淺析EPC工程總承包模式下的政府投資項(xiàng)目投資控制

郭建華

摘要：EPC工程總承包模式運(yùn)用越來(lái)越廣泛，但由于沒(méi)有具體明確的操作流程和實(shí)施細(xì)則，這類(lèi)項(xiàng)目工程造價(jià)如何控制是我們當(dāng)前急需解決的一個(gè)突出問(wèn)題。本文就如何做好EPC模式下政府投資項(xiàng)目投資控制做些粗淺探索。

關(guān)鍵詞：EPC;政府投資項(xiàng)目;工程造價(jià);投資控制

一、EPC工程總承包的定義及主要發(fā)包模式

1.定義

工程總承包，是指從事工程總承包的單位按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對(duì)工程項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等實(shí)行全過(guò)程或者若干階段承包，并對(duì)工程的質(zhì)量、安全、工期和造價(jià)等全面負(fù)責(zé)的工程建設(shè)組織實(shí)施方式。工程總承包主要采用EPC模式（Engineering Procurement Construction），即設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工一體化。

2.工程總承包項(xiàng)目三種典型發(fā)包模式

根據(jù)前期工作完成階段的不同，EPC項(xiàng)目發(fā)包模式主要有三種：一是完成初步設(shè)計(jì)后發(fā)包?？偝邪?xiàng)目的設(shè)計(jì)方案達(dá)到初步設(shè)計(jì)深度的，且初步設(shè)計(jì)文件和概算獲得批準(zhǔn)后，業(yè)主單位提供初步設(shè)計(jì)方案進(jìn)行發(fā)包。二是完成方案設(shè)計(jì)后發(fā)包?？偝邪?xiàng)目設(shè)計(jì)方案達(dá)到方案設(shè)計(jì)深度，且方案設(shè)計(jì)文件經(jīng)審查后，業(yè)主單位提供方案設(shè)計(jì)進(jìn)行發(fā)包。三是完成可行性研究后發(fā)包。對(duì)建設(shè)周期有緊急要求但尚未達(dá)到方案設(shè)計(jì)深度的項(xiàng)目，進(jìn)行勘察設(shè)計(jì)施工總承包發(fā)包，在發(fā)包時(shí)明確投標(biāo)單位須提交設(shè)計(jì)方案進(jìn)行投標(biāo)。

二、工程總承包項(xiàng)目投資控制面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)

1.具體操作流程和實(shí)施細(xì)則未明確

目前，國(guó)務(wù)院和住建部印發(fā)的有關(guān)工程總承包項(xiàng)目相關(guān)文件僅為方向性、原則性的意見(jiàn)，對(duì)實(shí)際操作性指導(dǎo)不充分，未正式出臺(tái)有關(guān)的工作實(shí)施細(xì)則。從目前國(guó)內(nèi)各地區(qū)探索取得的成效來(lái)看，無(wú)論建設(shè)主管部門(mén)還是業(yè)界對(duì)工程總承包具體操作流程，以及工程總承包如何與傳統(tǒng)的工程承發(fā)包模式相區(qū)別和銜接未達(dá)成廣泛共識(shí)，實(shí)踐中工程投資如何控制問(wèn)題最為突出。

2.工程計(jì)量計(jì)價(jià)基礎(chǔ)發(fā)生了根本變化

傳統(tǒng)模式下，工程合同計(jì)量計(jì)價(jià)基礎(chǔ)是經(jīng)審查后的施工圖紙和工程量清單以及相配套的定額。在傳統(tǒng)模式下，施工圖紙是確定的，工程量和技術(shù)參數(shù)以及相關(guān)人工、材料、機(jī)械等單價(jià)也都是確定的，合同價(jià)款的確定依據(jù)充足，參照物明確，計(jì)算規(guī)則清晰，爭(zhēng)議較少。而在工程總承包模式下，項(xiàng)目投標(biāo)報(bào)價(jià)依據(jù)的將是項(xiàng)目范圍、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、功能需求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工藝材料等指標(biāo)，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收考察的將是項(xiàng)目功能是否實(shí)現(xiàn)，項(xiàng)目合同約定的目的是否達(dá)到，項(xiàng)目計(jì)量計(jì)價(jià)基礎(chǔ)將不再是施工圖和工程量清單?？梢哉f(shuō)，EPC模式計(jì)量計(jì)價(jià)基礎(chǔ)的變化顛覆了傳統(tǒng)造價(jià)控制的概念和方式。

3.工程風(fēng)險(xiǎn)難以準(zhǔn)確全面劃分

在工程總承包模式下，計(jì)量計(jì)價(jià)的基礎(chǔ)將是項(xiàng)目范圍、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、功能需求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工藝材料等指標(biāo)。限于國(guó)內(nèi)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化、裝配式建筑尚在起步階段，建筑設(shè)計(jì)個(gè)性化選擇空間大，實(shí)現(xiàn)同樣的功能需求可能有幾十種材質(zhì)（含品牌規(guī)格）、厚度、工藝做法選擇。而一個(gè)項(xiàng)目又涉及成百上千個(gè)構(gòu)件，工程風(fēng)險(xiǎn)就很難面面俱到且準(zhǔn)確全面劃分。另外，限于目前招標(biāo)代理咨詢機(jī)構(gòu)水平參差不齊，工程總承包項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)如對(duì)功能需求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工藝材料要求告知不細(xì)不全甚至疏漏，風(fēng)險(xiǎn)描述范圍不清晰，極有可能造成招標(biāo)人和中標(biāo)人對(duì)功能需求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工藝材料、業(yè)主變更簽證范圍理解認(rèn)識(shí)不一致，施工中就會(huì)互相推諉扯皮，造成投資失控。

三、做好投資控制的建議

1.明確計(jì)量計(jì)價(jià)模式

經(jīng)調(diào)研國(guó)內(nèi)EPC合同，其計(jì)量計(jì)價(jià)主要有三種模式：①包干模式。項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)，要求招標(biāo)人根據(jù)自己的設(shè)計(jì)方案報(bào)價(jià)，中標(biāo)后所報(bào)的價(jià)格即為合同價(jià)包干。中標(biāo)后因方案調(diào)整引起費(fèi)用變化的，費(fèi)用增加的由中標(biāo)人承擔(dān)，費(fèi)用減少的包干價(jià)不變，多出部分作為承包方優(yōu)化工作的獎(jiǎng)勵(lì)。此種模式，方案調(diào)整產(chǎn)生的費(fèi)用增加或減少的風(fēng)險(xiǎn)難以控制，招標(biāo)人和中標(biāo)人需就風(fēng)險(xiǎn)范圍做進(jìn)一步的補(bǔ)充約定。②上限封頂?shù)念A(yù)算、結(jié)算審核模式。項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)，項(xiàng)目需有明確詳細(xì)的功能要求和價(jià)款上限。投標(biāo)人根據(jù)自己的設(shè)計(jì)方案編制投標(biāo)報(bào)價(jià)，中標(biāo)價(jià)僅為暫定價(jià)。中標(biāo)設(shè)計(jì)方案經(jīng)調(diào)整報(bào)業(yè)主審批后，中標(biāo)單位進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)并編制施工圖預(yù)算（施工圖預(yù)算不得超中標(biāo)價(jià)），預(yù)算經(jīng)財(cái)政評(píng)審或中介機(jī)構(gòu)審核確定后作為合同價(jià)。項(xiàng)目施工過(guò)程中發(fā)生的設(shè)計(jì)變更、現(xiàn)場(chǎng)簽證列入結(jié)算，結(jié)算金額以財(cái)政評(píng)審結(jié)果為準(zhǔn)。此種模式與現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目管理要求的程序基本一致，招標(biāo)人和中標(biāo)人對(duì)費(fèi)用增加或減少的風(fēng)險(xiǎn)都可控，均衡考慮了雙方的利益。③實(shí)做實(shí)收結(jié)合下浮率報(bào)價(jià)模式。對(duì)于項(xiàng)目前期工作不充分、還沒(méi)有明確方案的項(xiàng)目，項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)通過(guò)方案比選、下浮率等綜合選定中標(biāo)方案。項(xiàng)目施工中實(shí)做實(shí)收，結(jié)算時(shí)采用下浮率結(jié)算。此種模式弊病就是承包人存在做大投資的道德風(fēng)險(xiǎn)，招標(biāo)人不容易控制工程造價(jià)，適合需緊急實(shí)施的項(xiàng)目。

針對(duì)不同的發(fā)包模式，結(jié)合國(guó)內(nèi)先行先試地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，建議采用如下計(jì)量計(jì)價(jià)模式。

（1）完成初步設(shè)計(jì)后發(fā)包項(xiàng)目宜采用固定總價(jià)合同。完成初步設(shè)計(jì)發(fā)包的項(xiàng)目，一般采用固定總價(jià)合同。完成初步設(shè)計(jì)的項(xiàng)目，前期工作較充分，有利于項(xiàng)目順利實(shí)施，絕大部分項(xiàng)目應(yīng)采用此種方式發(fā)包。需要指出的是，地下工程計(jì)量計(jì)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)較大，視地質(zhì)勘查情況可將地下工程單獨(dú)簽證納入結(jié)算。

（2）完成方案設(shè)計(jì)后發(fā)包項(xiàng)目宜采用上限封頂?shù)墓潭▎蝺r(jià)合同。完成方案設(shè)計(jì)進(jìn)行發(fā)包項(xiàng)目，總承包合同建議采用上限封頂?shù)墓潭▎蝺r(jià)合同，項(xiàng)目預(yù)算、結(jié)算參照傳統(tǒng)模式進(jìn)行審核。

（3）完成可行性研究后發(fā)包項(xiàng)目建議采用實(shí)做實(shí)收結(jié)合下浮率報(bào)價(jià)合同。項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)需明確最高限價(jià)，投標(biāo)人投標(biāo)報(bào)價(jià)不得超出投標(biāo)限價(jià)。工程項(xiàng)目結(jié)算價(jià)不得超出經(jīng)評(píng)審下浮后的項(xiàng)目總概算（招標(biāo)人變更方案及工程范圍除外）。

2.明確投資控制操作流程

投資控制操作流程是制度設(shè)計(jì)的重要組成部分。構(gòu)建環(huán)環(huán)相扣的投資控制流程，能指引項(xiàng)目業(yè)主有序開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)，提高政府投資EPC項(xiàng)目工程建設(shè)水平和投資效益。原則上，結(jié)合國(guó)內(nèi)大部分地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，流程設(shè)計(jì)應(yīng)與傳統(tǒng)預(yù)、結(jié)算模式緊密結(jié)合，政府有必要介入開(kāi)展施工圖預(yù)算評(píng)審和結(jié)算評(píng)審（按EPC合同風(fēng)險(xiǎn)各自承擔(dān)責(zé)任，有利于雙方在項(xiàng)目實(shí)施前明晰施工圖）。

3.做細(xì)前期工作，在招投標(biāo)階段明確風(fēng)險(xiǎn)范圍

前期工作、招投標(biāo)階段對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案的劃分至關(guān)重要，將直接影響到項(xiàng)目的最終投資以及項(xiàng)目能否順利實(shí)施。因此，在招投標(biāo)階段應(yīng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，應(yīng)準(zhǔn)確全面清晰地劃分工程風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任主體，為項(xiàng)目順利實(shí)施和結(jié)算奠定基礎(chǔ)。

4.推行限額設(shè)計(jì)，源頭控制工程造價(jià)

工程總承包應(yīng)實(shí)行限額設(shè)計(jì)，中標(biāo)單位深化完善后的施工圖預(yù)算不得超出其投標(biāo)報(bào)價(jià)（即中標(biāo)價(jià)）。如果超出，風(fēng)險(xiǎn)由中標(biāo)人承擔(dān)，招標(biāo)人僅以中標(biāo)價(jià)為限承擔(dān)責(zé)任（招標(biāo)人提出功能變更、范圍變化等風(fēng)險(xiǎn)除外）。

5.嚴(yán)格控制工程變更簽證，抓好施工階段管理

在合同執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)嚴(yán)格要求承包人按批準(zhǔn)的施工圖施工，嚴(yán)格控制工程變更簽證。如確實(shí)由于不可預(yù)見(jiàn)原因或工程變更引起業(yè)主方合同價(jià)款增加的，應(yīng)按照基本建設(shè)程序規(guī)定辦理工程變更審批手續(xù)。

6.開(kāi)展四個(gè)方面的審核，做好工程竣工結(jié)算

EPC合同結(jié)算審核的重點(diǎn)應(yīng)圍繞以下四方面開(kāi)展：①“有無(wú)”的審核：根據(jù)施工圖、竣工圖，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際完成工作情況，總價(jià)承包范圍內(nèi)有，而實(shí)際沒(méi)有發(fā)生的項(xiàng)目，結(jié)算時(shí)應(yīng)予以扣除。對(duì)于應(yīng)屬于合同范圍固定總價(jià)包干部分工程不另外增加費(fèi)用。不屬于合同范圍的另委項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)合同或委托的計(jì)價(jià)原則進(jìn)行結(jié)算。②差異的審核：根據(jù)總包合同差異調(diào)價(jià)規(guī)定，審核差異項(xiàng)目（如材料價(jià)差）。③工程變更及風(fēng)險(xiǎn)事件的審核：設(shè)計(jì)變更及風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)根據(jù)合同計(jì)價(jià)規(guī)則結(jié)算，并根據(jù)合同約定扣除包干范圍費(fèi)用后，計(jì)入變更項(xiàng)目或風(fēng)險(xiǎn)事件結(jié)算。設(shè)計(jì)變更一定要分清楚變更的原因，風(fēng)險(xiǎn)事件一定要分清風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的主體。④合同管理審核：根據(jù)總包合同對(duì)質(zhì)量、進(jìn)度、安全、性能指標(biāo)、項(xiàng)目報(bào)批、竣工驗(yàn)收、專項(xiàng)驗(yàn)收等的管理規(guī)定，審核合同管理情況。

對(duì)于限額封頂?shù)膯蝺r(jià)合同以及實(shí)做實(shí)收的下浮率報(bào)價(jià)合同，需按合同約定及工程竣工圖計(jì)算工程量套取定額調(diào)整項(xiàng)目的最終結(jié)算價(jià)款，這與現(xiàn)行傳統(tǒng)模式結(jié)算審核要求基本一致。需要指出的是，這兩類(lèi)合同將原本的工程總承包項(xiàng)目的固定價(jià)格在合同簽訂時(shí)以及最終結(jié)算時(shí)又將固定價(jià)格打開(kāi)，影響到了工程總承包企業(yè)對(duì)整個(gè)項(xiàng)目成本的控制以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的決策，打擊了工程總承包企業(yè)的積極性，違背了工程總承包合同的本意，不利于工程總承包企業(yè)提升自身的管理水平和管理能力。隨著工程總承包管理經(jīng)驗(yàn)的積累，相信這個(gè)問(wèn)題會(huì)得到最終解決。

四、結(jié)語(yǔ)

本文分析了EPC模式造價(jià)控價(jià)面臨的困難和挑戰(zhàn)，從發(fā)包模式、限額設(shè)計(jì)、工程變更控制、工程結(jié)算審核等方面提出了投資控制的基本思路。

參考文獻(xiàn)：

[1]孫新艷.中國(guó)情境下政府投資項(xiàng)目工程總承包模式監(jiān)管研究[D].天津：天津理工大學(xué)碩士論文，2019.