長(zhǎng)三角一體化：公共服務(wù)均等化的維度

【提要】基本公共服務(wù)均等化不僅是長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成，而且是推動(dòng)區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)的基礎(chǔ)支撐?；谑袌?chǎng)發(fā)展的內(nèi)生需求，長(zhǎng)三角三省一市在公共服務(wù)組團(tuán)發(fā)展、協(xié)同治理、資源共享方面進(jìn)行了一些有益探索，但由于省市間公共服務(wù)資源、能力與水平的差異，區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)對(duì)所有常住人口均等可及的不足，以及公共服務(wù)區(qū)域統(tǒng)籌受到體制的限制，現(xiàn)有的公共服務(wù)一體化、均等化尚難以滿足現(xiàn)實(shí)需要?；诖?，我們認(rèn)為應(yīng)在發(fā)展中推進(jìn)長(zhǎng)三角基本公共服務(wù)的均等化，分層次、分領(lǐng)域、分階段穩(wěn)妥推進(jìn)，優(yōu)先在教育資源均衡配置、醫(yī)療資源便利共享、社會(huì)保障區(qū)域統(tǒng)籌、養(yǎng)老資源普惠使用等方面進(jìn)行探索，并積極鼓勵(lì)跨區(qū)域公共服務(wù)主體或平臺(tái)的培育與使用。

【關(guān)鍵詞】長(zhǎng)三角;區(qū)域一體化;公共服務(wù);均等化

長(zhǎng)三角地區(qū)一體化基礎(chǔ)較好，區(qū)域人口異地生活與工作普遍，在異地就醫(yī)就學(xué)就業(yè)、跨省市通勤便利化等方面有著強(qiáng)烈需求，公共服務(wù)一體化已成為該地區(qū)人口共同的民生訴求，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。特別是，在長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略背景下，公共服務(wù)一體化是促進(jìn)市場(chǎng)要素自由流通、優(yōu)化資源配置進(jìn)而充分釋放區(qū)域一體化發(fā)展活力的環(huán)境基礎(chǔ)。

一、長(zhǎng)三角推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)有探索與進(jìn)展

公共服務(wù)是人本導(dǎo)向的，是與公民身份相對(duì)應(yīng)的基本政治社會(huì)權(quán)利，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下同時(shí)有服務(wù)地區(qū)發(fā)展所依賴的人口與人力資源的目標(biāo)追求。從人口與人力資源基礎(chǔ)角度來看，長(zhǎng)三角地區(qū)三省一市2018年65歲及以上人口比重均超過了13%，其中上海、江蘇老齡化程度較高，分別達(dá)到15%和14.3%，且有加速趨勢(shì)（圖1）。在現(xiàn)有地區(qū)人口結(jié)構(gòu)下，安徽是重要的區(qū)域性人力資源基地，滬蘇浙外來人口中，安徽籍外來人口占到三成以上，勞動(dòng)力的互補(bǔ)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。

為此，在長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略之前，長(zhǎng)三角地區(qū)基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的內(nèi)生需求，已經(jīng)在公共服務(wù)便利化、普惠化發(fā)展方面進(jìn)行了多樣探索，并取得了一系列重要進(jìn)展，既給地區(qū)人民增加了福祉，又促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，為長(zhǎng)三角地區(qū)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化積累了初步經(jīng)驗(yàn)。

（一）搭建公共服務(wù)組團(tuán)與共享發(fā)展的組織架構(gòu)

在教育方面，三省一市共同組建了長(zhǎng)三角教育一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，推動(dòng)教育一體化發(fā)展與優(yōu)質(zhì)教育資源共享。在醫(yī)療服務(wù)方面，以組建“長(zhǎng)三角城市醫(yī)院協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略聯(lián)盟”、知名醫(yī)院建異地分院等方式，該地區(qū)在發(fā)展區(qū)域醫(yī)聯(lián)體、推進(jìn)醫(yī)療診斷和檢查信息互認(rèn)互聯(lián)、推進(jìn)分級(jí)診療等方面已取得重要進(jìn)展。

（二）創(chuàng)新公共服務(wù)領(lǐng)域政府協(xié)同治理的機(jī)制

在政務(wù)服務(wù)方面，三省一市通過協(xié)同布局新一代信息技術(shù)，普遍推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“最多跑一次”“不見面審批”“一網(wǎng)通辦”以及數(shù)據(jù)共享等改革，大大提升了長(zhǎng)三角地區(qū)智能化治理水平與群眾滿意度。在食品安全方面，長(zhǎng)三角地區(qū)成立了重要產(chǎn)品追溯聯(lián)盟，建立了異地委托制度，推進(jìn)區(qū)域流通領(lǐng)域食品質(zhì)量抽查檢查信息、食品藥品安全領(lǐng)域嚴(yán)重失信名單信息互通和結(jié)果互認(rèn)，聯(lián)合制定區(qū)域食品藥品安全領(lǐng)域信用聯(lián)動(dòng)獎(jiǎng)懲機(jī)制，成為建設(shè)信用長(zhǎng)三角的重要抓手。在公積金方面，江浙滬三省開展了常態(tài)化的公積金信息互查工作，共同防范公積金騙提行為的發(fā)生。2019年，南京、杭州、合肥、蘇州、無錫、寧波、紹興以及上海浦東新區(qū)七市一區(qū)簽署了《上海浦東·長(zhǎng)三角社會(huì)治理論壇合作交流框架協(xié)議》，明確將依托長(zhǎng)三角論壇共建“長(zhǎng)三角社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐研發(fā)基地”，推進(jìn)長(zhǎng)三角地區(qū)城市公共服務(wù)與社會(huì)治理領(lǐng)域協(xié)同聯(lián)動(dòng)、合作交流，不斷提升城市社會(huì)治理能力和水平。

（三）依托現(xiàn)代信息技術(shù)大力推動(dòng)公共服務(wù)便利化

在就業(yè)方面，通過共享異地人力資源服務(wù)平臺(tái)，互認(rèn)人才資格資質(zhì)，長(zhǎng)三角地區(qū)實(shí)現(xiàn)了人才的跨區(qū)域便捷招聘與流動(dòng)。在社會(huì)保障方面，依托現(xiàn)代信息化技術(shù)，長(zhǎng)三角地區(qū)不僅實(shí)現(xiàn)了異地住院直接報(bào)銷的國(guó)家要求，而且將醫(yī)保異地直接報(bào)銷結(jié)算拓展到門診，大大便捷了居民就醫(yī)看病，推動(dòng)了醫(yī)療資源的共享。在便捷出行方面，滬杭甬等城市通過手機(jī)App已經(jīng)實(shí)現(xiàn)城市地鐵掃碼過閘的互聯(lián)互通。再如，三省一市建立了民生檔案“異地查檔、便民服務(wù)”機(jī)制，讓群眾可以在區(qū)域內(nèi)任何一家綜合檔案館實(shí)現(xiàn)重要民生檔案的跨地域、跨館查閱利用，“讓檔案信息多跑路、讓群眾少跑腿”。

二、長(zhǎng)三角地區(qū)公共服務(wù)一體化發(fā)展面臨的主要問題

公共服務(wù)一體化是推進(jìn)長(zhǎng)三角地區(qū)公共服務(wù)均等化的基本路徑，受地區(qū)間發(fā)展差異、戶籍政策、體制機(jī)制等因素的影響，長(zhǎng)三角公共服務(wù)均等化仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）三省一市間公共服務(wù)資源、能力與水平差異很大

三省一市在公共服務(wù)的財(cái)力保障、硬件設(shè)施、服務(wù)能力、管理水平上均有明顯差距，在優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的配置權(quán)限上差異較大，這些成為長(zhǎng)三角公共服務(wù)一體化、均等化發(fā)展的重要障礙。

1.公共服務(wù)財(cái)力基礎(chǔ)與保障水平存在差異。三省一市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)力基礎(chǔ)不一。從人均GDP來看，2018年上海為134982元，江蘇超過了10萬元，浙江接近10萬元，而安徽僅為47712元，上海人均GDP分別是江蘇、浙江、安徽的1.2倍、1.4倍和2.8倍。從人均財(cái)政收入來看，上海2018年高達(dá)29324元/人，浙江與江蘇依次為11501元/人、10719元/人，安徽只有4821元/人，上海的人均財(cái)政收入分別是浙江、江蘇、安徽的2.6倍、2.7倍、6.1倍，財(cái)力差距巨大（圖2）。不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入水平，意味著政府保障公共服務(wù)的能力乃至意愿是不同的。

三省一市在主要公共服務(wù)的財(cái)力投入水平與優(yōu)先序上存在較大差異。在教育方面，上海地方財(cái)政教育支出占比明顯低于浙江、江蘇和安徽。在醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育方面，安徽地方財(cái)政支出占比高于浙江，浙江高于江蘇，上海最低。在社會(huì)保障方面，安徽地方財(cái)政社會(huì)保障支出占比明顯高于江浙滬。在住房保障方面，浙江地方財(cái)政支出占比明顯低于其他三省市。在公共安全方面，浙江地方財(cái)政投入比重最高，達(dá)7.3%。合計(jì)來看，如果將教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障與就業(yè)、文體與傳媒、住房保障、公共安全視為公共服務(wù)內(nèi)容，安徽省地方財(cái)政支出中公共服務(wù)比重最高，為44.8%，上海最低，只占37.4%，浙江與江蘇居中（表1）。

三省一市公共服務(wù)的保障水平差異明顯。以城鄉(xiāng)低保的平均標(biāo)準(zhǔn)為例，上海市水平要遠(yuǎn)高于浙江、江蘇與安徽，甚至上海農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)要高于其他三省城市低保標(biāo)準(zhǔn)，浙江農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)要高于江蘇與安徽城市低保標(biāo)準(zhǔn)。以2019年二季度為例，上海、浙江、江蘇、安徽的城市低保標(biāo)準(zhǔn)分別為1160元/月、772元/月、689元/月與572元/月，上海、浙江、江蘇、安徽農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)分別為1160元/月、763元/月、661元/月與515元/月，上海市更是實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一（圖3）。

再以就業(yè)服務(wù)為例，近年來江蘇、浙江、安徽三省的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率大致相當(dāng)，皆在3%左右，而上海市則接近4%，明顯高于其他三?。▓D4）。

2.公共服務(wù)資源布局不均衡。公共服務(wù)資源與設(shè)施的布局直接影響著公共服務(wù)的可及性乃至質(zhì)量好壞。在教育資源方面，三省一市高等教育機(jī)構(gòu)資源差距較大。從各省每十萬人口高等學(xué)校在校學(xué)生數(shù)看，2017年上海為3498人，江蘇為3045人，遠(yuǎn)高于浙江的2345人與安徽的2250人。從變化趨勢(shì)來看，2009年以來上海高等學(xué)校在校生數(shù)占人口比重整體趨于下降，江蘇、浙江、安徽均有所增長(zhǎng)，三省一市間差距呈縮小趨勢(shì)（表2）。

三級(jí)醫(yī)院是高級(jí)醫(yī)療服務(wù)提供的主體，是地區(qū)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)資源的代表。數(shù)據(jù)顯示，2017年浙江、上海、江蘇、安徽的每百萬人口三級(jí)醫(yī)院數(shù)分別為2.5所、2.1所、1.9所和1.1所，安徽省遠(yuǎn)落后于江浙滬，而且這種差距自2010年來持續(xù)拉大（圖5）。醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的質(zhì)量很大程度上取決于提供相關(guān)服務(wù)的衛(wèi)生技術(shù)人員。數(shù)據(jù)顯示，2017年浙江、上海、江蘇、安徽的每萬人衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)分別為81人、77人、69人與50人，差距也較大（圖6）。而在醫(yī)療床位方面，江蘇省每萬人口醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)最高，2017年為58張，上海、浙江緊跟其后，分別為56張和55張，安徽只有49張。

在社會(huì)服務(wù)方面，三省一市的社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)覆蓋率以江蘇最高，2016年為85.5%，位居全國(guó)第三，上海的覆蓋率也超過了50%，浙江只有47.3%，安徽則僅有24.6%（圖 7）。在養(yǎng)老服務(wù)方面，民政部公布的2019年二季度數(shù)據(jù)顯示，三省一市中江蘇省由民政系統(tǒng)管理的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)有2231家，安徽與浙江分別有1650和1489家，上海僅有665家，這與上海市更為嚴(yán)峻的老齡化形勢(shì)形成反差。同樣，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位方面，江蘇、浙江、安徽分別有40萬、29萬、23萬張，上海僅有13萬張。

在公共文化方面，三省一市人均擁有公共圖書館藏量差異巨大，上海平均每人擁有3本以上，而江浙兩省只有1本左右，安徽則不到0.5本（圖8）。

（二）區(qū)域內(nèi)不同戶籍人口間公共服務(wù)的可及性與標(biāo)準(zhǔn)仍有較大差距

城鄉(xiāng)間公共服務(wù)資源配置不均衡，農(nóng)村公共服務(wù)可及性不高的問題依然存在。以幼兒園的設(shè)置為例，除了浙江省相對(duì)更為匹配之外，江蘇、安徽與上海農(nóng)村幼兒園所占比重均要明顯少于鄉(xiāng)村人口數(shù)占總?cè)丝跀?shù)的比重（表3）。

在地區(qū)內(nèi)部，戶籍與非戶籍人口公共服務(wù)差異巨大，這嚴(yán)重影響非戶籍人口工作與生活的便利性，乃至影響地區(qū)非戶籍常住人口的身心健康。以上海為例，基于問卷調(diào)查的比較研究表明，上海地區(qū)非戶籍人口較之戶籍人口存在更為嚴(yán)重的心理健康問題、生活壓力感、疾病憂慮感、健康無助感、醫(yī)療服務(wù)不公平感，公共服務(wù)的差異經(jīng)由主觀感受與認(rèn)知成為非戶籍人口的心理壓力 。長(zhǎng)三角地區(qū)人口異地工作與生活普遍，人員流動(dòng)性大，公共服務(wù)的戶籍與非戶籍人口差異，意味著勞動(dòng)力使用與公共服務(wù)保障責(zé)任關(guān)系的不對(duì)等，這造成地方政府間權(quán)責(zé)不對(duì)等，因此公共服務(wù)向穩(wěn)定就業(yè)的常住人口開放有待進(jìn)一步推進(jìn)。

（三）公共服務(wù)均等化統(tǒng)籌推進(jìn)面臨重要體制性障礙

長(zhǎng)三角地區(qū)公共服務(wù)一體化、均等化推進(jìn)的主要障礙集中于法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、資源投放使用缺乏合理統(tǒng)籌以及區(qū)域性提供主體的培育環(huán)境不盡完善等，這些均涉及到因行政分割導(dǎo)致的體制性難題。

1.公共服務(wù)領(lǐng)域法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)與執(zhí)行的不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一。統(tǒng)一信用體系建設(shè)是統(tǒng)一市場(chǎng)、協(xié)同治理的基礎(chǔ)性工作。在信用立法方面，國(guó)家支持信用長(zhǎng)三角建設(shè)，上海和浙江均已實(shí)行信用地方立法，江蘇和安徽也在推動(dòng)，但法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)不一。在信用執(zhí)行層面，目前三省一市的涉企信息均已依托國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)對(duì)外公開，但涉企信息“誰產(chǎn)生、誰提供、誰負(fù)責(zé)”原則落實(shí)還不到位，造成三省一市涉企信息特別是失信信息的歸集程度有差距，對(duì)企業(yè)的信用畫像難以精準(zhǔn)，信用體系建設(shè)距離企業(yè)和群眾的要求仍有較大差距。

標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的程度直接影響到產(chǎn)品、服務(wù)的普適性與信息的聯(lián)通性。當(dāng)前，三省一市在人才評(píng)價(jià)、教育、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老等公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和要求還有很多方面的不統(tǒng)一，影響基本公共服務(wù)均等化的協(xié)同推進(jìn)。這其中，部分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一源于國(guó)家部門間標(biāo)準(zhǔn)的差異。在食品安全領(lǐng)域，目前國(guó)家層面的商務(wù)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局對(duì)食品安全信息追溯工作有不同的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和信息系統(tǒng)的要求，省級(jí)層面推進(jìn)信息共享存在一定難度。三省一市間信息互聯(lián)互通也跟不上一體化的發(fā)展需要。當(dāng)前，三省一市在信息化方面各有各的探索，但在頂層架構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)方面缺乏互通與協(xié)調(diào)機(jī)制，信息系統(tǒng)的跨省對(duì)接尤其是在民生領(lǐng)域遠(yuǎn)跟不上需求。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)異地領(lǐng)取，但領(lǐng)保者死亡信息對(duì)接不到位不及時(shí)，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)金超期發(fā)放現(xiàn)象仍然存在。

2.公共服務(wù)人財(cái)物資源的投入缺乏有效統(tǒng)籌機(jī)制。公共服務(wù)主要是地方財(cái)政責(zé)任，這是公共服務(wù)水平、標(biāo)準(zhǔn)、范圍存在差異的根本原因。這也導(dǎo)致養(yǎng)老與醫(yī)療保險(xiǎn)的跨省統(tǒng)籌不夠，異地就醫(yī)政策不協(xié)同，異地結(jié)算范圍有待進(jìn)一步拓展。財(cái)政支出的地方性與勞動(dòng)力的流動(dòng)性進(jìn)一步導(dǎo)致公共服務(wù)實(shí)際承擔(dān)的責(zé)任不合理，與常住人口公共服務(wù)掛鉤的財(cái)稅、編制、土地等調(diào)劑機(jī)制無實(shí)質(zhì)性突破，使得這一狀況難以得到根本性的改變。具體到長(zhǎng)三角地區(qū)，安徽長(zhǎng)期為滬蘇浙發(fā)展提供了所需的人口紅利，但許多基本性的公共服務(wù)負(fù)擔(dān)卻留在了安徽，或因流入地與流出地制度的雙重不可及、不便捷而由流動(dòng)人口自己承擔(dān)。

在一些領(lǐng)域，政策出臺(tái)了公共服務(wù)跨地區(qū)統(tǒng)籌使用相關(guān)政策，但配套的政策激勵(lì)機(jī)制的缺乏使得效果并不明顯。以醫(yī)生多點(diǎn)執(zhí)業(yè)為例，近年國(guó)家層面加快醫(yī)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展，完善備案制，同步完善監(jiān)管機(jī)制，積極穩(wěn)妥推進(jìn)醫(yī)師、護(hù)士多點(diǎn)執(zhí)業(yè)，但現(xiàn)有醫(yī)生、護(hù)士所在的公立醫(yī)院采取事業(yè)單位的人員編制管理，公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)本身無推動(dòng)多點(diǎn)執(zhí)業(yè)的動(dòng)力，乃至成為多點(diǎn)執(zhí)業(yè)的重要阻礙因素。

3.跨區(qū)域公共服務(wù)提供主體的培育面臨體制限制。這有兩方面的表現(xiàn)。一是區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)提供主體準(zhǔn)入的自我保護(hù)主義傾向嚴(yán)重。三省一市在公共服務(wù)領(lǐng)域既有合作共享，也有競(jìng)爭(zhēng)甚至惡性競(jìng)爭(zhēng)。在人才吸引政策方面，各省競(jìng)相抬價(jià)的現(xiàn)象尤為突出。再如，長(zhǎng)三角地區(qū)在政府培育社會(huì)組織、購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)方面整體發(fā)展較快，但社會(huì)組織的培育與使用多是優(yōu)先本地機(jī)構(gòu)，而不是以服務(wù)績(jī)效為標(biāo)準(zhǔn)。二是跨行政區(qū)的社會(huì)組織注冊(cè)難，影響教育、醫(yī)療等領(lǐng)域公共服務(wù)的多主體供給與優(yōu)化配置。在培育一體化公共服務(wù)的多元主體方面，根據(jù)目前中國(guó)對(duì)社會(huì)組織的有關(guān)管理法規(guī)，跨行政區(qū)的社會(huì)組織注冊(cè)登記很難，長(zhǎng)三角地區(qū)在教育、醫(yī)療方面已經(jīng)建立的聯(lián)盟組織很多難以成為運(yùn)營(yíng)實(shí)體，進(jìn)而在投資、雇人方面存在障礙，影響了公共服務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

三、穩(wěn)妥推進(jìn)長(zhǎng)三角基本公共服務(wù)均等化的建議

公共服務(wù)內(nèi)容廣泛、事項(xiàng)繁多，由于各地財(cái)力不同，各地公共服務(wù)的水平和標(biāo)準(zhǔn)也有高有低。長(zhǎng)三角基本公共服務(wù)一體化、均等化難以一步到位，要積極穩(wěn)妥推進(jìn)。我們建議如下：

（一）長(zhǎng)三角地區(qū)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的總體思路

長(zhǎng)三角地區(qū)公共服務(wù)發(fā)展水平不一的根源是區(qū)域發(fā)展不均衡不充分，要在發(fā)展中解決公共服務(wù)均等化問題。應(yīng)統(tǒng)籌優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，著力推動(dòng)后發(fā)地區(qū)發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，增強(qiáng)公共服務(wù)財(cái)政保障能力，減少勞動(dòng)力大規(guī)模外流，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共服務(wù)提升的良性互動(dòng)。當(dāng)然，減少已有公共服務(wù)不平衡問題，需要地區(qū)內(nèi)部的協(xié)同探索，也需要適當(dāng)?shù)闹醒胝咧С珠L(zhǎng)三角地區(qū)在統(tǒng)籌公共服務(wù)資源、完善公共服務(wù)治理機(jī)制上先行先試。

區(qū)域公共服務(wù)從便捷可及、共享普惠到水平均等是一個(gè)漸進(jìn)的發(fā)展過程，長(zhǎng)三角公共服務(wù)一體化、均等化要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)分層次推進(jìn)?？山^(qū)域性公共服務(wù)基本目錄、最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并編制公共服務(wù)一體化規(guī)范指南，最大程度推進(jìn)公共服務(wù)的便利化，擴(kuò)大公共服務(wù)普惠化范圍，按照條件成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)的思路實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

公共服務(wù)涉及范圍較廣，業(yè)務(wù)專業(yè)性強(qiáng)，不可一概而論，長(zhǎng)三角公共服務(wù)一體化、均等化應(yīng)突出重點(diǎn)分領(lǐng)域推進(jìn)。建議以教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老為重點(diǎn)，回應(yīng)區(qū)域人民在這些基本民生需求的重要關(guān)切，解決上學(xué)難、看病難、養(yǎng)老難的問題，不斷提升區(qū)域人民在上學(xué)、就醫(yī)、享受社保待遇、養(yǎng)老方面的獲得感與公平感。

公共服務(wù)均等化過程中面臨的跨行政區(qū)劃統(tǒng)籌資源的難題，涉及國(guó)家治理層面的深刻變革，不可一蹴而就，長(zhǎng)三角公共服務(wù)一體化、均等化應(yīng)由易而難分階段推進(jìn)。建議優(yōu)先在發(fā)展水平差距較小、區(qū)位毗鄰、要素往來頻繁的地區(qū)試點(diǎn)推進(jìn)，然后逐漸向全域覆蓋。建議配合戶籍與居住證制度改革，按照常住人口均衡配備公共服務(wù)資源，首先在在省內(nèi)常住人口范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，并逐步向地區(qū)性常住人口拓展。

（二）長(zhǎng)三角地區(qū)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重點(diǎn)任務(wù)

基于上述思路，我們認(rèn)為當(dāng)前階段推進(jìn)長(zhǎng)三角公共服務(wù)均等化要重點(diǎn)從如下方面努力：

1.著力推進(jìn)教育資源的均衡配置?？煽紤]三省一市按比例統(tǒng)籌部分地方教育費(fèi)附加，重點(diǎn)投向區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育財(cái)力薄弱地區(qū)，著力支持皖北、蘇北、浙南等地區(qū)農(nóng)村學(xué)生、寄宿制學(xué)生、流動(dòng)人口子女、低收入家庭子女的學(xué)前教育和義務(wù)教育。統(tǒng)籌部分失業(yè)保險(xiǎn)基金，用于農(nóng)民工、下崗職工、退役軍人、大學(xué)畢業(yè)生的職業(yè)教育與技能培訓(xùn)。鼓勵(lì)三省一市推行常住人口子女異地高考，支持共建大學(xué)。鼓勵(lì)區(qū)域內(nèi)外知名學(xué)校在區(qū)內(nèi)教育資源薄弱地區(qū)辦分校，支持優(yōu)秀教師跨省市支教和優(yōu)質(zhì)學(xué)校跨省市合作幫扶。大力發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)遠(yuǎn)程教育，推動(dòng)教育資源的均衡配置。

2.大力推動(dòng)醫(yī)療資源的便利共享。穩(wěn)妥推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)跨省異地使用與直接結(jié)算，促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生信息的互聯(lián)互通，擴(kuò)大醫(yī)療機(jī)構(gòu)檢查結(jié)果互認(rèn)范圍，提高異地就醫(yī)便利性。大力支持區(qū)內(nèi)醫(yī)務(wù)人員跨省多點(diǎn)執(zhí)業(yè)。大力發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療，便捷預(yù)約就診、雙向轉(zhuǎn)診、遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)的開展。鼓勵(lì)三省一市發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，建立服務(wù)更廣人群的區(qū)域性醫(yī)院、醫(yī)聯(lián)體、診療中心、康復(fù)中心與醫(yī)療研發(fā)機(jī)構(gòu)，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)在薄弱地區(qū)辦分院。協(xié)同建立重大疾病聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治機(jī)制，提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)能力。

3.充分支持率先進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)區(qū)域統(tǒng)籌的探索。提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次是中國(guó)社會(huì)保障體制改革的內(nèi)在要求，也是區(qū)域一體化發(fā)展的必然之路，作為全國(guó)最為發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，長(zhǎng)三角理應(yīng)在提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次上走在全國(guó)前列。根據(jù)上述分層次分階段的思路，可以分兩步推進(jìn)長(zhǎng)三角地區(qū)全域養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌。第一步，在實(shí)現(xiàn)全省（市）統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，用三年左右的時(shí)間首先實(shí)現(xiàn)上海、江蘇、浙江三?。ㄊ校B(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)基數(shù)一致、繳費(fèi)比例一致、保障水平一致，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金省際間統(tǒng)籌使用。第二步，再用兩到三年時(shí)間，力爭(zhēng)到“十四五”末，將安徽納入，建立覆蓋三省一市的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌制度，為全區(qū)域人才流動(dòng)和建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)創(chuàng)造條件并打下基礎(chǔ)。與養(yǎng)老保險(xiǎn)全區(qū)域統(tǒng)籌相適應(yīng)，可建立統(tǒng)一的長(zhǎng)三角養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌管理區(qū)域內(nèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)收繳協(xié)調(diào)、滾存結(jié)余資金的投資運(yùn)營(yíng)與跨省市支付清算。

4.積極促進(jìn)區(qū)域養(yǎng)老資源的普惠化使用。針對(duì)區(qū)域人口流動(dòng)性大與老齡化程度深的特征，在推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)區(qū)域統(tǒng)籌的同時(shí)，全面提升養(yǎng)老保險(xiǎn)跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)與資格認(rèn)證的效率，允許養(yǎng)老金和津補(bǔ)貼的異地使用，提升異地養(yǎng)老的便利性。三省一市統(tǒng)籌部分彩票公益金，重點(diǎn)用于養(yǎng)老服務(wù)資源的均衡配置，向老齡化程度高、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施落后、省市交界地區(qū)及農(nóng)村地區(qū)傾斜。鼓勵(lì)、支持區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)跨省市規(guī)?；l(fā)展，清除行業(yè)準(zhǔn)入的行政壁壘，取消、放寬?。ㄊ校┩怵B(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)連鎖運(yùn)營(yíng)的注冊(cè)登記要求，建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管認(rèn)證機(jī)制，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的普惠均衡發(fā)展。

5.積極鼓勵(lì)跨區(qū)域公共服務(wù)主體或平臺(tái)的培育與使用。首先是更好地發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)在提供統(tǒng)一的公共服務(wù)方面的優(yōu)勢(shì)。長(zhǎng)三角公共服務(wù)的一體化分為三個(gè)層次，也大致上是一體化的三個(gè)階段。第一個(gè)層次是不同省市間標(biāo)準(zhǔn)不一的公共服務(wù)的異地對(duì)接、公共服務(wù)關(guān)系異地接轉(zhuǎn)和公共服務(wù)異地支付與結(jié)算;第二個(gè)層次是不同省市間公共服務(wù)水平、標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，如醫(yī)療保險(xiǎn)的繳費(fèi)率、起付線、報(bào)銷比例的統(tǒng)一;第三個(gè)層次是公共服務(wù)基金或保障基金的統(tǒng)籌，如長(zhǎng)三角范圍內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的統(tǒng)籌。無論哪一個(gè)層次都有海量服務(wù)對(duì)象的資金繳付、獲益收付以及資金跨省市清繳、結(jié)算等需求。這些與公共服務(wù)有關(guān)的資金支付、結(jié)算與清算，自然可以由提供相應(yīng)服務(wù)的部門自建平臺(tái)，自行辦理?？紤]到現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)強(qiáng)大的后臺(tái)技術(shù)支持能力、海量的粘性客戶、較為友好便捷的服務(wù)平臺(tái)，特別是第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的跨地域優(yōu)勢(shì)，我們建議，在長(zhǎng)三角公共服務(wù)的支付、結(jié)算領(lǐng)域尤其是跨省市業(yè)務(wù)，應(yīng)強(qiáng)化創(chuàng)新意識(shí)，借助社會(huì)力量，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，支持第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的業(yè)務(wù)，政府有關(guān)部門則作為支付、清算平臺(tái)的監(jiān)管方，督促第三方企業(yè)向公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，并保障個(gè)人信息的安全。其次是放寬公共服務(wù)領(lǐng)域區(qū)域性社會(huì)組織的注冊(cè)和工商法人的連鎖運(yùn)營(yíng)。

（* 王偉進(jìn)，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所公共管理研究室副主任、副研究員。責(zé)任編輯：吳思）

Abstract： The equalization of basic public services is not only an important part of the Yangtze River Delta integration development， but also the basic support to promote the establishment of regional unified market. Based on the endogenous demand of market development， three provinces and one city have made some successful explorations in collaborative governance and resource sharing of public services. However， the degree of integration and equalization of public services are still difficult to meet the actual needs. Based on this， we argue that we should promote the equalization of basic public services in the Yangtze River Delta steadily specific to different levels and fields. We should give priority to the exploration of balanced allocation of educational resources， sharing of medical resources， regional planning of social security， and inclusive use of elderly care resources.

Keywords： Yangtze River Delta; Regional Integration; Public Service; Equalization