趙志遠(yuǎn) 劉瀾波

一、民族政策分析框架的必要性與可行性

“民族政策，指的是在一個(gè)由不同民族和族群構(gòu)成的國家中，政府針對少數(shù)民族在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、宗教、教育等方面所制定的制度性安排，即在這個(gè)領(lǐng)域所采取的公共政策?！?1)關(guān)凱：《民族關(guān)系的社會整合與民族政策的類型——民族政策國際經(jīng)驗(yàn)分析(上)》，《西北民族研究》2003年第2期。民族政策作為一種方略、體系和過程，需要對其進(jìn)行科學(xué)有效的分析。由于缺乏系統(tǒng)性分析和規(guī)律性總結(jié)，民族政策文本的相關(guān)分析往往局限于單一民族政策的類型和功能、民族政策制定的影響因素及其實(shí)施的結(jié)果等一般化角度。這種情況下，民族政策分析在理論支撐上未形成成熟的體系，在實(shí)踐上也難以發(fā)揮有效的指導(dǎo)作用。新時(shí)期，習(xí)近平提出了中國民族工作面臨形勢的“五個(gè)并存”，從實(shí)踐層面指出了民族政策制定所面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)；同時(shí)，民族理論界“關(guān)于‘第二代民族政策’、民族區(qū)域自治的‘取消論’、民族問題的‘去政治化’等觀點(diǎn)也還時(shí)有議論”。(2)烏小花、郝囡：《中國特色馬克思主義民族理論的新發(fā)展——習(xí)近平民族工作思想解讀》，《民族研究》2017年第4期。這些客觀存在和主觀爭議使得不少民族政策在出臺伊始便引發(fā)較大的爭論，不利于民族工作的開展。

從政治學(xué)的角度來看，分析公共政策需要回答三個(gè)問題：政府做了什么？為什么這樣做？產(chǎn)生了什么結(jié)果？也即首先要對公共政策的形式和內(nèi)容進(jìn)行描述，其次需要探求公共政策形成的原因和邏輯，最后對公共政策產(chǎn)生的影響進(jìn)行分析評估。(3)Thomas R. Dye, Understanding Public Policy. New Jersey: Perntice Hall Press, 2002, p. 1.R.M.克朗從系統(tǒng)分析的角度指出“系統(tǒng)分析的研究方法論有三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的基本范疇：行為研究、價(jià)值研究、規(guī)范研究，另外還需要研究可行性問題”。(4)馮靜：《公共政策學(xué)》，北京：北京大學(xué)出版社，2007年，第295頁。從利益分析的角度，公共政策分析涵蓋其制定與執(zhí)行過程中的利益主體、利益結(jié)構(gòu)、利益需求、利益實(shí)現(xiàn)方式、利益分配結(jié)果等，它更加注重利益主體所結(jié)成的各種社會關(guān)系。從政策執(zhí)行的階段性看，“政策分析可以發(fā)生在政策執(zhí)行之前，同樣也可以發(fā)生在政策執(zhí)行之中或之后?！?5)謝明：《公共政策分析概論》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2004年，第40頁。不同階段的政策分析也常常會使用不同的方法。例如關(guān)注備選方案可能性結(jié)果的分析即事前分析，包括預(yù)測性分析和規(guī)范性分析；關(guān)注政策過程的描述性分析即事后分析，包括回溯性分析和評價(jià)性分析。有學(xué)者對政策分析方法進(jìn)行了綜合性的概括，指出公共政策的分析方法包括“過程分析方法、實(shí)質(zhì)性分析法、邏輯實(shí)證分析法、經(jīng)濟(jì)學(xué)分析法、現(xiàn)象學(xué)分析法、參與分析法、規(guī)定性分析法、意識形態(tài)分析法、歷史分析法等。”(6)小約瑟夫·斯圖爾特、戴維·M.赫奇、詹姆斯·P.萊斯特：《公共政策導(dǎo)論(第三版)》，韓紅譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2011年，第33頁。

民族政策在概念界定上具有區(qū)別于一般公共政策的特殊性。世界上許多國家并不專門使用“民族政策”這個(gè)概念，通常采用的方法是把針對民族或族群的政策以公民權(quán)利、少數(shù)群體事務(wù)、文化政策或土著人事務(wù)等形式納入到國家公共政策體系中。中國是典型的多民族國家，少數(shù)民族成份復(fù)雜多樣，因而民族政策主要是指面向少數(shù)民族的政策。無論是理論還是實(shí)踐層面，民族政策在實(shí)施方式、政策目標(biāo)、內(nèi)在價(jià)值等方面都存在著一定的張力。這種張力在不同時(shí)期、不同環(huán)境下，往往以不同的形式呈現(xiàn)出來。在不同的維度上，民族政策也會隨著時(shí)空的變化而在不同取向之間左右擺動。多重維度及其內(nèi)在張力是民族政策區(qū)別于一般公共政策的重要特征。這種特征使得民族政策分析既要從一般公共政策的分析方法中借鑒經(jīng)驗(yàn)，又需要形成其獨(dú)特的分析方法。長期以來，中國的公共政策分析“以政治學(xué)的政策理論研究為主，研究方法則以規(guī)范研究方法和描述分類研究方法為主?！?7)傅廣宛、韋彩玲、楊瑜：《量化方法在我國公共政策分析中的應(yīng)用進(jìn)展研究——以最近六年來的進(jìn)展為研究對象》，《中國行政管理》2009年第4期。因此，構(gòu)建多維度的理論分析框架作為民族政策的分析方法具有理論與實(shí)踐的雙重意義。

二、中國民族政策理論與實(shí)踐的歷史演進(jìn)

中國的民族政策豐富多樣，它反映新中國成立以來每一時(shí)期、每個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展，帶有鮮明的階段性特征。總體上，中國的民族政策以少數(shù)民族的權(quán)利和平等發(fā)展為基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)；而在每一階段，其又在發(fā)展領(lǐng)域和具體的政策方式、手段上有所側(cè)重?？v觀我國民族政策的歷史演進(jìn)，可以將其劃分為三個(gè)階段。

新中國成立初期，民族政策中以重視少數(shù)民族權(quán)益為核心的價(jià)值觀念逐步形成。(8)周平：《中國民族政策價(jià)值取向分析》，《當(dāng)代世界與社會主義》2010年第2期。此時(shí)民族政策制定過程中的核心范疇即民族平等。這一價(jià)值取向的萌芽可以追溯至中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命時(shí)期。新民主主義革命中，以馬克思主義民族理論中的民族平等思想為指導(dǎo)，中國共產(chǎn)黨積極而有效地解決了各民族的政治地位問題。1947年內(nèi)蒙古自治區(qū)成立，此后民族區(qū)域自治制度成為我國的基本政治制度之一，為中國特色社會主義制度的建設(shè)奠定了基礎(chǔ)；后來，民族平等作為基本原則載入《憲法》，則標(biāo)志著我國的民族政策進(jìn)入了一個(gè)全新的階段。新中國成立初期，全國范圍的民族識別工作從政治地位、文化習(xí)俗、語言文字等多方面強(qiáng)調(diào)了各民族的平等，我國民族政策體系基本形成?？梢哉f，民族平等是這一階段民族政策最為核心的價(jià)值取向。

十一屆三中全會后，我國的民族政策體系趨于完善。在改革開放大背景下，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展成為國家建設(shè)的主旋律。這一點(diǎn)也體現(xiàn)在民族政策向少數(shù)民族的全方位傾斜上。1987年4月，黨中央提出“切實(shí)把經(jīng)濟(jì)工作放在民族工作的首位”這一要求；1992年的中央民族工作會議也提出“現(xiàn)階段我國的民族問題，比較集中地表現(xiàn)在少數(shù)民族和民族地區(qū)迫切要求加快經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展”這一論斷。實(shí)踐中，由于我國民族地區(qū)邊界和行政區(qū)劃邊界有一定的重合性，因而區(qū)域發(fā)展的不平衡現(xiàn)象也特別體現(xiàn)在民族地區(qū)發(fā)展的差異上。為此，黨的十四屆五中全會指出要“堅(jiān)持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距”。這都表明，民族工作重心開始轉(zhuǎn)向?yàn)樯鐣髁x現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)這一宏大目標(biāo)。這一階段的民族政策表現(xiàn)出以發(fā)展為核心的基本特征。

新時(shí)期，為構(gòu)建和諧發(fā)展的民族關(guān)系，民族政策也需要積極面對多元化社會價(jià)值的日益發(fā)展。十六屆六中全會特別強(qiáng)調(diào)，“和諧是社會主義民族關(guān)系的本質(zhì)”。和諧的民族關(guān)系，既體現(xiàn)在各民族成員之間的關(guān)系和諧，也體現(xiàn)為社會發(fā)展在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的和諧穩(wěn)定。2014年的中央民族工作會議上，習(xí)近平總書記提出要“不斷增強(qiáng)各族人民對偉大祖國的認(rèn)同、對中華民族的認(rèn)同、對中華文化的認(rèn)同、對中國特色社會主義道路的認(rèn)同”，從而鑄牢中華民族共同體意識。在中華民族的多元一體格局中，一體與多元二者辯證統(tǒng)一，既要把握一體的方向，又要認(rèn)識多元的存在；在各民族交流交往交融的現(xiàn)狀下，民族政策更是積極在多元價(jià)值中尋求平衡，為構(gòu)建和諧的民族關(guān)系服務(wù)。

有學(xué)者將這三個(gè)階段民族政策的核心對應(yīng)為民族問題的政治訴求、經(jīng)濟(jì)訴求和社會文化訴求，以此來說明其背后所反映的價(jià)值取向。(9)周汝永：《中國民族政策的發(fā)展階段和特色》，《中共云南省委黨校學(xué)報(bào)》2008年第2期。事實(shí)上，這一價(jià)值取向的演變過程恰恰反映了政策制定過程中的價(jià)值多元化趨勢。隨著各族人民精神需求的不斷增長，多元化的社會價(jià)值已經(jīng)成為了社會發(fā)展過程中的客觀存在；也正是由于諸多相互之間具有相當(dāng)大張力的二元價(jià)值的存在，才構(gòu)成了民族政策多維分析框架的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。

三、民族政策多維分析框架的嘗試性構(gòu)建

(一)多維框架構(gòu)建的基本理念

弗雷德里克·巴斯指出，“事實(shí)上，所有的人類學(xué)推理都是基于文化差異是不連續(xù)的這種假設(shè)”。(10)弗雷德里克·巴斯：《族群與邊界——文化差異下的社會組織》，北京：商務(wù)印書館，2014年，第1頁。民族集合體在本質(zhì)上分享著共同的文化，但不同文化之間又存在著將其區(qū)別又相互聯(lián)系的差異。僅從文化沖突這一維度來看，“共同的文化”與“獨(dú)特的文化”之間就存在一定的張力。當(dāng)下，各民族成員逐漸改變了以往“背對背”式的交流方式。文化的碰撞與融合難免使得政策在促進(jìn)社會融合與保持少數(shù)民族獨(dú)特性之間形成張力。以上述兩對概念為例，多維分析框架就是建立在這種既對立又統(tǒng)一的關(guān)系之中。在多維分析的框架中，首要步驟就是確定在一對存在張力并在價(jià)值上沒有優(yōu)劣差別的選擇之間形成一個(gè)連續(xù)統(tǒng)，從而在連續(xù)統(tǒng)上對政策進(jìn)行定位。隨著連續(xù)統(tǒng)的增加，分析框架中的維度也隨之增加，從而形成系統(tǒng)而又開放的多維度分析框架?！爸灰煌拿褡遄≡谝粐畠?nèi)，它們在經(jīng)濟(jì)上、法律上和生活習(xí)慣上就有千絲萬縷的聯(lián)系?！?11)Derrick Sherwin Bailey, Homosexuality and the Western Christian Tradition, London: Shoe String Press, 1975, p.121.因此，民族政策涵蓋著多重維度，多元化連續(xù)統(tǒng)的存在是客觀的。在多維度模型中，一項(xiàng)政策在不同的維度上具有相應(yīng)的定位，進(jìn)而形成綜合性的整體定位。

這種多維分析框架吸收了公共政策分析方法中多元的分析角度，但是卻又區(qū)別于任何一種從單一概念出發(fā)的一般公共政策分析方法。它將公共政策分析中的方法整合起來，形成整體上更具系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)性的分析方法。在民族政策多維分析框架的構(gòu)建過程中，以下幾點(diǎn)需要格外關(guān)注。

1.多維分析框架作為一種分析方法，在不同維度上衡量政策。通過在每個(gè)維度上對政策進(jìn)行定位，能夠?qū)φ咝纬上到y(tǒng)性、綜合性的評估。在一系列民族政策(不同地區(qū)政策或同一地區(qū)不同階段的政策)之間進(jìn)行對比研究時(shí)，能夠分析和歸納政策之間的共性和內(nèi)在差異，對不同地區(qū)政策的制定與執(zhí)行進(jìn)行比較分析，或是對同一地區(qū)的政策變遷做出解釋性分析、預(yù)測未來的政策趨勢。

2.多維分析框架中選取的各個(gè)分析維度之間不重合，每一個(gè)分析維度都處于獨(dú)立的層次。在維度選擇上，應(yīng)當(dāng)以基本概念為維度選擇基點(diǎn)，盡可能避免維度之間的重疊。選定多個(gè)基本維度后，以每個(gè)連續(xù)統(tǒng)的中心作為原點(diǎn)，可以形成多維分析框架。此處以三維分析框架為例，分別為加強(qiáng)管理—加強(qiáng)服務(wù)維度、促進(jìn)融合—保持獨(dú)特性維度、促進(jìn)發(fā)展—維持穩(wěn)定維度(見圖1)?；谶@一思路，多維分析框架的維度數(shù)量是開放的。

圖1 民族政策三維分析框架圖

3.民族政策每一維度的兩端都存在合理性，但是二者之間又具有一定的張力。例如，“促進(jìn)社會融合”與“保持族群特性”這二者之間就存在一定的張力，無法在無條件限制的情況下對二者做出價(jià)值判斷，這樣的維度選取才有效且有意義。例如“統(tǒng)一”與“分裂”這一維度，“分裂”顯然不符合國家的根本利益，政策定位總是趨向于“統(tǒng)一”這一特定方向，多維框架不考慮此類維度。

4.多維分析框架可以用于分析民族政策過程的不同階段。在政策制定之前，可以在某一維度上比較政策在地域和時(shí)間上的變化，從而對新政策的制定和執(zhí)行發(fā)揮指導(dǎo)作用，使其能夠在整體框架下得到調(diào)適。在分析業(yè)已制定出來的政策時(shí)，可以通過多維分析框架中政策的定位來推測政策制定者的偏好，結(jié)合時(shí)空情境，得出總結(jié)性的分析報(bào)告，積累相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

(二)民族理論中的二元對立

基于以上基本理念，構(gòu)建民族政策多維分析框架的關(guān)鍵就是找到民族理論內(nèi)部存在的具有張力的二元對立，它們是構(gòu)成民族政策分析基本連續(xù)統(tǒng)的核心。目前民族學(xué)領(lǐng)域的基本理論中有以下四對重要的二元對立，即國家認(rèn)同與民族認(rèn)同的二元對立、文化性與政治性的二元對立、族裔身份與公民身份的二元對立、群體公平與個(gè)體公平的二元對立。

1.國家認(rèn)同與民族認(rèn)同的二元對立

個(gè)體認(rèn)同具有多重性，(12)高永久、朱軍：《論多民族國家中的民族認(rèn)同與國家認(rèn)同》，《民族研究》2010年第2期。民族認(rèn)同與國家認(rèn)同是民族國家中最具實(shí)質(zhì)意義的兩種認(rèn)同形態(tài)。國家認(rèn)同與民族認(rèn)同是否在民族異質(zhì)性與國家統(tǒng)一性上形成二元對立構(gòu)成民族學(xué)的核心問題之一。將民族認(rèn)同與國家認(rèn)同作為矛盾沖突的最具代表性的觀點(diǎn)是“沖突論”。美國學(xué)者派伊最先提出多民族國家內(nèi)部民族認(rèn)同與國家認(rèn)同之間的矛盾所帶來的認(rèn)同危機(jī)。(13)魯恂·W.派伊：《政治發(fā)展面面觀》，任曉、王元譯，天津：天津人民出版社，2009年，第81頁。隨后，阿爾蒙德、鮑威爾、羅格斯、亨廷頓等學(xué)者也將研究聚焦于兩種認(rèn)同的對立沖突。一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)“消除國內(nèi)部族文化的異質(zhì)性，從而使民族成員形成統(tǒng)一的國家民族觀念”；(14)劉鴻武：《黑非洲文化的現(xiàn)代復(fù)興與民族國家文化重構(gòu)》，《歷史教學(xué)》1993年第10期。另一些學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以主體民族的特質(zhì)作為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)以某一主體民族為核心的國民特性。

也有學(xué)者對“沖突論”予以駁斥，其中最為典型的是“共存共生論”。它認(rèn)為國家認(rèn)同與民族認(rèn)同是可以共存的，例如費(fèi)孝通提出的“多元一體格局”就是基于這一理論。就民族認(rèn)同與國家認(rèn)同的一致性來說，它們“既可以在價(jià)值上達(dá)成某些共識，也可以在功能上相互依賴。”(15)于春洋：《民族政治發(fā)展導(dǎo)論》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，第288頁。關(guān)凱認(rèn)為，當(dāng)國家認(rèn)同與民族認(rèn)同以“一高一低”的方式表現(xiàn)在不同的認(rèn)同層次上，就不會產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性沖突。(16)關(guān)凱：《族群政治》，北京：中央民族大學(xué)出版社，2007年，第86頁。民族認(rèn)同與國家認(rèn)同這一對基本的二元對立既是民族政策的影響因素，又反過來受到民族政策的影響。例如，當(dāng)一個(gè)多民族國家的民族認(rèn)同較為強(qiáng)烈時(shí)，政府就可能通過整合國家認(rèn)同來增強(qiáng)凝聚力。同樣，政府加強(qiáng)公民道德基礎(chǔ)建設(shè)也可能會增強(qiáng)個(gè)體的國家認(rèn)同。

2.文化性與政治性的二元對立

“在民族主義、主權(quán)和公民權(quán)之間可能存在著一系列的聯(lián)系和張力，它們的發(fā)展方向取決于理念導(dǎo)引的路徑?！?17)安東尼·吉登斯：《民族—國家與暴力》，胡宗澤譯，上海：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，第262頁。馬戎提出：“我們把歷史上處理族群關(guān)系的政策導(dǎo)向大致歸納為兩大類：一類是‘政治化’的導(dǎo)向，另一類是‘文化化’的導(dǎo)向?！?18)馬戎：《當(dāng)前中國民族問題研究的選題與思路》，《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2007年第3期。在美國、澳大利亞等移民國家，血緣、語言、宗教、傳統(tǒng)居住地等方面的群體差異更多被視為一種“文化差異”。各種不同的“亞文化集團(tuán)”存在于“文化的大雜燴”中，文化多元主義是美國種族—族群關(guān)系的主導(dǎo)理念，也因而形成了美利堅(jiān)民族一體多元的特征?！霸诿绹?，民族集團(tuán)在政治上未被給予任何的認(rèn)可和正式的身份。除了土著印第安人以外，再沒有另一個(gè)民族集團(tuán)被記錄在案?！?19)黃兆群：《美國的民族、種族和同性戀》，北京：東方出版社，2007年，第114頁。中國傳統(tǒng)上習(xí)慣于從文化差異的角度來看待族群差異，這形成了以中原文化為核心的“天下體系”，(20)趙汀陽：《天下體系》，南京：江蘇教育出版社，2005年。正如費(fèi)孝通所描述的“中華民族的多元一體格局”。(21)費(fèi)孝通：《中華民族的多元一體格局》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》1989年第4期。

然而民族作為客觀存在一定會反映在其參與政治領(lǐng)域的過程中，無論這種政治上的表現(xiàn)處在一種怎樣的程度。在近代歐洲的民族主義運(yùn)動將民族問題推向政治化的這一過程中，族群之間的文化差異在民族國家的建構(gòu)中被具化為政治邊界，進(jìn)而演化出以民族為單元構(gòu)建獨(dú)立政治實(shí)體的要求。蘇聯(lián)進(jìn)一步在政策層面將民族問題“政治化”，表現(xiàn)為用“民族識別”來確定民族群體、將民族成員身份確定為法定身份、劃分民族界限(加盟共和國、自治共和國、自治州、邊疆區(qū)等)、制定少數(shù)民族優(yōu)惠政策等。這曾深刻影響著中國對民族問題的認(rèn)識。事實(shí)上，民族的文化性與政治性不能完全割裂，二者之間存在相輔相成的密切關(guān)系，這形成了民族問題中的另一對基本的二元對立。

3.族裔身份與公民身份的二元對立

菲利克斯·格羅斯最早提出“公民國家”與“部族國家”的概念及理論分析框架：“公民國家是自由公民的聯(lián)合體，在同一地域里居住的所有具備資格的居民，不論其出身、宗教、族群或文化背景如何，都是國家的成員。部族國家則往往把宗教、族群和政治制度混同為一個(gè)單一的原則和屬性?！?22)Gross Feliks， The Civic and the Tribal State: The State, Ethnicity, and the Multiethnic State, Westport: Greenwood Press, 1998, p. 43.格羅斯這一理論區(qū)分了以公民身份為紐帶的公民國家與以族裔身份為紐帶的部族國家。相比之下，馬戎則強(qiáng)調(diào)“在兩種不同的社會制度下，民眾會表現(xiàn)出不同的效忠模式”。⑦有學(xué)者指出，“政治性的‘國家公民’身份和文化性的‘民族成員’身份構(gòu)成了民族個(gè)體最為基本的兩重身份。”(23)于春洋：《民族政治發(fā)展導(dǎo)論》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，第230頁。

在現(xiàn)代多元國家，公民身份作為一種新的紐帶將個(gè)人與國家聯(lián)系在一起，也聯(lián)系了高度原子化的個(gè)人。但是，公民身份是否能夠替代族群身份？失去了地緣和血緣的依托，族群身份逐漸淡化；族源與部族文化作為一種紐帶繼續(xù)將人們聯(lián)系在一起。公民國家中的公民是個(gè)體化的、原子化的；而部族國家中的個(gè)人則相對群體化。在現(xiàn)實(shí)生活中，個(gè)人的多重身份，尤其是宗教、族群身份，使得個(gè)體化的公民國家并不現(xiàn)實(shí)，至多只能在公共領(lǐng)域內(nèi)達(dá)到最接近公民國家的狀態(tài)。在美國，“族裔屬性”類似于“階級屬性”。在法律中，“族裔”并非個(gè)人的正式身份，卻在現(xiàn)實(shí)生活中起著重要的作用。在民族國家中，兩種身份難以相互替代，但二者又都客觀存在，因此形成了又一對基本的二元對立。

4.群體公平與個(gè)體公平的二元對立

在公平這一概念維度上，對民族政策產(chǎn)生影響的有兩類基本的多元主義：其一是自由主義的多元主義，對應(yīng)“個(gè)體扶助”政策；其二是團(tuán)體多元主義，對應(yīng)著“群體優(yōu)惠”政策。戈登認(rèn)為“自由主義的多元主義”的重要特征就是政府與社會對個(gè)體的族群身份“不進(jìn)行甚至禁止進(jìn)行任何法律上的或官方的認(rèn)定”；(24)彌爾頓·M.戈登：《種族和民族關(guān)系理論的探索》，馬戎譯，馬戎編：《西方民族社會學(xué)的理論與方法》，天津：天津人民出版社，1997年，第131頁。而“團(tuán)體的多元主義”的特征則是種族和族群在法律中的實(shí)體地位及其在社會中的官方身份。它強(qiáng)調(diào)結(jié)果平等而不是機(jī)會平等。

強(qiáng)調(diào)個(gè)體公平的同化主義的民族政策強(qiáng)調(diào)在公民身份的前提下，維護(hù)社會成員間的平等關(guān)系，忽略了民族身份的差異性，但同時(shí)也忽略了族群間結(jié)構(gòu)性不平等這一客觀事實(shí)。強(qiáng)調(diào)群體公平的文化多元主義的民族政策，采用少數(shù)民族優(yōu)惠政策等手段著重解決族群在社會結(jié)構(gòu)上的不平等，但是卻在某種程度上固化了社會成員的族群身份，不利于實(shí)現(xiàn)公共領(lǐng)域的個(gè)體公平。中國的民族優(yōu)惠政策的特點(diǎn)之一就是強(qiáng)調(diào)以族群為單位實(shí)現(xiàn)政策“照顧”。在中國，族群邊界與行政區(qū)劃邊界往往重合，區(qū)域發(fā)展與民族地區(qū)聯(lián)系緊密，因而族群差異與地區(qū)差異在范圍上表現(xiàn)出很強(qiáng)的一致性，這成為中國民族優(yōu)惠政策不具備“過渡性”特點(diǎn)的主要原因。以“民族優(yōu)惠政策”的來解決區(qū)域發(fā)展的不平衡，不具備可持續(xù)性。如何平衡個(gè)體公平與群體公平這一對矛盾的關(guān)系，是民族學(xué)需要在理論和實(shí)踐上不可回避的問題。

(三)多維分析框架的基本維度

基于以上民族理論中的二元對立，本文提煉出以下四個(gè)維度，即偏重管理與偏重服務(wù)、偏重促進(jìn)社會融合與偏重保持族群特性、偏重促進(jìn)發(fā)展與偏重保持穩(wěn)定、偏重族裔身份與偏重公民身份，這四個(gè)維度各自處于不同的層次，可以從不同的角度對民族政策進(jìn)行階段性的定位。

1.維度一：管理—服務(wù)維度

管理與服務(wù)是兩種不同的傾向。它們既可以被看作是兩種手段，也可以被看作是兩種目的。政策傾向偏重管理時(shí)更加注重規(guī)范化與制度化；偏重服務(wù)時(shí)則相對人性化。經(jīng)歷了長期現(xiàn)代化階段的英、美等國家，在管理方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)入后現(xiàn)代化時(shí)期將側(cè)重點(diǎn)放在政府的服務(wù)職能?，F(xiàn)階段，中國正經(jīng)歷著現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化疊加(25)朱光磊：《兩化疊加：中國治理面臨的最大難題》，《中國社會科學(xué)報(bào)》2014年11月17日，第B02版。的特殊時(shí)期，管理與服務(wù)職能交叉。面對日益龐大的城市少數(shù)民族人口，現(xiàn)階段民族政策制定在以加強(qiáng)管理還是以跟進(jìn)服務(wù)為導(dǎo)向的問題上需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)倪x擇。

2.維度二：融合—獨(dú)特性維度

促進(jìn)社會融合與保持族群特性之間存在一定程度的張力。融合論認(rèn)為融合是“個(gè)體或群體相互滲透、相互融合的過程?！?26)R. E. Park, E. W. Burgess, Introduction to the Science of Society, Chicago: University of Chicago Press, 1921, p. 735.在不斷向城市涌進(jìn)的過程中，少數(shù)民族群體在就業(yè)等壓力下需要融入主流文化。而多元論強(qiáng)調(diào)“不同種族或社會集團(tuán)之間享有保持差別的權(quán)利”。(27)張文宏、雷開春：《城市新移民社會融合的結(jié)構(gòu)、現(xiàn)狀與影響因素分析》，《社會學(xué)研究》2005年第8期。伯克森認(rèn)為，“民主政府的職責(zé)是為擁有不同的文化傳統(tǒng)并對廣泛的美國社會做出不同貢獻(xiàn)的群體的繼續(xù)存在提供有利的條件。”多元論被用來形容“多民族、多文化、多語言的社會”。(28)楊菊華：《從隔離、選擇融入到融合：流動人口社會融入問題的理論思考》，《人口研究》2009年第1期。在不同階段，政府通過民族政策對民族事務(wù)進(jìn)行積極干預(yù)的過程，往往會體現(xiàn)出在促進(jìn)社會融合與保持族群特性之間的偏向性。

3.維度三：發(fā)展—穩(wěn)定維度

發(fā)展與穩(wěn)定之間存在張力，與地區(qū)發(fā)展情況緊密相關(guān)。如果地區(qū)局勢不穩(wěn)，不同民族成員之間關(guān)系緊張，沖突與群體性事件多發(fā)，“穩(wěn)定”就是民族政策制定者在這一階段首要關(guān)注的內(nèi)容；如果各民族關(guān)系和諧，地方政府面臨發(fā)展契機(jī)，中央政策有利于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，那么地方政府的民族政策就會體現(xiàn)出促進(jìn)發(fā)展的趨勢。另一方面，民族政策中保穩(wěn)定與促發(fā)展之間的選擇也與國家整體政策方向有關(guān)，時(shí)代背景與時(shí)代主題對權(quán)衡二者比重有決定作用。

4.維度四：族裔身份—公民身份

通常來說，注重族裔身份對應(yīng)偏重群體公平的民族政策；公民身份則對應(yīng)偏重個(gè)體公平的民族政策。中國地域廣闊，地區(qū)間差異較大，地域發(fā)展不均衡。文化、習(xí)俗、教育等方面的差異導(dǎo)致少數(shù)民族地區(qū)在諸多方面與其他地區(qū)還存在較大的差距。群體公平與個(gè)體公平在民族政策制定過程中體現(xiàn)為在淡化身份差異、以公民身份平等對待與注重族裔身份特殊性持續(xù)提供民族優(yōu)惠政策二者之間的選擇。

四、多維分析框架的應(yīng)用：以《城市民族工作條例(征求意見稿)》為例

《城市民族工作條例(征求意見稿)》(以下簡稱《條例》)由國務(wù)院于1993年8月29日批準(zhǔn)，1993年9月15日經(jīng)國家民委發(fā)布。隨著各民族群眾跨城鄉(xiāng)跨區(qū)域跨行業(yè)流動加快，截至2016年7月，我國有1/3的少數(shù)民族人口常住城市。為了依法加強(qiáng)和改進(jìn)城市民族工作，2016年6月29日，國務(wù)院法制辦就修改《條例》公開征求意見，《條例》進(jìn)入實(shí)質(zhì)性修訂階段。

《條例》的修訂共涉及21個(gè)條目，盡管還未形成確定的方案，但各地方政府均在城市民族工作的實(shí)踐中做出了一系列工作上的調(diào)整。多維分析框架選擇《條例》作為分析對象，一方面在于其引發(fā)了一些爭議，具有一定程度的社會影響力；另一方面，它作為城市民族工作的基本參照在一定程度上體現(xiàn)出國家民族政策的導(dǎo)向。通過對《條例》中內(nèi)容文本變動的系統(tǒng)性分析，能夠從以下四個(gè)維度得出相應(yīng)的結(jié)論，分別體現(xiàn)為規(guī)范管理以改善公共服務(wù)、強(qiáng)調(diào)文化以加強(qiáng)社會融合、多元發(fā)展以保持社會穩(wěn)定以及過渡政策以形成公民意識四個(gè)部分。

(一)規(guī)范管理以改善公共服務(wù)

城市民族人口日益龐大，加強(qiáng)城市民族人口的管理和改善相應(yīng)的公共服務(wù)是當(dāng)務(wù)之急。事實(shí)上，規(guī)范的社會管理能夠有效提高公共服務(wù)的效能。但是在不同階段，政府職能的側(cè)重會有所不同。在政府職能轉(zhuǎn)變的大背景下，《條例》的修訂既在整體上體現(xiàn)出管理職能的加強(qiáng)，又在具體層面涉及財(cái)政預(yù)算、稅收收入以及流動人口管理等多個(gè)方面。管理職能的加強(qiáng)，特別地體現(xiàn)在將民族政策納入制度框架，提高其法制化，避免了政策執(zhí)行過程中過度的隨意性。

《條例》中，有13項(xiàng)條目的修訂涉及到管理職能的規(guī)范化。其中，第四條中增加的第一款內(nèi)容，提出加強(qiáng)國務(wù)院民族事務(wù)工作部門對城市民族工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查；增加的第三款內(nèi)容，則提出健全城市民族工作協(xié)調(diào)機(jī)制。這從整體上奠定了加強(qiáng)管理職能的基調(diào)，同時(shí)也細(xì)化了管理規(guī)范化的要求。第五條、第十一條、第十二條、第十三條和第二十一條的修改，分別從政府財(cái)政預(yù)算以及少數(shù)民族企業(yè)的經(jīng)營、貸款、稅收等方面加強(qiáng)了相關(guān)工作的規(guī)范化；而第十五條、第十六條第一款、第十七條和第二十七條的修改和增加，主要是從少數(shù)民族個(gè)體的生活、文化等領(lǐng)域，加強(qiáng)了管理的制度化，提高了相關(guān)領(lǐng)域的服務(wù)水平。最后，第二十九條的刪除和第三十一條的增加，又強(qiáng)調(diào)了《條例》作為法律依據(jù)的權(quán)威性，體現(xiàn)了管理職能的規(guī)范化。

(二)強(qiáng)調(diào)文化以加強(qiáng)社會融合

1988年，費(fèi)孝通提出“中華民族多元一體格局”的理論，認(rèn)為“中華民族多元一體格局的形成過程是由許許多多分散存在的民族單位，經(jīng)過接觸、混雜、聯(lián)結(jié)和融合，同時(shí)也有分裂和消亡，形成你中有我、我中有你，而又具個(gè)性的多元統(tǒng)一體”。改革開放40年來，各民族都進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期，民族間的交往交流交融也進(jìn)入了一個(gè)頻繁期。隨著工業(yè)化和現(xiàn)代化的推進(jìn)，各民族之間已經(jīng)從“背對背”交流發(fā)展為“面對面”交流，同時(shí)帶來了民族關(guān)系發(fā)展的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

從《條例》的修訂能夠看到，修訂趨勢整體偏向于促進(jìn)社會融合，體現(xiàn)在教育、就業(yè)等若干項(xiàng)條款的修改上；而在保持族群獨(dú)特性的方面，則是突出強(qiáng)調(diào)其文化和社會的屬性。這有助于促進(jìn)各民族成員之間積極、主動地相互適應(yīng)、交流與融合。其中，第九條第二款的增加，強(qiáng)調(diào)熟悉民族政策和掌握少數(shù)民族語言在城市民族干部的錄用和選聘中的重要性，從政策執(zhí)行的層面促進(jìn)少數(shù)民族群體更好地融入社會；第十條第二款的修改，則希望通過鼓勵各民族學(xué)生共校共班，加強(qiáng)民族成員間的互聯(lián)互動；第二十二條第二款的增加、第二十四條的修改以及第二十六條的修改，分別涉及具有民族特色的文化體育活動、民族醫(yī)藥專業(yè)人才及民族建筑物，在生活、生產(chǎn)、就業(yè)等領(lǐng)域促進(jìn)各民族成員的融合。

(三)多元化發(fā)展保持社會穩(wěn)定

《條例》第一條就提出平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會主義民族關(guān)系，旨在強(qiáng)調(diào)各民族成員加強(qiáng)交往交流交融，“建立相互嵌入式的社會結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境”。(29)《中共中央政治局召開會議研究進(jìn)一步推進(jìn)新疆社會穩(wěn)定和長治久安工作》，《人民日報(bào)》2014年5月27日，第01版。這種社會融合的趨勢是以這一階段我國以發(fā)展為核心在民族政策領(lǐng)域的體現(xiàn)，而包容性則是現(xiàn)代社會要求的另一重要特征。

2004年9月19日，中國第十六屆中央委員會第四次全體會議上正式提出了“構(gòu)建社會主義和諧社會”的概念。2005年5月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民族工作，加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的決定》提出“平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧是我國社會主義民族關(guān)系的本質(zhì)特征”?！稐l例》在第一條工作原則中加入“和諧”這一關(guān)鍵詞。在構(gòu)建和諧社會的總目標(biāo)下以承認(rèn)差異、多樣性為前提，充分承認(rèn)和尊重各民族文化、利益的多元性，強(qiáng)調(diào)各民族和睦、協(xié)調(diào)、合作的統(tǒng)一發(fā)展。發(fā)展是第一要義，發(fā)展也是改善地區(qū)狀況不平衡的根本方法?！稐l例》體現(xiàn)出通過促進(jìn)社會融合、促進(jìn)職業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)“面對面”交流等方式促進(jìn)發(fā)展，同時(shí)以多元包容性來實(shí)現(xiàn)民族穩(wěn)定，符合這一階段各民族的自身利益。

(四)過渡政策以形成公民意識

族裔身份與公民身份作為現(xiàn)代社會人的屬性并不是替代關(guān)系，由于中國民族地區(qū)發(fā)展不平衡，差距較大，因此民族優(yōu)惠政策的過渡性特征體現(xiàn)得并不明顯。民族優(yōu)惠政策在《條例》中還是占據(jù)相當(dāng)?shù)谋戎亍ｋS著法治化社會的到來，公民化的趨勢在《條例》中也逐漸越來越突出，主要表現(xiàn)為強(qiáng)調(diào)法律面前人人平等。這一階段，適當(dāng)?shù)逡嵘矸荩瑥?qiáng)調(diào)公民身份和公民責(zé)任，是協(xié)調(diào)個(gè)人和國家利益的有效手段。在民族優(yōu)惠政策上，已經(jīng)呈現(xiàn)出規(guī)范化的特征和一定程度上的過渡性色彩。

《條例》第三條的修改，根據(jù)新時(shí)期我國少數(shù)民族城市工作發(fā)展的新態(tài)勢，豐富和細(xì)化了城市民族工作的基本原則。特別強(qiáng)調(diào)了要平等對待各民族成員，一視同仁；加強(qiáng)各民族之間的交往交流交融，推動建立相互嵌入式的社會結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境。增加的第六條則引入了民族歧視的概念，將平等問題納入個(gè)人權(quán)利的范疇，強(qiáng)調(diào)了少數(shù)民族成員作為社會公民而享有的一切平等權(quán)利。

五、結(jié)語

中國民族政策的分析缺乏相對完整和系統(tǒng)的框架，這使得民族政策出臺后常常引發(fā)爭議，削弱了政策的執(zhí)行力。民族政策多維分析框架指出民族政策中存在多重二元對立，并嘗試提取管理與服務(wù)、社會融合與保持族群特性、促進(jìn)發(fā)展與保持穩(wěn)定、族裔身份與公民身份四個(gè)維度，對政策趨勢和政策變化進(jìn)行分析。

從民族政策多維分析框架構(gòu)建的本身來看，本文提出的四個(gè)維度還可以繼續(xù)豐富。民族政策的特殊性，意味著其中蘊(yùn)含著更多可供挖掘的二元對立。除此之外，盡管民族政策具有一定的特殊性，但它也遵循著公共政策的普遍規(guī)律。因而，還可以考慮將多維分析框架應(yīng)用于一般性公共政策的分析。從這一角度來考慮政策領(lǐng)域中存在的二元對立，能夠抓住政策發(fā)展的階段性特征，跳出非此即彼的循環(huán)；同時(shí)也有助于政策的調(diào)適，保證政策的連續(xù)性，為政策過程增加適度的彈性。