徐州市水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作的探索與實踐

徐玲玲，周 鋒，黃蘇寧

(江蘇省水利工程科技咨詢股份有限公司，江蘇 南京 210029)

1 項目背景

水流是江、河等的統(tǒng)稱，具有重要的資源功能和生態(tài)功能。水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)主要是確定水域、岸線等水生態(tài)空間范圍，分清水資源所有權(quán)、使用權(quán)及使用量，明晰水流產(chǎn)權(quán)的所有人職責和權(quán)益,使用權(quán)的歸屬關(guān)系和權(quán)利義務(wù)。摸清水流產(chǎn)權(quán)，界定河湖管理范圍權(quán)職，形成有效監(jiān)管，對保護和改善水生態(tài)環(huán)境具有重要意義。為此，中央《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《中央全面深化改革領(lǐng)導小組2016年工作要點》明確水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)是一項重要的改革任務(wù)。

自2016年年初，水利部、國土資源部牽頭，會同有關(guān)部門和地方，在深入調(diào)研、專題論證、征求意見、反復協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，印發(fā)了《水利部、國土資源部關(guān)于印發(fā)<水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點方案>的通知》(水規(guī)計〔2016〕397號)[1]，明確在全國選取一個流域、一個河道、一個水庫、一個省、一個地級市和一個縣共6個試點地區(qū)，其中確定徐州市為地級市試點，開展水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)試點，通過2年左右時間，在徐州市探索建立起水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)制度，推進建立邊界明確、權(quán)屬清晰、責任落實的河道和水利工程管理與保護責任體系，切實保障河湖健康生命和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。按此，徐州市水務(wù)局會同徐州市國土資源局等單位啟動實施了徐州市水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作。

2 基本情況

徐州地處古淮河的支流沂、沭、泗諸水的下游，境內(nèi)河網(wǎng)交錯，水系復雜，以故黃河為界分屬沂沭泗、故黃河及濉安河3個水系，承擔著上游魯西南地區(qū)50 000 km2來水，峰高量大，源短流急，來驟去緩，素有“洪水走廊”之稱。沂沭泗、奎濉河兩大水系通過京杭運河、徐洪河相通，又通過兩河流將江淮水調(diào)入本區(qū)，區(qū)域內(nèi)各分區(qū)的水系既相對獨立又相互聯(lián)系。全市列入江蘇省骨干河道名錄的河道共有92條(不含流域機構(gòu)管理的5條河道：新沂河、沂河、沭河、邳蒼分洪道、中運河)，其中流域性河道3條，區(qū)域性骨干河道13條，重要跨縣河道49條，重要縣域河道27條。經(jīng)過幾十年努力，徐州市建立了以河道、水庫及配套水利工程為主的防洪、排澇、引水體系。近年來，地方政府積極采取措施，著力加強水利管理，促進了河湖防洪、供水、航運、生態(tài)等綜合效益的發(fā)揮，有力支撐了經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

3 試點內(nèi)容

3.1 試點范圍

根據(jù)徐州市試點工作要求，明確列入江蘇省骨干河道名錄中的92條(不含5條流域性的河道)河道為試點范圍?？紤] “試點需在2018年完成”的進度要求，按“全市涉及縣區(qū)均能覆蓋”“流域性、區(qū)域性兼顧”“河道功能綜合”的原則，92條河道完成劃界，選擇有代表性的16個重點河段確定權(quán)屬，見表1。

3.2 試點目標

通過本次試點，在徐州地區(qū)探索出水流水域、岸線產(chǎn)權(quán)確權(quán)的路徑和方法，界定權(quán)利人的責任范圍和內(nèi)容；探索建立歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的水流產(chǎn)權(quán)制度，為全省乃至全國積累開展水流確權(quán)的經(jīng)驗。

3.3 試點任務(wù)

根據(jù)水利部、國土資源部印發(fā)的《水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點實施方案》，徐州市重點開展水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)試點，概括起來為“劃”“確”“登”“管”4項任務(wù)：“劃”為劃定試點河道水域、岸線水生態(tài)空間范圍，設(shè)置管理標志；“確”指確定試點河道水生態(tài)空間權(quán)屬；“登”是對水生態(tài)空間內(nèi)水域岸線等自然資源實施登記；“管”即研究水域、岸線生態(tài)空間的監(jiān)管措施。

4 工作流程

徐州市水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作，主要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范、工程審批文件及相關(guān)規(guī)范，從“劃”“確”“登”“管”4個方面推進落實，包括水域、岸線生態(tài)空間范圍劃定，權(quán)屬確定、監(jiān)管措施等內(nèi)容。具體實施時，按照以下步驟進行(圖1)。

4.1 水域、岸線空間范圍劃定

根據(jù)管理實際和需要，將河道管理范圍明確為水域、岸線生態(tài)空間范圍。根據(jù)試點河道已劃定的管理范圍，劃定試點河道水域、岸線生態(tài)空間范圍，明確地理坐標，設(shè)立樁牌(部分可利用現(xiàn)有河湖管理范圍劃界成果)，由縣級以上人民政府公布成果，形成一河一圖的紙質(zhì)件和電子檔[2]。具體流程見圖2。

4.2 水域、岸線生態(tài)空間確權(quán)

對試點河道范圍內(nèi)河段、涵閘站等水利工程實際占壓土地，按照不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的要求，取得不動產(chǎn)證。具體流程見圖3。

表1 徐州市重點河段權(quán)屬類型

(續(xù)表1)

序號所屬行政區(qū)河道序號河道(或河段)名稱河道類型河道長度/km5新沂市9浪清河重要跨縣河道22.010沂北干渠(新沂)重要縣域河道60.76銅山區(qū)11京杭運河不牢河流域性河道11.312黃河故道(廢黃河)區(qū)域性骨干河道47.57賈汪區(qū)13京杭運河不牢河流域性河道36.58經(jīng)濟開發(fā)區(qū)14京杭運河不牢河流域性河道27.09鼓樓區(qū)15京杭運河不牢河流域性河道2.216丁萬河重要縣域河道8.7合計440.8

圖1 徐州市水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作思路

圖2 水域、岸線范圍劃定工作流程圖

圖3 不動產(chǎn)登記流程圖

4.3 水域、岸線生態(tài)空間自然資源登記

依據(jù)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》，對試點河道管理范圍實施自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記。權(quán)屬登記時，尊重現(xiàn)狀，屬于國家所有的，登記為國家所有，屬于集體所有的，登記為集體所有；界定水流產(chǎn)權(quán)主體，劃清全民所有和集體所有之間邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權(quán)的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，劃清水流與其他類型資源的邊界，填寫《自然資源登記簿》。具體工作流程見圖4。

圖4 水域、岸線生態(tài)空間自然資源確權(quán)工作流程圖

4.4 落實水域、岸線生態(tài)空間監(jiān)管

主要從以下幾方面進行落實：一是提出加強水域、岸線生態(tài)空間的監(jiān)管措施，水利、國土等有關(guān)部門建立加強監(jiān)管的工作機制，強化部門之間信息共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動；二是劃定水域、岸線功能區(qū)，明確功能區(qū)監(jiān)管辦法，依據(jù)相關(guān)規(guī)劃和有關(guān)技術(shù)標準，進行功能定位，劃定功能區(qū)，明確分區(qū)用途和管理要求；三是涉水項目管理，明確管理措施和要求，嚴格規(guī)范涉水項目審批、建設(shè)，禁止非法占用水域、岸線，以防現(xiàn)有水域面積衰減、岸線濫占濫用。

5 工作重點和難點

5.1 試點工作的開創(chuàng)性

徐州市作為地級市試點，開展水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)試點，為國內(nèi)第一批開展水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)的試點，沒有歷史經(jīng)驗可以借鑒。

工作組通過詳細的調(diào)查和研究，就試點河道管理范圍劃界確權(quán)現(xiàn)狀，工作目標及任務(wù)，劃界確權(quán)依據(jù)及標準，水域、岸線范圍劃定，水域岸線開發(fā)利用、功能定位、生態(tài)空間確權(quán)、監(jiān)管措施、經(jīng)費估算、保障措施等方面主要內(nèi)容逐步完善，制定了切實可行的徐州市水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點實施方案，對建立歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的水流產(chǎn)權(quán)制度具有重要意義，對全省乃至全國展開河道水流(水域、岸線)產(chǎn)權(quán)確權(quán)具有重要指導作用。

5.2 頂層設(shè)計的復雜性和全面性

徐州市的試點任務(wù)為開展水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)工作，涉及到國土、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)和林業(yè)等諸多部門，需協(xié)調(diào)內(nèi)容較多。工作過程中，為了更好地協(xié)調(diào)各部門工作，工作組在徐州市河湖和水利工程管理范圍劃定成果的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新了與全國河湖管護體制機制創(chuàng)新試點相結(jié)合，與全國水生態(tài)文明城市試點相結(jié)合，與水利風景區(qū)創(chuàng)建相結(jié)合，與水利工程建設(shè)相結(jié)合，與農(nóng)村土地確權(quán)發(fā)證相結(jié)合，與地方實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展相結(jié)合，與自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點相結(jié)合的“七個結(jié)合”，既兼顧了各部門的利益，又減少了各部門的矛盾，扎實推進了水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點工作，達到“多贏”的局面。

此外，水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作開展時，各市縣河湖和水利工程管理范圍劃定工作已處于實施階段，項目組充分對接河湖和水利工程管理范圍劃定工作，確定本項目中水域范圍為河道管理范圍，在完成本工作的同時，減小了工作開展的難度。

5.3 工作開展的難點

徐州市水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點范圍為92條省骨干河道(不含流域機構(gòu)管理的5條河道：新沂河、沂河、沭河、邳蒼分洪道、中運河)，明確92條河道劃界，16條重點河段確權(quán)，面廣量大。從行政區(qū)方面，涉及徐州市境內(nèi)所有縣區(qū)；從水系方面，項目區(qū)橫跨沂沭泗、故黃河及濉安河三大水系；從河道等級方面，涉及流域性河道3條，區(qū)域性骨干河道13條，重要跨縣河道49條，重要縣域河道27條。 經(jīng)統(tǒng)計，應劃定92條河道管理范圍面積為333.68 km2、岸線長5 318.557 km，16個重點河段管理范面積為86.78 km2、岸線長1073.11 km、確權(quán)換不動產(chǎn)證面積75.73 km2(30本)，估算費用9 219.4萬元。

試點工作任務(wù)重，工程分布散，涉及行政區(qū)多，工作開展難度大，但項目組始終以依法依規(guī)為前提，梳理水流確權(quán)方面的政策文件，以各河道水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，從“劃”“確”“登”“管”4個方面入手，制定和完善適合徐州市現(xiàn)代水利發(fā)展的水域岸線生態(tài)空間確權(quán)相關(guān)制度辦法、操作細則，積極探索水流確權(quán)新思路、新理念、新模式，并總結(jié)經(jīng)驗，為試點工作開展提供支撐[3]。

5.4 信息化要求的高度

現(xiàn)有河道管理范圍內(nèi)用地確權(quán)工作主要開始于20世紀90年代，由于當時有關(guān)河道管理范圍劃界確權(quán)的相關(guān)法規(guī)不完備、技術(shù)標準低，確權(quán)成果頒發(fā)的土地證為紙質(zhì)件，確權(quán)范圍只有幾根線條，沒有明顯地形和坐標數(shù)據(jù)，已不適應國土部門地籍管理要求，不能與國土部門統(tǒng)一建立空間管控系統(tǒng)。

本次工作過程中，一是將自然資源確權(quán)登記信息納入不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺和自然資源登記信息系統(tǒng)，實現(xiàn)自然資源確權(quán)登記信息與不動產(chǎn)登記信息有效銜接；二是將自然資源確權(quán)登記信息與農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、環(huán)保、財稅等相關(guān)部門管理信息應當互通共享，服務(wù)自然資源的確權(quán)登記和有效監(jiān)管；三是在本次試點河道管理范圍水域、岸線生態(tài)空間產(chǎn)權(quán)確權(quán)完成后，水利主管部門和國土部門要嚴格河道空間用途管理，加強涉水活動的依法管理，保障河湖生態(tài)健康和水利工程效益的充分發(fā)揮；四是通過本次試點，明確了水流的管理范圍，為水流空間規(guī)劃和國土空間規(guī)劃提供了基礎(chǔ)參數(shù)。

同時，共同推進信息化建設(shè)，建立信息共享系統(tǒng)，分別按水利和國土信息化管理要求采集河道管理范圍線、水域范圍線、岸線范圍線生態(tài)空間數(shù)據(jù)，進入管理信息平臺，加強數(shù)據(jù)共享、共用，強化水利工程管理范圍與國土空間規(guī)劃的銜接和空間管理，滿足省市縣各級水利、國土、規(guī)劃等部門資源互聯(lián)共享的管理需要，將信息化管理提到一個新的高度。

5.5 試點工作與相關(guān)管理理念的銜接

徐州市目前正處在工業(yè)化與城市化的進程中，向水要地、與水爭地，“填、占、縮、蓋”的現(xiàn)象時有發(fā)生。導致河道水域面積有所減少，對其功能和生態(tài)都產(chǎn)生了一定影響，同時加大了基層水利工程管理工作者管理難度和執(zhí)法阻力，也為河道水域、岸線管理范圍明確、界樁埋設(shè)帶來實施難度。2015年開始，徐州市各縣(市、區(qū))開展了河湖和水利工程管理范圍劃定工作，河道工程管理范圍的標志剛剛落地，但如何結(jié)合河長制形成統(tǒng)一的、精細化的管理方式和監(jiān)管措施尚有待完善。

本次項目組分別從全面落實管護責任、嚴格河道岸線管理、加強河道管護力度等方面，提出了水域、岸線生態(tài)空間監(jiān)管措施，將試點工程的管理與水利現(xiàn)代化、精細化管理和“河長制”等先進管理理念進行銜接，與時俱進，有利于實現(xiàn)工程管理的制度化和規(guī)范化，保證工作的有效性和可操作性。

6 結(jié) 語

徐州市高度重視水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點工作，將試點工作列入全市改革創(chuàng)新重要內(nèi)容。試點2年多來，徐州市按照《徐州市水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點實施方案》要求，市、縣政府分別成立由政府分管領(lǐng)導任組長的試點工作領(lǐng)導小組，市縣兩級上下聯(lián)動，明確“劃、確、登、管”試點任務(wù)，共同推進試點任務(wù)落實。2019年4月，徐州市水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點工作順利通過水利部、自然資源部的評估驗收[4]。

徐州市水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點工作的探索和實踐，對建立歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的水流產(chǎn)權(quán)制度具有重要意義，為全省乃至全國展開河道水流(水域、岸線)產(chǎn)權(quán)確權(quán)具有重要指導作用，同時也為目前正在推進的國土空間規(guī)劃提供了水利專項的支撐。本文結(jié)合徐州市水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點工作實際開展情況，介紹了試點范圍、目標、任務(wù)，歸納了工作流程和主要內(nèi)容，并進一步闡述了工作過程中的重點和難點，為其他地區(qū)水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作和國土空間規(guī)劃提供借鑒。