ECT過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制：研究與展望

張穎

【摘要】以《能源憲章條約》第7條第（7）款為核心的能源過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制在實(shí)踐中遭受冷遇，根本原因在于俄羅斯和歐盟之間能源關(guān)系的沖突和能源治理模式的分歧，反映出該過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制條款存在模糊性、較原則化和難以彌補(bǔ)俄歐能源利益差異等方面的缺陷。在致力于尋求多邊治理共同利益的背景下，該過(guò)境制度和過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制將在區(qū)域和全球?qū)用娴哪茉春献髦蝎@得進(jìn)一步發(fā)展，成為調(diào)整區(qū)域或全球能源過(guò)境合作的法律框架之基礎(chǔ)。中國(guó)應(yīng)積極并審慎地參與能源憲章的現(xiàn)代化進(jìn)程，考慮加入《能源憲章條約》并促其變革，著力推進(jìn)跨境油氣管道合作的法律制度建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】能源過(guò)境? 爭(zhēng)端解決? 《能源憲章條約》

【中圖分類號(hào)】D99? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.05.014

能源過(guò)境制度被認(rèn)為是《能源憲章條約》（Energy Charter Treaty，以下簡(jiǎn)稱ECT）法律體系中最具創(chuàng)新性和開(kāi)拓性的制度設(shè)計(jì)，它是一種結(jié)合了非強(qiáng)制性的調(diào)解程序與有約束力的爭(zhēng)端解決機(jī)制的準(zhǔn)司法程序，為過(guò)境爭(zhēng)議的解決提供了兼具快捷性和預(yù)防性的解決手段。目前中國(guó)是全球最大的原油進(jìn)口國(guó)、排名第二的液化天然氣進(jìn)口國(guó)，以中國(guó)東北、西北和西南方向的陸上跨境油氣管道和東部海上油氣通道為基礎(chǔ)的油氣管道輸送格局已基本成型，能源過(guò)境問(wèn)題將日益凸顯。隨著中國(guó)參與全球能源治理的程度不斷提升，必然引發(fā)對(duì)能源憲章的現(xiàn)代化進(jìn)程，以及ECT過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制的改革和未來(lái)發(fā)展的思考與討論。

ECT過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制的實(shí)效分析

在ECT制度下，有關(guān)能源過(guò)境爭(zhēng)端解決程序的規(guī)定涉及兩個(gè)條款，即第7條第（7）款、第27條，以及《有關(guān)過(guò)境爭(zhēng)端的調(diào)解行為規(guī)則》。其中ECT第7條是有關(guān)過(guò)境制度的主要條款，其要求締約方根據(jù)WTO/GATT所載的過(guò)境自由原則，在非歧視的基礎(chǔ)上促進(jìn)過(guò)境。與第7條密切相關(guān)的《過(guò)境議定書草案》在ECT生效1年后被提上日程，主要目的是提供更詳細(xì)的規(guī)則以保證ECT下關(guān)于過(guò)境的原則和有關(guān)規(guī)定的執(zhí)行。然而，ECT的過(guò)境條款在能源過(guò)境爭(zhēng)議實(shí)踐中效果不佳，相關(guān)的《過(guò)境議定書草案》在經(jīng)歷了長(zhǎng)期談判后于2011年被暫停，俄歐雙方圍繞《過(guò)境議定書草案》第20條有關(guān)REIO條款（regional economic integration organization區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織一體化條款）的爭(zhēng)議，是導(dǎo)致該談判多次擱置并失敗的關(guān)鍵。[1]

俄歐爭(zhēng)議及原因分析。REIO條款爭(zhēng)議的核心是《過(guò)境議定書草案》在歐盟各成員國(guó)間有關(guān)過(guò)境爭(zhēng)議的內(nèi)部適用性。由于每個(gè)歐盟成員國(guó)都已經(jīng)以獨(dú)立的ECT締約方和作為歐盟成員國(guó)的雙重身份簽署/批準(zhǔn)了ECT，因此，就產(chǎn)生了ECT的適用范圍是將歐盟作為一個(gè)整體還是對(duì)各成員國(guó)也分別適用的問(wèn)題。對(duì)該條款，俄羅斯反對(duì)歐盟將自身作為一個(gè)單獨(dú)的締約國(guó)，強(qiáng)烈堅(jiān)持《過(guò)境議定書草案》的條款應(yīng)擴(kuò)展至歐盟各成員國(guó)內(nèi)部跨越兩個(gè)國(guó)家邊境的能源運(yùn)輸。俄羅斯認(rèn)為《過(guò)境議定書草案》第20條的REIO條款是不公平的。這將為歐盟是否有效履行《過(guò)境議定書草案》中的義務(wù)提供借口，迫使俄羅斯服從歐盟的現(xiàn)有及未來(lái)有可能修訂的立法，導(dǎo)致俄羅斯受制于歐盟內(nèi)部市場(chǎng)機(jī)制調(diào)控的風(fēng)險(xiǎn)。歐盟堅(jiān)持認(rèn)為，因其一直在建立共同的內(nèi)部能源市場(chǎng)，能源“過(guò)境”的概念應(yīng)僅限跨越作為一個(gè)整體的歐盟的情形，而不是跨越其個(gè)別會(huì)員國(guó)，即只有能源資源在整個(gè)歐盟范圍內(nèi)的移動(dòng)才被視為“過(guò)境”，如從俄羅斯輸送到法國(guó)的天然氣應(yīng)該結(jié)束于歐盟的外圍（目前該區(qū)域邊界是波蘭的東部邊界）時(shí)方構(gòu)成過(guò)境。REIO條款的實(shí)施將對(duì)俄歐能源關(guān)系和過(guò)境爭(zhēng)議處理產(chǎn)生顯著差別：一是隨著歐盟的成員國(guó)范圍不斷擴(kuò)大，俄羅斯對(duì)外出口天然氣的輸送點(diǎn)將被深深放置在歐盟領(lǐng)土內(nèi)。二是歐盟將參與制定擴(kuò)大歐亞能源市場(chǎng)的通用游戲規(guī)則，卻有可能不在自己擴(kuò)大的領(lǐng)土范圍內(nèi)實(shí)施這些規(guī)則。表面看來(lái)，REIO條款反映的是俄歐之間對(duì)《過(guò)境議定書草案》相關(guān)規(guī)則的法律范圍的爭(zhēng)議，其背后的原因則是雙方對(duì)ECT及《過(guò)境議定書草案》的期待存在差異，以及雙方在政治觀點(diǎn)和過(guò)境治理理念上的本質(zhì)不同。對(duì)于歐盟來(lái)說(shuō)，其希望通過(guò)ECT的過(guò)境條款將競(jìng)爭(zhēng)要素納入國(guó)際氣體鏈，其關(guān)注點(diǎn)在于市場(chǎng)自由化和競(jìng)爭(zhēng)化，并以此擺脫對(duì)俄羅斯的能源依賴，維護(hù)歐盟整體利益;對(duì)于俄羅斯來(lái)說(shuō)，ECT過(guò)境規(guī)則的意義在于確保通過(guò)烏克蘭長(zhǎng)期不間斷地輸送天然氣，其關(guān)注點(diǎn)在于運(yùn)輸鏈的穩(wěn)定性，并以此維持自己在能源事務(wù)方面的影響力。在以競(jìng)爭(zhēng)模式為主導(dǎo)的治理理念下，歐盟在“優(yōu)先使用權(quán)”和REIO條款等問(wèn)題上難以與俄羅斯達(dá)成一致，而REIO條款更是最終成為阻礙《過(guò)境議定書草案》談判通過(guò)的障礙。

ECT過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制的不足。目前作為唯一專門涉及能源過(guò)境問(wèn)題的國(guó)際法律規(guī)范，ECT的過(guò)境制度是一項(xiàng)針對(duì)過(guò)境活動(dòng)進(jìn)行多邊治理的嘗試，該制度的發(fā)展經(jīng)歷了從主動(dòng)創(chuàng)新到備受爭(zhēng)議的過(guò)程。在俄烏爭(zhēng)端的發(fā)生和處理過(guò)程中，各方均未援引ECT中的過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制來(lái)謀求爭(zhēng)議的解決。從這些方面來(lái)看，ECT過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制是有缺陷的。一是ECT過(guò)境爭(zhēng)端解決條款本身的模糊性導(dǎo)致其實(shí)踐操作效果不佳。自ECT生效以來(lái)，ECT第7（7）條的過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制條款并未在締約國(guó)的過(guò)境爭(zhēng)議實(shí)踐中得到有效運(yùn)用。2009年俄烏天然氣沖突集中爆發(fā)，曾一度引發(fā)關(guān)于俄羅斯使用ECT過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制處理其與烏克蘭爭(zhēng)端可能性的爭(zhēng)論。然而，由于ECT第7（7）條規(guī)定的爭(zhēng)端解決機(jī)制僅適用于因過(guò)境而產(chǎn)生的沖突，而不適用于因供應(yīng)價(jià)格等產(chǎn)生的爭(zhēng)議。對(duì)ECT過(guò)境爭(zhēng)端調(diào)解機(jī)制的適用范圍的邏輯分析，使俄羅斯拒絕接受該條款的約束有了合理解釋。但事實(shí)上，爭(zhēng)端的處理和解決將涉及有關(guān)各方權(quán)利或利益的具體分歧。對(duì)ECT和《過(guò)境議定書草案》談判而言，一般意義上的天然氣過(guò)境的理解和具體制度之間的結(jié)構(gòu)性沖突，阻礙了ECT過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制的適用。二是缺乏《過(guò)境議定書草案》支撐的ECT過(guò)境爭(zhēng)端解決制度仍停留在較原則化的水平。俄羅斯和歐盟對(duì)《過(guò)境議定書草案》中REIO條款的主張截然相反，是導(dǎo)致《過(guò)境議定書草案》談判失敗的直接原因。同時(shí)，談判的失敗也導(dǎo)致《過(guò)境議定書草案》中很多原本已達(dá)成一致的內(nèi)容，如過(guò)境可用能力的界定、第三方準(zhǔn)入規(guī)則、過(guò)境稅費(fèi)規(guī)則、意外中斷措施，以及國(guó)際能源交換協(xié)議等規(guī)定都隨之廢棄?，F(xiàn)有的ECT過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制只能由ECT第7（7）條和《有關(guān)過(guò)境爭(zhēng)端的調(diào)解行為規(guī)則》這一軟法性質(zhì)的規(guī)則組成。盡管《有關(guān)過(guò)境爭(zhēng)端的調(diào)解行為規(guī)則》對(duì)爭(zhēng)端解決程序的時(shí)間表和調(diào)解人的選取、權(quán)利與義務(wù)等規(guī)則都作出了規(guī)定，但在缺乏具體過(guò)境權(quán)利和義務(wù)規(guī)則支撐的情況下，《有關(guān)過(guò)境爭(zhēng)端的調(diào)解行為規(guī)則》恐難于發(fā)揮實(shí)效，ECT下的過(guò)境條款和爭(zhēng)端解決程序都還停留在較為原則和寬泛的水平。三是現(xiàn)有機(jī)制難以彌補(bǔ)俄歐能源利益上的差異。作為一項(xiàng)具有法律約束力的國(guó)際制度，ECT從成立到簽署以來(lái)不斷發(fā)展。與在能源貿(mào)易、能源投資方面取得顯著進(jìn)展形成鮮明對(duì)比的是能源過(guò)境制度的發(fā)展進(jìn)程一再受阻。在俄歐無(wú)法就ECT和《過(guò)境議定書草案》的相關(guān)爭(zhēng)議條款達(dá)成一致的表象下，俄歐之間在能源關(guān)系和能源利益上的差異是背后更深層的原因。必須看到，現(xiàn)有的ECT過(guò)境制度是特定歷史條件下的產(chǎn)物，它已無(wú)法填補(bǔ)俄歐雙方能源治理觀念和能源利益方面的溝壑。反過(guò)來(lái)，這些差異又進(jìn)一步阻礙了雙方達(dá)成新的一致。兩者可謂互為因果，并客觀表現(xiàn)為ECT的過(guò)境制度遇冷和受挫。

ECT過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制的發(fā)展前景

能源過(guò)境的跨國(guó)性特點(diǎn)決定了其是一項(xiàng)多邊挑戰(zhàn)，需要多邊解決方案。隨著能源憲章的現(xiàn)代化進(jìn)程給多邊能源治理的發(fā)展帶來(lái)機(jī)會(huì)，國(guó)際能源治理的組織化、條約化趨勢(shì)日益明顯。ECT的過(guò)境制度和過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制，將在區(qū)域和全球?qū)用娴哪茉春献髦蝎@得進(jìn)一步發(fā)展。

成為區(qū)域能源過(guò)境合作制度的基礎(chǔ)。盡管由于俄歐之間的嚴(yán)重分歧阻礙了ECT的多邊進(jìn)程，但在俄歐相互依賴，卻又不相對(duì)稱的能源關(guān)系背景下，以俄歐兩國(guó)為核心的區(qū)域能源合作迫切需要一個(gè)堅(jiān)實(shí)的國(guó)際法律框架，[2]而該法律框架有三種建立路徑可供考慮。一是歐盟現(xiàn)行法的輸出，即將歐盟的共同內(nèi)部立法輸出給歐盟以外的國(guó)家，尤其是俄羅斯。二是擬定新的雙邊或多邊能源合作協(xié)議，俄羅斯提出的《能源安全公約草案》就是這一途徑的嘗試。三是使用ECT的制度本身作為這種法律框架的基礎(chǔ)。與前兩種截然相反的路徑相比，以已經(jīng)生效了十多年的ECT過(guò)境制度作為開(kāi)展過(guò)境合作的多邊法律基礎(chǔ)可能是更實(shí)際的。[3]尤其是自2014年歐盟正式提出建立能源聯(lián)盟（Energy Union）的構(gòu)想后，通過(guò)新的雙邊協(xié)議或修改原有法律框架，并解決ECT在未來(lái)的作用成為協(xié)調(diào)俄歐能源合作的最迫切的問(wèn)題。盡管俄羅斯對(duì)ECT的公平性及其某些有可能損害能源生產(chǎn)國(guó)利益的規(guī)定提出質(zhì)疑，但雙方最終還需要商定一個(gè)爭(zhēng)議較小的方法來(lái)解決棘手的問(wèn)題。在致力于尋求多邊治理的共同利益的背景下，如果雙方的利益關(guān)切和公平問(wèn)題能夠得到有效解決，那么ECT的過(guò)境制度將最有可能成為調(diào)整俄歐能源關(guān)系和區(qū)域能源過(guò)境合作的法律框架的基礎(chǔ)。

向“能源資源過(guò)境的多邊框架協(xié)議”過(guò)渡。ECT的過(guò)境制度及其過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制是一項(xiàng)開(kāi)展多邊治理的嘗試，雖然這項(xiàng)制度在各成員國(guó)的能源過(guò)境實(shí)踐中操作效果不佳，但以辯證的思路來(lái)看，排除對(duì)地緣治理因素的考慮，這反而是暴露現(xiàn)有制度的不足并對(duì)制度本身進(jìn)行修改和完善的機(jī)會(huì)。隨著《國(guó)際能源憲章》的簽署和能源憲章的現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，國(guó)際能源憲章組織對(duì)能源過(guò)境制度的重視不減反增?！澳茉促Y源過(guò)境的多邊框架協(xié)議”這一議題是國(guó)際能源憲章組織2018年以來(lái)的重點(diǎn)工作之一，以該任務(wù)為核心構(gòu)建能源過(guò)境制度是國(guó)際能源憲章組織重塑制度優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)全球能源治理的重要內(nèi)容。而ECT的過(guò)境制度則與其一脈相承，相關(guān)的過(guò)境條款、過(guò)境爭(zhēng)端解決制度和《過(guò)境議定書草案》等，必然成為擬起草案和簽訂的“能源資源過(guò)境的多邊框架協(xié)議”的基礎(chǔ)。

對(duì)中國(guó)的啟示

盡管中國(guó)尚不是ECT的正式締約方，但當(dāng)前的能源憲章轉(zhuǎn)型和中國(guó)在全球能源治理領(lǐng)域的訴求十分契合。中國(guó)希望積極參與全球能源治理，而能源憲章轉(zhuǎn)型給中國(guó)進(jìn)一步參與全球能源治理提供了一個(gè)很好的機(jī)會(huì)。[4]隨著“一帶一路”能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的推進(jìn)，多項(xiàng)油氣管道的建設(shè)布局正在研究論證，未來(lái)中國(guó)將成為亞洲油氣網(wǎng)絡(luò)格局上的過(guò)境國(guó)之一，有可能因?yàn)檫^(guò)境中斷、過(guò)境費(fèi)用等問(wèn)題而成為過(guò)境爭(zhēng)議解決機(jī)制的被訴方。且我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，在能源法律制定、能源環(huán)境治理等方面有待發(fā)展，這些都可能導(dǎo)致我國(guó)未來(lái)面臨過(guò)境爭(zhēng)議風(fēng)險(xiǎn)的增加。

ECT過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制能夠?yàn)橹袊?guó)和相關(guān)國(guó)家的能源過(guò)境提供統(tǒng)一的爭(zhēng)議解決方案，其適用于因中斷或減少過(guò)境流量而引發(fā)的過(guò)境爭(zhēng)議調(diào)解程序比仲裁更為便捷。這將有助于中國(guó)與周邊國(guó)家增進(jìn)互信、進(jìn)一步發(fā)揮現(xiàn)有國(guó)際合作機(jī)制的作用。[5]然而，鑒于以ECT為核心的能源憲章對(duì)中國(guó)是一把雙刃劍，中國(guó)應(yīng)積極又審慎地參與能源憲章轉(zhuǎn)型，考慮加入ECT并積極推動(dòng)其改革，在未來(lái)構(gòu)建《國(guó)際能源憲章條約》中發(fā)揮重要作用。在考慮加入ECT的問(wèn)題上，應(yīng)著手進(jìn)行以下準(zhǔn)備：一是在加入ECT時(shí)可將自己列入附件ID（不允許投資者依第26條在較晚階段重新向國(guó)際仲裁機(jī)構(gòu)提出相同爭(zhēng)端的締約方名單）中，并在列入附件時(shí)對(duì)中國(guó)的政策、慣例和條件予以說(shuō)明，為中國(guó)跨國(guó)能源企業(yè)開(kāi)展境外能源投資合作提供國(guó)際法規(guī)則方面的保障。二是改善國(guó)內(nèi)法律環(huán)境，做好國(guó)內(nèi)法上的準(zhǔn)備工作。深入研究ECT的相關(guān)法律義務(wù)，在準(zhǔn)備加入國(guó)際能源憲章組織的過(guò)程中，清理、完善國(guó)內(nèi)能源法律法規(guī)，做好ECT的規(guī)則、制度與我國(guó)國(guó)內(nèi)法的接軌和融合。將ECT的原則嵌入中國(guó)的能源改革和產(chǎn)業(yè)升級(jí)中，提高國(guó)內(nèi)能源市場(chǎng)透明度，以此為契機(jī)構(gòu)建更加公平公正的法律標(biāo)準(zhǔn)，改善中國(guó)國(guó)際能源軟實(shí)力與國(guó)際形象。三是做好能源過(guò)境制度的重啟與談判準(zhǔn)備。目前，《過(guò)境議定書草案》的談判因遭受挫折而被終止，但與能源過(guò)境相關(guān)的制度擬定工作并未停止。如果中國(guó)加入ECT，就有權(quán)參與相關(guān)規(guī)則的制定，未來(lái)ECT下能源過(guò)境法律制度的重建對(duì)中國(guó)意義重大，作為“一帶一路”能源通道上的進(jìn)口國(guó)、出口國(guó)和過(guò)境國(guó)，應(yīng)積極做好能源過(guò)境機(jī)制的談判準(zhǔn)備，為加強(qiáng)中國(guó)與中亞等國(guó)家的能源合作提供法律基礎(chǔ)和制度保障，為“一帶一路”下的能源貿(mào)易和過(guò)境提供國(guó)際條約保護(hù)。

結(jié)語(yǔ)

能源憲章組織已經(jīng)開(kāi)始倡導(dǎo)共建全球架構(gòu)以應(yīng)對(duì)全球能源過(guò)境領(lǐng)域的新挑戰(zhàn)，而ECT仍是目前唯一的直接解決與能源過(guò)境有關(guān)的復(fù)雜政治、經(jīng)濟(jì)和法律問(wèn)題的多邊協(xié)議。在“一帶一路”的區(qū)域融合背景下，ECT的過(guò)境治理經(jīng)驗(yàn)將為中國(guó)構(gòu)建全方位的能源過(guò)境管理制度提供借鑒。中國(guó)認(rèn)同全球能源治理在應(yīng)對(duì)能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)境外部性治理等共同挑戰(zhàn)方面的重要作用，并已明確表述加深參與程度的意愿。作為全球能源發(fā)展格局中的新興力量，中國(guó)應(yīng)以負(fù)責(zé)任的大國(guó)姿態(tài)積極參與能源憲章的改革進(jìn)程，做好參加ECT這一多邊能源治理機(jī)制的法律準(zhǔn)備和談判準(zhǔn)備，著力推進(jìn)跨境油氣管道合作的法律制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)提升能源影響力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和能源發(fā)展相適應(yīng)的宏偉目標(biāo)。

（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“跨國(guó)能源管道過(guò)境運(yùn)輸?shù)膰?guó)際法問(wèn)題研究”階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：17BFX156）

注釋

[1]Andrei V Belyi， Ulrich G Klaus， "Russia's Gas Exports and Transit Dispute Resolution under the ECT： Missed Opportunities for Gazprom or False Hopes in Europe？"， Journal of Energy & Natural Resources Law， 2007， 25（3）， pp. 205-224.

[2]Georgiou， Natasha A， Andrea Rocco， Energy Governance in EU-Russia Energy Relations： Paving the Way towards an Energy Union， University of Birmingham， 2017， pp. 1-23.

[3]Konoplyanik， Andrey， "A Common Russia–EU Energy Space： The New EU–Russia Partnership Agreement， Acquis Communautaire and the Energy Charter"， Journal of Energy & Natural Resources Law， 2009， 27（2）， pp. 258-291.

[4]程春華：《能源憲章轉(zhuǎn)型與全球能源治理：歷程、原因及影響》，《社會(huì)科學(xué)》，2015年第11期，第62頁(yè)。

[5]楊澤偉：《中國(guó)與周邊能源共同體的構(gòu)建：法律基礎(chǔ)與實(shí)現(xiàn)路徑》，《武大國(guó)際法評(píng)論》，2017年第5期，第31頁(yè)。

責(zé) 編/肖晗題