馮 佳

皇室財政歷來與古代社會的發(fā)展和演進有著密切的聯(lián)系。因為皇權的出現(xiàn)既得益于社會分工的固定化和制度化，皇權的形成也往往以發(fā)動戰(zhàn)爭、獲取更大權力的方式反過來推動國家的發(fā)展。1○尤其對于組織形式較為簡單的游獵政權，君主的個人財富往往為早期的軍事征服提供了最初的經濟保障。疆域的不斷擴張繼而為游獵政權向中央集權式的政體演變創(chuàng)造了條件。從財政的角度來看，專制皇權對稅收的掌握與官僚體系的發(fā)展相輔相成。由于稅收和官僚體系為公權力的主要制度架構，因此，標志著國家形成的公權力的發(fā)展在中央財政層面，則反映在帝室與國家財政的分開。在官僚管理雛形初現(xiàn)的西周中葉，就已經出現(xiàn)了王室財政與政府財政管理機構的分開。2○帝制時期的一個顯著案例則是西漢武帝時帝室財政與國家財政的分開。3○由此可見，在帝制時期的中國，帝室與國家財政的分開既是專制皇權發(fā)展的結果，也是專制主義發(fā)展程度的表征。本文正是以皇室與國家財政的分開過程為視角，探討清朝財政建國的過程。

一、努爾哈赤個人財富的積累與建州女真的崛起

明朝永樂年間為加強控制而在女真部落間廣為施行的衛(wèi)所制度，在明朝末年卻由于敕貢貿易利益分配的不均，加劇了女真各部經濟、政治力量的分化，加速了建州女真的崛起。經濟、軍事上善于經營的部落酋長在日漸殘酷的兼并戰(zhàn)爭中脫穎而出。部落酋長突出的個人經濟實力成為軍事征服、早期政權建設重要的促成因素。

永樂九年，明朝始設奴兒干都司，自開原東北至松花江以西，廣建衛(wèi)所。“官其酋為都督、都指揮、千百戶、鎮(zhèn)撫，賜敕印，各統(tǒng)分部”。1○在任命女真各級部落首領的同時，明朝還向女真衛(wèi)、所首領頒布敕書。敕書一方面指明了衛(wèi)所向明朝進貢的義務，另一方面也準許敕書的持有者與漢人互市貿易。2○擁有敕書的女真部落得以將包括皮毛、人參、珍珠、馬匹在內的土特產入貢明朝，而明廷也允許女真在歸途中與漢人進行買賣。貢市與互市貿易帶給女真鹽、器皿、鐵器、陶瓷等匱乏品，極大地豐富了女真的生活用品、提高了女真的農業(yè)生產水平。

然而，在實現(xiàn)以經濟手段安撫女真的羈糜政策的同時，朝貢貿易也極大地加劇了女真各部政治、經濟力量的分化。由于所附帶的豐厚經濟利益，敕書日漸成為女真部落首領財富的象征。3○努爾哈赤曾自述賜其子“國人五千戶、牧群八百、銀一萬兩、敕書八十道”。4○敕書與牧群、銀兩一道，成為部落酋長財富的組成部分。嘉靖初年以降，明朝嚴令憑敕入貢，此舉更加劇了女真各部對敕書的爭奪。5○掌握更多的敕書意味著在日益激烈的部落間戰(zhàn)爭中占據優(yōu)勢。熊廷弼曾這樣描述努爾哈赤的崛起與敕書的關系：“自建州之勢合，而奴酋始強，自五百道之貢賞入，而奴酋始富?！?○16 世紀下半葉以來，敕書的集中加劇了由于女真各部落間地理、環(huán)境差異而來的強弱差異，加快了部落兼并的進程。

敕貢貿易的競爭使得像人參這樣的特色貢品成為各方爭奪的對象。由于人參價昂，16 世紀末17 世紀初常見明人、朝鮮人越境到滿洲領地偷采人參，亦有女真到朝鮮境內采參而被捕殺者。1595 年前后，申忠一所謂“況你國人，夜間昏黑，闌入數百年曾所不來之地，搶奪馬?！?，可見建州部興起之時對財物需求的猛增。7○與之相應，此時的建州部也加強了對域內特產的保護。1605 年，努爾哈赤在給朝鮮李朝的一封函書中嚴正聲明對朝鮮人非法越境采參的抗議。8○1616 年6 月，努爾哈赤提及明人越境：“每歲越境掘銀采參、砍伐樹木，尋覓松子、蘑菇、木耳，擾害尤甚?！?○

在女真部落兼并戰(zhàn)爭越演越烈的16 世紀末年，從包括人參在內的特產中獲利成為決定軍事斗爭結果的重要經濟因素。19 歲就親自上山采參、帶到馬市出售的努爾哈赤，深知財富積累在殘酷的軍事斗爭中的重要性。他將采參、捕捉貂鼠的人作為與耕田、筑城并提的三大勞動力之一。10○為了從人參買賣中獲取更多利益，努爾哈赤發(fā)明了將人參煮熟曬干的保存方法。從前，人參以水浸潤，“明人嫌濕推延，國人恐水參難以耐久，急售之，價又甚廉”。由于保存時間的延長，努爾哈赤部的人參得以“徐徐發(fā)售”，“得價倍?！?。1○至1614 年，明朝的有識之士已經清晰地意識到努爾哈赤部已儼然成為明朝最大的威脅?！芭蹙言p，每發(fā)兵以圍獵為名，志不在小，……本覬東夷參貂、東珠之利，誘匿卜酋，成騎虎勢，奴酋富殖，遼人久為所用?！?2○1620 年，奉使遼東的張鼐更是發(fā)出“奴酋擅貂參之利，富強已非一日”的感慨。13○經過數年征戰(zhàn)，至1619 年，努爾哈赤統(tǒng)一海西扈倫四部，“執(zhí)五百道敕書”，“滿洲民殷國富”。14○

戰(zhàn)爭為獲勝的一方帶來了大量的戰(zhàn)利品。1609年3 月，克烏拉宜罕山城，“斬千人，獲甲三百副”。1○1619 年開源戰(zhàn)役后，戰(zhàn)利品“以牛車裝載，仍有所余”。2○屢次戰(zhàn)役中所獲的戰(zhàn)利品還包括馬匹、牧群、金銀、綢緞、布帛。戰(zhàn)利品按職位高低、功勞大小分配，八家貴族成為最大的獲益者?！按碎_原一戰(zhàn)，獲金銀、緞、蟒緞等物甚多，余物眾軍士平分之，金銀則未分與外人，皆由八家諸貝勒得之?！?○而“凡征戰(zhàn)所獲金銀，除八家外，不得分取”，成為崇德年間國之定例。4○大量俘獲的人丁有的降為阿哈，成為滿洲貴族莊園的農奴、政權管轄之外的貴族私產。5○大規(guī)模征服戰(zhàn)爭開始后，滿洲的顯貴擁有眾多奴仆，即所謂“奴婢耕作，以輸其主”，將奴仆的勞動占為己有。6○土地的占有也日趨集中。滿洲貴族成為田畝的所有者。正如申忠一所看到的那樣：“奴酋等各處部落例置屯田，使其部酋長掌治耕獲。”7○

自1583 年起兵以來，借助雄厚且日漸集中的財力，努爾哈赤在女真部落間的兼并戰(zhàn)爭中取得了一系列勝利。1593 年，敗葉赫、烏拉聯(lián)軍，建州女真五部及長白山三部完全歸一。8○1599 年，滅哈達。1607年，滅輝發(fā)。1613 年，滅烏拉。隨著葉赫部的滅亡，努爾哈赤一統(tǒng)海西女真扈倫四部。在統(tǒng)一女真各部后，努爾哈赤旋即轉圖遼東，開始了建州女真一統(tǒng)中原的進程。

對于政權結構簡單的游牧部落，部落首領個人財富的積累在政權建設早期往往起著重要的作用。首先，部落首領財富的積累既是部落社會階層分化的結果，也是部落組織向更高層級發(fā)展的助推器。其次，一方面部落首領個人財富的積累為其對外軍事擴張?zhí)峁┝吮匦璧慕洕鷹l件，另一方面，戰(zhàn)爭也為部落首領提供了一種不為本部落內部機制所控制的前所未有的巨額財富。戰(zhàn)爭與部落首領的財富相互促進，是游獵部落政權組織向國家演進的重要推力。9○

二、公庫的發(fā)展與官庫、汗庫分開的初步形成

統(tǒng)一女真各部的建州，轉戰(zhàn)漢地，疆域迅速擴張、掠奪的財物不斷增多。1618 年，努爾哈赤進入漢地的首次軍事勝利是在撫順。撫順一役，努爾哈赤部獲“人畜三十萬”，“馬九千匹，甲七千副并有軍械”。此戰(zhàn)所得俘獲數量甚多，以至于“駐五日，未將俘獲分完，遂令攜歸盡分之”。10○1619 年，努爾哈赤連克薩爾滸、開原、鐵嶺等地，戰(zhàn)爭的勝利為新生的政權帶來了豐厚的戰(zhàn)利品。尤其是開原之役，“其俘虜財物，收之不盡，軍馬馱之不完，乃以所獲之驢騾馬匹馱運，以牛車裝載，仍有所余”。1○

由于稅收區(qū)域范圍有限，天命年間的后金政權實行的是“八王共議制”。具體到財物和俘獲人口的分配上，則是按八家平分。由于征服區(qū)域未廣、尚不足以支撐以常規(guī)稅收為基礎的財政體系，努爾哈赤時的后金政權不得不采取滿洲親貴共同治理、以八旗為依托的八王共治制。12○作為政權經濟原則的八分，即一切俘獲人口、財物，皆由八家平均分配。13○昔日，“凡獵捕皮張、東珠、貂鼠，皆由八貝勒家各出丁百人獵捕之。所獲之物，各自取之”。天命八年二月初三日則規(guī)定，此后“盡均分為八份”，以免混亂。14○乾隆年間熟悉朝廷掌故的福格對“八分”做了如下總結：“天命間，立八和碩貝勒，共議國政，各置官屬，朝會燕饗，皆異其禮，錫賚必均，是為八分。”15○事實上，八分原則是適應于稅收尚少、官僚體系缺失、簡單社會關系的簡易政權組織方式。對于努爾哈赤時期的財政狀況，正如天聰八年眾漢官所言：“我國小民窮，若從明國之例，按官職給俸，則勢有不能?！?6○

八分原則在經濟領域的另一個重要表現(xiàn)是八家貴族廣建私家莊園，將俘獲的漢族人口降為私家奴仆。比如攻克遼東后的1625—1626 年，努爾哈赤便下令對漢人進行甄別，一面對反金的漢人大開殺戒，另一方面“為我建城池，出官差之人則建莊屯養(yǎng)之”。1○編入八貝勒莊園的奴仆成為內牛錄，即包衣牛錄的一員。有別于外牛錄即國家戶口，內牛錄的成員為八家王貝勒所有，成為不入國家編戶、八家貴族的私人奴仆。2○崇德初年，仍有將外牛錄人丁記入包衣牛錄檔冊而不納官賦者的記錄。3○

天命直至天聰五年（1631）《離主條例》的頒布前，一切俘獲的財物按八家平均分配，這種獨特的財權分配原則也造成了八家財庫的私屬性質。八家財庫之私屬，甚至汗也不能干涉，這在汗權日益走向集中的天聰年間遭到了不少漢官的譴責。漢官胡貢明說道：

我國地窄人稀，貢賦極少，全賴兵馬出去搶些財物。若有得來，必同八家平分之，得些人來必分八家平養(yǎng)之。譬如皇上出件皮襖，各家少不得也出件皮襖，皇上出張桌席，各家少不得也出張桌席。殊不知各家貝勒，有樂于養(yǎng)人的，有不樂于養(yǎng)人的?！猿家娭?，這個陋習，必當改之為貴。假如下次兵馬出去，若得銀八萬兩，八家每分七千兩，留三八二萬四千兩收之官庫。若得衣八千件，八家每分七百件，留三八二千四百件收之官庫。其八家應得的財物，即聽各貝勒自己使用。若要擺酒，即命禮部向官庫支辦，若要賞人，即命戶部向官庫取給。4○

這段引文充分證明了天聰初年八分的私庫與由六部分掌的“官庫”并立的格局，以及八分私庫已然成為汗權集中的阻礙。正如胡貢明后來所說：“賞不出之公家，罰必入之私室，有人必八家分養(yǎng)之，地土必八家分據之，即一人尺土，貝勒不容于皇上，皇上亦不容貝勒，事事掣肘，雖有一汗之虛名，實無異整黃旗一貝勒也?！?○

在八家分權逐漸成為汗權走向集中的桎梏的同時，汗權不僅延續(xù)了天命年間在處理公共事務方面高于八分公的威望，而且隨著征服戰(zhàn)爭的進一步推進，八分的政治格局也逐漸發(fā)生著結構性的變化。天聰、崇德年間，皇太極常諭令八家分攤公共支出、繳納銀兩、糧草，體現(xiàn)出超越普通八分公的公共威望。漢官馬國柱進言道：“如云八家養(yǎng)人是先汗舊例，行之已久，難以驟更。獨不思先汗在日，雖有分養(yǎng)之名，而予奪厚薄之權，實操于一己?！?○天聰八年，長山、石城二島之民來歸，皇太極下令“八貝勒家將出糧四千石與之?！菬o償取之爾等，仍照數給以價值”。7○崇德元年十月，為平抑糧價，“先令爾八家各出糧百石于市中發(fā)賣”。8○崇德三年，又命八家“各出銀三百兩，共二千四百兩”往俄木布楚乎爾處貿易。9○

隨著征服區(qū)域的不斷擴大，戰(zhàn)爭俘獲的人口、財物由八家均分的格局也開始發(fā)生著本質性的變化。甫登汗位，皇太極便改變了天命末年將漢降民編莊為奴的做法?！跋仁牵烀晔?，因遼陽廣寧諸處歸順之明紳衿屢煽惑降民潛引叛逆，盡察誅之，編其戶口每十三壯丁為一莊，按滿洲各官品級，分給為奴。上慮分給日久，恐受凌虐，命按滿洲官品級，每一備御止給壯丁八名，以供使令其余分屯別居，編為民戶，選漢官清正者轄之，自此漢民無逃叛者?！?0○此后，將降民編戶齊民成為慣例。1○

漢降民數量的增加使外牛錄的規(guī)模不斷擴大。天聰年間，恩養(yǎng)漢人成為此后后金政權的基本國策?；侍珮O一再重申：“凡新舊歸附之人，皆宜恩養(yǎng)，故時時以此為訓?！薄捌堄跉w附之人不能撫育，后雖拓地開疆，亦何以安輯之哉？”12○歸附漢人數量的大幅增加，使得將漢人歸入滿洲旗下為奴的做法越來越不合時宜。1633 年三次撫順之役，明軍被俘5300 余人。1636 年滿洲在北京地區(qū)掠人畜18 萬而歸。1638—1639 年，清軍轉戰(zhàn)山東、河北地區(qū)，掠人畜46 萬。13○新附的漢人不斷被填充漢軍。14○1637 年后金的征服區(qū)域已經擴展到了京畿地區(qū)、漢人馬步兵已過萬的情況下，皇太極旋即對漢軍進行了改革：“照滿洲例編壯丁為牛錄”。1○隨著生齒日繁，漢軍牛錄的數量也不斷增加，逐漸成為汗權對抗八分貴族分離勢力的重要支撐力量。

早在征服戰(zhàn)爭的初期，滿洲政權便開始將積累的財富用于公共事務的支出。1616 年，當群情激憤正準備征討蒙古時，努爾哈赤卻說：“乘此閑暇，宜先收我國人，固我疆土，整修邊關，墾種農田，建倉庫以積糧。”2○作為蓄積力量的一部分，努爾哈赤編300丁為一牛錄，特令一牛錄出男丁10 人，以充公役，墾荒屯田。自此，以牛錄為單位上交的公糧使糧庫的修建成為可能：“委大臣十六名，巴克什八人，以掌記錄庫糧，收發(fā)賑濟事宜?！?○早在努爾哈赤時代，政權公共財物的概念已深入人心。天命四年七月，奉命報捷的費英東歸途中擅自將牛驢散給隨行兵士。執(zhí)法者判曰：“除汗之外，即親生執(zhí)政之諸貝勒亦不得將眾人共有之俘獲財物，擅與他人！”4○

隨著疆域的擴張和公共事務的增多，后金政權逐漸形成了外在于八家私庫的“公庫”。在滿文中，公庫為“siden i ku”。據李文益的考證，早在八旗設立之前就有公庫存在。5○1621 年，為解糧荒之困，努爾哈赤下令發(fā)給諸申“庫銀”。6○天聰年間，公庫漸成規(guī)模。天聰七年（1634），“汗命以庫貯水牛角，按品級賞給總兵官以下巴雅喇旗長以上各官”。7○汗具有撥發(fā)庫銀的全權。例如，同年，“汗撥庫銀，賞八旗白奇超哈”。8○公共庫銀還被用于與明人、高麗的貿易。9○也有庫銀用于賞賜，如“撥庫銀一千兩，……賚送土默特部落顧魯格依、托和依二章京”。10○再如，天聰五年，“從官庫領取闊卓（kojo），賞賜新漢官”。1○崇德年間，出現(xiàn)了以“外庫”指代公庫、官庫。如崇德三年，皇太極賞賜虎爾哈部落等人“外庫之廣鍋三口，緞衣三件，女裙三條，獸角二對，毛青布八十五匹”。12○外庫庫銀由戶部掌管，更趨制度化。崇德三年有關于戶部官員監(jiān)守自盜的記載。比如，督察員查出戶部承政韓大勛盜用庫金，此事使稽查部門意識到此前戶部庫銀的管理尚無四柱之法，也無怪乎侵盜庫銀的情況時有發(fā)生。13○

公庫的發(fā)展并非取代汗庫，而是與其并行發(fā)展。既有的研究揭示，汗庫或內庫、內帑，滿文作“han i ku”，文獻中最早見于天命六年。14○汗庫之君王私屬及獨立于外庫的性質，在天聰朝文獻中已非常常見。比如，天聰四年八月諭令：“因有大事，奉汗命來往行者，均食用民糧，以汗庫出資償還。”15○天聰八年，“命出內庫緞帛，多制各色衣服、帽靴、甲冑、弓矢、散袋、鞍轡等物，以備賞賚”。16○“是日，發(fā)帑金賚八旗步兵”。17○天聰五年，“以八家銀易取者：每家毛青各一千三百五十匹、綢各三十匹。又以官庫銀易取綢四百七十五匹、蟒緞二匹、青素緞七匹，存于官庫”。18○天聰九年一則賞賜記錄則將賞賜品的來源明確區(qū)分為“汗賜”和“公庫財帛”，可見公庫與汗庫的并行與分開。19○因罪罰沒的財產歸宿也有“入官”與“入內庫”之分。20○

隨著“疆域日廣、政事日繁”，皇太極不斷擴展官僚體系，后金汗逐漸取得了取代八王共治而管理政權的新工具。21○與這一過程相呼應，八分的私庫與汗庫并存的局面在崇德末年也發(fā)生了根本性的改變。先是，天聰五年（1631）七月皇太極頒布《離主條例》，準訐告貝勒者離旗。2○隨后，皇太極囚禁阿敏、革除莽古爾泰、議罪代善，罰沒獲罪貝勒的財產，盡收于己，將八分的原則在政治上置之高閣。1○為避免一旗獨大，頒布諭令，補不足之旗：“此俘獲之人，不必如前八分均分，當補不足之旗?！抟馀f有人民，不便均分，新所俘獲理應撥補旗分中不足者?！胤峙f人，似屬未便，今后俘獲之人自應分補不足旗分。”2○1635 年，皇太極議罪莽古爾泰后，自將兩黃一藍三旗，“打破了八旗長期勢均力敵的狀態(tài)，為入關后上三旗和下五旗體制的確定奠定了基礎”。3○

天聰、崇德年間皇權的加強不僅得益于皇太極的政治權術，更受惠于疆域的擴張、稅收區(qū)域的擴大和官僚體制的發(fā)展?；蕶嘣诮洕系靡詳[脫對八分原則的依賴，在政治上得以以君主集權取代八王共治制。崇德二年（1637）二月，試圖平抑糧價的皇太極不再像往日那樣依靠八家的輸糧，而是“盡令發(fā)賣”。他對巨家富室、有積儲者這樣說道：“向者，因官糧不足，令八家各輸藏谷，或散賑，或糶賣，今又不論八家所有糧谷之多寡，盡令發(fā)賣，爾等眾人何不慮及此耶？”4○昔日由八家“豢養(yǎng)國民”，崇德三年時“散財養(yǎng)人之名應歸皇上”。5○

與君主集權發(fā)展相伴隨，汗庫從天命時期的“八分”私庫之一逐漸脫穎而出，成為最高統(tǒng)治者內廷開支的重要來源。與努爾哈赤征服戰(zhàn)爭初期作為政權發(fā)展重要經濟來源的功能不同，崇德年間汗的私產在國家建設中的作用逐漸被以稅收為依托的公庫所取代。官庫、汗庫的分開在崇德年間已初步形成。這種中央財政的分開肇始于君主集權的發(fā)展對“八分”原則的破壞。順治時期，隨著后金成為全國性政權，皇室私人金庫和作為國家公庫的政府財政的分開正式形成。獨立的皇室財政的形成既是君主集權發(fā)展的結果，也是專制主義中央集權高度發(fā)展的表征。

三、結 語

隨著清軍入關建立全國性政權，滿洲政權的財政結構也發(fā)生了本質的變化。1644年甫入京城，清政府便試圖仿照明制，盡快維系原有的稅收秩序。多爾袞廣諭京城內官民，凡房屋被圈者，“免三年賦稅”。“大兵經過之處田地被傷者免今年田賦之半”。6○順治三年（1646），多爾袞又諭令戶部編纂賦役全書。次年，編纂完成的《賦役全書》以萬歷年間的賦稅征收原額為依據，減除了明末賦稅加派給人民帶來的困擾。7○

甫入京城的清政權由于統(tǒng)一戰(zhàn)爭尚未完成，不僅國帑未豐，而且有限的稅收還要肩負巨額軍費的開支。彼時，國家財賦盡于用兵。一方面，稅賦相較于萬歷年間缺口仍然很大；另一方面，僅有的賦稅還要用于戰(zhàn)事的開支。國家賦稅雖名為蠲免，實際上至多只實行于順治元、二兩年。順治年間各種加派更有甚于萬歷年間者。8○

然而，清軍的入關卻標志著滿洲政權性質發(fā)生本質性變化的開始。對全國財政稅收的控制使得皇權得以超越舊有的“八旗分養(yǎng)”原則。尤其從中央稅收領取薪酬、幾倍于八旗兵額的綠營軍的建立，更是極大地加強了皇權的軍事勢力，沖擊了八旗舊有的均分原則。9○軍事和財政實力的擴張都為皇權變革八旗制度做好了準備。入關后，權力的集中和整合肇始于多爾袞攝政時期。本就擁有實力雄厚的兩白旗的多爾袞，順治四年（1647）在清除濟爾哈朗和豪格后，又將正藍旗收歸己有。多爾袞逝后，順治將多爾袞的正白旗收歸自將，形成了上三旗與下五旗的格局。10○上三旗實力突出，保證了皇權相對于滿洲王公貴戚的絕對優(yōu)勢，八旗并立的格局被打破。1○

皇權的集中和八旗制度結構的變化促使皇室管理機構的結構和性質發(fā)生了本質性的改變。首先，早在崇德年間便已開始汗庫管理機構的制度化在順治年間進一步完善。隨著順治十年（1653）天子自將三旗的確立，上三旗下的包衣牛錄奉天子家事，成為入關后內務府的組織基礎。1○至康熙即位的1661 年，盡革十三衙門，恢復了以包衣為人員基礎的內務府管理皇室事務的制度。2○完善后的內務府形成了七司、六庫、三院的基本建制。此外，又有總理工程處、養(yǎng)心殿造辦處、武英殿修書處、刊刻御書處、御茶膳房、御藥房、三旗納銀莊、官房租庫、官學、織染局，江寧、蘇州、杭州織造監(jiān)督，均統(tǒng)于內務府總管大臣或隸屬七司。3○

其次，皇權的集中和國家財政體系的完善也加速了汗庫或內庫與國庫的分開，改變了汗庫在政權建設中的角色。歷史上，帝室財政與國家財政的分開歷來與中央集權制的發(fā)展有著密切的聯(lián)系。君主集權發(fā)展的商鞅變法時期，秦也同時出現(xiàn)了公、私兩個財政管理體制并立、國家與帝室財政分開的格局，是為一例。4○在中央集權帝國形成的秦、西漢時期，中央財政分為大司農、少府兩部分，分管國家財政和帝室財政?？梢哉f，中央財政中皇室與國家的并立不僅是中央集權發(fā)展的結果，也是皇權高度集中的表征。

由于其特殊的王權、議會博弈的政治傳統(tǒng)，西歐國家向近代的轉型不可避免地包含了一個議會對國王征稅權施加法律限定、議會的“公”財政與國王的“私”財政分開的過程。5○而中國帝制歷史時期帝室和國家財政分開的歷史過程，則恰恰是以“公”“私”財政分開作為財政“現(xiàn)代性”結論的一個反例。雖然清代皇室與政府的財政分開非常近似于西方的“公”與“私”財政的分開，但這種分開不僅不是“現(xiàn)代性”的標志，恰恰相反：無論是其形成原因還是其演變規(guī)律所對應的均是以皇權為中心的中央集權制的發(fā)展。

清初，在財政方面，雖然宮廷的部分費用由戶部支出，即戶部向內務府撥付的年度固定經費，但在組織形式上，內府銀庫卻獨立于戶部銀庫之外。6○即便經歷了太平天國時期戰(zhàn)亂、中央對地方財政控制力的削弱以及內府開支的無節(jié)制猛增，財政分開的建制依舊保存了下來，直至清亡。7○因此，清代自始至終皇室與國家財政的分開、并行關系，從中央財政結構的角度，揭示了清代政治與此前漢族統(tǒng)治者建立的王朝之間的延續(xù)性，而非近年來倡導以滿族統(tǒng)治者的“種族性”認同為理解清朝統(tǒng)治的中心的“新清史”學派所強調的斷裂性。8○

清初，由于皇室已經完成由征服集團首領向中央集權君主的轉變，軍國開銷得以由以農業(yè)稅為基礎的國家財政支付。君權擴大的結果是君主私人財政的角色從治“國”向治“家”的轉變：皇室財政的管轄范圍由國事退居皇帝家事的管理。征服早期在軍事發(fā)展中起著關鍵作用的君主個人財富，隨著國家財政的成型，在政權建設中的作用反而大為縮小?；适邑斦谇宄_國中的角色變化，既體現(xiàn)了以皇權為中心的早期政權建設過程，也反映了疆域擴張條件下滿清公共權力的發(fā)展對皇權集中的推動作用。