楊柳

摘 要：保障性住房制度改革關(guān)乎千家萬(wàn)戶，一直是黨和政府及普通百姓十分關(guān)注的問(wèn)題。只有加快保障性住房制度改革，才能使低收入群體的住房保障落到實(shí)處。通過(guò)梳理相關(guān)文獻(xiàn)，在明確保障性住房制度相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)保障性住房建設(shè)的現(xiàn)狀，分析我國(guó)保障性住房制度改革的路徑。

關(guān)鍵詞：保障性;住房制度;經(jīng)濟(jì)適用房;低收入群體;改革

中圖分類號(hào)：D632.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）09-0056-05

居民生存需要的基本保障是住房，住房保障也是整個(gè)社會(huì)保障的重要組成部分之一。古往今來(lái)，無(wú)論是哪個(gè)國(guó)家，住房都是人們普遍關(guān)注的話題。尤其是低收入群體的住房保障問(wèn)題更是政府制度設(shè)計(jì)不可回避的關(guān)鍵所在。為此，從農(nóng)村到城鎮(zhèn)，進(jìn)一步構(gòu)建和完善多層次、可銜接、能監(jiān)督的住房保障體系，按照一定的制度設(shè)計(jì)，讓具備一定條件的居民享受到包括宅基地建房、住房公積金、貨幣補(bǔ)貼、經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房、限價(jià)房、公共租賃房等相應(yīng)政策給予的福利和優(yōu)惠。這不僅是限制炒房、控制高房?jī)r(jià)的重大舉措，而且對(duì)維護(hù)社會(huì)公平、促進(jìn)社會(huì)和諧具有十分深遠(yuǎn)的意義。

一、文獻(xiàn)綜述

保障性住房是與商品房相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念。蘇志雄、王彥鵬、梅建明等（2009）認(rèn)為，在使用功能、銷售對(duì)象、建設(shè)投資主體以及價(jià)值屬性等方面保障性住房與商品房具有質(zhì)的差異。保障性住房是彌補(bǔ)住房市場(chǎng)供應(yīng)不足，化解市場(chǎng)危機(jī)，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不可或缺的手段，不僅是作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的政府職能體現(xiàn)，還具有保障民生、防止貧富差距擴(kuò)大的政策導(dǎo)向作用。徐立凡（2017）認(rèn)為，共有產(chǎn)權(quán)的推出，既是產(chǎn)權(quán)制度的一次創(chuàng)新，又符合“房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的”政策目標(biāo)。

值得我國(guó)借鑒的住房保障制度，在新加坡取得了突破。惠博等（2011）、羅孝玲等（2012）認(rèn)為，新加坡保障性住房制度的特點(diǎn)：一是具有建造模式的統(tǒng)一性，二是準(zhǔn)入制度的嚴(yán)格性，三是退出機(jī)制的限定性。購(gòu)買人在市場(chǎng)上出售保障房必須住滿兩年半，同時(shí)須繳納總房?jī)r(jià)10%～30%的稅費(fèi)。目前，我國(guó)雖然已建立了保障性住房準(zhǔn)入機(jī)制，但問(wèn)題不少。李靜（2009）、鄒曉燕等（2010）、侯國(guó)躍（2011）等借鑒美德等發(fā)達(dá)國(guó)家住房保障的經(jīng)驗(yàn)，提出了低收入不同于低保，保障房的保障對(duì)象應(yīng)以無(wú)力承擔(dān)住房支出作為標(biāo)準(zhǔn)，提出保障性住房應(yīng)將居民收入申報(bào)制度、審查監(jiān)督、信用評(píng)估體系以及準(zhǔn)入機(jī)制等方面納入法制化的管理。

關(guān)于保障性住房的補(bǔ)貼制度研究，陳文殊（2006）、陳永（2011）、嚴(yán)榮（2016）、孫嘉（2008）等認(rèn)為，國(guó)外住房補(bǔ)貼采取住房建設(shè)補(bǔ)貼和住房使用補(bǔ)貼兩種補(bǔ)貼并存的方式。美國(guó)的住房保障思想是從供給與消費(fèi)兩個(gè)角度進(jìn)行補(bǔ)貼，即不斷增加住房租售給中低收入家庭以及直接對(duì)租戶進(jìn)行貨幣補(bǔ)貼。在我國(guó)，對(duì)于保障性住房補(bǔ)貼，學(xué)者提出了各自的看法。白友濤等（2010）、邱桂杰（2016）等從“磚頭補(bǔ)貼”“人頭補(bǔ)貼”兩種方式，就政策實(shí)施、地方政府職責(zé)、公共財(cái)政支出、住房租賃市場(chǎng)的影響等多方面，從兩種方式的利弊研究了保障性住房的補(bǔ)貼方式，他們認(rèn)為這兩種補(bǔ)貼方式對(duì)于保障性住房的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、覆蓋范圍、補(bǔ)貼效果、住房資源利用率以及政府工作效率都會(huì)產(chǎn)生直接的影響。

盡管一些學(xué)者對(duì)保障性住房制度改革進(jìn)行了有益的探討，也取得了一定的成績(jī)，但要把握好保障性住房制度的內(nèi)涵和依據(jù)，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，管控好保障性住房的進(jìn)入和退出機(jī)制，建立以個(gè)人征信數(shù)據(jù)系統(tǒng)為平臺(tái)的審核制度，對(duì)保障對(duì)象進(jìn)行細(xì)化，區(qū)別不同對(duì)象，采取不同的配租方式和補(bǔ)貼模式，以確保保障性住房對(duì)低收入人群住房的保障作用，仍然需要我們進(jìn)一步研究。

二、構(gòu)建和完善保障性住房制度的內(nèi)涵與依據(jù)

（一）保障性住房制度的內(nèi)涵

保障性住房制度從廣義上講，是指政府以廉租房、公租房、限價(jià)房、經(jīng)濟(jì)適用房、住房補(bǔ)貼、宅基地分配等方式，來(lái)實(shí)現(xiàn)“住者有其房”的住房保障制度。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，并不是所有人都有能力自行解決住房，這就需要政府與市場(chǎng)的有機(jī)結(jié)合，通過(guò)一些關(guān)乎弱勢(shì)群體的政策措施，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，幫助那些在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下難以或無(wú)法滿足住房需求的低收入群體和貧困家庭，得到基本的住房需求，這種制度設(shè)計(jì)就是保障性住房制度。它是國(guó)家構(gòu)建居民生活“安全網(wǎng)”的一種社會(huì)“穩(wěn)定器”。

保障性住房作為一種公共產(chǎn)品，必須處理好效率與公平的內(nèi)在關(guān)系。一方面，公平原則要求政府出面解決低收入群體住房需求，以保障“住者有其房”，多層次、全方位地保證住房制度供給的公平性、有效性和時(shí)效性;另一方面，效率原則要求在追求公平的前提下，充分利用有限的資源，發(fā)揮保障性住房的供給效率，以滿足更多低收入人群的基本住房需求，最大限度地促進(jìn)社會(huì)福祉。

（二）構(gòu)建和完善保障性住房制度的理論依據(jù)

1.馬克思的民生思想。馬克思曾在《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判大綱》《資本論》《德意志意識(shí)形態(tài)》等著作中闡述，人本身作為一個(gè)客觀存在，首先需要滿足自身的生存和發(fā)展，才能從事物質(zhì)資料的生產(chǎn)。馬克思將人的生存需要作為最基本的需要，他把“衣食住”放到了同樣重要的位置。馬克思認(rèn)為，人類從事物質(zhì)資料生產(chǎn)的目的是為了滿足自身的消費(fèi)，正是這種目的性推動(dòng)了人類的文明和社會(huì)的進(jìn)步。住房作為人類生存的基本物質(zhì)資料，是人類生存的基本前提，人們?yōu)榱松妫仨毷紫葷M足吃、穿、住等基本生活消費(fèi)。因此，馬克思的基本生存理論是保障性住房制度建設(shè)的理論基礎(chǔ)。

2.習(xí)近平關(guān)于保障性住房制度建設(shè)的理論。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)指出，住房問(wèn)題關(guān)乎民生、系乎民心，既是民生問(wèn)題，也是發(fā)展問(wèn)題，直接關(guān)系到中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)的成敗。他還指出，住房問(wèn)題的解決是一項(xiàng)艱巨而長(zhǎng)期的任務(wù)，當(dāng)前我國(guó)還存在著保障性住房短缺、住房資源不合理分配，住房困難家庭的基本需求得不到滿足等突出問(wèn)題。因此，要依據(jù)我國(guó)實(shí)際情況構(gòu)建以政府為主的保障性住房制度供應(yīng)體系。同時(shí)，加大懲處違法違紀(jì)行為，加強(qiáng)監(jiān)管，建立規(guī)范的進(jìn)退機(jī)制和公平公正的分配結(jié)構(gòu)。習(xí)近平總書(shū)記在 2016 年 12 月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上明確指出，解決好房地產(chǎn)問(wèn)題，必須建立符合國(guó)情、適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律的長(zhǎng)效機(jī)制和基礎(chǔ)性制度，抑制房地產(chǎn)泡沫，堅(jiān)持“房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的”這個(gè)定位。在黨的十九大報(bào)告中習(xí)近平總書(shū)記再次明確闡述上述思想，“堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。”習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于住房保障的思想精髓是：通過(guò)保障房制度建設(shè)，維護(hù)社會(huì)公平正義和最廣大人民群眾的根本利益，讓改革和發(fā)展的成果更好地惠及全體人民，最終實(shí)現(xiàn)全體人民的共同富裕。

3.關(guān)于保障性住房制度建設(shè)的經(jīng)濟(jì)學(xué)解析。經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于保障性住房制度建設(shè)的關(guān)注點(diǎn)是，如何通過(guò)控制交易成本以實(shí)現(xiàn)保障性住房建設(shè)的利益最大化。為此，科斯的產(chǎn)權(quán)理論為保障性住房建設(shè)提供了經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的思路?？扑苟ɡ碚J(rèn)為，在不發(fā)生交易費(fèi)用的前提下，初始權(quán)利無(wú)論怎樣安排，最優(yōu)的資源配置都可以通過(guò)市場(chǎng)交易來(lái)實(shí)現(xiàn)。這說(shuō)明，產(chǎn)權(quán)和交易成本是產(chǎn)權(quán)理論的兩個(gè)關(guān)鍵。其中，產(chǎn)權(quán)的界定是該理論的核心。因?yàn)樗薪?jīng)濟(jì)活動(dòng)都是在一定的制度安排下進(jìn)行的，而人們行使某種行為的權(quán)利即產(chǎn)權(quán)是制度安排的。所以，制度安排下的產(chǎn)權(quán)界定，明確規(guī)定了當(dāng)事人的行為規(guī)范，人們通過(guò)產(chǎn)權(quán)的交易實(shí)現(xiàn)社會(huì)總產(chǎn)品的最大化。而社會(huì)產(chǎn)品根據(jù)產(chǎn)權(quán)的歸屬大體可分為私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品又可細(xì)分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。保障性住房是一種競(jìng)爭(zhēng)性與排他性程度較低的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。市場(chǎng)主體從經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，一般不愿意投資在保障性住房建設(shè)上。為此，政府行為不可替代，政府在保障性住房制度建設(shè)中的作用，應(yīng)在合理的制度設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上，通過(guò)一定的公共財(cái)政投入，保障低收入群體獲得作為生活必需品的住房。

威廉姆森的多樣性契約關(guān)系理論，對(duì)于解決人的有限理性、信息不對(duì)稱、機(jī)會(huì)主義行為等一系列因素產(chǎn)生的糾紛，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的雙贏，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。在保障性住房的進(jìn)入和退出機(jī)制中，有必要引入威廉姆森的多樣性契約管理理論。按照這一理論，保障性住房承租人的權(quán)利和義務(wù)必須對(duì)等。一方面，承租人有依法獲得承租保障性住房的權(quán)力;另一方面，承租人要主動(dòng)提供身份信息，接受管理部門的監(jiān)督，對(duì)于利用權(quán)力尋租或其他不符合享受保障條件而獲得保障性住房的承租人或其他責(zé)任人要承擔(dān)違約責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)受到法律懲處。

新舊福利經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于兼顧公平與效率的理論也是保障性住房制度建設(shè)的理論基礎(chǔ)。新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于帕累托改進(jìn)理論的應(yīng)用，先是通過(guò)帕累托改進(jìn)方式的制度設(shè)計(jì)調(diào)動(dòng)人們的積極性，提升經(jīng)濟(jì)效率，積累國(guó)民財(cái)富，再惠及全體人民，增進(jìn)社會(huì)福利。但在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，帕累托最優(yōu)狀態(tài)并非總是公平合理的，而舊福利經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于調(diào)節(jié)收入分配的理論更加符合經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下保障性住房的制度建設(shè)。因此，我們應(yīng)當(dāng)遵循福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論框架，利用社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)，一方面通過(guò)帕累托最優(yōu)增進(jìn)社會(huì)福利，另一方面通過(guò)收入分配的調(diào)節(jié)收入差距，保障中低收入人群的福祉。

三、改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)保障性住房制度建設(shè)的成就與面臨的困境

（一）改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)保障性住房制度建設(shè)的成就

這些年來(lái)，我國(guó)保障性住房建設(shè)從人均住房面積到住房質(zhì)量以及居住區(qū)配套條件改善等方面都取得了顯著的成績(jī)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均住房面積從1978年的 6.7 平方米，提高到2016年的36.6 平方米，38年增長(zhǎng)了 5 倍多。目前，在我國(guó)已經(jīng)基本形成了以廉租住房、公共租賃住房、限價(jià)商品房、經(jīng)濟(jì)適用住房、政策性租賃住房、定向安置房等多層次的住房保障體系，廣大中低收入人群的住房保障得到部分實(shí)現(xiàn)。

首先，滿足中低收入人群的保障性住房制度已經(jīng)形成。這幾年政府不斷擴(kuò)大住房保障的覆蓋率，形成了多層次的住房保障體系。這對(duì)保障社會(huì)公平，緩和社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)正義，創(chuàng)新保障方式，滿足社會(huì)公共利益，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用。其次，保障性住房制度的效率得以體現(xiàn)。根據(jù)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，通過(guò)政府公共財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，解決了大部分城鄉(xiāng)中低收入和貧困五保家庭的住房問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013—2016年，我國(guó)建成城鎮(zhèn)保障性安居工程房、廉租房、公租房、棚戶區(qū)改造房2 485萬(wàn)套，改造農(nóng)村地區(qū)建檔立卡貧困戶危房158萬(wàn)戶，大大改善了困難家庭的居住條件。再次，保障性住房的公共產(chǎn)品屬性得以確立。這幾年，政府不斷加強(qiáng)保障性住房建設(shè)，讓低收入和貧困家庭享有保障性住房的居住權(quán)，既促進(jìn)了社會(huì)資源的優(yōu)化配置，又保障了社會(huì)的公平正義。

（二）保障性住房制度建設(shè)面臨的困境

目前，作為公共產(chǎn)品的保障性住房制度改革雖然取得了一定的成績(jī)，但仍然面臨以下困境：

1.保障性住房制度供給存在非福利化傾向。理論上說(shuō)，政府應(yīng)通過(guò)保障性住房的制度供給，謀求社會(huì)福利最大化作為政府的職責(zé)，但現(xiàn)實(shí)操作過(guò)程中，地方政府的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)福利最大化與中央政府的社會(huì)福利最大化之間往往產(chǎn)生一定的非對(duì)抗性博弈，加之政府作為制度供給的壟斷主體，還存在著地方和部門公共利益沖突，政府決策失誤、內(nèi)部性利益擴(kuò)張、權(quán)力尋租及腐敗等諸多問(wèn)題，導(dǎo)致了保障性住房資源配置扭曲、社會(huì)福利嚴(yán)重?fù)p失等問(wèn)題。

2.保障性住房制度建設(shè)暴露出泛行政化行為。由于地方行政法規(guī)站位層面較低，且不同時(shí)期、不同地方做出的規(guī)定可能前后矛盾，存在保障性住房制度建設(shè)過(guò)度行政化，一些地方保障性住房的資源配置甚至出現(xiàn)濫用行政權(quán)力、徇私舞弊、缺乏公眾參與的現(xiàn)象。

3.保障性住房制度管理出現(xiàn)了無(wú)序化現(xiàn)象。一是當(dāng)國(guó)家利益與地方自身利益發(fā)生沖突時(shí)，我國(guó)地方政府更多地將政策的興奮點(diǎn)集中在商品房的土地、資金供給上，而對(duì)保障性住房的供給表現(xiàn)冷淡。二是保障性住房制度供給存在權(quán)力尋租。長(zhǎng)期以來(lái)，保障性住房行政監(jiān)督機(jī)制存在政府既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的傾向，不僅制度設(shè)計(jì)不到位，保障性住房的準(zhǔn)入和退出機(jī)制設(shè)計(jì)不力，而且監(jiān)督管理不健全，致使整個(gè)準(zhǔn)入過(guò)程的暗箱操作較為嚴(yán)重，政府官員在保障房制度供給上存在權(quán)力尋租。

4.保障性住房制度供給結(jié)構(gòu)的地區(qū)差異呈現(xiàn)擴(kuò)大化趨勢(shì)。我國(guó)東部沿海地區(qū)財(cái)力較雄厚，對(duì)保障性住房建設(shè)的財(cái)政投入力度較大，保障性住房制度設(shè)計(jì)相對(duì)完善。相反，中西部地區(qū)的保障性住房供需矛盾尖銳，僅靠中央政府的財(cái)力投入難以緩解供需矛盾，保障性住房制度設(shè)計(jì)難度大，住房困難群體的層次差異性明顯，但又難以區(qū)分。目前，雖然地方政府試圖采取多層次的保障模式，但由于在區(qū)分地域差異、收入多寡、經(jīng)濟(jì)實(shí)力的保障標(biāo)準(zhǔn)時(shí)深入調(diào)查研究不夠，工作方式簡(jiǎn)單粗暴，導(dǎo)致低收入群體和困難家庭的真實(shí)需求得不到滿足，群眾意見(jiàn)較大。

四、保障性住房制度改革的原則、目標(biāo)和路徑

鑒于我國(guó)住房保障制度存在的突出問(wèn)題，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，本文特提出我國(guó)保障性住房制度改革的原則、目標(biāo)及路徑。

（一）保障性住房制度改革的原則和目標(biāo)

1.保障性住房制度改革的原則。本文認(rèn)為推進(jìn)保障性住房制度改革的關(guān)鍵在于以“公平正義”為價(jià)值目標(biāo)，“住有所居”為基本理念，以“市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合”為制度建設(shè)方向，以“多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉”為制度框架。具體改革原則如下：一是公平性原則。隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，貧富差距擴(kuò)大，各種社會(huì)問(wèn)題日益凸顯，彰顯公平，維護(hù)低收入群體的利益，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展已經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的首要問(wèn)題。住房問(wèn)題關(guān)系到千家萬(wàn)戶，安居樂(lè)業(yè)是社會(huì)穩(wěn)定的集中體現(xiàn)。政府應(yīng)當(dāng)保障每個(gè)公民的居住權(quán)，即“住有所居”。而首當(dāng)其沖的是保障低收入群體和困難公民的基本居住權(quán)，這是公民生存權(quán)的基本保障。二是量力性原則。一方面，政府作為公共產(chǎn)品的擁有者和分配者，無(wú)疑應(yīng)當(dāng)保障弱勢(shì)群體和低收入群體的基本生存權(quán)（即基本的吃、穿、住和生活困難時(shí)得到必要照顧的權(quán)力）。而基本居住權(quán)是這一部分群體自身難以解決的，必須靠政府的制度供給加以保障。另一方面，現(xiàn)階段保障性住房的供求矛盾突出，決定了我國(guó)住房保障制度只能建立在財(cái)力可支配的基礎(chǔ)上。量力性原則指現(xiàn)階段住房保障只能量力而行，優(yōu)先向貧困者和低收入家庭提供基本住房需求。三是法制化原則。我國(guó)保障性住房經(jīng)過(guò)20年的發(fā)展過(guò)程，由于沒(méi)有嚴(yán)格意義上的住房保障法，嚴(yán)重影響了保障性住房制度的公平性。因此，應(yīng)通過(guò)嚴(yán)格立法，使整個(gè)保障性住房的制度設(shè)計(jì)、資源配置、進(jìn)退機(jī)制都步入法制化的軌道。

2.保障性住房制度改革的目標(biāo)。一是在保障性住房供應(yīng)主體的選擇上，堅(jiān)持多主體供給，多渠道保障，形成以政府保障為主體，企業(yè)、機(jī)構(gòu)投資者、個(gè)人投資者共同參與的多元供給模式。二是在保障性住房保障對(duì)象的選擇上，嚴(yán)格依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和現(xiàn)有保障性住房的供給能力確定保障范圍，按照家庭人均收入狀況和住房條件，由低到高逐步落實(shí)中低收入人群的住房保障對(duì)象。三是在政府定位的選擇上，通過(guò)嚴(yán)格立法，制定和執(zhí)行一套行之有效的監(jiān)管體系，從規(guī)劃、設(shè)計(jì)到建設(shè)、分配、流轉(zhuǎn)等各環(huán)節(jié)對(duì)保障性住房實(shí)施有效的監(jiān)督和管理。四是在保障性住房供應(yīng)方式的選擇上，合理利用實(shí)物配售、實(shí)物配租、貨幣補(bǔ)貼等方式，處理好“人頭補(bǔ)貼”與“磚頭補(bǔ)貼”的雙重組合，相互補(bǔ)充的關(guān)系，完善多種供給方式，充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)的雙重作用，確保低收入家庭的住房需求。

（二）保障性住房制度改革的路徑

1.重塑政府在住房保障制度改革中的職能。其一，合理行使保障性住房供給的公共職能。由于建設(shè)保障性住房基本無(wú)利可圖，投資者往往不愿意承擔(dān)，這一責(zé)任歷史地落在政府的頭上。但目前我國(guó)的財(cái)力有限，需要提供住房保障的人口較多，政府只能先滿足一部分低收入家庭的住房需求。這就需要將有效的保障性住房資源合理配置，其他進(jìn)一步改善住房的需求只能由市場(chǎng)來(lái)解決。其二，強(qiáng)化政府作為土地和保障性住房宏觀管理者的職能。首先，中央政府要給予地方政府更多的財(cái)力支持，共同擔(dān)負(fù)起保障低收入人群住房需求的責(zé)任。其次，政府必須對(duì)土地市場(chǎng)各方利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，制定有利于保障房建設(shè)的土地政策。再者，政府要充分發(fā)揮對(duì)土地和房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的作用，保障土地的合理、有效供給，打擊土地囤積居奇，以哄抬地價(jià)的不法行為。同時(shí)，政府要肩負(fù)起作為市場(chǎng)主體的監(jiān)管職責(zé)，建立和完善關(guān)于土地供應(yīng)量、土地規(guī)劃和使用量、閑置土地存量等房地產(chǎn)信息公開(kāi)發(fā)布制度，監(jiān)督房地產(chǎn)商有效開(kāi)發(fā)保障性住房。

2.切實(shí)加強(qiáng)保障性住房建設(shè)的過(guò)程管理。我國(guó)保障性住房制度的改革是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須建立和完善一整套保障性住房管理的體制機(jī)制和法律法規(guī)。首先，由專門的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)。按照發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，由專門的組織機(jī)構(gòu)建立一整套完備的管理體系，以加強(qiáng)保障房的管理是十分必要的。例如：新加坡成立了建屋發(fā)展局，有效地提高了住房的管理效率;美國(guó) 1965 年就成立了專門負(fù)責(zé)住房保障體系的管理和各項(xiàng)法令執(zhí)行的住房與城市發(fā)展部。目前我國(guó)住房保障存在多部門（住建部、財(cái)政部、國(guó)土資源部、發(fā)改委、民政部）管理的 “九龍治水”局面，要改變這一格局，必須成立隸屬于政府部門或受政府監(jiān)督的非營(yíng)利專門機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)保障性住房。這樣，可以既可以防止多頭管理，又能夠提高辦事效率。其次，管理體系亟待建立。要將原有與保障性住房相關(guān)的職能機(jī)構(gòu)統(tǒng)一劃歸專門的住房保障署，其職能主要是對(duì)保障性住房的規(guī)劃、政策制定和實(shí)施負(fù)責(zé)，并對(duì)其建筑施工、流轉(zhuǎn)分配實(shí)施有效的監(jiān)督和管理。與此同時(shí)，成立由住房保障署直接管理的非營(yíng)利性的保障性住房開(kāi)發(fā)服務(wù)公司，對(duì)保障性住房的建設(shè)、租賃、經(jīng)營(yíng)維護(hù)及物業(yè)管理負(fù)責(zé)。最后，考核機(jī)制有待完善。負(fù)責(zé)保障房建設(shè)的部門和企業(yè)要深入本地區(qū)不同人群進(jìn)行調(diào)研，制定切實(shí)可行的住房保障措施，完善本地區(qū)合理的住房保障機(jī)制。將住房保障落實(shí)情況作為負(fù)責(zé)保障房建設(shè)的部門和企業(yè)的考核重點(diǎn)，使地方政府將國(guó)家的住房保障政策落到實(shí)處。

3.建立和完善保障性住房的法律法規(guī)。西方國(guó)家在長(zhǎng)期的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，已構(gòu)建了較為完善的保障性住房法律制度。如，美國(guó)1934 年頒布的《臨時(shí)住房法案》，英國(guó)早在 1890 年就制定的《住宅法》，這些法律制度的建立為這些國(guó)家的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)是功不可沒(méi)的。受經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的制約，我國(guó)的住房保障相關(guān)的法律制度于2014年由國(guó)務(wù)院法制辦公室征求意見(jiàn)，但目前尚未出臺(tái)。本文認(rèn)為，以立法的形式對(duì)保障性住房的適應(yīng)范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)、分配監(jiān)管、資金來(lái)源、違法追究等方面進(jìn)行嚴(yán)格的法律規(guī)范，是十分必要的。

4.合理選擇保障性住房的供應(yīng)方式和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。鑒于目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，保障性住房的供應(yīng)方式應(yīng)當(dāng)是多渠道、多層次的。首先，有效選擇保障性住房的供應(yīng)方式。保障性住房供應(yīng)一般分為“磚頭補(bǔ)貼”與“人頭補(bǔ)貼”兩種方式?！按u頭補(bǔ)貼”是由政府對(duì)建設(shè)環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)貼，按照標(biāo)準(zhǔn)提供住房或定期收取承租人租金;“人頭補(bǔ)貼”是指提供補(bǔ)貼給低收入家庭，由其在市場(chǎng)自主選擇住房。只有依據(jù)住房消費(fèi)支出份額和政府的住房保障財(cái)政預(yù)算支出和財(cái)政支付能力，才能科學(xué)合理地制定其補(bǔ)貼范圍和標(biāo)準(zhǔn)。政府應(yīng)選用“磚頭補(bǔ)貼”和“人頭補(bǔ)貼”相結(jié)合的模式，不斷增加租賃住房或低價(jià)住房的供給，以最大限度地滿足中低收入家庭的需求。其次，合理界定保障性住房的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)目前的補(bǔ)貼方式主要包括廉租住房的實(shí)物配租、經(jīng)濟(jì)適用住房的購(gòu)房補(bǔ)貼、租金配租以及租金減免。購(gòu)房補(bǔ)貼作為產(chǎn)權(quán)補(bǔ)貼的一種方式，由于需求量大而涉及面較小，容易滋生以權(quán)謀私的腐敗問(wèn)題;實(shí)物配租和租金配租作為廉租房常用的補(bǔ)貼方式，即使實(shí)物配租能很快解決低收入家庭住房問(wèn)題，但管理成本較高;租金配租雖然管理成本低，也較好地滿足低收入群體的住房需求，但存在租金管理難度大的問(wèn)題。因此，政府應(yīng)綜合考慮保障對(duì)象的補(bǔ)貼對(duì)象的收入變化、支付能力、補(bǔ)貼方式等客觀因素，合理確定其補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

5.不斷完善保障性住房分配的監(jiān)管機(jī)制。為了實(shí)施對(duì)保障性住房分配的有效監(jiān)管，其關(guān)鍵環(huán)節(jié)是完善合理的進(jìn)退和輪轉(zhuǎn)機(jī)制。第一，建立和完善合理的準(zhǔn)入機(jī)制。準(zhǔn)入資格審查是保障性住房的實(shí)際供給中的最大難題之一。在實(shí)際操作中，應(yīng)充分利用檔案管理信息化技術(shù)，對(duì)保障性住房實(shí)行全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的檔案管理，將申請(qǐng)人信息至于高度透明的社會(huì)監(jiān)管之中，這就需要建立申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)客觀公正，評(píng)價(jià)體系科學(xué)合理的“多層審核”機(jī)制。為了改變僅靠部門單位開(kāi)具書(shū)面證明的審核方式，必須嚴(yán)格規(guī)范保障性住房的申請(qǐng)程序。申請(qǐng)審核程序應(yīng)以市、縣（區(qū)）兩級(jí)聯(lián)動(dòng)，按照申請(qǐng)人提供的戶籍、收入、房產(chǎn)、資產(chǎn)等信息或證明，由申請(qǐng)人單位、居住地和戶籍所在地社區(qū)、街道辦以及房管等多部門進(jìn)行資格審查，申請(qǐng)人單位或居住地社區(qū)、公安、稅務(wù)、金融、房管等職能部門嚴(yán)格把關(guān)審批，然后將申請(qǐng)人資格在媒體上公示。只有這樣，才能充分發(fā)揮社會(huì)的監(jiān)督作用，嚴(yán)格規(guī)范保障性住房的申請(qǐng)程序，以保障住房分配制度的公平、公正、公開(kāi)。第二，完善科學(xué)的輪候制度。由于各地保障性住房供不應(yīng)求，只能實(shí)行排隊(duì)等候的輪候分配制度。其排隊(duì)等候的主要依據(jù)只能是申請(qǐng)人家庭的綜合生活水平，根據(jù)申請(qǐng)?zhí)峤粫r(shí)間、家庭收入水平和財(cái)產(chǎn)情況等綜合指標(biāo)的一定權(quán)重指數(shù)進(jìn)行排序輪候，并將其統(tǒng)計(jì)結(jié)果向社會(huì)公布，最終在申請(qǐng)登入系統(tǒng)上生成確定的輪候號(hào)碼和相應(yīng)的人員信息數(shù)據(jù)庫(kù)。與此同時(shí)，政府要根據(jù)以人為本的原則，優(yōu)先考慮諸如低保人群、殘障人士等弱勢(shì)群體的保障住房。第三，建立和完善退出機(jī)制。作為事后管理的退出機(jī)制，相對(duì)于準(zhǔn)入機(jī)制其難度更大。一是政府要因地制宜，按照規(guī)范的退出程序分別對(duì)主動(dòng)和被動(dòng)退出制定可操作的細(xì)則;二是建立定期審核和入戶檢查相結(jié)合的動(dòng)態(tài)管理模式，通過(guò)加強(qiáng)和規(guī)范保障性住房的日常監(jiān)管，以形成一套行之有效的約束機(jī)制;三是通過(guò)完善的退出機(jī)制以保證保障性住房的有效供給，依據(jù)其收入狀況、個(gè)人偏好適時(shí)調(diào)整保障房的供給。這樣才能即保證分配的合理性，又體現(xiàn)保障的有效性。

6.切實(shí)保障對(duì)保障性住房建設(shè)的資金投入。保障性住房建設(shè)的必要條件是穩(wěn)定的資金來(lái)源，單靠政府財(cái)政投入是難以保證如此龐大的住房保障房建設(shè)的。因此，建立政府財(cái)政投入為主，企業(yè)和機(jī)構(gòu)投資者多渠道籌措保障性住房建設(shè)資金的投入機(jī)制，是保障性住房建設(shè)的順利實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。一是要增加政府財(cái)政投入，將各級(jí)政府公共財(cái)政預(yù)算支出中單列保障性住房建設(shè)資金。二是將土地出讓金收益納入住房保障資金，從土地出讓金中提取一定比例的住房保障金，這對(duì)于保障性住房建設(shè)資金的籌措意義重大。三是建以政府為主導(dǎo)，社會(huì)資金參與的融資體系。政府要對(duì)參與保障性住房建設(shè)的社會(huì)資金從貸款融資、土地供給、補(bǔ)貼優(yōu)惠、稅費(fèi)減免等方面給予優(yōu)惠政策。四是建立由專門的住房保障機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理的住房保障融資制度，為住房保障搭建一個(gè)可靠的融資平臺(tái)和渠道，形成政府資金、社會(huì)資金、民間資本三位一體的保障性住房融資體系。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)開(kāi)始實(shí)行住房分配貨幣化改革以來(lái)，逐步建立和完善了以經(jīng)濟(jì)適用住房、公租房、廉租房等為主的保障性住房供應(yīng)體系。但實(shí)踐中，住房?jī)r(jià)格的不斷攀升使保障性住房的建設(shè)難以滿足廣大中低收入人群的住房需求。政府為了保障居者有其房，必須加強(qiáng)保障性住房制度的改革。本文的研究思路是：在文獻(xiàn)回顧的基礎(chǔ)上，解析了保障性住房制度的內(nèi)涵與依據(jù)，揭示了改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)保障性住房制度建設(shè)的成績(jī)與問(wèn)題，分析了保障性住房制度改革的原則和目標(biāo)，從而提出加強(qiáng)保障性住房制度改革的路徑。在以往的研究的基礎(chǔ)上，本文取得的突破在于：第一，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角對(duì)我國(guó)保障性住房的制度供給進(jìn)行研究;第二，從政府職能、管理措施、制度設(shè)計(jì)、供應(yīng)方式、監(jiān)管機(jī)制、資金投入等多方面提出了加強(qiáng)保障性住房制度改革的路徑。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]