宋亞峰

一、問題的提出

“堅(jiān)持產(chǎn)教融合、校企合作，堅(jiān)持工學(xué)結(jié)合、知行合一”是習(xí)近平總書記關(guān)于加快我國職業(yè)教育發(fā)展的重要指示。產(chǎn)教融合是高等職業(yè)教育的靈魂，大力促進(jìn)高等職業(yè)教育的產(chǎn)教融合是職業(yè)教育發(fā)展的重要任務(wù)之一，也是國家歷年出臺的職業(yè)教育政策的核心關(guān)注點(diǎn)之一[1]。從20世紀(jì)80年代首批短期職業(yè)大學(xué)的誕生，到2006年的“國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃”和2010年的國家骨干高職院校建設(shè)，再到2015年“高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計(jì)劃（2015-2018年）”的開展和2019年“雙高計(jì)劃”的實(shí)施?？梢郧宄乜闯鑫覈叩嚷殬I(yè)教育的發(fā)展已經(jīng)逐步從規(guī)模擴(kuò)張向內(nèi)涵式發(fā)展的轉(zhuǎn)向[2]，更加注重特色優(yōu)質(zhì)高等職業(yè)院校的示范引領(lǐng)與高等職業(yè)教育的提質(zhì)增效，而產(chǎn)教融合就是高等職業(yè)教育提質(zhì)增效的主要抓手之一。

新時代我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段性特征，要求進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、轉(zhuǎn)換增長動力，不斷滿足各行各業(yè)對技術(shù)技能人才的迫切需求，高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合的作用和地位日益凸顯。“凡益之道，與時偕行”，高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合的深化和有效推進(jìn)也需要科學(xué)合理的政策制度保障。因此，本研究將系統(tǒng)梳理關(guān)于高等職業(yè)教育的政策文件，建立高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策文件庫（1985-2019年），通過對政策文本的分析，歸納總結(jié)出我國高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策在時間維度的縱向演進(jìn)歷程，并基于對演進(jìn)歷程的分析，進(jìn)一步總結(jié)提煉不同時期產(chǎn)教融合政策的實(shí)踐樣態(tài)。與此同時，為科學(xué)全面地分析政策困境和優(yōu)化邏輯，本研究將選取國外典型國家的高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策實(shí)踐樣態(tài)進(jìn)行橫向比較。最后，在時間維度演進(jìn)歷程分析和空間維度橫向國際比較的基礎(chǔ)上，基于我國高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策困境的梳理，從政策制定—政策執(zhí)行—政策評估—政策修訂等政策的全生命周期探究政策優(yōu)化的具體邏輯，見圖1。

圖1 研究技術(shù)路線圖

二、國內(nèi)實(shí)踐樣態(tài)——我國高職產(chǎn)教融合政策的實(shí)踐歷程

產(chǎn)教融合是促進(jìn)高等職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展的重中之重，不斷促進(jìn)人才鏈、教育鏈和產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈的有機(jī)融合是職業(yè)教育政策文件的重要關(guān)注點(diǎn)之一。我國高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策的演進(jìn)是在我國特定的社會經(jīng)濟(jì)背景之下不斷變遷的。筆者選取了自1985年發(fā)布《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》至2019年年末有關(guān)高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合的政策文件，運(yùn)用政策文本分析法，對相關(guān)政策進(jìn)行分析。根據(jù)政策文本的具體內(nèi)容，可將我國高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策的實(shí)踐演進(jìn)歷程劃分為以下階段。

（一）初步探索期（1980-1996年）：以校辦企業(yè)與校企聯(lián)合辦學(xué)為紐帶的探索

從20世紀(jì)80年代我國首批短期職業(yè)大學(xué)的誕生到1996年《中華人民共和國職業(yè)教育法》頒布，這一時期是我國高等職業(yè)教育發(fā)展的起步階段，這一時期關(guān)于高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合的政策也處于初步探索期。從我國高等職業(yè)教育的發(fā)展歷史來看，“高等職業(yè)教育”的概念，是在十一屆三中全會以后，隨著改革開放大潮的興起而出現(xiàn)的。20世紀(jì)80年代，隨著國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，各地區(qū)為了解決地方建設(shè)人才嚴(yán)重缺乏的局面，紛紛在一部分有條件的中心城市，主要依靠地方集資興辦了一批市屬的?？茖哟蔚母叩葘W(xué)校，以培養(yǎng)地方急需的應(yīng)用型人才，這就是短期職業(yè)大學(xué)[3]。這些職業(yè)大學(xué)的主要特點(diǎn)是“收費(fèi)、走讀、不包分配”，它們率先打出了“高等職業(yè)教育”的旗號。因此，我國完整意義上的高等職業(yè)教育是從20世紀(jì)80年代出現(xiàn)的。此后，1985年5月頒發(fā)的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》明確提出“為九十年代以至下世紀(jì)初葉我國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，要造就數(shù)以億計(jì)的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)等各行各業(yè)有文化、懂技術(shù)、業(yè)務(wù)熟練的勞動者。要充分調(diào)動企事業(yè)單位和業(yè)務(wù)部門的積極性，并且鼓勵集體，個人和其他社會力量辦學(xué)。高等教育的結(jié)構(gòu)，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展和科技進(jìn)步的需要進(jìn)行調(diào)整和改革”。1991年《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》提出要“積極推進(jìn)現(xiàn)有職業(yè)大學(xué)的改革，努力辦好一批培養(yǎng)技藝性強(qiáng)的高級操作人員的高等職業(yè)學(xué)?！?，同時也要“積極發(fā)展校辦產(chǎn)業(yè)，辦好生產(chǎn)實(shí)習(xí)基地。提倡產(chǎn)教結(jié)合，工學(xué)結(jié)合?！?994年全國教育工作會議提出“通過現(xiàn)有的職業(yè)大學(xué)、部分高等專科學(xué)校和獨(dú)立設(shè)置的成人高等高校改革辦學(xué)模式，調(diào)整培養(yǎng)目標(biāo)來發(fā)展高等職業(yè)教育。仍不滿足時，經(jīng)批準(zhǔn)利用少數(shù)具備條件的重點(diǎn)中等職業(yè)學(xué)校改制或舉辦高職班等方式作為補(bǔ)充”，“三改一補(bǔ)”的高等職業(yè)教育發(fā)展方針確立，是高等職業(yè)教育發(fā)展過程中的一次重要探索。1996年《中華人民共和國職業(yè)教育法》第二十三條明確提出“職業(yè)學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)施職業(yè)教育應(yīng)當(dāng)實(shí)行產(chǎn)教結(jié)合，為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，與企業(yè)密切聯(lián)系，培養(yǎng)實(shí)用人才和熟練勞動者”[4]?？傮w來看，這一時期的高職產(chǎn)教融合政策主要關(guān)注“對口協(xié)作”“廠校合作”等單邊產(chǎn)教結(jié)合的方式，是以校辦企業(yè)與校企聯(lián)合辦學(xué)為紐帶的高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合的初步探索。

（二）改革調(diào)整期（1997-2005年）：以工學(xué)結(jié)合為抓手的人才培養(yǎng)模式變革

自1996年《中華人民共和國職業(yè)教育法》頒布以來，到1998年《中華人民共和國高等教育法》的頒布，這一時期進(jìn)一步明確了?？茖哟胃叩嚷殬I(yè)教育的法律地位。在21世紀(jì)初的前五年間國務(wù)院先后召開了兩次全國職業(yè)教育工作會議，這一時期是我國高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策的重要改革調(diào)整期。1999年《中國中央 國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》提出“大力發(fā)展高等職業(yè)教育”。同時，在20世紀(jì)90年代末高等教育的擴(kuò)招背景下，高等職業(yè)教育成為了擴(kuò)招的重點(diǎn)對象，國家的職業(yè)教育政策也開始關(guān)注高等職業(yè)教育，專科層次的職業(yè)教育得到了快速發(fā)展，促使我國高等職業(yè)教育在21世紀(jì)初實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。

進(jìn)入新世紀(jì)，國務(wù)院于2002年7月召開第一次“全國職業(yè)教育工作會議”，同年也發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》，并在決定中明確提出要“推進(jìn)管理體制和辦學(xué)體制改革，促進(jìn)職業(yè)教育與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展緊密結(jié)合；要充分依靠企業(yè)舉辦職業(yè)教育；職業(yè)學(xué)校要把教學(xué)活動與生產(chǎn)實(shí)踐、社會服務(wù)、技術(shù)推廣及技術(shù)開發(fā)緊密結(jié)合起來，要加強(qiáng)與相關(guān)企事業(yè)單位的共建和合作，利用其設(shè)施、設(shè)備等條件開展實(shí)踐教學(xué)”等。為了進(jìn)一步調(diào)整改革職業(yè)教育發(fā)展過程中的各類問題，在第一次全國職業(yè)教育工作會議后僅3年時間，國務(wù)院又一次召開了全國職業(yè)教育工作會議，并于2005年10月發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，決定根據(jù)特定時空下職業(yè)教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)訴求，提出了“堅(jiān)持‘以服務(wù)為宗旨、以就業(yè)為導(dǎo)向'的職業(yè)教育辦學(xué)方針”，“滿足人民群眾終身學(xué)習(xí)需要，與市場需求和勞動就業(yè)緊密結(jié)合，校企合作、工學(xué)結(jié)合，結(jié)構(gòu)合理、形式多樣，靈活開放、自主發(fā)展，有中國特色的現(xiàn)代職業(yè)教育體系；要不斷促進(jìn)職業(yè)教育教學(xué)與生產(chǎn)實(shí)踐、技術(shù)推廣、社會服務(wù)緊密結(jié)合，根據(jù)市場和社會需要，進(jìn)一步深化教育教學(xué)改革”。同時也明確提出“依靠行業(yè)企業(yè)發(fā)展職業(yè)教育，推動職業(yè)院校與企業(yè)的密切結(jié)合，大力推行工學(xué)結(jié)合、校企合作的培養(yǎng)模式”。改革調(diào)整期的高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策，在特定的社會經(jīng)濟(jì)背景下，將“產(chǎn)教結(jié)合”的路線進(jìn)一步具體化，深入到了人才培養(yǎng)模式方面，更強(qiáng)調(diào)“校企雙方互動參與的產(chǎn)教結(jié)合”[5]。

（三）項(xiàng)目實(shí)踐期（2006-2016年）：以各類項(xiàng)目為依托的產(chǎn)教融合全方位深化

從2006年的“示范?！钡?010年的“骨干校”再到2015年的“優(yōu)質(zhì)?！保@一時期的高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策主要以各類項(xiàng)目為依托向前推進(jìn)，產(chǎn)教融合政策項(xiàng)目化的特征明顯。以國務(wù)院2005年召開第二次“全國職業(yè)教育工作會議”為契機(jī)，我國高等職業(yè)教育領(lǐng)域于2006年開始實(shí)施“國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃”，2010年開始國家骨干高職院校建設(shè)、到2015年開展《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計(jì)劃（2015-2018年）》。以這些項(xiàng)目為依托，通過各類院校的示范引領(lǐng)作用，以專業(yè)建設(shè)為載體，不斷深化高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合。除這些項(xiàng)目類政策文件之外，這一時期也發(fā)布了一些其他的政策文件來促進(jìn)產(chǎn)教融合。例如，2006年11月發(fā)布的《教育部關(guān)于全面提高高等職業(yè)教育教學(xué)質(zhì)量的若干意見》明確要求“要積極推行與生產(chǎn)勞動和社會實(shí)踐相結(jié)合的學(xué)習(xí)模式，把工學(xué)結(jié)合作為高等職業(yè)教育人才培養(yǎng)模式改革的重要切入點(diǎn)，帶動專業(yè)調(diào)整與建設(shè)，引導(dǎo)課程設(shè)置、教學(xué)內(nèi)容和教學(xué)方法改革”。2014年6月，國務(wù)院召開第三次“全國職業(yè)教育工作會議”，習(xí)近平總書記指出“勞動光榮、技能寶貴、創(chuàng)造偉大”，要“堅(jiān)持產(chǎn)教融合、校企合作，堅(jiān)持工學(xué)結(jié)合、知行合一，努力建設(shè)中國特色職業(yè)教育體系”。同年，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》將“產(chǎn)教融合、特色辦學(xué)”作為加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育基本原則之一。2014年6月發(fā)布的《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014-2020年）》將“形成適應(yīng)發(fā)展需求、產(chǎn)教深度融合”的現(xiàn)代職業(yè)教育體系作為規(guī)劃的總目標(biāo)，同時也將“堅(jiān)持產(chǎn)教融合發(fā)展”作為規(guī)劃的總目標(biāo)之一。此外，這一階段也發(fā)布了《普通高等學(xué)校高等職業(yè)教育（?？疲I(yè)目錄（2015年）》和《普通高等學(xué)校高等職業(yè)教育（?？疲I(yè)設(shè)置管理辦法》等文件，明確了以專業(yè)建設(shè)為載體的高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合深化的政策依據(jù)。總之，這一時期的高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策文件，以“示范?！薄肮歉尚！薄皟?yōu)質(zhì)?！钡雀黝愴?xiàng)目為依托，通過專業(yè)建設(shè)、課程改革、人才培養(yǎng)模式優(yōu)化等不同的途徑深化產(chǎn)教融合，提升產(chǎn)教融合的質(zhì)量。

（四）地位明晰期（2017-至今）：以各層次產(chǎn)教融合政策為基石的政策體系建設(shè)

從2017年我國第一份關(guān)于產(chǎn)教融合的意見發(fā)布以來，國家和地方政府先后出臺了一系列政策文件促進(jìn)產(chǎn)教融合的發(fā)展，產(chǎn)教融合的地位和行動框架逐漸明晰。2017年12月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》從“總體要求、構(gòu)建教育和產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌融合發(fā)展格局、強(qiáng)化企業(yè)重要主體作用、推進(jìn)產(chǎn)教融合人才培養(yǎng)改革、促進(jìn)產(chǎn)教供需雙向?qū)?、完善政策支持體系、組織實(shí)施”等方面勾勒出了我國產(chǎn)教融合的“四梁八柱”。2018年2月，教育部等六部門印發(fā)的《職業(yè)學(xué)校校企合作促進(jìn)辦法》，對校企合作的內(nèi)涵、合作形式、促進(jìn)措施、監(jiān)督檢查等方面作出了具體規(guī)定。2019年1月，《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》將“促進(jìn)產(chǎn)教融合校企‘雙元'育人，深化產(chǎn)教融合、校企合作，育訓(xùn)結(jié)合”作為我國職業(yè)教育未來改革與發(fā)展的重要舉措之一。2019年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國教育現(xiàn)代化2035》提出“加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，不斷優(yōu)化職業(yè)教育結(jié)構(gòu)與布局。推動職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接、深度融合，集中力量建成一批中國特色高水平職業(yè)院校和專業(yè)”。2019年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案（2018-2022年）》，將深化職業(yè)教育產(chǎn)教融合作為推進(jìn)教育現(xiàn)代化的十項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。2019年3月，國家發(fā)展改革委、教育部印發(fā)的《建設(shè)產(chǎn)教融合型企業(yè)實(shí)施辦法（試行）》，對產(chǎn)教融合型企業(yè)的“建設(shè)培育條件、建設(shè)實(shí)施程序、支持管理措施”等方面作出了具體的說明；2019年9月，國家發(fā)展改革委、教育部印發(fā)《國家產(chǎn)教融合建設(shè)試點(diǎn)實(shí)施方案》，公布了試點(diǎn)建設(shè)首批國家產(chǎn)教融合型城市的省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市范圍；2019年10月，國家發(fā)展改革委辦公廳、教育部辦公廳印發(fā)《試點(diǎn)建設(shè)培育國家產(chǎn)教融合型企業(yè)工作方案》，并從“試點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)、試點(diǎn)重點(diǎn)領(lǐng)域、試點(diǎn)工作機(jī)制、主要工作任務(wù)”等方面作出了具體規(guī)定。

從地方層面看，為了貫徹《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》，從2018年開始，各省先后出臺了立足本省省情的產(chǎn)教融合深化意見。截止2019年10月，已有24個省級行政單位發(fā)布各省的產(chǎn)教融合深化意見。除省級層面外，也有市級政府發(fā)布了相應(yīng)的政策文件。如為貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》和《江蘇省政府辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的實(shí)施意見》精神，南京市政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的實(shí)施意見》?？傊@一時期是不同層次專門針對產(chǎn)教融合的政策密集發(fā)布的階段，產(chǎn)教融合的地位和行動路線日趨明晰。以各層次產(chǎn)教融合政策為基石的我國高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策體系正在逐步完善。

三、國際實(shí)踐樣態(tài)——高職產(chǎn)教融合政策的國際實(shí)踐

從縱向維度梳理我國高等產(chǎn)教融合政策的演進(jìn)歷程，為探究政策困境的優(yōu)化之策提供了清晰的歷史脈絡(luò)。同時，為更加全面科學(xué)地分析政策的演進(jìn)和優(yōu)化邏輯，有必要對國際高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策的實(shí)踐樣態(tài)進(jìn)行比較分析，從而為我國進(jìn)行典型案例政策的移植奠定基礎(chǔ)。政策移植是“某時某地、某時或者某地的政策知識、行政安排、制度等，被用于發(fā)展另一地政策、行政安排和制度”[6]的過程，是一個經(jīng)驗(yàn)汲取的過程。德國的“雙元制”、英國的現(xiàn)代學(xué)徒制、澳大利亞的“TAFE學(xué)院”、美國的生涯教育、加拿大的合作教育、新加坡的教學(xué)工廠等特色鮮明的職業(yè)發(fā)展模式為我國職業(yè)教育的發(fā)展提供了鮮活經(jīng)驗(yàn)，尤其各國出臺的各類職業(yè)教育的政策文件，為我國借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)提供了重要參考。見表1。從政策科學(xué)視角出發(fā)，對國際上成功的職業(yè)教育文件與主要政策措施進(jìn)行比較研究，同時進(jìn)行必要的政策移植，是借鑒“他山之石”的主要初衷。根據(jù)發(fā)展模式的差異性，本研究選取以英國和澳大利亞為代表的“盎格魯-薩克遜”[7]模式以及德國為代表的“萊茵”模式，對其高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合相關(guān)的政策文件進(jìn)行分析，以期為政策借鑒與移植，為我國高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策優(yōu)化邏輯的探究提供有益啟示。

（一）德國：以“制度包”為特色的產(chǎn)教融合政策體系

“雙元制”模式下德國職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策最突出的特色是基于其職業(yè)教育培訓(xùn)體系復(fù)雜的制度架構(gòu)，通常被稱為一個大的“制度包”的組成部分，這個“制度包”包括集體協(xié)商制度、雇主與工會合作的制度、銀行與產(chǎn)業(yè)間的聯(lián)盟關(guān)系等，在這個“制度包”中，職業(yè)培訓(xùn)體系被認(rèn)為是其中一個關(guān)鍵性的制度安排。因?yàn)橥ㄟ^此制度，德國相對強(qiáng)大的工會組織與企業(yè)在世界制造市場上高績效表現(xiàn)之間實(shí)現(xiàn)了“有效調(diào)和”[8]。在德國的職業(yè)培訓(xùn)體系中，起關(guān)鍵作用的在于一個獨(dú)立手工業(yè)部門的存在，而且它被正式地、合法地賦予了技能培訓(xùn)與技能資格認(rèn)證的權(quán)力。技能資格認(rèn)證與監(jiān)管由被賦予公共權(quán)力的強(qiáng)制性組織執(zhí)行，這樣能夠確保政策措施得到落實(shí)，從而為受訓(xùn)者與雇主之間達(dá)成可信承諾協(xié)議提供了強(qiáng)有力的保障機(jī)制。德國職業(yè)教育產(chǎn)教融合成功的制度安排與政策法規(guī)，為優(yōu)化我國產(chǎn)教融合政策中關(guān)于校企合作中第三方組織（行業(yè)協(xié)會）功能定位與作用的發(fā)揮、支持勞方和資方實(shí)現(xiàn)社會性合作的促進(jìn)、產(chǎn)教融合型企業(yè)等新型合作組織的創(chuàng)設(shè)提供了新的政策思路。

表1 典型國家產(chǎn)教融合政策文件與舉措

（二）英國：以多元治理為手段的產(chǎn)教融合政策體系

英國有著與德國相異的產(chǎn)教融合政策方向，其政策著力點(diǎn)主要是通過強(qiáng)化以及在某些方面抑制雇主之間在技工和產(chǎn)品市場的競爭，推動了工會組織結(jié)構(gòu)和集體協(xié)商制度的發(fā)展，強(qiáng)化了工會等第三方組織在政策法規(guī)制定時的話語權(quán)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和企業(yè)對技術(shù)技能型人才能力要求的提升，英國政府愈來愈重視職業(yè)教育，并為其提供了大量的資助。經(jīng)過政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)和職業(yè)院校的不斷探索與完善，逐漸形成了多方協(xié)同育人的模式，形成了“三明治”[9]教育模式和現(xiàn)代學(xué)徒制教育模式。其中尤其以“三明治”式的產(chǎn)教融合模式最為典型，該模式主要基于從“理論——實(shí)踐——理論”的培養(yǎng)思路，學(xué)生的在校學(xué)習(xí)和企業(yè)實(shí)習(xí)可以交替進(jìn)行。為進(jìn)一步發(fā)揮職業(yè)教育的巨大作用，保持其現(xiàn)代學(xué)徒制的特色，英國政府又先后出臺了《學(xué)徒制草案》（2008年）、《學(xué)徒制、技能、兒童與學(xué)習(xí)法案》（2009年）、《公司法案》（2016年）等，以法律形式保障現(xiàn)代學(xué)徒制的地位，不斷促進(jìn)企業(yè)參與學(xué)徒制。近年來，隨著高新技術(shù)的不斷發(fā)展，知識密集型和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)對職業(yè)教育培養(yǎng)的人才規(guī)格提出了更高要求，為解決人才的匹配問題，英國政府于2015年又推出了基于行業(yè)的創(chuàng)新模式——學(xué)位學(xué)徒制。學(xué)位學(xué)徒制匯聚了英國最好的職業(yè)教育與高等教育，企業(yè)與大學(xué)共同開發(fā)職業(yè)與學(xué)位課程，參與到人才培養(yǎng)的過程之中，將高等院校的學(xué)術(shù)研究與工作崗位的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)了有機(jī)地結(jié)合。上述產(chǎn)教融合相關(guān)的政策措施對我國企業(yè)有效參與職業(yè)教育提供了可以借鑒的政策藍(lán)本，其校企合作政策的針對性與靈活性，也為我國促進(jìn)校企合作相關(guān)的政策文件的出臺、評估、調(diào)整與修訂等提供了政策思路。

（三）澳大利亞：以職業(yè)教育制度框架為核心的產(chǎn)教融合政策體系

澳大利亞職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策最顯著的特征就是其完善與成熟的職業(yè)教育制度框架。該框架包括“職業(yè)資格框架(AQF)、職業(yè)培訓(xùn)質(zhì)量框架(AQTF)、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)認(rèn)證框架(RTO)和培訓(xùn)包等”[10]。澳大利亞聯(lián)邦政府為了促進(jìn)產(chǎn)教融合，明確不同職業(yè)崗位的任職資格，確定澳大利亞全社會的職業(yè)類型與體系，出臺了《澳大利亞資格框架（AFQ）》，職業(yè)資格框架將培訓(xùn)者的職業(yè)發(fā)展與職業(yè)資格緊密聯(lián)系在一起。同時還設(shè)立了嚴(yán)格的職業(yè)資格準(zhǔn)入制度，從資格證書的形式來看主要包括高級文憑、文憑和證書等。為了保障產(chǎn)教融合的持續(xù)性與有效性，保證職業(yè)培訓(xùn)的質(zhì)量，澳大利亞聯(lián)邦政府聯(lián)合行業(yè)發(fā)布了保障職業(yè)資格培訓(xùn)質(zhì)量的政策文件體系——《澳大利亞培訓(xùn)質(zhì)量框架（AQTF）》。該框架是澳大利亞職業(yè)教育的核心框架與標(biāo)準(zhǔn)，對各職業(yè)資格的技能標(biāo)準(zhǔn)、考核點(diǎn)、評價方式等作出了明確的說明與規(guī)定，比較有效地解決了人才的“通用性問題”。同時為了保證培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的合法性與規(guī)范性，科學(xué)合理地評估培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)條件、師資隊(duì)伍、機(jī)構(gòu)管理等內(nèi)容，澳大利亞職業(yè)教育管理當(dāng)局又出臺了《職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)認(rèn)證框架（RTO）》，從培訓(xùn)機(jī)構(gòu)端確保了職業(yè)培訓(xùn)的規(guī)范性與有效性。澳大利亞職業(yè)教育的制度設(shè)計(jì)與政策法規(guī)為教育介入職業(yè)培訓(xùn)提供了可能性，保證了其教育功能的實(shí)現(xiàn)，促成了行業(yè)、企業(yè)等不同主體的多方參與，確保了職業(yè)教育的培養(yǎng)結(jié)果與社會的需求相統(tǒng)一，尤其是由行業(yè)牽頭的培訓(xùn)包，更加精準(zhǔn)地對接了行業(yè)企業(yè)的需求，職業(yè)教育的有用性大大增加，行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育的積極性與主動性了也得到了提高。澳大利亞發(fā)展職業(yè)教育的舉措，為我國高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策的完善，尤其是企業(yè)參與職業(yè)培訓(xùn)領(lǐng)域政策的制定提供了諸多有益啟示。

四、我國高職產(chǎn)教融合政策的優(yōu)化邏輯

通過梳理我國高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策，反思不同歷史階段高等職業(yè)教育政策的執(zhí)行效果，同時比較分析國外職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策的成功經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)我國高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策在實(shí)踐過程中主要存在以下困境：首先，政策的時效性還需進(jìn)一步加強(qiáng)。根據(jù)本研究對高職產(chǎn)教融合政策時間維度的梳理可以發(fā)現(xiàn)，部分政策的時效性嚴(yán)重不足。這種政策時效性欠佳的問題主要是由于政策指令模糊和配套資源的不足所導(dǎo)致的，根據(jù)羅伯特政策執(zhí)行的四情境理論，當(dāng)政策處于指令模糊和新資源供給不足情景下時將產(chǎn)生政策執(zhí)行困境，這種困境將導(dǎo)致高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策調(diào)整周期過長、時效性欠佳，降低相關(guān)政策的政策效力。其次，部分政策內(nèi)容的模糊性，導(dǎo)致了政策執(zhí)行效力的低下。政策科學(xué)認(rèn)為在政策制定過程中，為規(guī)避政策沖突，政策制定方將選取模糊性的手段來處理，這種模糊性使得政策執(zhí)行主體在政策目標(biāo)的感知和政策手段的選取方面也存在模糊性。產(chǎn)教系統(tǒng)的復(fù)雜性和相關(guān)政策較高的模糊性，使得產(chǎn)教融合政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了不同程度的“失效、走樣”，相關(guān)政策的執(zhí)行效果大打折扣。最后，產(chǎn)教融合政策體系有待進(jìn)一步完善。通過梳理我國高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策的變遷歷程可以發(fā)現(xiàn)，相關(guān)的政策文件雖然在時間維度呈現(xiàn)數(shù)量上的增長趨勢，但現(xiàn)有的相關(guān)政策更多為宏觀指導(dǎo)性文件，尤其是在20世紀(jì)末期的政策文件中，產(chǎn)教融合相關(guān)的內(nèi)容僅是在教育類政策文件中有所提及，并未出臺專門的相關(guān)政策。產(chǎn)教融合事業(yè)的推動，還存在不同領(lǐng)域、不同層次的政策空白點(diǎn)，政策體系還有待進(jìn)一步完善。

綜上，我國高等職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策在具體實(shí)施過程存在諸多實(shí)踐困境。例如，政策的針對性有待提升、政策的時效性欠佳、政策體系的有待進(jìn)一步完善等問題，使得現(xiàn)有政策的政策效力大打折扣。一項(xiàng)政策從出臺到執(zhí)行再到終止的生命周期中，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會致使政策的總體執(zhí)行效果大打折扣。本研究將基于政策實(shí)踐的困境，從政策科學(xué)的視角，按照“政策制定—執(zhí)行—評估—修訂—新政策制定”的閉環(huán)系統(tǒng)框架，探究各個環(huán)節(jié)的政策優(yōu)化邏輯。見圖2。

圖2 產(chǎn)教融合政策的優(yōu)化邏輯

（一）政策制定：多方借鑒，科學(xué)制定

政策科學(xué)研究的核心是把“政策制定作為研究和改革的對象”[11]，同時政策制定也是一項(xiàng)政策發(fā)揮其政策效力的“源頭”環(huán)節(jié)。制定科學(xué)的政策是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的前提和基礎(chǔ)，政策制定是政府部門為實(shí)現(xiàn)特定的教育目標(biāo)或解決某一公共教育問題而選擇工具和手段的過程，也是一項(xiàng)非常龐雜的系統(tǒng)工程。教育政策的制定應(yīng)基于特定的教育目標(biāo)開展廣泛的調(diào)研，深度厘清教育政策要解決的具體問題和協(xié)調(diào)的沖突有哪些？基于對問題與沖突的剖析，進(jìn)一步厘清教育現(xiàn)象所涉及的主要利益相關(guān)者，積極鼓勵多方參與，找到不同主體利益訴求的“最大公約數(shù)”。如在校企合作政策出臺的過程中，應(yīng)鼓勵行業(yè)組織、企業(yè)雇主、職業(yè)院校以及社會團(tuán)體等多方參與。同時積極分析與借鑒國內(nèi)外成功的經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)關(guān)注“為何借鑒，誰參與借鑒，借鑒什么，從哪里借鑒經(jīng)驗(yàn)，借鑒的限制，借鑒的信息來源？”[12]等問題，對經(jīng)典案例進(jìn)行深度剖析，從政策制定“源頭”上保證政策的科學(xué)性與合理性。

（二）政策執(zhí)行：高效執(zhí)行，全面貫徹

任何政策只有執(zhí)行才能實(shí)現(xiàn)其價值。在政策的生命周期中，“中國情境”下的政策執(zhí)行才是“真正的難點(diǎn)和博弈的重點(diǎn)所在”[13]，我國產(chǎn)教融合政策面臨著如何提高執(zhí)行力的問題。由于政策執(zhí)行過程中的“變通、選擇性執(zhí)行、梗阻、基層共謀、政策空轉(zhuǎn)”等現(xiàn)象的存在，使得政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了不同程度的“失效、走樣”。為進(jìn)一步提高政策執(zhí)行效果，首先應(yīng)進(jìn)一步確保政策的質(zhì)量，“政策缺陷”（政策標(biāo)準(zhǔn)不合理、政策目標(biāo)模糊、政策內(nèi)容混亂等）是政策執(zhí)行效力不高的重要原因。為提高政策自身的質(zhì)量，可以對已制定的政策進(jìn)行小范圍的試點(diǎn)，然后逐步擴(kuò)散試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)一般化；其次，協(xié)調(diào)好不同主體的利益關(guān)系，國家政策在執(zhí)行過程中會出現(xiàn)一些被“扭曲”[14]的現(xiàn)象，究其原因主要是不同利益主體在政策執(zhí)行過程中會從自身的利益出發(fā)，象征性、選擇性地執(zhí)行國家政策，以使其符合自身的利益。因此，要協(xié)調(diào)好不同利益主體的利益關(guān)系，科學(xué)及時監(jiān)管，確保政策執(zhí)行力的提升。

（三）政策評估：定期監(jiān)測，有效評估

政策在執(zhí)行過程中會對其關(guān)注的領(lǐng)域帶來變化和影響或者產(chǎn)生一些結(jié)果，即政策學(xué)中的“政策產(chǎn)出”，政策一旦執(zhí)行，就會存在政策產(chǎn)出，“政策產(chǎn)出”一般不存在有無的問題，不同的政策產(chǎn)出會存在質(zhì)與量上的差異。分析評價不同政策產(chǎn)出的質(zhì)與量差異的過程就是政策評估的過程。教育政策評估從本質(zhì)上來說是衡量政策產(chǎn)出的一種工具性方法，其核心問題是賦予某項(xiàng)政策一定的價值判斷。我國的產(chǎn)教融合政策在執(zhí)行過程中會有不同層次、不同程度、不同質(zhì)量的政策產(chǎn)出，需要依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)、基于科學(xué)的評估方法對校企合作的政策產(chǎn)出進(jìn)行分類，并對不同的政策產(chǎn)出作出事實(shí)描述與價值判斷，同時將上述描述與判斷反饋于政策循環(huán)過程，從而推動整個產(chǎn)教融合政策走向良性發(fā)展，逐步提升產(chǎn)教融合政策的執(zhí)行效果。

（四）政策修訂：及時反饋，適時修訂

基于對我國產(chǎn)教融合政策的“輸出、結(jié)果和影響”的評估結(jié)果，對其中一些缺乏時效性、針對性不強(qiáng)和問題突出的政策文件應(yīng)進(jìn)行必要的修訂與完善。根據(jù)約翰·金登的多源流框架理論，校企合作政策的修訂與完善是一個充滿利益博弈的復(fù)雜過程，是“政治流”主導(dǎo)下，“政策流”與“問題流”[15]反復(fù)動態(tài)嵌套的動態(tài)復(fù)雜過程。校企合作政策的執(zhí)行推動著“問題流”的不斷出現(xiàn)，“問題流”的出現(xiàn)影響著“政策流”的變化，同時也呼喚著“政治流”的力量。在大多時候三源的匯合是不完整的，為了使三源更好地匯合，首先應(yīng)不斷明晰“問題流”，通過科學(xué)的政策評估與大量的調(diào)研，找出產(chǎn)教融合政策存在的主要問題，避免對政策執(zhí)行過程中問題的選擇性識別；其次，不斷完善“政策流”，協(xié)調(diào)好不同利益主體的利益關(guān)系，暢通政策文件修訂的協(xié)商渠道，積極鼓勵和收集社會公眾、新聞媒體和社會團(tuán)體等不同群體的政策建議；最后，回歸“政治流”，做好“政策宣示”，以公共利益為價值導(dǎo)向，協(xié)調(diào)好相關(guān)部門，確保政策文件的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。最終實(shí)現(xiàn)“三源”有機(jī)匯聚，完成高效的政策修訂，為下一個政策周期做好充足的準(zhǔn)備。

綜上，政策生命周期理論為產(chǎn)教融合政策困境的消解提供了具體可行的視角，政策生命周期的各個環(huán)節(jié)為破解產(chǎn)教融合實(shí)踐困境提供了切實(shí)有效的抓手。為進(jìn)一步提升產(chǎn)教融合政策的執(zhí)行效力，應(yīng)把握好政策生命周期的各個環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣，層層推進(jìn)，在閉環(huán)的系統(tǒng)循環(huán)中實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)功能的再造與優(yōu)化，以提高產(chǎn)教融合政策的質(zhì)量與政策執(zhí)行效果，從而促使我國產(chǎn)教融合、校企合作、工學(xué)結(jié)合事業(yè)在廣度、深度、精度、高度上不斷延展。