劉 娉，趙志浩

(1.2.廣西師范大學 法學院，廣西 桂林 541006)

近年來，隨著環(huán)保理念快速發(fā)展和科學技術的不斷提升，綠色交通日益成為政府和公眾的共識，新能源機動車也逐漸成為人們短期出行和工作交通的選擇之一。新能源機動車的發(fā)展成為人們關注的熱點，其技術的發(fā)展、對經濟的影響，乃至涉及到相關產業(yè)鏈的遷移配套等，社會都進行了方方面面的研究。但是從法學角度來看，盡管是新能源機動車，但并不意味著完全無污染，尤其涉及到新能源機動車動力電池的處理方面，如果處理不當，仍然有可能造成對環(huán)境的污染。因此，有必要對新能源機動車動力電池的回收進行法律角度的分析，期益對此問題進行完善，達到真正綠色交通的目的。本文所論的新能源機動車，指機動車動力來源采用非常規(guī)的車用燃料(或使用常規(guī)車用燃料，但采用新型的動力裝置)，并綜合車輛動力控制與驅動的先進技術，形成先進原理的新結構汽車，包括燃料電池汽車、混合動力汽車、插電式混合動力汽車等環(huán)保型汽車[1]。本文闡述的新能源機動車，就是指以鋰離子、金屬氫化物鎳等蓄電池為動力的機動車，但不包含鉛酸蓄電池。

一、新能源機動車動力電池回收的法律基礎

表1 近年來中國對完善新能源機動車動力電池回收作出的規(guī)定

從2012年至2020年我國對動力蓄電池回收制定的法規(guī)(見表1)可以看出，新能源機動車動力電池回收的工作由國務院和工信部主導開展，從新能源汽車的產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，到動力蓄電池回收企業(yè)的技術規(guī)范，再到生產企業(yè)的行業(yè)準入規(guī)定，最后到動力蓄電池回收利用的試點和運營，是為完善新能源機動車動力電池回收工作作出的一系列努力。

以廣西柳州市為例，2016年9月，上海卡耐新能源有限公司與柳東新區(qū)成功簽訂鋰離子動力電池及系統(tǒng)項目，使其成為柳州市第一家新能源機動車動力電池企業(yè)。2019年3月，鵬輝能源與柳州設立動力電池子公司，與上汽通用五菱汽車股份有限公司達成動力電池開發(fā)、廢舊電池回收再利用等方面的全方位合作。2020年1月，作為中國動力電池行業(yè)中進入資本市場的第一家公司——國軒高科股份有限公司，與柳州成功簽訂《國軒柳州年產10GWh動力電池生產基地項目投資協(xié)議書》，其擁有新能源汽車動力電池、儲能、輸配電設備等業(yè)務板塊，該項協(xié)議書有利于加快推進柳州市新能源產業(yè)發(fā)展，為廣西整車廠企業(yè)實現(xiàn)就近配套，具有良好的社會效益。

而柳州市在動力電池回收相關政策的制定上仍存在空白，暫未制定專項的動力電池回收制度與規(guī)定，且作為廣西生產新能源機動車的主要城市，隨著2020年新能源機動車保有量和退役動力電池高峰期的到來，柳州市在推動動力電池回收的工作上有著緊迫性與必要性。

二、新能源機動車動力電池存在的法律問題

(一)動力電池回收在立法現(xiàn)狀上存在的缺陷

1.現(xiàn)行法律法規(guī)可操作性不強

本世紀初，我國先后于2003年修訂《清潔生產促進法》、2016年修訂《固體廢物污染環(huán)境防治法》、2018年修訂《循環(huán)經濟促進法》，雖然廢舊動力電池也可劃分為固體廢物，但在具體操作層面，將廢舊動力電池回收再利用直接按照這些法律的規(guī)定實施過于籠統(tǒng)，屬于概括性規(guī)定，可操作性不強。與此同時，各部委聯(lián)合發(fā)布關于規(guī)范動力電池回收再利用的規(guī)章及意見，且各部門之間的規(guī)定存在相互沖突，亦或有與上位法相抵觸的地方[2]。可見，現(xiàn)有部門規(guī)章的位階不利于機動車動力電池回收工作的有力開展。

2.電池回收的配套措施有待健全

新能源機動車動力電池回收后各主體的涉稅問題，在一定程度上影響著企業(yè)回收效率與消費者的積極性，國內各地政府紛紛展開探索之路。上海市和深圳市分別于2014年、2016年關于退役廢舊電池制定相關的地方政策(1)。而后，2018年國家財政部等作出給予符合標準和要求的新能源機動車免征，或減半征收車船稅的政策優(yōu)惠?，F(xiàn)階段，柳州市暫未作出廢舊動力電池回收財稅優(yōu)惠的具體規(guī)定，從生產者與消費者角度出發(fā)，缺乏綜合考量新能源機動車對環(huán)境的保護乃至社會重要性。

3.缺乏社會公眾參與回收機制

公眾回收意識不強將直接導致動力電池回收效率低下。生產者與消費者作為動力電池回收中的關鍵一員，對回收工作的重要性不容小覷。而實踐中，由于政府缺失宣傳教育與公共指導，公眾對回收利用的認識不足，致使電池回收狀況不容樂觀[3]。在立法、司法與執(zhí)法層面，都很難見到將公眾納入其中的環(huán)節(jié)。所以，提升公眾回收意識與理念，柳州市須加強各主體間緊密合作，將公眾的作用發(fā)揮至立法司法執(zhí)法三個層面，制定多元化的公眾參與回收機制。

(二)動力電池回收主體的規(guī)定缺乏法律依據

1.不明晰的動力電池回收主體范圍

根據新能源機動車的發(fā)展現(xiàn)狀，2020年起將開啟新能源汽車退役電池報廢熱潮。專業(yè)的動力電池回收行業(yè)仍處萌芽階段，是導致動力電池資源利用率低下的主要原因之一?，F(xiàn)階段，我國具有動力電池回收資質的企業(yè)屈指可數，在動力電池報廢高峰期到來前，培養(yǎng)一批雖不具有回收資質，但可為具有回收資質企業(yè)減輕回收壓力的后備軍實屬必要。而尚未取得回收資質的企業(yè)回收廢舊動力電池，不得不借助法律或政策手段加以管理，以達到合法的運營模式。現(xiàn)實中，達到廢舊動力電池準入門檻的回收企業(yè)相對較少，國內有些地區(qū)甚至沒有一家專業(yè)的電池回收企業(yè)，卡耐新能源于2016年成為柳州第一家新能源機動車動力電池企業(yè)。因此，通過法律規(guī)定明確動力電池回收行業(yè)的準入標準，使更多企業(yè)達到回收廢舊電池的最低門檻，以促進動力電池回收行業(yè)高效運轉，緩解柳州地區(qū)動力電池報廢潮到來的壓力。

2.對回收主體缺乏有效的法律監(jiān)管

在生產者責任延伸制度下，機動車生產企業(yè)作為退役動力電池的回收主力軍，通常很難做到主動公布回收數據與具體情況。究其根源，關鍵因素在于利益輸送與回收主體履行不能?；厥罩黧w履行不能具體表現(xiàn)為回收主體在拆卸廢舊動力電池零部件時，在缺乏監(jiān)管之下丟棄其他無能力處理的零部件，從而造成環(huán)境污染與環(huán)保隱患。這一系列行為恰恰不為大眾知曉，更談不上主動將回收拆卸的相關情況予以公開。遏制廢舊動力電池回收主體不恰當的回收、丟棄行為，亟需制定有效的法律監(jiān)管機制，使其在法律的威懾與強制監(jiān)管下公布于眾。

3.各主體間回收責任分配不明確

生產者責任延伸制度對生產者責任作出著重強調，更重點提出產品生命鏈中責任分擔的問題，尤其針對消費者、銷售者和政府等主體，但各規(guī)范性法律文件傾向于以生產者為回收責任的主體，對其他主體責任的規(guī)定僅停留在鼓勵層面，而忽略在回收退役動力電池中銷售者、消費者的地位，缺乏政府部門的有效監(jiān)管。必須明確并切實解決各主體間責任分擔的問題，才能激發(fā)其加入回收工作的積極性，從而提高退役動力電池的回收利用率。

(三)回收再利用暫未形成完整的法律體系

1.回收企業(yè)管理體系亟待健全

動力電池回收是再利用的必要前提，而回收過程缺乏一套完整的企業(yè)管理體系，將會令回收程序錯綜復雜，最終導致資源浪費?，F(xiàn)階段，我國動力電池回收企業(yè)管理體系并未法制化，且對退役動力電池回收企業(yè)的管理體系缺乏專項立法與細致規(guī)定，而我國環(huán)境保護部等制定的部門規(guī)章及指導性文件，僅僅作出原則性規(guī)定，也未將管理體系的問題具體化[4]。此外，柳州地區(qū)并未對回收企業(yè)的管理作出體系化規(guī)定，遂須通過立法手段健全回收動力電池專業(yè)化的管理模式。

2.回收產業(yè)鏈尚未達到有效銜接

新能源汽車的品種和車型單一導致動力電池產業(yè)的產值偏小，產業(yè)鏈有待完善。經調查研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)達國家退役動力電池回收率高達90%，而我國正規(guī)渠道的退役動力電池回收率僅30%，柳州市動力電池回收的技術水平和工業(yè)化程度與先進地區(qū)相比，仍存在較大差距。缺乏完備的產業(yè)鏈銜接，將導致動力電池回收技術的水平和效率低、成本高。在此情況下，柳州市應當充分發(fā)揮生產者責任延伸制度的作用，建立以生產者生產責任與回收責任捆綁、動力電池溯源回收體系為主的產業(yè)鏈結構。

3.回收再利用的技術存在滯后性

回收再利用體系的建立并非依靠某單一主體的力量，柳州市須立足社會化回收及第三方專業(yè)化回收的優(yōu)勢，以架構特色的動力電池回收體系。目前，現(xiàn)存回收體系大多基于利益出發(fā)，而非從節(jié)能、循環(huán)發(fā)展的角度，將直接影響動力電池回收再利用的效率。回收體系尚未形成，而動力電池在社會較高熱度中持續(xù)發(fā)酵，吸引一部分不規(guī)范的動力電池回收行業(yè)投機者，加劇了電池回收行業(yè)無序競爭的局面，導致動力電池再利用體系魚龍混雜，最終造成環(huán)境問題進一步惡化[5]。

4.生產者責任延伸制度實施力度有待加強

2008年我國頒布《循環(huán)經濟促進法》，該法于2018年再次得到修正?！堆h(huán)經濟促進法》中確立的生產者責任延伸制度是我國一項重要的環(huán)境政策，它將生產者責任從產品生產階段延伸至產品整個周期，尤其針對產品后期回收和再利用階段。雖然我國現(xiàn)有法律提及生產者責任延伸制度的發(fā)展理念，但其重點圍繞鼓勵企業(yè)和個人該如何作為，缺乏強制性執(zhí)行要求，且在具體實施過程中暫未得到良好貫徹，致使廢舊電池回收責任主體不明確，回收工作難以高效環(huán)保。加之一些廢舊動力電池配套的法律制度并未真正建立，或者雖建立但暫未得到有效實施，致使柳州地區(qū)落實生產者責任延伸制度存在實施力度不強的局面，從而導致整個回收利用體系無序自流。

三、對完善新能源機動車動力電池回收的設想

(一)克服動力電池回收立法上的不足

1.制定專項的動力電池回收法律

我國目前現(xiàn)有關于回收動力電池的規(guī)定皆為部門規(guī)章或條例，屬于地方性法規(guī)，在法律適用上具有一定局限性。隨著新能源機動車保有量持續(xù)上升，我國面臨報廢動力電池承載量也跟著縮小，而動力電池的屬性以鋰離子電池等金屬元素為主，對大氣、土壤以及水體將帶來緊迫的隱患。法律應當具有前瞻性與預見性，將制定專門的動力電池回收法律提上日程，在報廢動力電池大軍來臨前就通過法律的手段規(guī)范生產、使用、回收、再利用等環(huán)節(jié)，使之有法可依。柳州市也應當積極地為廢舊動力電池工作的開展制定專項地方性法規(guī)，以迎合專項動力電池回收存在的法律漏洞。此外，還應當明確動力電池回收過程中對環(huán)境污染、人身損害等侵權行為應承擔的相關責任規(guī)定。

2.健全地方財稅激勵的配套政策

將動力電池回收作為落實生態(tài)文明建設的要求，并制定動力電池回收的激勵決策，充分調動各方積極性，是促進動力電池回收利用效益最大化的舉措。柳州市動力電池回收暫未制定財稅激勵的專項政策，可汲取深圳市制定的專項財稅政策經驗，在此基礎上將回收動力電池的財稅優(yōu)惠分步驟、階段進行細化。筆者認為，可從以下幾方面考量：首先，優(yōu)化動力電池回收的申請補貼程序是健全財稅激勵政策的關鍵，須拓寬消費者向柳州市發(fā)展改革委員會提出的申請期限，給予其更自由的申報時間范圍；提升相關部門處理發(fā)放補貼的行政效率，為消費者提供及時有效的財政支持；對個人并號召其親友積極參與回收工作，給予額外的回收補助獎勵。其次，對符合免稅和減征稅的新能源機動車，在消費者按照流程與規(guī)定回收動力電池至有回收資質的企業(yè)后，為其換置新動力電池提供繳稅補貼，一定程度上緩解其經濟壓力。再次，進一步完善押金與獎勵并行制度，加深消費者參與動力電池回收工作的責任感，又刺激企業(yè)和消費者回收廢舊動力電池的積極性。此三方面的健全與完善，仍須政府出臺相應的財稅政策予以保障。

3.構建多元化的公眾參與機制

強化公眾參與機制，離不開政府與生產者的協(xié)助與支持。公眾教育主要由政府部門牽頭，然而，政府宣傳教育主要通過媒體傳播、張貼標識等形式，將廢舊電池對人類健康、自然環(huán)境產生的危害進行普及，使其樹立廢舊動力電池循環(huán)利用的觀念，刺激公眾加入廢舊電池回收隊伍的積極性等。而生產企業(yè)作為設計者與制造者，可與政府作出的努力形成互補，以增添宣傳教育的效果。筆者認為，強化動力電池回收利用的公眾參與機制應當引導公眾參與至立法、司法、執(zhí)法等環(huán)節(jié)，發(fā)揮生產者的牽頭作用，建立動力電池回收利用的網絡格局。同時，柳州市要抓住可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設的政策優(yōu)勢，加強大數據、物聯(lián)網等信息化技術在動力電池回收工作的應用，進一步完善第三方評估體系，搭建“線上線下”聯(lián)動等新型參與模式，使公眾參與動力電池回收工作有渠道、有途徑，逐步實現(xiàn)回收工作的法制化發(fā)展。

(二)健全動力電池回收主體的法律體系

1.搭建動力電池回收主體的準入格局

采用SPSS 21.0統(tǒng)計學軟件對數據進行處理，計量資料以“±s”表示，以P＜0.05為差異有統(tǒng)計學意義。

為動力電池回收行業(yè)的發(fā)展設定合適的準入門檻，壯大廢舊動力電池回收企業(yè)的專業(yè)隊伍，對動力電池回收行業(yè)的長效發(fā)展非常必要。我國動力電池研究及回收利用的立法尚未成熟，許多法律制度與應對措施仍處嘗試階段，動力電池的設計到研發(fā)，再到原材料的使用及內部物質的含量標準，皆由機動車生產企業(yè)或動力電池生產企業(yè)操作完成。因此，柳州市須通過立法為生產企業(yè)設定嚴格的行業(yè)要求，使其遵守國家對各類電池金屬含量標準的有關規(guī)定，降低有毒、有害物質使用率，對環(huán)境造成影響的環(huán)節(jié)提出無害化處理的要求。筆者認為，首先，柳州市須借助立法手段奠定回收企業(yè)專業(yè)化標準法律基礎，搭建系統(tǒng)的電池回收管理體系，使之有法可循。其次，制定專業(yè)動力電池回收企業(yè)的區(qū)分制度，有效地將專業(yè)與不專業(yè)的動力電池回收企業(yè)分隔，使不專業(yè)的動力電池回收企業(yè)止步于回收行業(yè)，以此提升行業(yè)的秩序化、專業(yè)化程度。最后，建立回收主體責任長效機制，對暫未獲得動力電池回收資質的企業(yè)，應當加強聯(lián)合執(zhí)法，提出更嚴厲的標準與要求，對其違規(guī)從事動力電池銷售、儲存、回收利用等行為，予以嚴厲處罰，采取追究到個人的連帶責任，發(fā)揮法律的威懾作用。

2.嚴格把控回收主體的法律監(jiān)管

廢舊動力電池回收主體作為回收流程關鍵的一部分，離不開公眾監(jiān)督。為此，筆者認為健全柳州市動力電池回收主體的法律監(jiān)管應從以下幾個角度出發(fā)：首先，制定動力電池屬性公開制度。廢舊動力電池與保護環(huán)境、消費者日常生活密切相關，生產者作為動力電池回收的主力軍，須將動力電池的成分、性能、注意事項等公開，一方面利于公眾知曉，另一方面也利于政府監(jiān)管部門檢查。其次，設立動力電池排放透明制度。動力電池的生產企業(yè)和回收企業(yè)作為重點排污單位，對《環(huán)境保護法》提出保護環(huán)境的要求須嚴格執(zhí)行，并將排放物、排放方式、排放量等情況如實公布，主動接受監(jiān)督[6]。最后，制定政府監(jiān)測回收企業(yè)的定期公開制度。各級政府及環(huán)境保護主管部門須積極履行監(jiān)管職能，對于環(huán)境質量、監(jiān)測，及對排污單位的行政許可、處罰等信息，應當定期予以公開，接受公眾監(jiān)督問責。

3.明確并細化各主體間的回收責任與義務

我國2004年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第十六條(2)，對產生固體廢物的企業(yè)與個人，在承擔污染環(huán)境的責任問題上作出明確規(guī)定。2016年再次修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第五條(3)，對污染者的范圍進行了列舉式表述。因此，作為生產動力電池的企業(yè)及整車企業(yè)，對廢舊電池的收集和無害化處理等防治環(huán)境污染都有義不容辭的責任。在對動力電池回收主體制定專項立法時，柳州市須將廢舊動力電池回收的責任細化至各相關主體，并明晰各主體應承擔的責任與義務，搭建各主體間和諧相處的回收利用體系，同時間接提升廢舊動力電池回收工作的效率。

(三)構建廢舊動力電池回收再利用的法律體系

完善新能源機動車動力電池回收的體系，政府須組建一批廢舊動力電池高效回收、高值利用的示范項目，從法律制度和政策層面結合我國具體國情，逐步搭建廢舊動力電池高效回收利用體系。

1.健全電池回收企業(yè)的管理機制

柳州市須通過立法制定廢舊電池回收配套的實施細則，明確廢舊電池回收的必要性及回收流程等相關問題，對回收或回收再利用等具體環(huán)節(jié)予以專項立法，使廢舊動力電池回收管理有法可依[7]。其次，柳州市應當根據該區(qū)域不同情況，制定相適應的規(guī)范性法律文件，鼓勵成立專門的行業(yè)協(xié)會以協(xié)助回收工作，打造更為全面化、專業(yè)化的管理。此外，柳州市還應建立科學合理的廢舊電池回收管理體系，分配管理廢舊電池回收利用的部門，協(xié)調生產者、銷售者及消費者的關系，確保動力電池回收利用工作的有序開展。

2.規(guī)劃合理的電池回收產業(yè)鏈結構

堅持動力電池一個生命周期的發(fā)展理念，柳州市應當建立動力電池“三有”(有來源、有去向、有節(jié)點)的溯源回收法律機制。筆者認為應從三個角度著重考量：首先，應當對動力電池的來源、去向、流轉節(jié)點全程進行信息化管理，搭建科學回收、妥善貯存、安全移交、合理處置的產業(yè)鏈結構[8]。其次，應通過立法的手段，規(guī)定動力電池生產企業(yè)采用先進的工藝和技術生產低害環(huán)保的電池產品，并委托銷售者以等價有償的方式回收廢舊電池。最后，柳州市應當鼓勵廢舊動力電池回收試點地區(qū)與周邊區(qū)域加強企業(yè)合作，樹立集中化回收和規(guī)范化綜合利用，形成科學合理的產業(yè)鏈回收結構。

3.加大動力電池二次利用的科技投入

經走訪發(fā)現(xiàn)，回收的新能源機動車動力電池仍存在80%以上能量殘余。在經歷挑選、檢測等環(huán)節(jié)并予以加工后，可在電池儲能、家庭用電及低速電動車等方向上再次運用，從而實現(xiàn)其再利用價值。可見，一旦廢舊電池回收金屬再利用的技術得到保障，將嚴重打擊追求利益的投機者，以達到改善市場無序競爭的目的。筆者認為，積極提升廢舊動力電池的金屬再利用技術，是搭建動力電池二次利用體系的有效途徑，柳州市應加大對金屬提煉再利用的科技投入，以促使提煉技術進一步優(yōu)化[9]。

4.強化生產者責任延伸的實施力度

柳州市貫徹實施生產者責任延伸制度應從以下方面出發(fā)：首先，政府利用法律強制力頒布相關地方性條例，發(fā)揮生產者責任的引導作用，使動力電池回收責任落到實處。其次，從環(huán)境保護發(fā)展角度，緊密加強機動車和動力電池的生產企業(yè)、電池回收拆解企業(yè)、綜合利用企業(yè)等生產者間的合作，貫徹落實綠色發(fā)展理念，共同搭建廢舊動力電池回收渠道。最后，應當構建生產者責任延伸制度相關的配套機制，如制定對生產者回收廢舊動力電池的激勵政策、稅收減免優(yōu)惠等，以拓寬生產者責任延伸制度的深度。

四、結語

新能源機動車的興起，一方面，為環(huán)境污染的滋生創(chuàng)造阻力，給消費者帶來更多選擇；另一方面，對于動力電池淘汰后的回收利用工作，既是機遇也是挑戰(zhàn)。不能因為新能源汽車給我們帶來的短暫便利，而忽視后期動力電池更新?lián)Q代暗含的環(huán)境問題，尤其是動力電池回收再利用中存在的法律問題，缺乏有效的法律法規(guī)作保障。我們應當重視柳州地區(qū)新能源汽車廢舊動力電池回收的必要性，積極響應“綠水青山就是金山銀山”的號召，為柳州市經濟可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境永續(xù)常青貢獻力量。

[注釋]

(1)《上海市鼓勵購買和使用新能源汽車暫行辦法》明確指出：機動車生產廠商回收的新能源機動車退役動力電池，可獲得財政補助1000元/套。http：//fgw.sh.gov.cn/gk/xxgkml/zcwj/zgjjl/33156.htm.

《深圳市2016年新能源汽車推廣應用財政支持政策》中針對動力電池回收作出規(guī)定：新能機動車生產企業(yè)應負責動力電池回收利用工作，對按要求專項計算動力電池回收處理資金的，市主管部門按程序對生產企業(yè)給予補貼。http：//www.china-nengyuan.com/news/98305.html##s13.

(2)2004年《固體廢物污染環(huán)境防治法》第十五條規(guī)定：產生固體廢物的單位和個人，應采取措施，防止或者減少固體廢物對環(huán)境的污染。

(3)2016年《固體廢物污染環(huán)境防治法》第五條規(guī)定：國家對固體廢物污染環(huán)境防治實行污染者依法負責的原則。產品的生產者、銷售者、進口者、使用者對其產生的固體廢物依法承擔污染防治責任。