jià)現(xiàn)象的出現(xiàn)，切實(shí)使得政府間財(cái)政關(guān)系進(jìn)入法制化、制度化的權(quán)利分享階段。從法律層次上進(jìn)行分工，基本法規(guī)定政府間事權(quán)劃分的原則與大類，部門法具體列舉政府間事權(quán)劃分的事務(wù)種類和權(quán)限，將涉及事權(quán)劃分的基本法律列入修改計(jì)劃，并加快研究起草政府間財(cái)政關(guān)系法。同時(shí)，注意對其他法律進(jìn)行修改，消除法律法規(guī)之間的沖突，以保持法律的一致性、嚴(yán)肅性和可實(shí)施性。在法律中應(yīng)該明確事權(quán)與支出責(zé)任調(diào)整的程序方法，使支出責(zé)任能夠通過民主的程序進(jìn)行協(xié)商，從而提高劃分的公平性和科學(xué)性。

（二）財(cái)力配置的政策建議

在完善政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的基礎(chǔ)上，需要完善稅收制度、調(diào)整稅收劃分以及完善轉(zhuǎn)移支付制度等一系列措施對財(cái)力配置進(jìn)行調(diào)整，以達(dá)到財(cái)政體制的均衡。

提高中央財(cái)政集中度。近年來中央政府財(cái)政收入占比不斷下降，這削弱了中央政府的宏觀調(diào)控能力。一方面，當(dāng)下正值結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，出于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、保障國家公共安全等原因，需要中央政府積極使用宏觀政策進(jìn)行引導(dǎo)。另一方面，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化勢必要求中央擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付，這對中央政府的宏觀調(diào)控能力和財(cái)力提出了較高的要求。因此，中央財(cái)政集中的收入，既要保證中央履行職能和支出責(zé)任的需要，又要有利于有效實(shí)施宏觀調(diào)控和促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。因此，應(yīng)適度集中中央政府財(cái)力，并同時(shí)加大中央政府的支出責(zé)任，建立以中央財(cái)政為中心的政府收支結(jié)構(gòu)，以增強(qiáng)中央政府的權(quán)威和宏觀調(diào)控能力。

完善地方稅收體系。我國幅員遼闊，各地區(qū)稟賦差異巨大，造成區(qū)域發(fā)展不均等問題。在現(xiàn)代財(cái)政制度的背景下，中央政府可通過轉(zhuǎn)移支付來推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，消除地方差距。但是，轉(zhuǎn)移支付不應(yīng)是單純的“輸血”，而應(yīng)通過“輸血”來為地方財(cái)政“造血”，從根本上來講還是應(yīng)完善地方稅收體系。培育地方主體稅種是完善地方稅收體系的必由之路，目前的普遍共識是應(yīng)該將財(cái)產(chǎn)稅作為地方的主體稅種，因其具有稅基較寬、納稅面廣、征收簡便、透明度高等一系列特征。第一，應(yīng)以房地產(chǎn)稅為切入開征財(cái)產(chǎn)稅。房地產(chǎn)稅符合地方主體稅種的理論與實(shí)際要求^[22]。另外，與房地產(chǎn)有關(guān)的契稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅和土地使用稅在地方財(cái)政收入中占比較高，應(yīng)將其規(guī)范整合為房地產(chǎn)稅，為地方財(cái)政開源。第二，要推進(jìn)遺產(chǎn)稅與贈與稅等以財(cái)產(chǎn)存量為稅基的稅種的研究進(jìn)程，并適時(shí)開征，進(jìn)而達(dá)到社會財(cái)富分配的公平和增加地方稅收收入的目的。

繼續(xù)穩(wěn)步擴(kuò)大地方稅收立法權(quán)，充分發(fā)揮地方政府積極性^[23]。目前地方稅中可以被賦予較大稅收立法權(quán)的應(yīng)屬房地產(chǎn)稅：第一，房地產(chǎn)稅稅基為不動產(chǎn)，其稅基無法直接流動，只能通過買賣的方式間接流動，基本不會對全國統(tǒng)一市場造成影響。第二，房地產(chǎn)與各地所提供的公共服務(wù)密切相關(guān)，各地房地產(chǎn)市場差異也較大。第三，房地產(chǎn)稅還未立法，有擴(kuò)大地方稅收立法權(quán)的法律余地。一方面，賦予地方政府較大的稅收立法權(quán)可以減少全國人大的立法負(fù)擔(dān)，幫助人大將立法工作集中到重點(diǎn)領(lǐng)域內(nèi)。另一方面，可以調(diào)動地方政府的積極性，促使地方政府提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品，也能提高地方政府的稅收征管積極性。

提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效率。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行、受新冠肺炎疫情沖擊、國際保護(hù)主義盛行的環(huán)境下，我國財(cái)政剛性支出增加，但財(cái)政收入增速下降，應(yīng)該把寶貴的財(cái)政資金“用在刀刃上”，提高轉(zhuǎn)移支付資金使用績效。要提高轉(zhuǎn)移支付資金使用績效：第一，完善預(yù)算績效評價(jià)體系和評價(jià)結(jié)果使用鏈，強(qiáng)化評價(jià)結(jié)果的使用，從參考型績效評價(jià)，到實(shí)現(xiàn)績效決定支付。第二，要科學(xué)確定績效評價(jià)指標(biāo)，提高當(dāng)前指標(biāo)體系的可量化性、可衡量性、細(xì)化程度和與項(xiàng)目匹配程度等^[24]。第三，要加強(qiáng)監(jiān)管，信息及時(shí)公開。對轉(zhuǎn)移支付的全過程進(jìn)行監(jiān)管、督導(dǎo)，對責(zé)任方進(jìn)行問效、問責(zé)。同時(shí)將財(cái)政資金的預(yù)算分配、支出項(xiàng)目、評價(jià)結(jié)果等及時(shí)向全社會公開。

建立應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特殊轉(zhuǎn)移支付制度。我國在應(yīng)對新冠肺炎疫情中建立了特殊轉(zhuǎn)移支付制度，利用發(fā)行抗疫特別國債和新增財(cái)政赤字的資金，在明確時(shí)限內(nèi)直達(dá)市縣，用于受到新冠肺炎疫情沖擊的中小微企業(yè)、個體工商戶和困難群眾等微觀經(jīng)濟(jì)主體、公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及抗擊新冠肺炎疫情相關(guān)財(cái)政支出上。這是財(cái)政政策的主動出擊，也是一次財(cái)政體制的創(chuàng)新，應(yīng)總結(jié)此次特殊轉(zhuǎn)移支付實(shí)行過程中的經(jīng)驗(yàn)和不足，對現(xiàn)有的、常態(tài)化的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行改革，提高資金使用效率并完善績效監(jiān)督。另外，應(yīng)將此次特殊轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范化，建立具有中國特色的應(yīng)對重大突發(fā)公共事件的特殊轉(zhuǎn)移支付制度，為日后緊急狀態(tài)下財(cái)政作為提供保障，并與現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付制度形成合力，共同為建立現(xiàn)代財(cái)政制度、提升國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化提供制度支持。

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Inter-Governmental Power and Responsibility Arrangement， Financial Allocation and Institutional Balance： From Perspective of Administrative Power and Expenditure Responsibility Assignment

HU Xiao-ma

（School of Public Finance and Taxation， Dongbei University of Finance and Economics， Dalian 116025， China）

Abstract：Scientific and reasonable multi-level governmental authority and responsibility arrangement is the logical starting point and substantial foundation for establishing a modern financial system with clear authority and responsibility， coordinated financial resources and regional balance. Against the background of financial reform entering the deeper zone， it is necessary to deepen the understanding of intergovernmental authority and expenditure responsibility. This paper elaborates the definition and logical relationship of the four elements of intergovernmental fiscal relations， and on this basis， takes the division of intergovernmental powers and expenditure responsibilities as the starting point， organizes the gradual fiscal management system reform in China since the reform and opening up， and argues that the arrangement of intergovernmental powers and expenditure responsibilities is the basis for building a modern fiscal system.Thereafter， the relationship between power and responsibility arrangement， financial allocation and institutional equilibrium is discussed. Then it points out the existing problems and causes in the division of power and responsibility and allocation of financial resources. Finally， the logic and measures for further reform are proposed in a targeted manner.

Key words：the fiscal and taxation reform;power and responsibility arrangement; allocation of financial resources; istitutional equilibrium

（責(zé)任編輯：尚培培）