胡業(yè)飛 孫華俊 傅利平

摘? 要： 學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，政策執(zhí)行研究業(yè)已經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。第一階段將政策執(zhí)行議題引入公共管理研究領(lǐng)域，第二階段提出了“自上而下”與“自下而上”兩個(gè)政策執(zhí)行過程模型，第三階段從20世紀(jì)末延續(xù)至今，在這一階段學(xué)界尚未形成有關(guān)核心議題與主要理論發(fā)現(xiàn)的共識(shí)性認(rèn)知?；趯?duì)政策執(zhí)行研究第三階段文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)分析與內(nèi)容梳理，本文總結(jié)提出這一階段政策執(zhí)行研究的核心議題，即“哪些因素導(dǎo)致了政策執(zhí)行失敗的發(fā)生”。圍繞這一核心議題，國內(nèi)外研究者們以自上而下與自下而上模型為認(rèn)知基礎(chǔ)，沿循“先單一方向、再上下綜合、最后由內(nèi)至外”的邏輯進(jìn)路，挖掘出五大類可能導(dǎo)致政策執(zhí)行失敗的因素，即政策設(shè)計(jì)與政策特質(zhì)、政策執(zhí)行者個(gè)人特質(zhì)及行動(dòng)選擇、科層結(jié)構(gòu)與制度、央地關(guān)系以及外部環(huán)境因素。這五大因素構(gòu)成了一個(gè)完整的政策執(zhí)行失敗解釋因素理論框架。

關(guān)鍵詞： 政策執(zhí)行失敗;影響因素;自上而下模型;自下而上模型

一、引言：政策執(zhí)行研究的三階段論

自20世紀(jì)中葉，政策執(zhí)行（Policy Implementation）開始被學(xué)界確認(rèn)為政策過程（Policy Process）的一個(gè)核心組成部分[1][2]，并作為一項(xiàng)重要研究議題納入公共管理與公共政策的研究領(lǐng)域。數(shù)十年來，政策執(zhí)行研究獲得了諸多理論成果，Goggin（1990）則將這些理論成果劃入三個(gè)主要階段，包括：將政策執(zhí)行議題引入政策研究領(lǐng)域的第一階段; 提出“自上而下”和“自下而上”兩大政策執(zhí)行過程模型的第二階段;起始于20世紀(jì)90年代的政策執(zhí)行研究第三階段。這種劃分方法得到了諸多學(xué)者的認(rèn)可和沿用[3][4][5][6]。

具體而言，政策執(zhí)行研究的第一階段興起于美國學(xué)者Pressman和Wildavsky的專著《執(zhí)行-華盛頓的美好期待是如何在奧克蘭破滅的》[7][8]。在此之前，政策執(zhí)行曾是政策過程中被忽略的一個(gè)“缺失環(huán)節(jié)”（The Missing Link）[9]。不過，這一階段雖開始關(guān)注政策過程中的政策執(zhí)行問題，但相關(guān)研究主要是論證政策執(zhí)行對(duì)于政策研究的意義[10][11]。

20世紀(jì)70年代末至80年代，政策執(zhí)行研究開始進(jìn)入第二階段（Goggin，1990）[12]。這一階段研究最為核心的貢獻(xiàn)，在于提出了理解政策執(zhí)行過程的兩個(gè)著名模型，即“自上而下”（Van Mete & Van Horn 1975; Sabatier & Mazmanian， 1986）及“自下而上”（Lipsky， 1978; Hjern & Hull， 1982）兩大模型。具體而言，“自上而下”（Top-down）模型認(rèn)為政策執(zhí)行過程與結(jié)果主要取決于上層決策者的政策設(shè)計(jì)以及有效控制[13]。在某種意義上，自上而下模型沿襲了較為傳統(tǒng)的公共管理認(rèn)知，即科層組織內(nèi)執(zhí)行者絕對(duì)服從決策者的命令，相對(duì)忽視了政策執(zhí)行者的自由裁量權(quán)[14]。相比之下，“自下而上”模型就注意到了自由裁量權(quán)問題，將關(guān)注點(diǎn)指向了政策執(zhí)行者。Lipsky（1980）提出了“街頭官僚”（Street-level Bureaucracy）概念，之后相關(guān)理論經(jīng)由Palubo（1984）[15]、Thomas（1986）[16]以及Moore（1987）[17]等學(xué)者發(fā)展，最終形成“自下而上”（Bottom-up）的政策執(zhí)行過程模型。該模型認(rèn)為，政策執(zhí)行者作為具有能動(dòng)性的關(guān)鍵行動(dòng)者，是塑造政策執(zhí)行過程的重要因素[18][19][20]，雖然政策制定者對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果依然重要，但是街頭官僚對(duì)政策執(zhí)行過程與結(jié)果的影響實(shí)際要大得多[21][22]。

在“自上而下”與“自下而上”兩大模型獲得了公共管理學(xué)界的普遍接納之后，Goggin（1990）提出，政策執(zhí)行研究即將（甚至是已經(jīng)）進(jìn)入“第三階段”[23]。 O'Toole（2000）、Barrett（2004）同意Goggin的觀點(diǎn)。他們也認(rèn)為，從20世紀(jì)90年代末開始，政策執(zhí)行研究確已進(jìn)入Goggin所謂的第三階段，更多復(fù)雜的政策執(zhí)行問題得以被研究[24][25]。然而， O'Toole（2000）、Barrett（2004）都指出：政策執(zhí)行研究第一、第二階段的核心議題與理論成果特征相對(duì)較為明確，但學(xué)術(shù)界尚未厘清政策執(zhí)行研究的第三階段究竟在探討哪些核心議題，相關(guān)理論以怎樣的邏輯獲得發(fā)展。

因而，本文承接上述學(xué)者提出的問題，對(duì)20世紀(jì)90年代末以來國內(nèi)外有關(guān)政策執(zhí)行的重要研究成果展開分析，以求獲知政策執(zhí)行研究的所謂“第三階段”關(guān)注了怎樣的核心議題，以及這一階段的理論成果體現(xiàn)出何種邏輯進(jìn)路。

二、基于國內(nèi)外政策執(zhí)行文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)分析

為探究第三階段政策執(zhí)行研究的核心議題，筆者篩選出國內(nèi)外權(quán)威期刊上的政策執(zhí)行研究論文并進(jìn)行關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)分析。論文篩選的條件是：發(fā)表于1999-2019年期間，題目中包含中文政策執(zhí)行或英文Policy Implementation一詞。在期刊的選擇上，國外權(quán)威期刊選取公共管理領(lǐng)域SSCI一區(qū)的12本期刊，排除沒有關(guān)鍵詞的Public Administration Review以及 Journal of Public Administration Research and Theory。經(jīng)筆者對(duì)PAR與JPART相關(guān)論文主題的后續(xù)驗(yàn)證，這兩本權(quán)威期刊的關(guān)注點(diǎn)沒有超出本文分析結(jié)果。最終，本文納入分析的英文論文總共有43篇文章。國內(nèi)期刊部分選擇了《公共管理學(xué)報(bào)》《中國行政管理》及《公共行政評(píng)論》三本代表性刊物，總計(jì)納入中文文章57篇。

提取所有論文的關(guān)鍵詞后，筆者將所有關(guān)鍵詞按其性質(zhì)劃分為六類，分別是：第一類，政策執(zhí)行行動(dòng)或過程;第二類，特定的公共政策議題;第三類，特定地區(qū);第四類，理論模型（非政策執(zhí)行領(lǐng)域）;第五類，政策執(zhí)行的影響因素;第六類，特定的研究方法。其中，特定地區(qū)、理論模型（非政策執(zhí)行領(lǐng)域）與研究方法的關(guān)鍵詞數(shù)量較少，與政策執(zhí)行理論也沒有直接性的關(guān)聯(lián)，筆者選擇將其排除，主要圍繞政策執(zhí)行行動(dòng)或過程、公共政策議題、政策執(zhí)行的影響因素三大類關(guān)鍵詞進(jìn)行分析，觀察哪些關(guān)鍵詞更有可能在同一個(gè)研究中出現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)圖中的線條即意味著兩個(gè)關(guān)鍵詞出現(xiàn)在同一篇文章中。

圖1 國外政策執(zhí)行論文關(guān)鍵詞的網(wǎng)絡(luò)分析結(jié)果

通過對(duì)國外權(quán)威期刊論文的關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)分析，筆者發(fā)現(xiàn)，在政策執(zhí)行研究的第三階段，國外研究者主要在以下四個(gè)領(lǐng)域展開探討：

第一，緊密圍繞科層組織，考察科層結(jié)構(gòu)內(nèi)部的制度安排（如權(quán)力如何分配、上級(jí)如何實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)的約束、考核與激勵(lì)）對(duì)政策執(zhí)行活動(dòng)的影響，以及這些影響進(jìn)而導(dǎo)致了哪些特定的政策執(zhí)行結(jié)果。這些研究主要關(guān)注到了組織內(nèi)部的多層次治理（Multi-level Governance），涉及分權(quán)（Decentralization）、合法性（Legitimacy）、關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（KPI）等重要的制度因素，體現(xiàn)在圖1的模塊1中。

第二，挖掘政策執(zhí)行主體（執(zhí)行者）行動(dòng)與特質(zhì)對(duì)政策執(zhí)行的影響，體現(xiàn)在圖1的模塊2中。在這一領(lǐng)域內(nèi)，研究者們重點(diǎn)關(guān)注了政策執(zhí)行者的各類行為以及偏好，例如執(zhí)行者對(duì)政策工具（Policy Instrument）的選擇，他們的政策學(xué)習(xí)行為（Policy Learning）以及執(zhí)行者因?yàn)閭€(gè)人偏好（Bias）而帶來的執(zhí)行偏差。

第三，在氣候、能源與碳排放政策領(lǐng)域內(nèi)專門探討政策執(zhí)行問題，體現(xiàn)在圖1的模塊3中。國外公共管理研究者在研究政策執(zhí)行問題時(shí)，對(duì)氣候、能源與碳排放問題明顯更加青睞。換言之，不少國外研究者偏好于利用氣候與減碳政策執(zhí)行故事來解釋政策執(zhí)行的理論問題。

第四，關(guān)注政府組織所在的外部環(huán)境中哪些因素對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果構(gòu)成顯著影響，體現(xiàn)在圖1的模塊4中。在國外學(xué)者的研究中，公眾參與（Participation/Public Involvement）是影響政策執(zhí)行的最突出因素，包容性（Inclusive）或者合作治理（Collaborative Governance）的執(zhí)行格局缺位有可能導(dǎo)致政策執(zhí)行的失敗。

圖2 國內(nèi)政策執(zhí)行論文關(guān)鍵詞的網(wǎng)絡(luò)分析結(jié)果

注：左下角關(guān)鍵詞零散涉及幾個(gè)特定政策執(zhí)行議題，不構(gòu)成顯著的模塊

通過對(duì)國內(nèi)權(quán)威期刊論文的關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)分析，筆者發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)研究者也形成了三個(gè)比較聚焦的研究領(lǐng)域。這三個(gè)研究領(lǐng)域與上述國外研究的相關(guān)情況有相近的部分，也體現(xiàn)出了中國研究者的關(guān)注偏好，如圖2所示。

第一，圍繞我國央地關(guān)系，探討央地之間的制度安排與互動(dòng)行為給政策執(zhí)行帶來的影響，如圖2的模塊1所示。央地關(guān)系是中國公共管理研究的經(jīng)典議題，中央對(duì)地方政策執(zhí)行的激勵(lì)、監(jiān)督與糾偏，政策執(zhí)行過程中地方為中央提供的示范功能，以及央地政策信息傳遞過程中的模糊性問題，都成為國內(nèi)政策執(zhí)行研究所考察的重要因素。

第二，與國外研究類似，國內(nèi)學(xué)者也探究了政策執(zhí)行主體（執(zhí)行者）行動(dòng)與特質(zhì)對(duì)政策執(zhí)行的影響。如圖2中的模塊2所示，政策執(zhí)行主體在面臨政策執(zhí)行過程時(shí)會(huì)采取不同的執(zhí)行行動(dòng)，形成差異化的執(zhí)行策略（例如，選擇性執(zhí)行），影響政策執(zhí)行的效率與效果。此外，官員行動(dòng)偏好與價(jià)值取向等因素也會(huì)對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生影響。

第三，國內(nèi)學(xué)者也與國外學(xué)者同步關(guān)注到政府所在的外部環(huán)境存在一些因素對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果構(gòu)成顯著影響。如圖2的模塊3所示，政府和政策執(zhí)行大環(huán)境中的各類主體（包括公民、企業(yè)、社會(huì)組織與政府）存在廣泛的互動(dòng)，這些互動(dòng)又進(jìn)一步影響政策執(zhí)行的結(jié)果。

綜合上述關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)分析結(jié)果，我們發(fā)現(xiàn)：在政策執(zhí)行研究的第三階段，國內(nèi)外學(xué)者主要對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果的各類“影響因素”展開了研討。這些影響因素既可能存在于執(zhí)行組織系統(tǒng)內(nèi)部，也可能存在于系統(tǒng)外的環(huán)境之中。同時(shí)，結(jié)合文獻(xiàn)內(nèi)容，我們進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們主要是將各類影響因素與“政策執(zhí)行失敗”（Policy Implementation Failure，有時(shí)也稱政策執(zhí)行偏差）構(gòu)建起關(guān)聯(lián)，解釋政策執(zhí)行失敗現(xiàn)象因何而產(chǎn)生。

因此，本文提出：在政策執(zhí)行研究第三階段內(nèi)，相關(guān)研究文獻(xiàn)顯示出了相近的問題聚焦取向，即普遍探討了一個(gè)核心議題——“哪些因素導(dǎo)致了政策執(zhí)行失敗的發(fā)生”?；谶@一核心議題，本文將進(jìn)一步分析厘清政策執(zhí)行研究第三階段的理論邏輯進(jìn)路，最終形成一個(gè)完整的理論框架。

三、導(dǎo)致政策執(zhí)行失敗的影響因素：由內(nèi)至外的探索

政策執(zhí)行研究的第三階段是對(duì)第二階段的承接（Barrett， 2004; Schofield & Sausman， 2004; Butle & Allen， 2008）[26][27][28]。在“自上而下”與“自下而上”兩種政策執(zhí)行過程模型的認(rèn)知基礎(chǔ)上，國內(nèi)外研究者將關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向一個(gè)重要的問題，即政策執(zhí)行失敗何以發(fā)生。盡管現(xiàn)代國家為政策執(zhí)行任務(wù)配置了專業(yè)化的行政科層組織，但政策執(zhí)行失敗、未達(dá)成預(yù)定政策目標(biāo)的現(xiàn)象卻比比皆是。于是，國內(nèi)外研究者開始著力探索哪些因素導(dǎo)致了政策執(zhí)行的失敗。

如圖3所示，受政策執(zhí)行研究第二階段的影響，國內(nèi)外研究者首先分成兩路，分別沿循“自上而下”或“自下而上”的思路，尋找政策執(zhí)行失敗的解釋因素。沿循“自上而下”思路的研究者將關(guān)注點(diǎn)投向了政府高層的政策設(shè)計(jì)行為以及政策設(shè)計(jì)為政策賦予的特質(zhì)，刻畫出了第一大類影響因素;沿循“自下而上”思路的研究者則仿照Lipsky的“基層官僚”視角，考察基層政策執(zhí)行者的個(gè)人特質(zhì)與行動(dòng)選擇是否會(huì)扭曲政策執(zhí)行，圈出第二大類影響因素。

圖3 政策執(zhí)行研究第三階段所挖掘出的政策執(zhí)行失敗五大影響因素

許多研究者考慮結(jié)合“自上而下”與“自下而上”的兩個(gè)視角，研究“上下互動(dòng)”對(duì)政策的潛在影響。于是，作為一種科層組織，政府部門內(nèi)部的制度安排與權(quán)力結(jié)構(gòu)成為第三大類的影響因素。在中國語境下，央地關(guān)系則是匹配“上下互動(dòng)”邏輯的另一大類政策執(zhí)行影響因素。在我國，科層結(jié)構(gòu)是央地關(guān)系的基礎(chǔ)，但中央與地方關(guān)系不是簡(jiǎn)單的科層上下級(jí)關(guān)系，而是在某些領(lǐng)域存在分權(quán)關(guān)系。這使得央地關(guān)系足以成為單獨(dú)的一大類影響因素，如圖3所示。

無論是政策設(shè)計(jì)與特質(zhì)、執(zhí)行者的行動(dòng)與偏好，還是科層結(jié)構(gòu)、央地關(guān)系，上述因素都存在于政策執(zhí)行大組織系統(tǒng)的內(nèi)部。受開放系統(tǒng)理論的啟發(fā)，國內(nèi)外學(xué)者們的探索目光從系統(tǒng)內(nèi)部擴(kuò)展到系統(tǒng)外部，考察政策執(zhí)行系統(tǒng)外部環(huán)境中復(fù)雜多樣的因素是否會(huì)誘發(fā)政策執(zhí)行失敗現(xiàn)象，這也進(jìn)而形成了第五大類影響因素。

綜上，圍繞“哪些因素導(dǎo)致了政策執(zhí)行失敗的發(fā)生”這一核心議題，政策執(zhí)行研究第三階段的主要理論貢獻(xiàn)是對(duì)執(zhí)行失敗影響因素的充分挖掘。這一階段理論發(fā)展的邏輯進(jìn)路，是先分別采用“自上而下”與“自下而上”視角展開探討，進(jìn)而綜合兩種視角考慮“上下互動(dòng)”的相關(guān)因素影響，最后沿循開放系統(tǒng)的觀念，由內(nèi)至外地挖掘外部環(huán)境中的可能影響因素。

圖3呈現(xiàn)了完整的政策執(zhí)行失敗影響因素解釋框架。下面將具體闡述政策執(zhí)行失敗五大類影響因素的相關(guān)研究?jī)?nèi)容與理論發(fā)現(xiàn)：

1. 第一類：政策設(shè)計(jì)與政策特質(zhì)對(duì)政策執(zhí)行自上而下的影響

政府頂層的決策者通過政策設(shè)計(jì)給政策賦予某些特質(zhì)（主要包括政策目標(biāo)模糊性、政策工具或手段模糊性、角色認(rèn)知沖突性等），這些特質(zhì)上的差異能夠解釋某些政策執(zhí)行失敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，在政策設(shè)計(jì)中，政策目標(biāo)的模糊與錯(cuò)位會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行失敗。Chun與Rainey（2005）從任務(wù)性模糊、指導(dǎo)性模糊、評(píng)價(jià)性模糊等幾個(gè)角度評(píng)價(jià)政策目標(biāo)的模糊程度，并發(fā)現(xiàn)目標(biāo)模糊程度與政策執(zhí)行績(jī)效顯著負(fù)相關(guān)[29]。周芬芬（2006）在研究中小學(xué)布局調(diào)整政策的執(zhí)行情況時(shí)，發(fā)現(xiàn)政策設(shè)計(jì)者采用模糊性的語言掩蓋了可能存在的沖突，使得政策執(zhí)行矛盾重重，導(dǎo)致政策執(zhí)行失敗[30]。李迎生等（2017）在其基層福利政策研究中指出，政策本身目標(biāo)錯(cuò)位導(dǎo)致了“上有政策，下有對(duì)策”的基層政策變通，最終致使政策執(zhí)行失敗[31]。

第二，在政策設(shè)計(jì)中，政策工具或政策執(zhí)行手段上的模糊性也可能導(dǎo)致政策執(zhí)行失敗。這種模糊性表現(xiàn)為執(zhí)行工具與政策目標(biāo)的匹配程度不高。陳麗君與傅衍（2017）就提出，政策執(zhí)行失敗的起點(diǎn)就是政策在執(zhí)行工具選擇上的模糊性，這種模糊性恰好給執(zhí)行者自利行為的空間，為政策執(zhí)行失敗提供了可能性[32]。胡業(yè)飛與崔楊楊（2015）認(rèn)為，當(dāng)政策執(zhí)行手段模糊不清時(shí)，政策執(zhí)行者不會(huì)單純地順應(yīng)Matland（1995）[33]提出的所謂政策“情境”，而是將根據(jù)情境選擇一定的“轉(zhuǎn)化工具”， 趨易避難、簡(jiǎn)單行事，最后帶來政策執(zhí)行偏差[34]。吳少微與魏姝（2018）則從官員晉升激勵(lì)角度、組織非正式規(guī)則兩個(gè)方面提出，上級(jí)政府如果能夠通過目標(biāo)責(zé)任制將模糊的政策層層分解、細(xì)化，形成量化的責(zé)任和考核指標(biāo)體系，那么政策執(zhí)行績(jī)效往往能夠得到明顯的改善[35]。

第三，政策設(shè)計(jì)引發(fā)的執(zhí)行者認(rèn)知沖突，也會(huì)帶來政策執(zhí)行失敗。Tummers等（2012）對(duì)政策認(rèn)知沖突做了一個(gè)很好的總結(jié)，即政策目標(biāo)有可能引發(fā)政策執(zhí)行者與自身身份、政策作用對(duì)象以及所在組織使命形成三組沖突[36]，進(jìn)而導(dǎo)致政策執(zhí)行失敗。例如，Oosterwaal與Torenvlied（2012）在研究中發(fā)現(xiàn)，政策中的政治性沖突（例如，政治立場(chǎng)的沖突）會(huì)讓政策執(zhí)行者面臨自身執(zhí)行身份認(rèn)知困境，因而，執(zhí)行者更有可能放棄遵守原有的政策目標(biāo)，有選擇地進(jìn)行政策執(zhí)行行為，最終導(dǎo)致政策執(zhí)行失敗[37]。鄭石明等（2015）在研究污染防控政策時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)政策設(shè)計(jì)者低估了所要解決問題的困難程度時(shí)，政策執(zhí)行者就會(huì)形成消極的政策執(zhí)行策略，從而偏離原定政策目標(biāo)，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為不管采取什么樣的手段也難以達(dá)到政策預(yù)期目標(biāo)[38]。

2. 第二類：政策執(zhí)行者個(gè)人特質(zhì)及行動(dòng)選擇對(duì)政策執(zhí)行自下而上的影響

關(guān)于執(zhí)行者特質(zhì)及行動(dòng)選擇對(duì)政策執(zhí)行失敗的可能影響，國內(nèi)外學(xué)者們的研究主要圍繞以下幾個(gè)方面展開。其一，政策執(zhí)行者的“職位權(quán)力”是影響政策執(zhí)行的關(guān)鍵因素。職位權(quán)力主要指政策執(zhí)行者所處職位給其帶來的權(quán)力。Tummers（2014）認(rèn)為，街頭官僚會(huì)根據(jù)政策實(shí)施客體的具體情況與需要，運(yùn)用自身的自由裁量權(quán)調(diào)整政策方案以及政策執(zhí)行程序[39]。May與Winter（2007）則發(fā)現(xiàn)，執(zhí)行者可以利用自身的自由裁量權(quán)、專業(yè)知識(shí)以及政策認(rèn)知對(duì)上級(jí)下發(fā)的政策目標(biāo)進(jìn)行重新解讀，有選擇地進(jìn)行政策執(zhí)行[40]。這種選擇性執(zhí)行可能帶來政策執(zhí)行的偏差。其二，政策執(zhí)行者的能力和素質(zhì)能夠影響政策執(zhí)行，決定政策執(zhí)行的成敗。陳家建等學(xué)者（2013）和Kim與 Lee（2009）都認(rèn)為，政策執(zhí)行者的素質(zhì)是塑造政策執(zhí)行結(jié)果的重要原因之一[41][42]。楊帆和王詩宗（2016）在對(duì)中國基層治理單位社區(qū)的政策執(zhí)行情況進(jìn)行研究時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)社區(qū)面臨多個(gè)職能部門任務(wù)下移的壓力時(shí)，社區(qū)的工作人員如果沒有足夠的調(diào)整能力，政策執(zhí)行失敗就有可能發(fā)生。實(shí)際上，各種類別的執(zhí)行者個(gè)人能力都被發(fā)現(xiàn)對(duì)政策執(zhí)行成敗構(gòu)成影響[43]，包括政策執(zhí)行者的自我效能感（Self-efficacy）水平[44]（Siciliano et al.，2017）、治理能力[45][46]（Butler & Allen， 2008; Kim & Lee， 2009）、對(duì)政策的理解能力與學(xué)習(xí)能力[47][48]（May & Winter， 2007; 楊宏山，2015），等等。

3. 第三類：科層內(nèi)部結(jié)構(gòu)與制度對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生上下連動(dòng)的綜合影響

學(xué)界對(duì)政策執(zhí)行失敗問題提供的第三大類解釋因素，存在于政策執(zhí)行發(fā)生的領(lǐng)域，即科層組織內(nèi)部。某些科層結(jié)構(gòu)與制度安排可能導(dǎo)致政策執(zhí)行失敗[49]，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，科層組織中政策總體目標(biāo)與部門利益的差異導(dǎo)致政策執(zhí)行失敗。王漢生與吳瑩（2011）認(rèn)為，科層制層級(jí)間的目標(biāo)-利益差是政策執(zhí)行者變通行動(dòng)的合法性來源。執(zhí)行者會(huì)根據(jù)自己的實(shí)際情況有選擇性地執(zhí)行任務(wù)，且更傾向于選擇那些對(duì)自己有益的政策內(nèi)容加以貫徹，導(dǎo)致了政策的實(shí)際效果偏離了原有的政策目標(biāo)[50]。陳家建等（2013）在探討婦女小額貸款時(shí)，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行涉及的婦聯(lián)、財(cái)政、金融、銀行等各類組織存在目標(biāo)異質(zhì)性、激勵(lì)非均衡、約束差異性的問題，引發(fā)多主體在政策執(zhí)行中為自身利益展開博弈，結(jié)果是逐步犧牲了政策的原初目標(biāo)，政策執(zhí)行最終失敗[51]。

第二，科層組織內(nèi)機(jī)構(gòu)重疊、權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致政策執(zhí)行失敗。具體而言，政府內(nèi)部層級(jí)結(jié)構(gòu)之間的權(quán)力是否清楚地得到分配并被各部門清晰地認(rèn)知，這對(duì)政策執(zhí)行成功與否產(chǎn)生重要作用[52]。楊帆與王詩宗（2018）就發(fā)現(xiàn)，部門之間因權(quán)責(zé)不清而產(chǎn)生的摩擦，顯著降低了政策的執(zhí)行力，從而導(dǎo)致政策被廢止或執(zhí)行走樣[53]。

第三，如果組織高層決策者未能充分放權(quán)，基層執(zhí)行者應(yīng)對(duì)執(zhí)行問題的靈活性就會(huì)有欠缺。正如吳小建與王家峰（2011）指出，科層組織內(nèi)的工作者會(huì)被組織制度中的權(quán)責(zé)安排所限制[54]，科層制下的高度集權(quán)與向下的行動(dòng)規(guī)范化，會(huì)減弱政策執(zhí)行者的積極主動(dòng)性，使他們產(chǎn)生消極配合政策執(zhí)行心理。徐剛與楊雪非（2017）指出，政策執(zhí)行者工作靈活性的欠缺，長期會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行者敷衍塞責(zé)、慵懶松懈[55]。

4. 第四類：我國央地關(guān)系對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生上下連動(dòng)的綜合影響

中國央地關(guān)系以科層結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，有著集權(quán)與分權(quán)、央地博弈等豐富現(xiàn)象的附著。中央政府的激勵(lì)制度設(shè)計(jì)以及地方政府面對(duì)激勵(lì)的行動(dòng)選擇，最終會(huì)影響到政策執(zhí)行的結(jié)果。Butler與Allen（2008）就認(rèn)為，政策執(zhí)行是一個(gè)由國家與地方組成的自組織系統(tǒng)（Self-organizing systems）[56]。OBrien與Li（1999）也提出，中央政府決策與地方政府自主性需求之間的矛盾，是公共政策不能有效執(zhí)行的根本原因之一[57]?，F(xiàn)實(shí)世界中，國家政策在地方一級(jí)會(huì)被重新解釋，地方會(huì)根據(jù)中央政策要求與本地實(shí)際情況綜合展開考量，考量的結(jié)果有可能會(huì)引發(fā)地方政府的非理性行為，造成政策執(zhí)行失敗[58]。

在我國央地關(guān)系中，中央對(duì)地方財(cái)政及人事制度安排有著強(qiáng)有力的控制，這使得中央出臺(tái)的政策總體上對(duì)地方政府有著比較強(qiáng)的行為導(dǎo)向作用[59]。但另一方面，地方也擁有折中與選擇性應(yīng)對(duì)的辦法。例如，Liang和Langbein（2015）在探討中國環(huán)境政策執(zhí)行時(shí)發(fā)現(xiàn)，有些地方對(duì)于高投入、高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)的競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)并不是很積極[60]。同樣，唐嘯等（2016）發(fā)現(xiàn)，中央對(duì)地方的激勵(lì)存在正式和非正式兩類激勵(lì)，非正式激勵(lì)對(duì)地方官員行為意愿和政策績(jī)效則較為顯著[61]。Zhan等（2006）也發(fā)現(xiàn)，在欠缺地方橫向合作的情況下，政策執(zhí)行失敗有時(shí)難以避免[62]。

5. 第五類：政策執(zhí)行組織系統(tǒng)外部環(huán)境中的影響因素

當(dāng)把研究視角延伸到政策執(zhí)行組織系統(tǒng)的外部環(huán)境中后，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，政策執(zhí)行失敗現(xiàn)象確實(shí)受到了外部環(huán)境中各類復(fù)雜因素的顯著影響。

第一，政策執(zhí)行者與外部關(guān)聯(lián)組織之間的互動(dòng)是否良好，會(huì)顯著影響政策執(zhí)行的成敗。Dong（2007）對(duì)瑞典勞動(dòng)業(yè)服務(wù)政策的執(zhí)行情況研究后發(fā)現(xiàn)，政策的有效執(zhí)行很大程度上依賴于內(nèi)外部各相關(guān)組織的目標(biāo)共享和信任[63]。鄭石明等（2015）則通過對(duì)排污費(fèi)征收政策研究得出，除了組織中的政策法規(guī)和制度因素與排污政策執(zhí)行力度顯著相關(guān)外，外部相關(guān)部門資源對(duì)政策執(zhí)行也至關(guān)重要。政策執(zhí)行者如果能夠充分調(diào)動(dòng)其他外聯(lián)部門的配合行動(dòng)，排污費(fèi)征收政策的執(zhí)行效果就較為理想，否則執(zhí)行狀況就不容樂觀[64]。

第二，全社會(huì)共享的價(jià)值與文化認(rèn)知也對(duì)政策執(zhí)行成敗存在影響。龍獻(xiàn)忠等（2015）發(fā)現(xiàn)，官僚型執(zhí)行力文化、自利型執(zhí)行力文化、管制型執(zhí)行力文化、全能型執(zhí)行力文化會(huì)對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果產(chǎn)生不同的影響[65]。韓萬渠（2016）強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)村文化對(duì)政策執(zhí)行的重要作用。他發(fā)現(xiàn)，基層官員如果不注意將政策執(zhí)行行為與當(dāng)?shù)匚幕嗥ヅ?，那么政策?zhí)行者往往最終陷入一個(gè)身份困境，政策執(zhí)行效果不盡如人意[66]。岳經(jīng)綸與胡項(xiàng)連（2018）則基于腐敗文化視角審視低保政策執(zhí)行，發(fā)現(xiàn)一個(gè)地區(qū)的反腐敗文化如果不夠強(qiáng)，該地區(qū)的低保政策執(zhí)行效果就會(huì)比較差，低保覆蓋率明顯落后于其他地區(qū)[67]。

第三，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果有顯著影響。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的充足社會(huì)資本能夠?yàn)檎邎?zhí)行提供額外乃至必要的助益，這些助益的缺位有時(shí)會(huì)成為政策執(zhí)行失敗的關(guān)鍵誘因。例如，Percival（2009） 通過毒品管制政策執(zhí)行的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析發(fā)現(xiàn)，除了財(cái)政資源、政策目標(biāo)這種直接性資源對(duì)政策執(zhí)行有影響，藥物行業(yè)的專家網(wǎng)絡(luò)的存在與否，也對(duì)毒品管制政策執(zhí)行有著關(guān)鍵性的影響[68]。宋健與周宇香（2016）在研究女性職工的生育權(quán)和勞動(dòng)權(quán)保障政策時(shí)發(fā)現(xiàn)，只有相關(guān)利益方構(gòu)成的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與政策執(zhí)行主體存在良性互動(dòng)，女性保障政策才能夠更有效地執(zhí)行[69]。Zhu與Ling（2016）則發(fā)現(xiàn)，一線政策執(zhí)行者的工作動(dòng)機(jī)和能力，都根植于其所處的社會(huì)和專業(yè)網(wǎng)絡(luò)，缺乏社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的支持，政策執(zhí)行的失敗就很有可能發(fā)生[70]。

第四，國家與社會(huì)的關(guān)系同樣會(huì)影響政策執(zhí)行失敗現(xiàn)象的發(fā)生概率。Gao（2010）就發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織發(fā)展較為快速的我國沿海地區(qū)，其政策執(zhí)行總體狀況顯著優(yōu)于社會(huì)組織發(fā)展較為緩慢的內(nèi)陸地區(qū)[71]。Vladimir（2017）則在研究食品券政策執(zhí)行狀況時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)政府的情緒與態(tài)度直接影響了食品券政策執(zhí)行的效果[72]。

四、總結(jié)與思考

政策執(zhí)行一直是公共管理研究領(lǐng)域的熱門議題。本文研究發(fā)現(xiàn)：進(jìn)入政策執(zhí)行研究的所謂第三階段后，公共管理學(xué)術(shù)界主要圍繞的核心研究議題是“哪些因素導(dǎo)致了政策執(zhí)行失敗的發(fā)生”。在這一議題之下，國內(nèi)外研究者們以自上而下與自下而上模型為認(rèn)知基礎(chǔ)，沿循“先單一方向、再上下綜合、最后由內(nèi)至外”的邏輯進(jìn)路，挖掘出五大類可能導(dǎo)致政策執(zhí)行失敗的因素。

在更高的層面來講，第三階段的政策執(zhí)行研究呈現(xiàn)出學(xué)術(shù)界對(duì)復(fù)雜政策執(zhí)行問題的日益關(guān)注。換言之，學(xué)者們充分認(rèn)識(shí)到，導(dǎo)致政策執(zhí)行失敗現(xiàn)象發(fā)生的影響因素是多樣的、復(fù)雜的，政策執(zhí)行不是一個(gè)簡(jiǎn)單的過程，而是在內(nèi)外部多種因素影響下不斷調(diào)整與適應(yīng)的動(dòng)態(tài)過程。政策執(zhí)行所面臨的不同情境需要不同的執(zhí)行策略，單一僵化的政策執(zhí)行行為將難以應(yīng)對(duì)多方因素的綜合壓力。本文提出的政策執(zhí)行失敗影響因素解釋框架，可以給未來研究提供政策執(zhí)行復(fù)雜策略與方法的理論借鑒。

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Core Issue and Logic Approach of Policy Implementation Study

in the Third Generation

Hu Yefei / Sun Huajun / Fu Liping

Abstract： Public administration researchers generally contend that policy implementation study has gone through three generations of development so far. The first generation introduced implementation issues into the field of policy research and the second generation proposed two well-known policy implementation processes models， which are the Top-down model and the Bottom-up model. Though the third generation of policy implementation study has developed for decades，consensus about its core issue and logic approach is not reached yet. Based on network analysis method and theoretical analysis， this paper proposes that the core topic of the third-generation policy implementation study is to dig out the multiple factors that lead to policy implementation failures. Inspired by the Top-down model and Bottom-up model，? factors discovered by researchers could be classified into five categories， which are? policy design and trait， policy implementer's preference and action choice， bureaucratic structure and arrangement， central-Local relation and factor from external environment. A theoretical framework about factors of policy implementation failure is established then.

Keywords： Policy Implementation Failure; Influential Factor; Top-down Model; Bottom up Model.

（責(zé)任編輯? ?王玉）