陳敏

“吸煙有害健康”這樣的警語(yǔ)，在每一包香煙的包裝上都可以看到。無(wú)論是吸煙者還是不吸煙者，對(duì)吸煙危害的認(rèn)識(shí)也越來(lái)越深，因此立法控?zé)熓侨诵乃?、大?shì)所趨。

作為今年重慶市人大立法項(xiàng)目之一的《重慶市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》計(jì)劃7月提請(qǐng)市人大常委會(huì)會(huì)議審議。

公共場(chǎng)所控制吸煙涉及面廣、社會(huì)關(guān)注度高，自去年11月條例起草工作啟動(dòng)以來(lái)，重慶市人大教科文衛(wèi)委就通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、赴市內(nèi)外調(diào)研等方式，聽(tīng)取各個(gè)群體的意見(jiàn)建議。在前期的意見(jiàn)征求中，關(guān)于場(chǎng)所劃定、部門(mén)職責(zé)、執(zhí)法體制等問(wèn)題也成為大家關(guān)注的焦點(diǎn)。

公共場(chǎng)所控?zé)熓谴髣?shì)所趨

“控?zé)煛痹谖覈?guó)并不是一個(gè)新鮮概念。早在2003年，中國(guó)就簽署了《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》，要求所有的室內(nèi)公共場(chǎng)所和工作場(chǎng)所全面無(wú)煙。

在國(guó)家戰(zhàn)略上，《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》也要求，全面推進(jìn)控?zé)熉募s，加大控?zé)熈Χ?，運(yùn)用價(jià)格、稅收、法律等手段提高控?zé)煶尚А?/p>

如今，人們做到了不在高鐵、醫(yī)院等禁煙場(chǎng)所吸煙，但在一些監(jiān)管薄弱的地方，如餐廳、寫(xiě)字樓等公共場(chǎng)所，仍有部分人會(huì)視“嚴(yán)禁吸煙”標(biāo)志為無(wú)物。

從2010年起，重慶市每年都會(huì)針對(duì)成人和青少年，教師、醫(yī)生、公務(wù)員等群體開(kāi)展煙草流行調(diào)查。根據(jù)2018年的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，在公共場(chǎng)所，有45.4%的成人被動(dòng)吸煙，總體形勢(shì)比較嚴(yán)峻。數(shù)據(jù)還顯示，有超過(guò)九成的公眾支持在醫(yī)院、中小學(xué)、大學(xué)、公共交通工具和出租車上全面禁煙，86.9%的公眾支持在工作場(chǎng)所全面禁煙。

隨著公眾對(duì)煙草危害認(rèn)識(shí)的提高和對(duì)健康需求的增長(zhǎng)，控?zé)熈⒎ǖ暮袈曉絹?lái)越高。

近年來(lái)，北京、上海、深圳等城市相繼開(kāi)展控?zé)熈⒎?。比如?015年6月1日起，《北京市控制吸煙條例》正式實(shí)施，規(guī)定“帶頂?shù)?、帶蓋的”公共場(chǎng)所全部禁煙，無(wú)煙環(huán)境建設(shè)被納入健康北京建設(shè)規(guī)劃。上海市自2017年3月1日修訂施行《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》以來(lái)，各類場(chǎng)所吸煙發(fā)生率顯著下降。

目前，全國(guó)已有23個(gè)城市出臺(tái)了控?zé)煹胤椒ㄒ?guī)或規(guī)章。

從重慶市的情況來(lái)看，1995年、1998年，市政府兩次發(fā)布公共場(chǎng)所禁煙的通知通告，2003年通過(guò)的《重慶市愛(ài)國(guó)衛(wèi)生條例》有5條涉及公共場(chǎng)所禁煙內(nèi)容。2010年，重慶作為全國(guó)7個(gè)城市之一，啟動(dòng)“無(wú)煙環(huán)境促進(jìn)項(xiàng)目”。

2019年11月，制定《重慶市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》領(lǐng)導(dǎo)小組召開(kāi)第一次會(huì)議，聽(tīng)取立法前期工作、文本起草情況、立法進(jìn)度安排等匯報(bào)，并討論立法擬解決的問(wèn)題。事實(shí)上，在此之前，重慶市人大教科文衛(wèi)委就開(kāi)始有針對(duì)性地赴北京等地，調(diào)研立法相關(guān)情況。

“控?zé)熈⒎ㄊ且豁?xiàng)綜合性任務(wù)，需要凝聚智慧?！敝貞c市人大常委會(huì)副主任沈金強(qiáng)談到，制定公共場(chǎng)所控制吸煙條例，是履行《煙草控制框架公約》的體現(xiàn)，希望通過(guò)科學(xué)劃定控?zé)焾?chǎng)所、建立多部門(mén)監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制，達(dá)到減少和消除煙草煙霧危害，保護(hù)人民群眾健康，提升城市文明形象的目的。

領(lǐng)導(dǎo)小組召開(kāi)第一次會(huì)議后，起草小組針對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題和焦點(diǎn)問(wèn)題，開(kāi)展了市內(nèi)外立法調(diào)研，并進(jìn)行充分論證，在立足重慶市實(shí)際，借鑒外地經(jīng)驗(yàn)，聽(tīng)取大量意見(jiàn)建議后，形成了文本初稿。同時(shí)，在這幾個(gè)月時(shí)間里，起草組還面對(duì)面征求了部分區(qū)縣相關(guān)工作人員、人大代表、企業(yè)代表等群體對(duì)文本的意見(jiàn)建議，接下來(lái)，還將開(kāi)展不同主體的調(diào)研座談，收集并匯總梳理各方意見(jiàn)，修改完善文本。

立法明確控?zé)煼秶?/p>

這些年來(lái)，雖然公眾對(duì)于在公共場(chǎng)所控?zé)煹恼J(rèn)知度和支持率都有了很大提升，控?zé)熜麄鹘逃踩〉昧艘欢ㄐЧ亲鳛槿肆髅芗膴蕵?lè)以及餐飲等場(chǎng)所，禁煙、控?zé)煹碾y度依然很大。

衛(wèi)生部門(mén)2018年的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，非吸煙者的二手煙暴露率為71.2%，與2017年基本持平。在室內(nèi)工作場(chǎng)所和家中，非吸煙者被動(dòng)吸煙比例分別為41.1%和23.8%。一方面，煙草對(duì)吸煙者有害，另一方面，二手煙暴露也給包括婦女、兒童在內(nèi)的人群造成傷害，營(yíng)造無(wú)煙環(huán)境已成為社會(huì)共識(shí)。

“通過(guò)立法，減少吸煙對(duì)公民健康的危害，創(chuàng)造良好公共環(huán)境，提高社會(huì)文明水平，是立法的初衷?！笔腥舜蠼炭莆男l(wèi)委主任委員皮曉青表示，文本初稿首先界定了吸煙的概念，即：使用電子煙、持有點(diǎn)燃或者加熱不燃燒的其他煙草制品。

“控?zé)熈⒎ㄖ嘘P(guān)于場(chǎng)所范圍的界定是大家關(guān)注的焦點(diǎn)，這也是立法需要明確的一個(gè)重要問(wèn)題。”在調(diào)研座談中很多市人大代表表示。

但如何劃定控?zé)焾?chǎng)所，是非常難拿捏的。公民作為法律意義上的個(gè)體，既有不吸煙的自由，也有吸煙的自由，一方面不能侵害吸煙者的權(quán)利，另一方面要避免二手煙造成危害，為了平衡利益，起草組借鑒外地經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合重慶實(shí)際在文本初稿中提出，對(duì)室內(nèi)公共場(chǎng)所，老人、兒童、婦女等特定人群較為集中的室外公共場(chǎng)所，其他的室外公共場(chǎng)所進(jìn)行分類禁、控管理。

“關(guān)鍵是要在公共場(chǎng)所把吸煙群體與非吸煙人群隔離開(kāi)來(lái)?！笔腥舜蟠聿艿氯ㄗh，應(yīng)在一些公共場(chǎng)所區(qū)域設(shè)置吸煙點(diǎn)，這既是對(duì)煙民的理解，也是一種有效的管控方式。

對(duì)于吸煙點(diǎn)的規(guī)范，文本初稿還提到，在禁止吸煙區(qū)不得設(shè)置吸煙點(diǎn)，不得擺放與煙草有關(guān)的物品，限制吸煙區(qū)域應(yīng)當(dāng)設(shè)置吸煙點(diǎn)，其他室外公共場(chǎng)所可以設(shè)置吸煙點(diǎn)。而吸煙點(diǎn)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)由市衛(wèi)生健康主管部門(mén)制定。

讓控?zé)熣嬲涞綄?shí)處

去年10月，在《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)控制吸煙條例》實(shí)施后，控?zé)焾?zhí)法人員對(duì)一位在公交站臺(tái)吸煙的市民開(kāi)出首張電子煙罰單。網(wǎng)友紛紛為之叫好，并建議在全國(guó)推廣。這從一個(gè)側(cè)面彰顯了嚴(yán)格控?zé)煴澈蟮拿裥拿褚?。正是在這樣的大背景下，違法吸煙觸動(dòng)著全社會(huì)的“文明神經(jīng)”。

吸煙有害健康，早已成為人們的共識(shí)。然而，個(gè)人吸煙行為轉(zhuǎn)瞬即逝，很難監(jiān)督，也很容易讓公共場(chǎng)所控?zé)熜瓮撛O(shè)。

起草小組在部分區(qū)縣走訪調(diào)研時(shí)，有關(guān)部門(mén)坦言，現(xiàn)在仍有少數(shù)人對(duì)控?zé)熣J(rèn)識(shí)不足、重視不夠。同時(shí)，控?zé)熞泊嬖谝欢ㄗ枇?，比如一些餐館或娛樂(lè)場(chǎng)所，經(jīng)營(yíng)者擔(dān)心禁煙會(huì)影響營(yíng)業(yè)額，所以一般都縱容場(chǎng)所內(nèi)的吸煙行為;另一方面，相關(guān)執(zhí)法部門(mén)也存在職責(zé)不清、人員不足等問(wèn)題，因此，控?zé)熈⒎ㄗ钪匾囊稽c(diǎn)是要有可操作性。

“針對(duì)公共場(chǎng)所違法吸煙，誰(shuí)來(lái)執(zhí)法？禁止吸煙場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)者有什么義務(wù)？這些都是條例需要解決的?！笔行l(wèi)生健康委相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為。

從前期論證情況看，存在的爭(zhēng)議主要集中在執(zhí)法體制的設(shè)計(jì)和執(zhí)法主體的確定上。對(duì)于如何在保證公平裁量的前提下降低執(zhí)法成本、提高執(zhí)法效率，以及是否可以引入互聯(lián)網(wǎng)輔助執(zhí)法技術(shù)等都有不同聲音。

其實(shí)，面對(duì)控?zé)煴O(jiān)管的難題，各地都在探索。比如：杭州在控?zé)煑l例中，改變了原本衛(wèi)生行政部門(mén)一家負(fù)責(zé)控?zé)煴O(jiān)管的模式，規(guī)定教育、文化、旅游、體育、交通運(yùn)輸、公安機(jī)關(guān)等多部門(mén)在各自行業(yè)或者領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施控制吸煙的監(jiān)督管理工作。目前，上海、深圳等地均采取多部門(mén)執(zhí)法，以解決執(zhí)法力量不足的問(wèn)題。而北京的控?zé)煿ぷ?，采用的是社?huì)共治“VIP”模式，即志愿者（Volunteer）、互聯(lián)網(wǎng)（Internet）、新聞發(fā)布（Pressconference），這也是北京控?zé)煹娜蠓▽?。在?zhí)法方面，北京采用的是由衛(wèi)生健康部門(mén)單部門(mén)執(zhí)法的模式，北京市控?zé)焻f(xié)會(huì)還開(kāi)發(fā)了北京控?zé)熚⑿磐对V平臺(tái)——“控?zé)熞粡垐D”。這一平臺(tái)可以把每個(gè)人的手機(jī)變成控?zé)煴O(jiān)控?cái)z像頭，當(dāng)市民發(fā)現(xiàn)控?zé)煵涣r(shí)，可隨手拍照、錄像，并實(shí)時(shí)上傳至平臺(tái)進(jìn)行投訴。

起草組表示，重慶到底采用哪種模式，目前還在論證中，也會(huì)繼續(xù)聽(tīng)取不同群體的建議。

“公共場(chǎng)所控?zé)熞嬲鋵?shí)，依然任重道遠(yuǎn)。”調(diào)研中，黔江區(qū)政府有關(guān)負(fù)責(zé)人就建議，條例出臺(tái)后，政府還應(yīng)及時(shí)配套出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則，明確各行業(yè)主管部門(mén)在控?zé)煿ぷ髦械木唧w管理職責(zé)，確保條例實(shí)施的有序銜接。

另外，公共場(chǎng)所控?zé)熞残枰匾暽鐣?huì)監(jiān)督的力量。文本初稿提出，任何個(gè)人都可以對(duì)公共場(chǎng)所違法吸煙行為進(jìn)行勸阻，也有權(quán)要求禁止吸煙場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)者、管理者履行控制吸煙義務(wù)。換言之，市民如果發(fā)現(xiàn)在公共場(chǎng)所有違法吸煙行為，可以進(jìn)行勸阻，如不聽(tīng)勸阻，有權(quán)投訴舉報(bào)。

“公共場(chǎng)所控?zé)煟x不開(kāi)多部門(mén)合作，而控?zé)焾?zhí)法的關(guān)鍵是要全民動(dòng)員、社會(huì)共治，這樣才能真正破解控?zé)焾?zhí)法難題?！比舜蟠碚J(rèn)為，控?zé)煹倪^(guò)程也是從行政管理向公共治理轉(zhuǎn)變的過(guò)程。

公共場(chǎng)所控?zé)煟粌H僅是政府及其相關(guān)部門(mén)的責(zé)任，同時(shí)也需要吸煙者的行為自覺(jué)，更需要所有市民承擔(dān)起監(jiān)督義務(wù)。全社會(huì)形成合力，才能把“吸煙”關(guān)進(jìn)安全、健康、文明、環(huán)保的“籠子”。