段占朝 劉長(zhǎng)秋

[摘? ? 要]現(xiàn)階段，黨內(nèi)法規(guī)制度的質(zhì)量還存在一些問題，有宏觀、中觀和微觀問題。宏觀上的問題是，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系不健全，缺乏系統(tǒng)完備性;中觀上的問題是，有些黨內(nèi)法規(guī)制度缺乏適應(yīng)性，不能充分反映和適應(yīng)實(shí)際需要;微觀上的問題是，有些黨內(nèi)法規(guī)制度的可操作性不夠強(qiáng)。梳理黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量問題發(fā)現(xiàn)，其形成原因主要是，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)上缺乏系統(tǒng)性，黨內(nèi)法規(guī)制定過程中的制度和機(jī)制不夠完善，民主立規(guī)、科學(xué)立規(guī)水平有待提高。因此，提升黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量，要系統(tǒng)建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)三大體系，抓好制定流程管理，完善制定機(jī)制，貫徹科學(xué)立規(guī)、民主立規(guī)理念。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量;問題;原因;對(duì)策

[中圖分類號(hào)] D262[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1008-4479（2020）03-0063-07

自2013年5月27日發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，尤其是2017年6月中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》以來，黨內(nèi)法規(guī)制定過程中，特別重視黨內(nèi)法規(guī)制度制定質(zhì)量。理論界也特別重視對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度制定質(zhì)量問題的研究，并取得了一批頗有價(jià)值的研究成果。筆者主要對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量方面存在的問題和原因進(jìn)行梳理，并提出提升黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量的一些建議。

一、黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量方面存在的問題及其表現(xiàn)

良法才能善治。習(xí)近平總書記在提升黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量的問題上提出了不少思想論述，其中，將立得住、行得通、管得了作為目標(biāo)指引，確立問題導(dǎo)向的路徑選擇，明確“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”的核心要義，堅(jiān)持于法周延、于事有效的規(guī)范邏輯。這為提高黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量指明了前進(jìn)方向，提供了基本遵循。[1] 中共中央《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出，制定黨內(nèi)法規(guī)制度必須牢牢抓住質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。并提出，到建黨100周年時(shí)，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系，黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平顯著提高。然而，梳理現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制度，可以發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量方面依然存在一些問題，總體上看黨內(nèi)法規(guī)制度還不十分科學(xué)，具體而言，黨內(nèi)法規(guī)的體系性尚不完備、適應(yīng)性尚有欠缺、可操作性有待提高。

（一）從宏觀上來看，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系不健全，缺乏系統(tǒng)完備性。完備的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系包括黨內(nèi)法規(guī)制度體系、黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系三大體系。完備的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系在實(shí)質(zhì)上應(yīng)當(dāng)“方向要正確”。 完備的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系應(yīng)能達(dá)到一定的政治效用，即能夠有利于實(shí)現(xiàn)“管黨治黨、治國(guó)理政”的戰(zhàn)略目標(biāo)，能夠有利于推進(jìn)黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化、保持黨的長(zhǎng)期執(zhí)政，能夠有利于“保持黨的先進(jìn)性和純潔性”。

完備的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系應(yīng)具有科學(xué)性。在內(nèi)容上，“黨內(nèi)法規(guī)制定，要以黨章為根本遵循，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與系統(tǒng)謀劃，不與憲法法律相抵觸，不與黨的大政方針以及上位階黨內(nèi)法規(guī)相違背，與已有同位階黨內(nèi)法規(guī)保持協(xié)調(diào)一致，著力建成上下貫通、前后銜接、總體協(xié)調(diào)的黨內(nèi)法規(guī)制度系統(tǒng)?！盵2]完備的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系在形式上要規(guī)范，應(yīng)當(dāng)“保證每項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了”。

然而，現(xiàn)階段，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系還存在著不健全、不完善的問題。黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系不健全、不完善主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是重視黨內(nèi)法規(guī)制度體系的構(gòu)建，但黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系的構(gòu)建沒有得到充分重視;二是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)方面，重視起草環(huán)節(jié)的制度建設(shè)，而規(guī)劃和計(jì)劃環(huán)節(jié)、備案審批環(huán)節(jié)、清理和評(píng)估環(huán)節(jié)的制度建設(shè)尚沒有得到充分重視;三是黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系建設(shè)方面，實(shí)施主體制度比較完善，但實(shí)施機(jī)制、實(shí)施方法等方面的制度尚不完善;四是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系建設(shè)方面，執(zhí)紀(jì)問責(zé)制度和責(zé)任制度有待進(jìn)一步落實(shí)，監(jiān)督檢查制度和巡視制度有待深入和完善;五是程序性規(guī)范方面，依然重視實(shí)體性規(guī)定，而忽視程序性規(guī)范。

（二）從中觀上來看，有些黨內(nèi)法規(guī)制度缺乏適應(yīng)性，不能充分反映和適應(yīng)實(shí)際需要。從實(shí)際出發(fā)，是《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的四大原則之一?！蛾P(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》指出，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，必須“堅(jiān)持從管黨治黨、治國(guó)理政實(shí)際出發(fā)”。因此，筆者認(rèn)為，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，不斷提高黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)“堅(jiān)持從管黨治黨、治國(guó)理政實(shí)際出發(fā)”，尊重和體現(xiàn)“管黨治黨、治國(guó)理政”的客觀規(guī)律。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，切實(shí)解決黨的建設(shè)和黨的事業(yè)發(fā)展中存在的問題。

毋庸諱言，有些黨內(nèi)法規(guī)制度還不能充分反映和適應(yīng)實(shí)際需要，或者脫離實(shí)際而超越于“管黨治黨、治國(guó)理政”的實(shí)際需要，或者落后于“管黨治黨、治國(guó)理政”的實(shí)際需要。如，有些地方黨內(nèi)法規(guī)制度不適應(yīng)黨的建設(shè)實(shí)踐和黨的事業(yè)發(fā)展需要，不能充分反映并落實(shí)中央精神，甚至與中央精神相悖。

（三）從微觀上來看，部分黨內(nèi)法規(guī)制度的可操作性不夠強(qiáng)。制定黨內(nèi)法規(guī)制度的目的在于實(shí)施或執(zhí)行，由此出發(fā)，黨內(nèi)法規(guī)制度的協(xié)調(diào)性、可操作性就顯得十分重要。黨內(nèi)法規(guī)可操作性差是黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量不高，從而影響黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的重要因素之一。

黨內(nèi)法規(guī)可操作性不高主要表現(xiàn)在：有些黨內(nèi)法規(guī)制度之間相互沖突，即黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律或上位階黨內(nèi)法規(guī)存在沖突;有些黨內(nèi)法規(guī)制度之間缺乏協(xié)調(diào)，即有些黨內(nèi)法規(guī)與同位階的其他黨內(nèi)法規(guī)之間存在矛盾或不一致;有些黨內(nèi)法規(guī)制度解決實(shí)際問題有效性不足，或針對(duì)性不強(qiáng);有些黨內(nèi)法規(guī)“制度設(shè)計(jì)抽象籠統(tǒng)，程序性規(guī)定較少”。[3]

二、黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量問題形成的原因

黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量不高的原因，既有主觀的方面，也有客觀的方面，是主觀和客觀共同作用的結(jié)果。從客觀方面來看，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完備是一個(gè)漸進(jìn)的過程，不能一蹴而就，同時(shí)，黨的建設(shè)和黨的事業(yè)發(fā)展等黨內(nèi)實(shí)踐需要的動(dòng)態(tài)變動(dòng)也決定了黨內(nèi)法規(guī)制度處于與時(shí)俱進(jìn)的動(dòng)態(tài)演變過程。

從主觀上來看，主要有以下五個(gè)方面的原因：

（一）黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)上，存在著兩個(gè)“一頭重”、“一頭輕”的情況。一是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的構(gòu)建“一頭重”，而黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系的構(gòu)建“一頭輕”;二是影響黨員或黨員領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)利義務(wù)的實(shí)體性規(guī)定“一頭重”，而執(zhí)紀(jì)問責(zé)的程序性規(guī)定“一頭輕”。

從黨內(nèi)法規(guī)體系上來說，重視黨內(nèi)法規(guī)制度體系的構(gòu)建，但黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系的構(gòu)建沒有得到充分重視。由于在思想上存在重制定輕實(shí)施的想法，在現(xiàn)實(shí)中就存在著為制定而制定，對(duì)統(tǒng)籌黨內(nèi)法規(guī)體系的完善則欠周全考慮，更不用說統(tǒng)籌考慮三大體系構(gòu)建的一體化了。

從黨內(nèi)法規(guī)的程序性規(guī)定來說，存在著“重實(shí)體輕程序”的立規(guī)思路。雖然，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》和其他相關(guān)專項(xiàng)問題的責(zé)任追究辦法也有些許程序性制度規(guī)定，但這些程序性制度對(duì)及時(shí)發(fā)現(xiàn)違反責(zé)任制度的行為還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。同樣， 在發(fā)現(xiàn)違紀(jì)和失職失責(zé)行為問題上，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》也缺乏行之有效的程序性規(guī)定。

（二）黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量保障體系不夠完善，備案審批制度、清理評(píng)估制度還停留于紙面上。黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量之所以有待提高，其原因在于：黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量保障體系尚不健全，不能形成完美的周而復(fù)始的自循環(huán)運(yùn)動(dòng)，立項(xiàng)、起草、備案審批、清理評(píng)估各個(gè)階段的制度之間尚不能互相呼應(yīng)，各項(xiàng)制度的運(yùn)作相互之間缺乏協(xié)調(diào)性。

實(shí)踐中對(duì)立項(xiàng)和起草工作及其制度建設(shè)比較重視，但對(duì)備案審批工作、清理評(píng)估工作及其制度建設(shè)的重視程度尚不夠。備案審批工作還沒有充分做到對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的依法審查，清理工作尚未制度化、規(guī)范化和程序化，科學(xué)的評(píng)估機(jī)制、評(píng)估方式、評(píng)估方法、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估內(nèi)容尚未形成。

（三）黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)制不十分科學(xué)，黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量有待提高。就規(guī)劃與計(jì)劃階段來說，立項(xiàng)科學(xué)論證制度尚未建立，立項(xiàng)工作機(jī)制缺乏制度化、規(guī)范化、程序化。

就起草階段來說，“誰制定誰起草”的制度雖然可以做到專門化，但不能做到專業(yè)化，沒有黨內(nèi)法規(guī)專家學(xué)者的積極參與，就無法從根本上解決科學(xué)化不足的問題?！罢l制定誰起草”的制度不僅會(huì)產(chǎn)生“閉門造車”的現(xiàn)象，而且還可能產(chǎn)生“利益立規(guī)”的問題發(fā)生，起草部門通過立規(guī)程序?qū)⑵洳块T利益融入法規(guī)。

就清理評(píng)估階段來說，清理和評(píng)估制度尚未制度化、規(guī)范化和經(jīng)?；绕涫强茖W(xué)的評(píng)估機(jī)制尚未確立。

（四）黨內(nèi)法規(guī)制定過程中的參與制度不夠完善，民主立規(guī)程度不夠。習(xí)近平總書記指出，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，是提高立法質(zhì)量的根本途徑。[4] 而參與制度已成為世界各國(guó)民主立法的重要方式，也被世界各國(guó)在立法實(shí)踐中廣泛應(yīng)用。黨內(nèi)法規(guī)制定同樣應(yīng)當(dāng)貫徹民主參與原則。黨內(nèi)法規(guī)制定過程中的參與制度包括黨內(nèi)參與制度和黨外參與制度，前者是指黨員參與和基層黨組織的參與，體現(xiàn)的是黨內(nèi)民主;后者是指專家參與和群眾參與，體現(xiàn)的是黨外民主和黨外智慧。

相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)中雖然規(guī)定了黨員參與，但這項(xiàng)規(guī)定還比較概念化、抽象化，缺乏具體的配套制度或?qū)嵤┺k法。“黨內(nèi)法規(guī)制度是全黨意志的集中體現(xiàn)， 其制定過程理應(yīng)充分吸取廣大黨員的意見， 反映他們的利益訴求。但在目前立法實(shí)踐中， 受各種條件的限制， 黨內(nèi)仍然缺乏切實(shí)保障廣大黨員參與黨內(nèi)法規(guī)制定的步驟、辦法、程序和機(jī)制?！盵5] 而黨內(nèi)法規(guī)制定過程中的基層黨組織參與的規(guī)定更是鮮有涉及。

相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)中雖然也規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)制定過程中的專家參與、群眾參與和新聞?shì)浾搮⑴c，但這些規(guī)定尚停留于概念層面。黨內(nèi)法規(guī)雖然調(diào)整的是黨內(nèi)各種關(guān)系，不調(diào)整黨外關(guān)系，不會(huì)影響到黨外自然人和各類組織的權(quán)利義務(wù)，但由于中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的執(zhí)政黨，其管黨治黨的黨內(nèi)法規(guī)又直接關(guān)系著治國(guó)理政的成敗，關(guān)系著中國(guó)的前途命運(yùn)，關(guān)系著全國(guó)人民的福祉，因此黨內(nèi)法規(guī)制定過程應(yīng)當(dāng)吸收黨外的合理參與。但由于黨內(nèi)法規(guī)制定主體的認(rèn)識(shí)局限，黨外參與制度的抽象性且缺乏程序性規(guī)定，致使專家參與、群眾參與和新聞?shì)浾搮⑴c還停留于概念上，尚未制度化、程序化，尚未發(fā)展到操作層面。

（五）黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)有待提高，立規(guī)的科學(xué)性程度不夠?？茖W(xué)立規(guī)包括兩個(gè)方面，一是內(nèi)容上的科學(xué)性，二是制定技術(shù)上的科學(xué)性。科學(xué)立規(guī)水平和制定技術(shù)不高是導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)缺乏可操作性的兩個(gè)重要原因。從內(nèi)容上看，有的黨內(nèi)法規(guī)不尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，“制度創(chuàng)制時(shí)脫離實(shí)際或制度創(chuàng)制時(shí)綱領(lǐng)性與號(hào)召性的規(guī)范太多”，[6]導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)制度在客觀上的“有法難依”。從表述上看，有的黨內(nèi)法規(guī)中還存在用語過于籠統(tǒng)、模糊甚至不規(guī)范，不夠準(zhǔn)確和細(xì)化的問題，[7] 這是導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)制度在客觀上“有法難依”的另一個(gè)原因。從系統(tǒng)性上來看，有些黨內(nèi)法規(guī)缺乏問題上的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和與其他黨規(guī)的協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致執(zhí)規(guī)主體在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度時(shí)無所適從，這是導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)制度在客觀上“有法難依”的第三個(gè)原因。由于制定黨內(nèi)法規(guī)制度不尊重規(guī)律、不科學(xué)表述、不注重系統(tǒng)協(xié)調(diào)，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)制度制定質(zhì)量不高，從而妨礙黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力。

從制定技術(shù)上看，有的條款在法規(guī)規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)上不完整，有的黨內(nèi)法規(guī)在必要的程序性規(guī)定上存在缺失。法規(guī)規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)不完整表現(xiàn)在：規(guī)定了“禁止性”規(guī)定的行為模式，但缺乏相應(yīng)的法律后果，即違反了禁止性規(guī)定沒有相應(yīng)的責(zé)任條款。程序是執(zhí)規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循的方式、方法、順序等的總稱?？茖W(xué)合理的程序設(shè)計(jì)是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)體規(guī)定的必要條件，然而，由于程序規(guī)定缺失，或現(xiàn)有的程序規(guī)定存在碎片化、簡(jiǎn)單化和模糊化等問題，從一定程度上使黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行受阻，影響黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力。

三、解決黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量問題的對(duì)策

提升黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的科學(xué)性、系統(tǒng)性、適應(yīng)性，是提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的規(guī)范前提。健全黨內(nèi)法規(guī)，完善黨內(nèi)法規(guī)體系，才能提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力，提高黨的執(zhí)政能力、建設(shè)法治中國(guó)。[8] 提高黨內(nèi)法規(guī)制度制定質(zhì)量，要重視黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，抓好制定流程管理，完善制定機(jī)制，貫徹科學(xué)立規(guī)、民主立規(guī)理念。

（一）做到兩個(gè)“并重”：黨內(nèi)法規(guī)三大體系建設(shè)“并重”，實(shí)體制度與程序制度“并重”。即使黨內(nèi)法規(guī)制度體系已經(jīng)十分完善，如果沒有與之相適應(yīng)的高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系和有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系，那么可以肯定的是，黨內(nèi)法規(guī)制度永遠(yuǎn)停留于“看起來很美”的紙上概念，守規(guī)、執(zhí)規(guī)、執(zhí)紀(jì)問責(zé)都只會(huì)是一句信誓旦旦的口號(hào)而已。因此，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)上，不僅要重視黨內(nèi)法規(guī)制度體系的構(gòu)建，而且還要重視同步構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系和黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系。通過不懈努力，構(gòu)建出體系完善、系統(tǒng)完備、整體協(xié)調(diào)、運(yùn)行通暢、可操作性強(qiáng)的黨內(nèi)法規(guī)體系。

在黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系構(gòu)建方面，特別要重視實(shí)施機(jī)制和實(shí)施方法等程序性制度。好的實(shí)施機(jī)制和實(shí)施方法是達(dá)到理想的實(shí)施效果的重要制度安排。

在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系構(gòu)建方面，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查制度和巡視制度建設(shè)。責(zé)任制度和執(zhí)紀(jì)問責(zé)制度是黨內(nèi)法規(guī)制度的“牙齒”，其固然重要，但在如何發(fā)現(xiàn)違反黨規(guī)責(zé)任并應(yīng)當(dāng)受到紀(jì)律處分（或紀(jì)律處理）、應(yīng)當(dāng)被問責(zé)的行為問題上，程序性的制度安排必不可少。監(jiān)督檢查制度和巡視制度應(yīng)成為發(fā)現(xiàn)違紀(jì)和失職失責(zé)問題的重要制度安排。無論哪種保障制度都不能成為巡視主體干涉被巡視單位的幌子，同時(shí)，監(jiān)督檢查主體和巡視主體在發(fā)現(xiàn)問題后，也要根據(jù)被發(fā)現(xiàn)問題的具體情況依法依程序進(jìn)行處理，須將案件移送到有權(quán)處理的機(jī)關(guān)或部門，而不能超越職權(quán)范圍或違反程序亂處理。相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)對(duì)監(jiān)督檢查和巡視的原則和內(nèi)容作出規(guī)定，監(jiān)督檢查主體和巡視主體應(yīng)在實(shí)踐中不斷總結(jié)監(jiān)督檢查和巡視的機(jī)制、形式、方法等。

在程序性制度建設(shè)方面，把程序制度提高到與實(shí)體制度并重的地位。正義不僅要實(shí)現(xiàn)，還要以看得見的方式實(shí)現(xiàn)。而程序性制度正是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)體正義、提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的“看得見的方式”。程序性制度不僅有利于實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義，其本身還具有重要的價(jià)值意義，程序?qū)τ趫?zhí)規(guī)者是一種義務(wù)，但對(duì)應(yīng)的是，對(duì)于執(zhí)規(guī)對(duì)象和執(zhí)紀(jì)問責(zé)對(duì)象來說，它則是一種權(quán)利。程序先于權(quán)利，沒有程序則權(quán)利無以保障。提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力意在懲戒各種違反黨規(guī)責(zé)任和義務(wù)的行為，維護(hù)合規(guī)的各項(xiàng)黨內(nèi)權(quán)利，包括程序性權(quán)利。如果程序性制度不健全或執(zhí)規(guī)不規(guī)范，會(huì)影響到黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效果，影響黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力。基于程序性制度對(duì)于實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)體正義的重要性，對(duì)于執(zhí)規(guī)對(duì)象和執(zhí)紀(jì)問責(zé)對(duì)象的重要性，對(duì)于提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的重要性，在制定黨規(guī)時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)程序性制度建設(shè)，做到程序規(guī)范和實(shí)體規(guī)范并重;在執(zhí)行黨規(guī)時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格遵守程序性規(guī)定，規(guī)范執(zhí)規(guī)和執(zhí)紀(jì)問責(zé)，不得侵犯程序性權(quán)利。

（二）完善黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量保障體系，抓好全流程管理。從系統(tǒng)論視角，完善黨內(nèi)法規(guī)立項(xiàng)階段、起草階段、備案審批階段和評(píng)估清理階段四個(gè)階段的制度，每個(gè)階段自成一個(gè)小系統(tǒng)，四個(gè)階段形成一個(gè)大系統(tǒng)。每個(gè)小系統(tǒng)內(nèi)部的各項(xiàng)制度間應(yīng)形成一個(gè)互相聯(lián)系、互相制約、互相促進(jìn)的生態(tài)體系。四個(gè)小系統(tǒng)組成一個(gè)大系統(tǒng)，形成一個(gè)互相聯(lián)系、互相制約、互相促進(jìn)的大的生態(tài)體系。制度生態(tài)達(dá)到完美的平衡，從而可以有力地提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量。

為了提升黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量，不僅要重視黨內(nèi)法規(guī)制定過程中每個(gè)階段的制度構(gòu)建，還要抓好每一階段的制度落實(shí)。不僅要重視起草階段的制度落實(shí)，也要重視立項(xiàng)階段、備案審批階段和實(shí)施后的評(píng)估和清理階段的制度落實(shí)。抓好立項(xiàng)階段的工作，要使“管黨治黨、治國(guó)理政”急需的黨內(nèi)法規(guī)列入制定議程。

做好備案審批工作，激活備案審批制度。在縱向上，避免黨內(nèi)法規(guī)同憲法和國(guó)家法律不一致，同黨章和上位階黨內(nèi)法規(guī)相抵觸。在橫向上，避免與其他同位階黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定相沖突，解決與同位階的其他黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對(duì)同一事項(xiàng)的協(xié)調(diào)問題。在內(nèi)容上，避免規(guī)定的內(nèi)容明顯不當(dāng)，保持和提升黨內(nèi)法規(guī)的合理性和現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性。在權(quán)限和程序上，避免超越制定權(quán)限立規(guī)，避免違反法定程序立規(guī)。

（三）不斷完善并創(chuàng)新科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)制，充分發(fā)揮制度效用。規(guī)劃階段，建立黨內(nèi)法規(guī)立項(xiàng)科學(xué)論證制度，使得立項(xiàng)工作機(jī)制形成制度化、規(guī)范化、程序化。從而做到應(yīng)當(dāng)立項(xiàng)的黨內(nèi)法規(guī)盡可能立項(xiàng)，不成熟的暫不立項(xiàng)?？茖W(xué)立項(xiàng)或科學(xué)訂立黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃需堅(jiān)持三個(gè)原則：第一，合法性原則;第二，可行性原則;第三，科學(xué)性原則。[9]

起草階段，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)起草責(zé)任主體和起草實(shí)施主體制度相分離的制度，積極吸納黨內(nèi)法規(guī)專家學(xué)者參與到黨內(nèi)法規(guī)起草工作中來，一來可以充分發(fā)揮專家學(xué)者的專業(yè)化能力和水平，二來專家學(xué)者具有主體和利益上的中立性，可以避免立規(guī)主體通過立規(guī)為本部門爭(zhēng)取利益。

實(shí)施后的清理評(píng)估階段，一是建立黨內(nèi)法規(guī)的集中清理、定期清理和專項(xiàng)清理機(jī)制。黨內(nèi)法規(guī)清理要遵循一些原則，要以黨章為基本遵循，嚴(yán)格遵守憲法、法律，從體系、內(nèi)容上進(jìn)行審查、分析和整理，審查黨內(nèi)法規(guī)的合法性、合理性、適應(yīng)性、沖突性、協(xié)調(diào)性等問題。通過對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的清理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，并分別作出修改和廢止等決定。對(duì)那些落后的、不合時(shí)宜的黨內(nèi)法規(guī)制度條款進(jìn)行修改，對(duì)整體上已經(jīng)過時(shí)的黨內(nèi)法規(guī)制度及時(shí)廢止。

二是創(chuàng)新評(píng)估機(jī)制，完善評(píng)估結(jié)果應(yīng)用。做好評(píng)估工作，要使黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估工作制度化、規(guī)范化和經(jīng)常化。《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》第十五條對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)估做出了原則性的制度規(guī)定，一是明確了評(píng)估的法定主體或責(zé)任主體即黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān);二是明確了五方面的評(píng)估范圍;三是明確了兩種評(píng)估方式即專項(xiàng)評(píng)估和一攬子評(píng)估。這些規(guī)定對(duì)今后開展評(píng)估工作和創(chuàng)新評(píng)估機(jī)制確立了依據(jù)。

第一，制定《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估辦法》。為了使評(píng)估工作制度化、規(guī)范化，增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的可信度，提升評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用性，筆者建議吸收各個(gè)地方《黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估辦法》的成熟做法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)制定《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估辦法》，建立健全黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估制度，明確評(píng)估指導(dǎo)思想、評(píng)估原則、評(píng)估范圍、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估機(jī)制、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估方式、評(píng)估方法、評(píng)估程序、評(píng)估結(jié)果應(yīng)用等，構(gòu)建科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估制度體系。

第二，實(shí)行評(píng)估責(zé)任主體和評(píng)估實(shí)施主體相分離的制度。黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的評(píng)估主體是責(zé)任主體，這是賦予評(píng)估責(zé)任主體的法定義務(wù)，評(píng)估責(zé)任主體可以自己評(píng)估，也可以委托第三方社會(huì)評(píng)估。也就是說，評(píng)估責(zé)任主體制度的確立，絲毫不影響在實(shí)際評(píng)估工作中委托第三方評(píng)估?；蛘邠Q句話說，黨內(nèi)法規(guī)確定了評(píng)估主體，但具體的評(píng)估機(jī)制是可以創(chuàng)新的，評(píng)估法定主體可以自主構(gòu)建科學(xué)的、中立的第三方社會(huì)評(píng)估機(jī)制，使黨內(nèi)法規(guī)專家學(xué)者參與到評(píng)估工作中來，形成制定主體的有權(quán)評(píng)估和第三方社會(huì)評(píng)估相結(jié)合的評(píng)估機(jī)制。

第三，強(qiáng)化評(píng)估結(jié)果應(yīng)用性。根據(jù)評(píng)估報(bào)告，對(duì)那些與實(shí)踐不相適應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)或條款，適時(shí)進(jìn)行修訂和廢止，保持黨內(nèi)法規(guī)的與時(shí)俱進(jìn)品格，提升黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)性，從而為提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力提供規(guī)范基礎(chǔ)。

（四）科學(xué)立規(guī)，不斷提高黨內(nèi)法規(guī)制度制定質(zhì)量，提高黨內(nèi)法規(guī)制度可操作性?？茖W(xué)立規(guī)，首先要尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律。習(xí)近平總書記指出，科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律。制定黨內(nèi)法規(guī)制度也要尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，尊重“管黨治黨、治國(guó)理政”的客觀規(guī)律?？茖W(xué)立規(guī)的核心，在于制定黨內(nèi)法規(guī)要尊重和體現(xiàn)黨的制度建設(shè)規(guī)律，妥善處理數(shù)量與質(zhì)量、前瞻性與現(xiàn)實(shí)性等關(guān)系，確保黨內(nèi)法規(guī)適應(yīng)黨的建設(shè)和黨的工作需要，經(jīng)得起實(shí)踐和歷史的考驗(yàn)。[10]

科學(xué)立規(guī)，還要提升黨內(nèi)法規(guī)制度的針對(duì)性。要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，切實(shí)提高黨內(nèi)法規(guī)的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的可執(zhí)行性和可操作性，使每一部黨內(nèi)法規(guī)都切實(shí)管用。[4]

科學(xué)立規(guī)，還要不斷改進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度制定技術(shù)。在形式上，應(yīng)嚴(yán)格按照于法周延、于事簡(jiǎn)便的原則，提高黨內(nèi)法規(guī)制定水平，做到內(nèi)容詳實(shí)、措施管用，邏輯嚴(yán)密、表述準(zhǔn)確，文字精練、格式規(guī)范，使制定出的黨內(nèi)法規(guī)更具有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和具體可行性，使黨內(nèi)法規(guī)真正成為“活法”，從而提高黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力。[6] 在內(nèi)容上，“黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容不應(yīng)存在制度模塊上的空白以及具體規(guī)范上的漏洞，應(yīng)實(shí)現(xiàn)原則性規(guī)范與具體性規(guī)范、實(shí)體性規(guī)范與程序性規(guī)范、主體性規(guī)范與配套性規(guī)范、倡導(dǎo)性規(guī)范與懲戒性規(guī)范的均衡布局?！盵9] 在法規(guī)規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)上，借鑒法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)，法規(guī)規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)由三部分構(gòu)成，即假定條件、行為模式和法規(guī)后果，對(duì)于禁止性條款務(wù)必要明確規(guī)定其法規(guī)后果。在體系上，提高制定技術(shù)，解決黨內(nèi)法規(guī)之間的相抵觸、不一致、相沖突問題，形成黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)在協(xié)調(diào)。

（五）民主立規(guī)，建立并完善黨內(nèi)法規(guī)制定中的參與制度。黨內(nèi)法規(guī)制定需要貫徹民主立規(guī)理念，這是發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主的一個(gè)重要方面?！包h內(nèi)民主不僅需要黨內(nèi)樹立起民主的觀念、民主的作風(fēng)，而且需要通過黨內(nèi)法規(guī)建立起民主的制度?！盵11] 民主立規(guī)理念的實(shí)現(xiàn)可以通過建立參與制度予以體現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)制定首先要貫徹黨內(nèi)民主參與，即黨員和基層黨組織的參與，“黨內(nèi)法規(guī)的制定過程應(yīng)向基層黨組織和普通黨員開放，以提高黨內(nèi)法規(guī)的民主性。” [11]? “在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)過程中，理應(yīng)建立基層黨組織和普通黨員的參與機(jī)制、 黨內(nèi)法規(guī)制定過程的信息公開機(jī)制以及黨內(nèi)法規(guī)的民主表決機(jī)制，以充分吸收基層黨組織和普通黨員參與到黨內(nèi)法規(guī)的制定過程中來，從而不斷提高黨內(nèi)法規(guī)的民主性，使黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)具有更加充分的民主基礎(chǔ)。” [11]

黨內(nèi)法規(guī)制定過程中，除了貫徹黨內(nèi)民主參與之外，還要吸收黨外民主和黨外智慧，建立和完善黨外的群眾參與和專家參與制度。

強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度制定中的參與制度，一方面可以提高黨內(nèi)法規(guī)制度的現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性和執(zhí)行中的可操作性，另一方面可以充分反映全黨的意志和絕大多數(shù)黨員的利益，奠定黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的合法性基礎(chǔ)。

在黨內(nèi)法規(guī)制定的各個(gè)環(huán)節(jié)，強(qiáng)化黨員參與、基層黨組織參與的黨內(nèi)參與制度和專家參與、群眾參與的黨外參與制度。立項(xiàng)階段、起草階段、備案審批階段和清理評(píng)估階段，在不違反保密制度的前提下，都應(yīng)當(dāng)不同程度地引入?yún)⑴c制度。

創(chuàng)新黨內(nèi)法規(guī)制定過程中的參與方式，通過座談、評(píng)估、公布法律草案等擴(kuò)大黨內(nèi)和黨外有序參與立規(guī)的途徑，通過詢問、特定問題調(diào)查、備案審查等方式廣泛聽取各方面意見和建議。[4]

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責(zé)任編輯：徐慧楓