張良悅

城鎮(zhèn)化是指人類(lèi)社會(huì)發(fā)展由鄉(xiāng)村形態(tài)向城鎮(zhèn)形態(tài)轉(zhuǎn)變的過(guò)程，這種轉(zhuǎn)變包括空間形態(tài)、自然景觀、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)形態(tài)。其中，最基本和支撐性的因素是土地資源，即城鎮(zhèn)化必然伴隨農(nóng)地的非農(nóng)化，可以稱(chēng)之為“剛性用地”。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化獲得快速發(fā)展，“1978—2013年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7 億人增加到7.3 億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.2 個(gè)百分點(diǎn)；城市數(shù)量從193 個(gè)增加到658 個(gè)，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2173 個(gè)增加到20113 個(gè)”①。2019 年，中國(guó)城鎮(zhèn)常住人口8.5 億人，占總?cè)丝诒戎兀ǔＷ∪丝诔擎?zhèn)化率）為60.60%，戶(hù)籍城鎮(zhèn)化率44.38%。依據(jù)城市發(fā)展的一般規(guī)律（S 型理論），中國(guó)目前正處于快速城鎮(zhèn)化階段，而且在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)，城鎮(zhèn)化將作為增長(zhǎng)引擎加速推進(jìn)。因此，按照既往模式，快速的城鎮(zhèn)化必然會(huì)導(dǎo)致大量的農(nóng)地非農(nóng)化?？焖俚霓r(nóng)地非農(nóng)化同時(shí)也意味著鄉(xiāng)村形態(tài)向城鎮(zhèn)形態(tài)的轉(zhuǎn)換，包括經(jīng)濟(jì)、人口、生活與環(huán)境等各個(gè)方面。如果這一轉(zhuǎn)換不能順暢進(jìn)行，那么，在這一過(guò)程中必然會(huì)出現(xiàn)大量的問(wèn)題。同時(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展時(shí)代，需要從質(zhì)量變革、效率變革和動(dòng)力變革上建設(shè)現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)體系，形成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新機(jī)制，從而又為城鎮(zhèn)化與農(nóng)地非農(nóng)化施加了新的約束條件?，F(xiàn)實(shí)問(wèn)題和新的發(fā)展要求都需要對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化給予新的內(nèi)涵。

一、問(wèn)題的提出

城鎮(zhèn)是人口、經(jīng)濟(jì)集聚的區(qū)域。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)越來(lái)越彰顯，城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，相應(yīng)地，對(duì)城鎮(zhèn)提供空間支持的土地也不斷地由農(nóng)地變?yōu)榉寝r(nóng)地。所以，城鎮(zhèn)化與農(nóng)地非農(nóng)化是一個(gè)自然發(fā)展的因果關(guān)系。但是，這一客觀的規(guī)則并非總是被人們準(zhǔn)確地把握與運(yùn)用，而是會(huì)發(fā)生不同程度的偏離。中國(guó)改革開(kāi)放之后的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)地非農(nóng)化的變異及其累積的負(fù)面效應(yīng)，就是一個(gè)典型的情況。所謂變異主要是指在城鎮(zhèn)化的發(fā)展內(nèi)容上發(fā)生了偏差，導(dǎo)致農(nóng)地非農(nóng)化“功能附加”，反過(guò)來(lái)，變異之后的農(nóng)地非農(nóng)化又被作為一種工具理性，進(jìn)一步導(dǎo)致城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)容的偏離。二者互為因果，導(dǎo)致現(xiàn)階段中國(guó)農(nóng)地的快速非農(nóng)化。所謂累積的負(fù)面效應(yīng)，是指大量的農(nóng)地非農(nóng)化后產(chǎn)生的之前并未引起重視的生態(tài)和糧食安全問(wèn)題以及粗放的發(fā)展方式。

解決上述問(wèn)題，一方面，必須從根源上全面的認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化的發(fā)展內(nèi)容，從發(fā)展內(nèi)容上來(lái)邏輯地認(rèn)識(shí)農(nóng)地非農(nóng)化的“剛性”需求以及自然的配置過(guò)程。因?yàn)椋恋厥且环N不可再生的自然資源，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，其稀缺性愈加凸顯。另一方面，從現(xiàn)實(shí)中分析農(nóng)地非農(nóng)化工具理性的誘因，或者說(shuō)制度性根源。因?yàn)?，城?zhèn)化的推進(jìn)必然伴隨著農(nóng)地非農(nóng)化，但哪些是必須的，哪些是非必須的，需要從發(fā)展的實(shí)際內(nèi)容和土地不同功能的權(quán)衡選擇中去評(píng)判。例如，追求城市空間規(guī)模，依賴(lài)土地財(cái)政融資，約束人口流動(dòng)，低估糧食安全的重要性，忽略生態(tài)功能，這些都是在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這一主導(dǎo)目標(biāo)下被掩蓋的問(wèn)題。但這些問(wèn)題具有累積效應(yīng)，一旦累積達(dá)到一定閾值，就會(huì)突然爆發(fā)出來(lái)，造成嚴(yán)重的負(fù)面結(jié)果。

城鎮(zhèn)化并非僅僅是城市空間的擴(kuò)張，相反，城市空間的擴(kuò)張是由于城市經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及由此所引起的人口集聚的結(jié)果。城市化外在表現(xiàn)為城市空間的擴(kuò)張，內(nèi)容上是要素與人口的集聚，本質(zhì)上是城市公共產(chǎn)品的供給及其相應(yīng)的融資機(jī)制。簡(jiǎn)單地說(shuō)，農(nóng)地非農(nóng)化就是由于城鎮(zhèn)空間擴(kuò)張的需要，土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)換為非農(nóng)業(yè)用途。但是，從土地所承擔(dān)的功能來(lái)看，農(nóng)地非農(nóng)化除顯性的要素資源配置之外，還承擔(dān)著原有農(nóng)地上所依附的農(nóng)民的就業(yè)轉(zhuǎn)換與退出問(wèn)題、農(nóng)產(chǎn)品的供給問(wèn)題（糧食安全）、生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。之所以會(huì)產(chǎn)生這些問(wèn)題，主要是由于土地是一種不可再生的耗竭性資源，由農(nóng)地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)地非常容易，但由建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)用地成本非常昂貴，幾乎是不可逆的。所以，對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化的轉(zhuǎn)換，不能僅僅從經(jīng)濟(jì)資源配置的角度去分析，還必須從農(nóng)地所承擔(dān)的社會(huì)功能與生態(tài)功能等方面去綜合評(píng)估。

土地作為一種不可再生的資源具有多種功能。第一，生存功能，包括居住和農(nóng)產(chǎn)品的提供，這是最基本的功能。土地是糧食生產(chǎn)最基本的投入要素，離開(kāi)土地這一支配性的要素，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就不可能進(jìn)行。第二，財(cái)富積累功能。因?yàn)橥恋乜梢越o人們提供居住與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，所以，在稀缺的情況下土地就具有了價(jià)值，就成為社會(huì)財(cái)富的象征。農(nóng)耕時(shí)代的財(cái)富是土地地租的體現(xiàn)，在現(xiàn)代社會(huì)則主要來(lái)源于土地的開(kāi)發(fā)，是土地資本化的產(chǎn)物。從理論上說(shuō)，任何土地都具有被開(kāi)發(fā)的可能，可以稱(chēng)之為土地的發(fā)展權(quán)。但是，在現(xiàn)實(shí)中，土地的開(kāi)發(fā)主要取決于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要與結(jié)果。如果一宗地不具備開(kāi)發(fā)的環(huán)境和時(shí)機(jī)，那么，其開(kāi)發(fā)價(jià)值就很低，財(cái)富積累功能就很弱。第三，生態(tài)功能。土地的生態(tài)功能主要是指，土地提供給人們地上及地下整個(gè)空間的生態(tài)環(huán)境，包括清新的空氣、愉悅的景觀、潔凈的河流與地下水源。生態(tài)功能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的開(kāi)發(fā)相關(guān)聯(lián)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們生活水平的提高，對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的需求從一種潛在需求變成一種現(xiàn)實(shí)需求；但與此相反，隨著人們對(duì)土地的不斷開(kāi)發(fā)，土地的生態(tài)修復(fù)功能受到越來(lái)越多的破壞，生態(tài)逐漸由自由享用物品變?yōu)橛袃r(jià)值產(chǎn)品。第四，土地自身涵養(yǎng)功能，包括土壤質(zhì)量，水資源保護(hù)等內(nèi)容（Braden，1982）。在中國(guó)目前發(fā)展階段，土地除上述功能外，還具有部分農(nóng)民的就業(yè)功能與社會(huì)保障功能。土地的多功能特征表明，對(duì)土地的開(kāi)發(fā)利用，特別是農(nóng)地非農(nóng)化，必須在各種功能之間進(jìn)行取舍平衡，不能單純?yōu)榱四骋还δ芏雎云渌δ?，要在決策時(shí)進(jìn)行綜合評(píng)估。

二、中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地非農(nóng)化的偏離特征

目前中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入一個(gè)快速發(fā)展階段，或者說(shuō)是全面開(kāi)花階段，因而，農(nóng)地非農(nóng)化也表現(xiàn)為快速的、過(guò)度的特征（簡(jiǎn)稱(chēng)過(guò)速化）。這種特征，從根本上說(shuō)是偏離了城鎮(zhèn)化內(nèi)生的自然過(guò)程，表現(xiàn)為人為（地方政府）主導(dǎo)的發(fā)展特征。從表征上看，帶來(lái)了失地農(nóng)民、土地財(cái)政、糧食安全、生態(tài)退化乃至粗放生產(chǎn)方式固化等負(fù)面結(jié)果。

1.內(nèi)生的城鎮(zhèn)化與農(nóng)地非農(nóng)化

這里所界定的內(nèi)生的城鎮(zhèn)化是指，城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上的要素集聚與人口集聚，以及與此相應(yīng)的城市管理和服務(wù)制度。第一，要素集聚與人口集聚提出了對(duì)城市空間的需求，導(dǎo)致了農(nóng)地非農(nóng)化。因?yàn)檫@種需求是城市集聚經(jīng)濟(jì)必不可少的，因而稱(chēng)之為“剛性需求”，包括工業(yè)用地、住宅用地、公共設(shè)施用地以及必要的綠化用地等。第二，要素集聚與人口集聚帶來(lái)集聚效應(yīng)，提高了產(chǎn)出效率，能夠支付農(nóng)地非農(nóng)化開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的土地增值，從而使土地的利用更為集約化。第三，在城市管理方面逐步形成合理的管理制度，能夠保證集聚效應(yīng)的形成與擴(kuò)散。這些制度包括合理的財(cái)稅制度（融資制度）、人口流動(dòng)制度、公共產(chǎn)品供給制度與城市運(yùn)營(yíng)制度等。圖1為市場(chǎng)化基礎(chǔ)上城鎮(zhèn)化的內(nèi)生機(jī)制與農(nóng)地非農(nóng)化的時(shí)序化開(kāi)發(fā)。

圖1 基于內(nèi)生增長(zhǎng)基礎(chǔ)上的城鎮(zhèn)化及其農(nóng)地非農(nóng)化

2.地方政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化與農(nóng)地過(guò)速非農(nóng)化

地方政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化是指，在目前中國(guó)事實(shí)上的“趕超戰(zhàn)略”以及地方政府競(jìng)爭(zhēng)“錦標(biāo)賽”發(fā)展背景下，地方政府對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展引擎作用的不正確理解與實(shí)施的結(jié)果。這種城鎮(zhèn)化更多地表現(xiàn)為政績(jī)工程與土地財(cái)政的驅(qū)動(dòng)，導(dǎo)致了農(nóng)地的過(guò)速非農(nóng)化（劉東、張良悅，2007）。第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是農(nóng)地非農(nóng)化的根本驅(qū)動(dòng)力。在這一模式下，城鎮(zhèn)化的因果關(guān)系和內(nèi)在動(dòng)力出現(xiàn)了顛倒，不是因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展而導(dǎo)致城市空間擴(kuò)張，相反，首先是進(jìn)行大規(guī)模的園區(qū)建設(shè)而進(jìn)行招商引資，其結(jié)果是園區(qū)建設(shè)得很好，但產(chǎn)業(yè)沒(méi)有集聚起來(lái)，形成粗放利用乃至閑置的非農(nóng)用地。第二，土地財(cái)政融資機(jī)制放大了農(nóng)地非農(nóng)化。中國(guó)的城鎮(zhèn)化至今沒(méi)有形成持續(xù)穩(wěn)定的城市公共產(chǎn)品供給的融資機(jī)制，主要依賴(lài)土地增量出讓收入（或者說(shuō)土地財(cái)政）。其后果要么是進(jìn)一步通過(guò)城市空間蔓延（土地出讓收入）供給必需的公共產(chǎn)品，要么是減少公共產(chǎn)品的供給。但事實(shí)上，只能選擇前一種方式，從而使得土地財(cái)政融資機(jī)制進(jìn)一步放大了農(nóng)地非農(nóng)化。第三，“大量消費(fèi)、大量生產(chǎn)”等不正確的社會(huì)理念引導(dǎo)。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)導(dǎo)向下，生產(chǎn)成為唯一的目的，資源稟賦與生態(tài)環(huán)境被忽視，這成為一種社會(huì)趨向。生態(tài)環(huán)境的急劇惡化與以房產(chǎn)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的虛擬經(jīng)濟(jì)是這種趨向的必然結(jié)果。

3.過(guò)速非農(nóng)化所積累的負(fù)面效應(yīng)

圖2 地方政府主導(dǎo)的增長(zhǎng)導(dǎo)向下的城鎮(zhèn)化及農(nóng)地非農(nóng)化

過(guò)速非農(nóng)化目前已經(jīng)顯現(xiàn)出累積的負(fù)面效應(yīng)（參見(jiàn)圖2）。第一，過(guò)速非農(nóng)化加劇了糧食安全的壓力，帶來(lái)生態(tài)環(huán)境的急劇退化。由于在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，建設(shè)用地主要來(lái)自農(nóng)地非農(nóng)化，導(dǎo)致耕地快速消失②。盡管在土地征用中實(shí)施“占補(bǔ)平衡”，但是，由于通常情況下是“占優(yōu)補(bǔ)劣”“占近補(bǔ)遠(yuǎn)”，所以，短期內(nèi)耕地的數(shù)量和質(zhì)量必然受到影響。盡管近十多年來(lái)中國(guó)糧食生產(chǎn)連續(xù)獲得豐收，突破了6億噸，但是，中國(guó)糧食進(jìn)口的逐年增加與糧食供需緊平衡表明，中國(guó)的糧食安全的根基較為脆弱。在對(duì)環(huán)境的影響方面，耕地的快速消失一方面加大了對(duì)現(xiàn)有耕地的利用強(qiáng)度；另一方面加大了對(duì)后備耕地的開(kāi)發(fā)力度，結(jié)果導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境急劇退化。第二，過(guò)速非農(nóng)化與土地財(cái)政依賴(lài)形成一種惡性循環(huán)。地方政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為主要目標(biāo)，為此，將擴(kuò)建工業(yè)園區(qū)招商引資作為基本途徑，將商業(yè)住宅用地出讓收入與土地抵押貸款作為財(cái)政的主要來(lái)源。在這種模式下，城市擴(kuò)張?jiān)娇?，需要提供的公共基礎(chǔ)設(shè)施越多；提供的公共產(chǎn)品越多，越需要出讓和儲(chǔ)備更多的土地，由此形成惡性循環(huán)。第三，空間城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化不匹配，形成“半城鎮(zhèn)化”或“偽城鎮(zhèn)化”（黃祖輝等，2013；葉裕民，2013）?！鞍氤擎?zhèn)化”帶來(lái)了失地農(nóng)民、粗放的發(fā)展方式固化等問(wèn)題。失地農(nóng)民問(wèn)題并非僅僅是一個(gè)補(bǔ)償問(wèn)題，而是一個(gè)就業(yè)、社會(huì)保障與勞動(dòng)力素質(zhì)問(wèn)題?；蛟S由于農(nóng)地非農(nóng)化獲取了土地增值收益，改善了生活狀況。但是，作為產(chǎn)業(yè)工人，其人力資本并沒(méi)有得到明顯的提高，不利于整個(gè)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的提升。例如，大都市不少城郊源于土地增值收入的部分農(nóng)民，成為城鎮(zhèn)化催生出的“土地食利者”。粗放的發(fā)展方式固化是指，在“半城鎮(zhèn)化”模式下，一方面城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)的盈利不少是來(lái)自于城市土地資本化的收益，并不是核心技術(shù)的提升；另一方面農(nóng)民工成為產(chǎn)業(yè)工人的主力，人力資本沒(méi)有顯著的提升，競(jìng)爭(zhēng)力受到影響；此外，還有不少城市將房地產(chǎn)業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致了依賴(lài)土地資源的“荷蘭病”，阻礙了產(chǎn)業(yè)技術(shù)的進(jìn)步。

總之，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地非農(nóng)化看似一個(gè)簡(jiǎn)單的土地使用轉(zhuǎn)換問(wèn)題，但在本質(zhì)上卻是一個(gè)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等諸多方面的制度設(shè)計(jì)問(wèn)題，既包括法治建設(shè)、產(chǎn)權(quán)交易、人口流動(dòng)、環(huán)境保護(hù)等具體環(huán)節(jié)方面的問(wèn)題，也包括生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)換以及與此相應(yīng)的社會(huì)意識(shí)（共識(shí)）的形成。

三、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展下農(nóng)地非農(nóng)化向正常態(tài)的回歸

經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展必然要求城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量推進(jìn)，從長(zhǎng)期來(lái)看，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的農(nóng)地非農(nóng)化要改變目前的偏離狀態(tài)，要高度重視糧食安全與生態(tài)保護(hù)，構(gòu)建可持續(xù)的城鎮(zhèn)化融資機(jī)制，注重私權(quán)和公權(quán)相互制衡下的土地資產(chǎn)開(kāi)發(fā)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)地非農(nóng)化向正常態(tài)的回歸。

1.高度重視糧食安全與生態(tài)保護(hù)

一是要消除農(nóng)地非農(nóng)化的附加功能。農(nóng)地非農(nóng)化必須基于糧食安全與生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行總體規(guī)劃，確保規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，消除農(nóng)地非農(nóng)化的各種附加功能，嚴(yán)格按照城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)際需求，有序地實(shí)施農(nóng)地非農(nóng)化，確保建設(shè)用地高效、集約和財(cái)富最大化。

城鎮(zhèn)化是人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物和趨勢(shì)，隨著工業(yè)化生產(chǎn)方式的發(fā)展，農(nóng)地非農(nóng)化就成為一種剛性需求，即只有首先從空間上滿(mǎn)足各種要素集聚的需要，才能滿(mǎn)足城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，帶來(lái)要素的集聚效應(yīng)。但是，由于土地的自然稟賦與多功能特征，在土地總量資源一定的條件下，農(nóng)業(yè)用地與非農(nóng)業(yè)用地呈現(xiàn)此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。所以，在考慮非農(nóng)建設(shè)用地的同時(shí)，必須考慮土地帶給人類(lèi)的其他功能。同時(shí)，由于由農(nóng)地變?yōu)榉寝r(nóng)地的不可逆性，所以，從一開(kāi)始就必須樹(shù)立“土地資源極為稀缺，嚴(yán)格控制非農(nóng)用地，保護(hù)耕地與生態(tài)環(huán)境”的基本理念，從土地總體利用的全局上進(jìn)行規(guī)劃，確保規(guī)劃的權(quán)威與嚴(yán)肅性。之后，在土地利用整體規(guī)劃的指導(dǎo)下，從集約化、效率與土地財(cái)富價(jià)值的角度，對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行時(shí)序化開(kāi)發(fā)。發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)表明，他們將耕地保護(hù)和生態(tài)環(huán)境作為農(nóng)地非農(nóng)化的首要關(guān)注目標(biāo)，將城鄉(xiāng)規(guī)劃作為最根本的準(zhǔn)則，將稅收、分區(qū)和管制作為基本的工具，就是為了從整體上獲得土地利用效用的最大化。

中國(guó)農(nóng)地非農(nóng)化的最大問(wèn)題是沒(méi)有在理念上形成農(nóng)地保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)為首要關(guān)注目標(biāo)的根本導(dǎo)向。雖然我們提出了18 億畝耕地保護(hù)的紅線③，制定了土地利用制度管理的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，但是，在理念上卻是趕超戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起支配作用。由于中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，資本短缺，投資空間較大，所以，客觀上為土地替代資本創(chuàng)造了條件。理念和現(xiàn)實(shí)的契合導(dǎo)致了中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地非農(nóng)化的功能附加，例如土地資源資本化、土地抵押融資、房地產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)、為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的政績(jī)工程等。這些附加的功能在客觀上放大和加速了農(nóng)地非農(nóng)化，并帶來(lái)了危及糧食安全的隱患和嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。所以，目前在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，首先要做的必須是從全局上做好土地利用的總體規(guī)劃，形成耕地和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本理念，嚴(yán)格實(shí)施農(nóng)地非農(nóng)化。

二是要實(shí)施城市邊界管理，凍結(jié)農(nóng)地非農(nóng)化。短期內(nèi)實(shí)施城市邊界管理，凍結(jié)農(nóng)地非農(nóng)化，充分發(fā)揮土地儲(chǔ)備的再配置功能，將之前已經(jīng)非農(nóng)化的但閑置或低效利用的土地重新開(kāi)發(fā)，提高土地利用效率和集約度，提升土地開(kāi)發(fā)價(jià)值。

目前，中國(guó)在糧食安全和耕地保護(hù)上實(shí)施18億畝耕地的紅線管理，以及糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食高產(chǎn)生產(chǎn)基地等制度性措施。應(yīng)該說(shuō)，這些強(qiáng)制性的措施對(duì)中國(guó)農(nóng)地的保護(hù)起到了重要的作用。但是，從實(shí)際情況來(lái)看，這些制度措施盡管可以從數(shù)量上、從合法的角度加以保證，但是能否從質(zhì)量上、從控制非法的角度上加以保障則令人質(zhì)疑。從全域的生態(tài)環(huán)境看，耕地后備資源的開(kāi)發(fā)直接影響到未利用土地和生態(tài)環(huán)境。農(nóng)村村莊的蔓延，過(guò)速的農(nóng)地非農(nóng)化，“占補(bǔ)平衡”對(duì)農(nóng)村的濕地和坑洼池塘的侵占，使生態(tài)環(huán)境本身進(jìn)一步惡化。為了獲得糧食高產(chǎn)和持續(xù)的糧食增產(chǎn)，大力度地施用化肥農(nóng)藥和透支環(huán)境與水資源，造成農(nóng)村的面源污染。從局域的生態(tài)上看，各個(gè)城市為了改善局部生態(tài)環(huán)境，為環(huán)境建設(shè)而進(jìn)行建設(shè)，又大規(guī)模進(jìn)行土地的非農(nóng)化，開(kāi)發(fā)各類(lèi)植物園區(qū)或者生態(tài)園區(qū)，將環(huán)境污染轉(zhuǎn)移到了農(nóng)村。

已有的農(nóng)地非農(nóng)化的存量已經(jīng)足以支撐目前城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)的需求，農(nóng)地非農(nóng)化凍結(jié)并不影響城鎮(zhèn)化的發(fā)展。這里的關(guān)鍵是如何對(duì)已有的土地進(jìn)行重新的規(guī)劃與開(kāi)發(fā)。土地違規(guī)違法開(kāi)發(fā)成為導(dǎo)致農(nóng)地非農(nóng)化的一種主要方式和途徑，盡管在事后進(jìn)行了查處，但是，真正復(fù)原為耕地的數(shù)量很少，而且，在現(xiàn)實(shí)中建設(shè)用地荒廢、閑置的也有不少，房產(chǎn)空置率也非常嚴(yán)重，所以，從城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)用地到住宅用地都可以由存量用地加以解決。所以，要真正做到農(nóng)地非農(nóng)化的合理開(kāi)發(fā)，必須首先處置閑置的非農(nóng)化土地，從存量土地上倒逼粗放發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。其實(shí)，這正是土地儲(chǔ)備的功能所在。因此，目前的城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)該充分發(fā)揮土地儲(chǔ)備的作用，使其回歸原有功能，提高存量土地和閑置土地的利用效率。

三是要通過(guò)主體功能區(qū)和土地發(fā)展權(quán)保護(hù)耕地。國(guó)家應(yīng)該按照主體功能區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，重點(diǎn)保護(hù)糧食主產(chǎn)區(qū)的耕地及生態(tài)用地，通過(guò)土地發(fā)展權(quán)的政策工具，平衡區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距和土地資源開(kāi)發(fā)的增值收益，從公共產(chǎn)品的角度保護(hù)耕地資源。

保證國(guó)家糧食安全必須保障最基本的耕地資源。但是，如何保護(hù)和利用耕地資源，在以往的研究對(duì)策中，多是采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維和行政化的管理方式④，不可能從根本上消除在耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)上地方政府和中央政府的政策博弈，從而也就不能從根本上消除過(guò)速的農(nóng)地非農(nóng)化。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，從整體上看，糧食生產(chǎn)所需土地和勞動(dòng)力的機(jī)會(huì)成本會(huì)隨之大幅提高，高品質(zhì)的生態(tài)環(huán)境價(jià)值將逐步凸顯，這就需要整個(gè)社會(huì)對(duì)土地利用的正外部效應(yīng)加以彌補(bǔ)。然而，實(shí)際情況卻是耕地富裕的地區(qū)進(jìn)行耕地保護(hù)，帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益被全社會(huì)所享用，而成本由自己承擔(dān)，出現(xiàn)了耕地保護(hù)成本與收益的不對(duì)稱(chēng)。結(jié)果，外部性問(wèn)題不僅削弱了農(nóng)地保護(hù)的動(dòng)力，而且還出現(xiàn)了新的問(wèn)題，即地方政府為了實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，農(nóng)地的非農(nóng)化反而成為各地政府推動(dòng)發(fā)展的政策工具。

糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其附屬產(chǎn)品生態(tài)環(huán)境，具有明顯的公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，應(yīng)該通過(guò)公共產(chǎn)品的供給和生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞郊右越鉀Q。黨的十八大提出的主體功能區(qū)從理論上和發(fā)展戰(zhàn)略上明確了糧食生產(chǎn)和生態(tài)產(chǎn)品的地域性特征，從而為這些區(qū)域的農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)提供了政策依據(jù)。這其中，土地發(fā)展權(quán)是一種可資借鑒的市場(chǎng)化的運(yùn)作機(jī)制⑤。理論上說(shuō)，任何土地都內(nèi)含有土地發(fā)展權(quán)，在未被開(kāi)發(fā)之前，這一權(quán)利處于“沉睡”狀態(tài)，一旦經(jīng)濟(jì)環(huán)境成熟，必將被“喚醒”，使其處于顯性狀態(tài)。在目前的制度安排下，由于土地的開(kāi)發(fā)能夠獲取暴利，因而，利益驅(qū)動(dòng)往往促使人們?nèi)ブ鲃?dòng)喚醒土地發(fā)展權(quán)。如果大家都這樣做，那么，就很容易導(dǎo)致公地悲劇。要控制這一現(xiàn)象的發(fā)生，就必須使土地發(fā)展權(quán)維持“沉睡”的常態(tài)，其措施就是對(duì)土地發(fā)展權(quán)的購(gòu)買(mǎi)（或者跨區(qū)轉(zhuǎn)讓?zhuān)３滞恋氐恼＠茫◤埩紣偅?014）。實(shí)施這一政策，既有助于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的多功能發(fā)展，又有助于從成本上遏制農(nóng)地的非農(nóng)化。

2.構(gòu)建可持續(xù)的城鎮(zhèn)化融資機(jī)制

一是要從根本上解決農(nóng)地的過(guò)速非農(nóng)化，必須堅(jiān)決摒棄依靠土地財(cái)政進(jìn)行融資的城鎮(zhèn)化模式，深化財(cái)政體制改革，從公共財(cái)政的視角構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化發(fā)展的融資機(jī)制。地方政府的土地財(cái)政，是嚴(yán)重的農(nóng)地非農(nóng)化功能附加，是導(dǎo)致農(nóng)地快速非農(nóng)化的重要原因。那么，為什么會(huì)形成這一發(fā)展局面？歸結(jié)為一點(diǎn)，就是由于各種制度因素沒(méi)有形成科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化發(fā)展的融資機(jī)制。

目前，中國(guó)各地城鎮(zhèn)化公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供的融資渠道主要來(lái)源于土地財(cái)政，即土地出讓收入和土地抵押收入，各類(lèi)城建投資公司和地方政府融資平臺(tái)是其主要的實(shí)施工具。然而，這種融資方式，短期內(nèi)雖然可以獲得很好的效果，但是，長(zhǎng)期來(lái)看具有不可克服的缺陷，一方面，依靠土地出讓收入和土地抵押收入，必須不斷地有可供出讓的土地和可供抵押的土地資源，這就需要不斷地進(jìn)行農(nóng)地非農(nóng)化，從而形成“公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)——土地出讓和抵押收入——農(nóng)地非農(nóng)化——城市框架拉大——城市公共基礎(chǔ)提供”的惡性循環(huán)。另一方面，形成對(duì)房地產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)的嚴(yán)重依賴(lài)。土地出讓和土地抵押都需要房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)，否則，沒(méi)有土地的需求方，土地資產(chǎn)不會(huì)顯現(xiàn)。同時(shí)，城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資也需要通過(guò)房地產(chǎn)價(jià)值來(lái)體現(xiàn)，如果不能通過(guò)居民的住宅顯現(xiàn)出來(lái)，則城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資就成為完全沉淀的投資。所以，土地的出讓、開(kāi)發(fā)、價(jià)值顯現(xiàn)都離不開(kāi)房地產(chǎn)業(yè)。但房地產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)空間是有限的，房地產(chǎn)市場(chǎng)的容量是有限度的，當(dāng)房地產(chǎn)發(fā)展到一定的程度之后，就會(huì)進(jìn)入一個(gè)市場(chǎng)需求的瓶頸，如果再大量供給就會(huì)形成資產(chǎn)泡沫。所以，這兩方面決定了城市發(fā)展的融資機(jī)制是不可持續(xù)的。

二是財(cái)產(chǎn)稅應(yīng)逐漸成為地方政府的稅源。在城鎮(zhèn)化發(fā)展融資機(jī)制的構(gòu)建中，建議盡快將覆蓋居民個(gè)人房產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)稅作為地方政府的主要稅種，形成地方穩(wěn)定的、可持續(xù)的收入，便于從源頭上消除地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)。

從稅源的穩(wěn)定性、不可轉(zhuǎn)移性等方面看，財(cái)產(chǎn)稅是地方政府穩(wěn)定的稅收來(lái)源，有利于地方政府收入能力的提升。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家地方政府一般都將財(cái)產(chǎn)稅作為重要的稅收來(lái)源。實(shí)施財(cái)產(chǎn)稅，將會(huì)從源頭上為地方政府找到收入的替代來(lái)源，有利于地方政府?dāng)[脫對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)。財(cái)產(chǎn)稅從本質(zhì)上看是一種受益稅，是居民對(duì)政府基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品消費(fèi)的成本支付，有利于促進(jìn)地方政府對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的供給。一般來(lái)說(shuō)，在城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品的融資體制中，付費(fèi)制有利于提高公共產(chǎn)品的供給效率。即居民能夠通過(guò)付費(fèi)更準(zhǔn)確地傳達(dá)出對(duì)公共產(chǎn)品消費(fèi)需求的信息，從而政府按照消費(fèi)者的需求，更有針對(duì)性地提高公共產(chǎn)品質(zhì)量，并盡可能地減少供給成本。

財(cái)產(chǎn)稅是針對(duì)居民住房財(cái)產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的稅收，有利于降低對(duì)房地產(chǎn)的投資需求，抑制高房?jī)r(jià)和地產(chǎn)泡沫，使房地產(chǎn)業(yè)回歸常態(tài)。目前，由于居民個(gè)人免征財(cái)產(chǎn)稅，投資人在持有環(huán)節(jié)沒(méi)有成本，這無(wú)疑就增大了投資人的預(yù)期回報(bào)，并促使投資人保有維持高房?jī)r(jià)的投機(jī)動(dòng)機(jī)。財(cái)產(chǎn)稅是一種對(duì)居民財(cái)產(chǎn)課征的稅收，一定程度上有利于社會(huì)財(cái)產(chǎn)的調(diào)節(jié)和再分配。目前，房地產(chǎn)已經(jīng)成為居民財(cái)富的主要形式，居民之間的收入差距在很大程度上主要體現(xiàn)在房地產(chǎn)上，區(qū)域之間的收入差異也主要體現(xiàn)在房地產(chǎn)價(jià)值上。所以，對(duì)居民房地產(chǎn)征稅，一定程度上也有利于減緩貧富差距，實(shí)現(xiàn)財(cái)富的再分配。

此外，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施財(cái)產(chǎn)稅，有助于提高全體公民對(duì)土地資源和土地功能全面認(rèn)識(shí)和保護(hù)的理念。目前，在城鎮(zhèn)空間的快速擴(kuò)張和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的超強(qiáng)增長(zhǎng)中，人們對(duì)房產(chǎn)財(cái)富的追求超過(guò)了對(duì)環(huán)境保護(hù)的自覺(jué)，很少有人去考慮糧食安全與生態(tài)環(huán)境。在地級(jí)市出現(xiàn)的大量的“空城”和農(nóng)村出現(xiàn)的普遍的“空心村”便是一個(gè)很好的說(shuō)明，如果能從持有環(huán)節(jié)的稅收上增加所有者的成本負(fù)擔(dān)，將會(huì)有利于提高人們對(duì)土地資源稀缺性和土地多功能性的認(rèn)識(shí)。

三是要將房產(chǎn)空置率作為房產(chǎn)調(diào)控的中間指標(biāo)。房地產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)特殊的產(chǎn)業(yè)，不同的房地產(chǎn)業(yè)政策會(huì)導(dǎo)致不同的城市發(fā)展趨向，所以，必須認(rèn)真地加以對(duì)待。

住宅是一個(gè)產(chǎn)品，其在一定的區(qū)域范圍內(nèi)為勞動(dòng)力的工作、流動(dòng)提供了定向性的場(chǎng)所，如果沒(méi)有住宅和房地產(chǎn)，就沒(méi)有人口的積聚，也就形不成城市的集聚效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)。所以，城鎮(zhèn)必須圍繞著產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)住宅業(yè)進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)劃，對(duì)交通、基本消費(fèi)、教育等公共產(chǎn)品進(jìn)行投資。同時(shí)，住宅又是一種大額耐用消費(fèi)品，住宅成本的高低不僅直接影響著居民的生活質(zhì)量和水平，而且，反過(guò)來(lái)作為工資成本的影響因素，間接影響城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升。如果城市區(qū)域內(nèi)房?jī)r(jià)高，則工資水平就高，企業(yè)的成本負(fù)擔(dān)相應(yīng)加重，反之亦反。這樣，住宅就從一個(gè)基本消費(fèi)品成為影響其他產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。

房地產(chǎn)又是一種資產(chǎn)。作為一種資產(chǎn)，是居民財(cái)富的象征和體現(xiàn)，是一個(gè)理想的投資品。這樣，房地產(chǎn)又與財(cái)富、金融聯(lián)系在一起。無(wú)論是地租理論，還是積聚經(jīng)濟(jì)原理，土地利用效率的高低，土地資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)，都需要通過(guò)地產(chǎn)的價(jià)值來(lái)反映。簡(jiǎn)單地說(shuō)，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的價(jià)值，最終都會(huì)通過(guò)資本化的方式將土地的價(jià)格凝集在房地產(chǎn)的價(jià)值中。所以，房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)不僅僅是一個(gè)住宅空間，而是城市土地開(kāi)發(fā)密度、資本投入強(qiáng)度的反映。如果一個(gè)城市土地開(kāi)發(fā)密度低，城市框架大，那么，其土地資產(chǎn)的價(jià)值相應(yīng)就低，房產(chǎn)的價(jià)值就低。不僅如此，城市空間擴(kuò)張過(guò)快，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的投資規(guī)模就會(huì)加大，更多的資本品就會(huì)沉淀于地產(chǎn)上，間接影響制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的資本深化。特殊的情況下，對(duì)房地產(chǎn)的過(guò)度開(kāi)發(fā)會(huì)形成“荷蘭病”效應(yīng)，導(dǎo)致資產(chǎn)的泡沫化。

房地產(chǎn)是居民的主要財(cái)產(chǎn)。在現(xiàn)代社會(huì)中，住宅是居民財(cái)產(chǎn)的主要形式之一，稱(chēng)之為不動(dòng)產(chǎn)。房地產(chǎn)的價(jià)值并不僅僅是土地本身和住宅材料的體現(xiàn)，而是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，是城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資本化的反映。政府提供交通、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施，提供醫(yī)院、教育、養(yǎng)老、娛樂(lè)等公共服務(wù)，主要目的是為了更好地促進(jìn)城市的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚效應(yīng)。但這些公共產(chǎn)品的投資必須有穩(wěn)定的資金來(lái)源才能保證。而財(cái)產(chǎn)稅作為一種持續(xù)的、穩(wěn)定的稅源基礎(chǔ)，可以作為一種稅收方式解決政府的融資問(wèn)題。這樣，房地產(chǎn)作為財(cái)產(chǎn)稅的稅基，又與城市的建設(shè)和發(fā)展聯(lián)系起來(lái)。

從世界各國(guó)的發(fā)展情況來(lái)看，不同的國(guó)家和城市，根據(jù)本國(guó)的發(fā)展情況，對(duì)房地產(chǎn)的發(fā)展采取了不同的政策。例如，德國(guó)在對(duì)房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)上，限制房地產(chǎn)價(jià)格的上漲幅度；荷蘭在房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)上，主要由政府供給土地開(kāi)發(fā)；而美國(guó)對(duì)房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)主要采取金融刺激政策，但同時(shí)又主張不宜追求過(guò)高的房產(chǎn)擁有率⑥。中國(guó)目前處于快速的城鎮(zhèn)化階段，房地產(chǎn)的發(fā)展空間較大，且房地產(chǎn)的發(fā)展可以帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)還能夠起到土地資本化的作用，有助于城市建設(shè)和發(fā)展的資本積累。但同時(shí)，又不宜過(guò)于追求資產(chǎn)效應(yīng)，應(yīng)該注意城市地域開(kāi)發(fā)的密度、房地產(chǎn)市場(chǎng)容量以及制造業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量?；诖?，我們認(rèn)為，目前，應(yīng)該對(duì)中國(guó)各個(gè)城市房地產(chǎn)的基本情況有一個(gè)總體的把控，特別是住宅的入住率與消化吸收情況。如果能夠?qū)⒎慨a(chǎn)空置率作為中間指標(biāo)，從房產(chǎn)空置率的角度對(duì)房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)行調(diào)控將是一個(gè)更為切合實(shí)際的調(diào)控措施。

3.私權(quán)和公權(quán)相互制衡下的土地資產(chǎn)開(kāi)發(fā)

一是要應(yīng)從制度上保證土地利用規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，進(jìn)行科學(xué)的分區(qū)與時(shí)序化開(kāi)發(fā)。土地制度的改革優(yōu)于所有制的改革。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中提高土地資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)利用效率，增加耕地保護(hù)的力度，重在土地利用管理制度的改革與完善，而不是所有制改革。

農(nóng)地非農(nóng)化落腳到最根本的一點(diǎn)是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的交易與增值收益的分割問(wèn)題。農(nóng)地非農(nóng)化的本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)交易，因此，其根源必定是產(chǎn)權(quán)與制度，即要么產(chǎn)權(quán)不明晰，要么交易制度有問(wèn)題。圍繞這一根源，不同的學(xué)者提出了不同的解決思路，大致可分為土地的私有產(chǎn)權(quán)學(xué)派、農(nóng)地的永典制及維持現(xiàn)狀派。土地利用管理制度是指從土地的多功能性出發(fā)，為了更好地利用土地，對(duì)土地進(jìn)行總體規(guī)劃、分區(qū)、使用、開(kāi)發(fā)等。隨著土地利用多功能性的開(kāi)發(fā)，土地資產(chǎn)化的顯現(xiàn)，土地制度在土地開(kāi)發(fā)利用中的作用將更為關(guān)鍵，將會(huì)超越土地公有和土地私有的歸屬界定。例如，發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)上主張土地的私有制，但是，在土地的利用上卻越來(lái)越表現(xiàn)出對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的控制，更多地表現(xiàn)為土地公共利益上的保護(hù)。

中國(guó)的農(nóng)地非農(nóng)化的根本不在于所有制的改革，而在于土地管理制度與土地資產(chǎn)交易制度的完善與實(shí)施。第一，在土地的開(kāi)發(fā)利用上，缺少一個(gè)權(quán)威的嚴(yán)肅的整體規(guī)劃，既沒(méi)有宏觀的國(guó)土開(kāi)發(fā)分區(qū)，也沒(méi)有在微觀上進(jìn)行更細(xì)致的科學(xué)分區(qū)，整個(gè)城鎮(zhèn)的發(fā)展表現(xiàn)出所有城鎮(zhèn)對(duì)外蔓延式開(kāi)發(fā)。第二，在實(shí)施過(guò)程中，地方政府的主導(dǎo)往往沖破了規(guī)劃的管控，要么對(duì)規(guī)劃按照發(fā)展的意圖任意修改，要么是有規(guī)劃但不按規(guī)劃執(zhí)行。第三，從世界各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，土地是一種稟賦資源，不可再生，具有多種功能，在效率上可采用市場(chǎng)調(diào)節(jié)的原則，但是，在功能使用上必須由政府進(jìn)行整體的管控。這就是說(shuō)，世界各國(guó)的實(shí)踐表明，從來(lái)沒(méi)有純粹的農(nóng)地非農(nóng)化市場(chǎng)。所以，土地的開(kāi)發(fā)利用不可能離開(kāi)政府的參與。第四，即使實(shí)施土地私有制的改革，如果沒(méi)有很好的交易制度，沒(méi)有國(guó)家的宏觀調(diào)控與微觀規(guī)制，也不可能解決好土地開(kāi)發(fā)的效率與公平問(wèn)題。第五，產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)是一種相互演變的過(guò)程，從本質(zhì)上看，產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)都是契約的簽訂，產(chǎn)權(quán)強(qiáng)調(diào)交易和資源的配置過(guò)程，所有權(quán)強(qiáng)調(diào)物權(quán)的歸屬。當(dāng)合理的土地開(kāi)發(fā)制度制定以后，完全可以通過(guò)開(kāi)發(fā)過(guò)程中的契約談判形成新的產(chǎn)權(quán)形式，進(jìn)而生成新的所有權(quán)形式。相比之下，從制度完善的視角去推動(dòng)產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)的變革，比單純的所有權(quán)變革更有優(yōu)勢(shì)。因此，在土地資產(chǎn)開(kāi)發(fā)上，特別是農(nóng)地非農(nóng)化上，制度的完善比所有制的改革更重要。

二是土地資產(chǎn)開(kāi)發(fā)中應(yīng)充分發(fā)揮公權(quán)與私權(quán)的制衡作用。在土地開(kāi)發(fā)制度完善過(guò)程中，必須充分重視公權(quán)與私權(quán)的相互制衡，公權(quán)的作用在于克服私權(quán)追求過(guò)程中的外部效應(yīng)，保護(hù)私權(quán)的利益；私權(quán)的作用在于追求土地利用的效率和土地財(cái)富的價(jià)值，限制公權(quán)的不正當(dāng)使用。中國(guó)在目前農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中，既沒(méi)有能很好地保護(hù)私權(quán)，也沒(méi)有能很好地規(guī)范公權(quán)?？傮w情況是，過(guò)度行使公權(quán)，甚至將公權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)樗綑?quán)；不重視私權(quán)的保護(hù)，甚至忽視私權(quán)的正當(dāng)訴求。這種情況既來(lái)源于政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，又反過(guò)來(lái)強(qiáng)化了壟斷勢(shì)力。但是，在另一方面，由于制度的不完善性，又出現(xiàn)了另一種變異的情況，即土地資產(chǎn)效應(yīng)公權(quán)的弱化與私權(quán)的膨脹。前者主要是指土地資產(chǎn)開(kāi)發(fā)增值收益中土地稅收權(quán)的缺失，后者則是指對(duì)私人土地所有者違法行為的執(zhí)法不力。

中國(guó)目前在土地開(kāi)發(fā)中的稅種并不少，如交易環(huán)節(jié)和增值環(huán)節(jié)的營(yíng)業(yè)稅、所得稅與流轉(zhuǎn)稅，持有環(huán)節(jié)的所得稅。但是，問(wèn)題主要是力度太小，豁免過(guò)寬，執(zhí)行不力，不能對(duì)土地的有效利用實(shí)施財(cái)政方面的影響與控制。例如，在土地利用上，主要的目的是促使經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土地稅收讓位于招商引資；在個(gè)人住宅上，沒(méi)有持有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅，既誘導(dǎo)了對(duì)房產(chǎn)的過(guò)度投資，又失去了大量的稅收收入。同時(shí)，在城鎮(zhèn)閑置土地的處理上也存在執(zhí)行不力的問(wèn)題。

同樣的問(wèn)題也出現(xiàn)在私權(quán)的違法開(kāi)發(fā)與暴利的獲取上。由于在土地開(kāi)發(fā)上沒(méi)有能夠很好地尊重私權(quán)的利益，沒(méi)有能夠?qū)λ接胸?cái)產(chǎn)進(jìn)行很好地保護(hù)，結(jié)果，私權(quán)便“起而抗?fàn)帯保阶蚤_(kāi)發(fā)，一個(gè)典型的例子是小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)。小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)是一種私權(quán)膨脹的結(jié)果，沒(méi)有獲得政府規(guī)劃的批準(zhǔn)，就是違法，這是根本。私自開(kāi)發(fā)的結(jié)果是，部分開(kāi)發(fā)者獲得暴利，但后續(xù)的發(fā)展如公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供留給了政府；私自開(kāi)發(fā)具有很強(qiáng)的示范效應(yīng)。但政府對(duì)此沒(méi)有很好的處置辦法，無(wú)法杜絕。另外，在合法的開(kāi)發(fā)中沒(méi)有能夠?qū)ν恋卦鲋凳找孢M(jìn)行稅收調(diào)節(jié)，導(dǎo)致部分城郊由于開(kāi)發(fā)而形成“食利階層”與貧富不均問(wèn)題。

目前，在土地利用制度改革上，已經(jīng)出臺(tái)了農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市的政策。但是，我們認(rèn)為，僅僅做出這一改革措施還不夠，還必須在政府的規(guī)劃?rùn)?quán)和征稅權(quán)上進(jìn)一步完善。首先，哪個(gè)村莊的農(nóng)村集體建設(shè)用地可以直接入市？這就需要規(guī)劃和具體的分區(qū)，否則會(huì)出現(xiàn)大家競(jìng)相入市的局面，導(dǎo)致土地的亂開(kāi)發(fā)。其次，農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市有沒(méi)有開(kāi)發(fā)價(jià)值（土地財(cái)富的價(jià)值），這些開(kāi)發(fā)價(jià)值是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，還是村莊開(kāi)發(fā)建設(shè)的結(jié)果？是不是需要進(jìn)行征稅取得財(cái)富的再平衡？根據(jù)這一基本情況，我們認(rèn)為在土地利用開(kāi)發(fā)中，在制度建設(shè)方面，必須重視土地私權(quán)與公權(quán)的相互制衡。

三是要加強(qiáng)土地利用中的公民教育。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，對(duì)農(nóng)地的有效保護(hù)和建設(shè)用地的合理開(kāi)發(fā)，除科學(xué)規(guī)劃、嚴(yán)格管理外，還必須在土地多功能用途、糧食安全與生態(tài)環(huán)境、資產(chǎn)開(kāi)發(fā)效應(yīng)、城市發(fā)展融資機(jī)制、居民稅收責(zé)任與義務(wù)等方面進(jìn)行法律、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、公民道德等方面的綜合教育，以形成土地綜合和可持續(xù)利用的社會(huì)共識(shí)。

中國(guó)農(nóng)地非農(nóng)化的一個(gè)典型現(xiàn)象是，城市空間擴(kuò)張與蔓延，農(nóng)村區(qū)域也擴(kuò)張與蔓延；城市住宅超前發(fā)展，房屋空置率嚴(yán)重，農(nóng)村房屋建筑周期縮短，空心村普遍；城鎮(zhèn)交通堵塞，污染嚴(yán)重，農(nóng)村也是衰敗處處，臟亂差。這除了受土地統(tǒng)一規(guī)劃、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給、人口流動(dòng)障礙等發(fā)展戰(zhàn)略與制度因素影響，就農(nóng)地非農(nóng)化問(wèn)題而言，還與全體公民和相關(guān)社會(huì)組織未能對(duì)土地的多功能性，對(duì)土地資產(chǎn)開(kāi)發(fā)的合規(guī)、合理、合法形成一致的認(rèn)識(shí)有關(guān)。同時(shí)，這種認(rèn)識(shí)還與工業(yè)化的生產(chǎn)方式以及生活方式相關(guān)的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)以及規(guī)則制度相聯(lián)系。嚴(yán)肅的規(guī)劃和管理制度既需要執(zhí)法者的嚴(yán)格執(zhí)行，也需要公民的自覺(jué)遵守；土地利用與開(kāi)發(fā)這類(lèi)重大的問(wèn)題既需要管理者的高瞻遠(yuǎn)矚，也需要公眾的危機(jī)與憂(yōu)患意識(shí)。所以，在土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中，通過(guò)法治和社會(huì)宣傳對(duì)公民進(jìn)行有關(guān)土地利用與開(kāi)發(fā)的系列教育，糾正土地利用單一的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資產(chǎn)開(kāi)發(fā)的導(dǎo)向是非常有必要的。盡管中國(guó)已經(jīng)設(shè)立了“土地日”的宣傳教育活動(dòng)，但是，目前做的還較為不夠，需要進(jìn)一步深入引導(dǎo)。

第一，在土地資源的整體利用與開(kāi)發(fā)上，必須樹(shù)立土地資源稟賦約束與土地資源的多功能性的意識(shí)。從供給上來(lái)看，土地是一種稀缺資源，不具有再生性。從利用上看，土地具有多功能性，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)用地、交通設(shè)施、住宅建設(shè)、生態(tài)環(huán)境等，而且，社會(huì)越發(fā)展，其多功能表現(xiàn)越突出，越需要總體規(guī)劃綜合利用。目前，中國(guó)加速城鎮(zhèn)化的一個(gè)最大問(wèn)題是，沒(méi)有考慮其資源與人口的約束條件，將土地作為城鎮(zhèn)化的發(fā)展工具。在這種思路支配下，農(nóng)地快速非農(nóng)化的結(jié)果是，耕地快速消失，糧食安全存在重大隱患；濕地林地消失，生態(tài)日益衰退；建設(shè)土地低效利用，資源嚴(yán)重浪費(fèi)；土地資產(chǎn)開(kāi)發(fā)導(dǎo)向，貧富差距逐漸拉大。

第二，在土地資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)上，應(yīng)該形成土地漲價(jià)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，必須基于社會(huì)與所有者及使用者共同開(kāi)發(fā)的認(rèn)識(shí)。在開(kāi)發(fā)的增值上，必須通過(guò)相應(yīng)的稅收進(jìn)行財(cái)富再分配的共享理念。在土地的開(kāi)發(fā)時(shí)機(jī)上，必須實(shí)施緊湊式高密度開(kāi)發(fā)，以確保開(kāi)發(fā)價(jià)值的開(kāi)發(fā)路徑。工業(yè)化和城市化的發(fā)展，使得土地的私人產(chǎn)權(quán)越來(lái)越受到社會(huì)發(fā)展的控制，土地的外部正效應(yīng)是社會(huì)發(fā)展的結(jié)果，土地的外部負(fù)效應(yīng)必須加以克服。這樣，在土地的利用上就有了規(guī)劃分區(qū)和稅收。現(xiàn)在，無(wú)論是學(xué)界還是管理者與公眾，對(duì)土地資產(chǎn)開(kāi)發(fā)的增值效應(yīng)都非常關(guān)注，但是，沒(méi)有人更多地去考慮土地的稅收問(wèn)題。比如，房地產(chǎn)稅收問(wèn)題，更多的研究多是聚焦在實(shí)行中的困難與可行性，而沒(méi)有從公民的角度去考慮財(cái)產(chǎn)所有人的責(zé)任與義務(wù)；再比如，對(duì)政府提出了很多公共服務(wù)的基本責(zé)任，沒(méi)有更多地去考慮政府有沒(méi)有這樣的能力；還有，糧食安全問(wèn)題已經(jīng)顯現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境已經(jīng)惡化，但人們?nèi)匀辉谧非蟾?、更大的住宅占有（無(wú)效的奢侈）。這些問(wèn)題的真正解決，有賴(lài)于形成一種社會(huì)意識(shí)，從經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)等方面自覺(jué)地去推進(jìn)。

第三，對(duì)公民和社會(huì)組織進(jìn)行土地利用的教育并不單是進(jìn)行知識(shí)性教育，而是應(yīng)與市場(chǎng)意識(shí)、法治理念、產(chǎn)權(quán)交易、制度規(guī)則、責(zé)任義務(wù)等內(nèi)容的執(zhí)行與遵守相結(jié)合。因?yàn)椋@些內(nèi)容是現(xiàn)代社會(huì)生產(chǎn)方式和生活方式的基本要素，是一個(gè)社會(huì)有序運(yùn)轉(zhuǎn)必不可少的組成部分，所以，一定程度上可以說(shuō)是一種強(qiáng)制教育。比如，對(duì)于稅收的責(zé)任與義務(wù)，必須輔之以嚴(yán)格的法律制度。如果沒(méi)有稅收制度，如何來(lái)保證城市公共產(chǎn)品的供給，如何來(lái)平衡土地開(kāi)發(fā)收益的不公平性。這些內(nèi)容需要作為基本的共識(shí)，融入現(xiàn)代公民的基本素質(zhì)教育。

四、未來(lái)農(nóng)地非農(nóng)化的發(fā)展方向

城市棕地再開(kāi)發(fā)與鄉(xiāng)村更新建設(shè)是未來(lái)農(nóng)地非農(nóng)化的一個(gè)主要方向。中國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重心將轉(zhuǎn)移至郊區(qū)和鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行更新建設(shè)和對(duì)城鎮(zhèn)進(jìn)行棕地再開(kāi)發(fā)將成為農(nóng)地非農(nóng)化的主要方式。

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)果，生產(chǎn)方式和生活方式的變化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的直接原因，因此，未來(lái)生產(chǎn)技術(shù)的變革和生活方式的改變，必定會(huì)帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。與此相適應(yīng)，農(nóng)地非農(nóng)化的開(kāi)發(fā)也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化。美國(guó)學(xué)者張庭偉認(rèn)為，小汽車(chē)走入普通家庭和第二次世界大戰(zhàn)后州級(jí)高速公路的修建，是影響美國(guó)城市發(fā)展最重要的因素，改變了美國(guó)城市發(fā)展的形態(tài)，導(dǎo)致了美國(guó)城市的郊區(qū)化（張庭偉，2010）。后工業(yè)化社會(huì)，為了提高企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，城市中心的“去工業(yè)化”改變了傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)布局，汽車(chē)工業(yè)和高速公路改變了人們的生活方式，從而推動(dòng)城市向郊區(qū)發(fā)展，城市住宅的工業(yè)化生產(chǎn)與超市連鎖店的城郊外遷，則進(jìn)一步滿(mǎn)足了城市和鄉(xiāng)村生活的特征。葉齊茂（2008）教授將城鎮(zhèn)化看成是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)永恒的過(guò)程，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況和需要，按照“城鎮(zhèn)化—逆城鎮(zhèn)化（郊區(qū)化）—再城鎮(zhèn)化”的方向螺旋發(fā)展。從中國(guó)目前的城鎮(zhèn)化趨勢(shì)來(lái)看，也存在著類(lèi)似歐美國(guó)家城市化蔓延的趨勢(shì)和動(dòng)力。這些因素主要包括家庭汽車(chē)擁有量的不斷增加、對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的需求、生活品位（住房享樂(lè)）的提升、物聯(lián)網(wǎng)和“互聯(lián)網(wǎng)+”帶來(lái)的新的商業(yè)業(yè)態(tài)等。

第一，中國(guó)目前已進(jìn)入工業(yè)化的中后期階段，汽車(chē)工業(yè)已經(jīng)成為重要產(chǎn)業(yè)，汽車(chē)已經(jīng)走入尋常百姓家庭，融入人們的生活。而要滿(mǎn)足這種生活方式，就必須不斷地為汽車(chē)修建公路和停車(chē)空間，形成城市蔓延的內(nèi)在動(dòng)力。所以，未來(lái)促使農(nóng)地非農(nóng)化的主要因素或許不再是土地財(cái)政，也不是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而是以家庭汽車(chē)依賴(lài)為主的生活方式。汽車(chē)消費(fèi)的形成將會(huì)促使城市的蔓延，由此帶來(lái)農(nóng)地的非農(nóng)化，形成汽車(chē)與糧食生產(chǎn)爭(zhēng)地現(xiàn)象。

第二，城市交通擁擠、空氣與噪聲污染將會(huì)增加城市生活成本，降低城市生活質(zhì)量。隨著收入水平的進(jìn)一步提高，生態(tài)環(huán)境將成為一種奢侈品，會(huì)促使人們到郊區(qū)或者鄉(xiāng)村尋找更適宜的居住環(huán)境。同時(shí)，目前大規(guī)模的房產(chǎn)開(kāi)發(fā)主要集中于城市郊區(qū)，這也必將會(huì)帶動(dòng)城市人口向郊區(qū)集中，導(dǎo)致城市蔓延。另外，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村人口的流動(dòng)，以鄉(xiāng)村更新開(kāi)發(fā)為主要內(nèi)容的（回歸自然）鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化將逐步展開(kāi)，城鄉(xiāng)一體化將成為必然的趨勢(shì)?？梢灶A(yù)測(cè)，鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化將會(huì)成為未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要內(nèi)容，未來(lái)的農(nóng)地非農(nóng)化可能更多地表現(xiàn)為交通用地和鄉(xiāng)村的更新建設(shè)。

第三，“互聯(lián)網(wǎng)+”與物聯(lián)網(wǎng)的高度發(fā)達(dá)，工業(yè)生產(chǎn)方式的整體升級(jí)，將會(huì)逐步改變?nèi)藗兊馁?gòu)買(mǎi)方式和生活方式，并反過(guò)來(lái)倒逼生產(chǎn)方式，制造業(yè)將進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)集約用地。由于交通和通信產(chǎn)業(yè)的高度發(fā)達(dá)，以及未來(lái)的能源革命，城鎮(zhèn)化的擴(kuò)散效應(yīng)將會(huì)逐步加強(qiáng)，甚至?xí)^(guò)集聚效應(yīng)。一方面，城市集聚效應(yīng)將進(jìn)一步表現(xiàn)在知識(shí)產(chǎn)品上，城市的公共服務(wù)向智慧城市提升；另一方面，人們的享樂(lè)特征將進(jìn)一步表現(xiàn)為對(duì)城郊和鄉(xiāng)村自然風(fēng)光的向往。我們預(yù)測(cè)，農(nóng)地非農(nóng)化一方面會(huì)轉(zhuǎn)向城郊和鄉(xiāng)村，實(shí)施鄉(xiāng)村更新建設(shè)；另一方面，實(shí)施城市土地整治，對(duì)原有城市的棕地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)。

總之，上述幾種因素都可能推動(dòng)中國(guó)城鎮(zhèn)化向郊區(qū)和鄉(xiāng)村蔓延，使中國(guó)城鎮(zhèn)化很快進(jìn)入城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展階段。由此，未來(lái)農(nóng)地非農(nóng)化將逐漸轉(zhuǎn)移至城郊和鄉(xiāng)村，主要是居住區(qū)和交通用地。這就要求我們必須對(duì)此做好規(guī)劃，實(shí)施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，進(jìn)行有序的開(kāi)發(fā)和合理的農(nóng)地非農(nóng)化。

注釋

①《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020 年）》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年3月17日，第9版。②2001年至2011年，通過(guò)征用農(nóng)村土地，滿(mǎn)足了大約90%的城市建設(shè)用地需求，而只有10%是通過(guò)未開(kāi)發(fā)城市建設(shè)用地的現(xiàn)有存量來(lái)供應(yīng)的。參見(jiàn)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心和世界銀行聯(lián)合課題組《中國(guó)：推進(jìn)高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化》，載《管理世界》2014年第4期，第16頁(yè)。③《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》（2006—2020年）提出：“全國(guó)耕地保有量到2010 年和2020 年分別保持在18.18億畝和18.05億畝?！雹芾?，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)堅(jiān)守住1.2 億公頃耕地紅線的政策目標(biāo)，必須強(qiáng)化用途管制，進(jìn)一步落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度：一是層層落實(shí)責(zé)任，地方各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的耕地和基本農(nóng)田保護(hù)面積負(fù)總責(zé)；二是強(qiáng)化耕地占補(bǔ)平衡的法定責(zé)任；三是在全國(guó)范圍內(nèi)劃定永久基本農(nóng)田，嚴(yán)格保護(hù)，不得占用。參見(jiàn)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組，“我國(guó)糧食生產(chǎn)能力與供求平衡的整體性戰(zhàn)略框架”，《改革》2009年第6 期。⑤不少學(xué)者提出了這一建議，本文也贊同這一做法。例如，丁成日（2007）、張良悅（2007）提出了對(duì)美國(guó)土地發(fā)展權(quán)的借鑒問(wèn)題。汪暉等（2011）通過(guò)對(duì)“浙江模式”和重慶地票交易制度以及農(nóng)村宅基地復(fù)墾的分析主張實(shí)施跨區(qū)域交易，陸明和陳釗（2009）主張土地開(kāi)發(fā)應(yīng)該與勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)土地資源開(kāi)發(fā)與人口集聚的相對(duì)平衡。周立群和張紅星（2011）主張通過(guò)土地發(fā)展權(quán)來(lái)適時(shí)適度農(nóng)地非農(nóng)化。⑥“安居樂(lè)業(yè)”是工業(yè)化前期的一種生活方式，在工業(yè)化和高度城市化社會(huì)，高房產(chǎn)擁有率并非一種理想的狀態(tài)。美國(guó)學(xué)者認(rèn)為，“過(guò)度追求高擁房率可能產(chǎn)生兩個(gè)負(fù)面影響：第一，大量的個(gè)人資產(chǎn)沉淀于住房投資上，帶來(lái)個(gè)人創(chuàng)業(yè)流動(dòng)資金的短缺，不利于中小企業(yè)的發(fā)展；第二，對(duì)勞動(dòng)力的流動(dòng)形成了制約，不利于房主的創(chuàng)業(yè)精神。”參見(jiàn)［美］張庭偉，“1950—2050年美國(guó)城市變化的因素分析及借鑒（上）”，《城市規(guī)劃》2010年第8期，第39—47頁(yè)。