韓瑞波

一、問題的提出

村民自治作為鄉(xiāng)村基層治理的基本制度，其施行效果關系到鄉(xiāng)村治理是否有效以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能否順利實現(xiàn)。由于村民自治難以有效落地的現(xiàn)象普遍存在，社會亦發(fā)出“自治已死、改革無望”［1］的悲觀呼號。在此情形下，中央啟動了村民自治試點工作。2014年中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出，“探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式，農村社區(qū)建設試點單位和集體土地所有權在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點”，這也是2015年到2018年中央一號文件的規(guī)定性任務①2015年2月1日，中共中央、國務院《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》規(guī)定：“在有實際需要的地方，擴大以村民小組為基本單元的村民自治試點，繼續(xù)搞好以社區(qū)為基本單元的村民自治試點，探索符合各地實際的村民自治有效實現(xiàn)形式?！?015年12月31日，中共中央、國務院《關于落實發(fā)展新理念加快農業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》規(guī)定：“在有實際需要的地方開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點?！?016年12月31日，中共中央、國務院《關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的若干意見》規(guī)定：“開展以村民小組、自然村為基本單元的村民自治試點工作?！?018年1月2日，中共中央、國務院《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》規(guī)定：“繼續(xù)開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作?！薄Ｖ敝?019年，中央一號文件《關于堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展做好“三農”工作的若干意見》未再提開展或繼續(xù)開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作一事。以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點進入國家的頂層設計但又最終淡出，如何對這一政策現(xiàn)象進行理解呢？對于村民自治有效實現(xiàn)形式的實踐探索而言，這種政策試點又具有何種經驗價值呢？

二、文獻綜述與分析視角

自探索村民自治的有效實現(xiàn)形式進入研究視野以來，其必要性、合理性和可操作性引起學界的廣泛關注。研究者或是從村民自治發(fā)展的階段性歷程和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時代呼吁中闡釋探索村民自治有效實現(xiàn)形式的實踐意義；或是基于對產權利益、地域空間、文化基礎、適度規(guī)模、群眾意愿的多維思考來探討村民自治有效實現(xiàn)形式的構成要素；或是立足于村民自治“基本單元”的調整和以村民理事會為代表的新型自治組織的構建來說明重塑鄉(xiāng)村基層治理組織結構的重要價值。本文將以上研究路徑具體歸納為“價值說”“要素說”“單元說”和“組織說”。

（一）既有研究的梳理

第一，“價值說”。隨著農村社會的發(fā)展變遷，以行政村為單元實施村民自治的困境日趨顯現(xiàn)，表現(xiàn)為合村并組后的行政村規(guī)模普遍較大，自治乏力；行政村村民委員會行政色彩濃厚，自治能力羸弱；村民對于行政村層面自治的認同感淡化，村干部與村民的日常聯(lián)系脫節(jié)等［2］。這就需要在村民自治中不斷探索相應的實現(xiàn)形式，進而“找回自治”［3］。其核心做法就是使村民自治回歸并活躍于自然村，尋求最適恰的組織形式。

第二，“要素說”。這種觀點認為，村民自治的有效實施和運行需要特定的基本要素，如利益、文化、地域、規(guī)模和個人意愿等。有學者將“利益相關”“群眾自愿”“地域相近”分別視為村民自治有效實現(xiàn)的經濟基礎、主體基礎和外部條件；“文化相連”“規(guī)模適度”則是村民自治有效實現(xiàn)的內在要求［4］。以這些要素為導向，就要使得村民自治單元與利益緊密相關的所有制單位大體一致；強調“地域相近”的自然村開展村民自治的價值；根植于鄉(xiāng)土社會的自治文化，逐步將傳統(tǒng)文化融入現(xiàn)代治理結構之中［5］；尋找適度規(guī)模的自治基本單元，把握“組織規(guī)模性較小，利益相關性較強”［6］的實踐原則；還要激活群眾參與，提高農民群眾的參與能力。

第三，“單元說”。以村民小組和自然村為基本單元的村民自治試點實際上是村治單元下沉的一種嘗試。然而，“單元下沉”是否合理這一問題在學術界仍存在很多爭議。贊成者認為，自治單元劃小到村民小組或自然村能在鄉(xiāng)村共同體形塑、文化培育、群眾參與、資源集中、村莊黨建、政策落地等諸多方面顯現(xiàn)優(yōu)勢，具有更高的自治效能。相左的觀點認為，村民自治的治理難題無法通過“單元下沉”的方式得以解決，“單元下沉”在理論邏輯上是矛盾的，以村民小組為基本單元的村民自治并非有效實現(xiàn)形式，其理由、依據并不充分［7］。還有學者提出了“單元上移”或“單元擴大”的論點，指出在現(xiàn)代化進程中，發(fā)達國家對農村基層建制單元調整的思路普遍是上移或擴大［8］。在中國治理語境中，以“單元上移”的形式構建“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”的治理形態(tài)，才是未來鄉(xiāng)村治理的正確走向［9］。

第四，“組織說”。隨著政策試點的推進，以村民理事會為代表的新型村民自治組織已成為當前探索村民自治有效實現(xiàn)形式的重要組織載體，村民理事會建設也已成為村民自治試點工作的核心內容。作為一種農村社區(qū)社會組織，村民理事會是對行政下鄉(xiāng)所導致的村干部職業(yè)化、村級組織科層化、服務型村級組織建設和村民自治功能虛化的有效回應［10］。它在反映和維護自然村落村民的利益、參與和協(xié)助村民委員會工作、激活村莊社會積累的內生性資源等方面具有重要作用，同時由于其非法定基層群眾性自治組織的身份，在承載村民自治下沉方面又表現(xiàn)出明顯的局限性［11］。

綜上所述，關于村民自治有效實現(xiàn)形式具有何種意義、應具備哪些要素、應形塑哪種單元、應組建哪種組織等方面的研究無不展現(xiàn)出基于理想化形構和側重于應然性論證的研究思路?？梢?，既有研究對“探索村民自治有效實現(xiàn)形式”之應然性的關注超越了對政策試驗實然性的關注。質言之，作為一種探索實踐，全方位的實證觀察在該領域的研究中顯然被邊緣化了。事實上，以村民小組或自然村為基本單元的村民自治政策試點呈現(xiàn)出過程的動態(tài)性和結果的復雜性。本文試圖做出的研究貢獻在于，從政策試點的研究視角切入，將以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點實踐作為考察對象，剖析該項政策試點的階段性發(fā)展歷程，在此基礎上探究村民自治有效實現(xiàn)形式的實然性進路。本文的經驗材料主要來源于華中師范大學“以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點研究”課題組對相關試點單位的調研。

（二）政策試點：一種基于地方經驗的政策試驗模式

政策試驗是中國政策過程中一種特有的政策測試與創(chuàng)新機制，包括立法試驗、試驗區(qū)和試點等不同類型，其中，“試點”是最為典型和普遍的一種政策試驗模式，是指在一定時間段和一定范圍內所開展的一種局部性政策試驗活動［12］。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視頂層設計與基層探索有機互動，將改革試點作為治國理政的一項重要方法。習近平指出：“摸著石頭過河，是富有中國特色、符合中國國情的改革方法。摸著石頭過河和加強頂層設計是辯證統(tǒng)一的，推進局部的階段性改革開放要在加強頂層設計的前提下進行，加強頂層設計要在推進局部的階段性改革開放的基礎上來謀劃?！保?3］尤其是十八屆三中全會后，黨中央部署開展了一系列重大改革試點，為頂層設計積累了一批地方創(chuàng)新經驗，形成了新時代中國特色政策試驗實踐探索。

作為具有中國特色的政策創(chuàng)新模式，政策試點帶有濃厚的試驗性，它既不是漫無目的的試錯，也不是先入為主的試對，而是中央主導下的“政策求解”過程，試點即為這種政策求解的工具［14］。政策試點又是一種“分級制試驗”［15］的政策創(chuàng)新模式。在政策過程中，地方政府首先進行地方試驗，這是一種前置于中央政府或上級政府正式試驗的地方預先自主試驗［16］，隨后爭取上級支持，中央決策者根據試驗效果篩選“試驗典型”并起草“試點”方案，之后多地同時實行“試點”，并由點到面地鋪開，再獲得試驗效果的反饋［17］?？梢姡咴圏c具有階段性特征，階段性的政策試點過程往往表現(xiàn)為從地方經驗到國家政策調試與試點鋪開再到政策試點的反饋 （如圖1所示）。這種階段性的政策試點過程為本文的研究提供了可操作化的參照標準，以便于考察以村民小組和自然村為基本單元的村民自治試點的發(fā)展進路，從其階段性演變中剖析探索村民自治有效實現(xiàn)形式的基本問題。

圖1 階段性的政策試點過程

三、村民自治政策試點的過程解析

村民自治政策試點是鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的一個微觀縮影，而鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新一直是中國政策過程的重要內容?；仡櫞迕褡灾蔚陌l(fā)展歷程，從改革開放初期由廣西宜州合寨村成立第一個村民委員會，到憲法明確村民委員會作為基層自治管理組織的法律地位，直至村民自治制度自上而下地在全國擴散，這一歷程展示出鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新一貫秉持的發(fā)展傳統(tǒng)。在新時期，農村改革試驗區(qū)進行了一些局部的探索試驗，如“政經分離”、農村土地“三權分置”、村民自治重心下移等等，這些有價值的試驗也源源不斷地反饋到國家政策制定過程中［18］。其中，旨在實現(xiàn)村民自治重心下移的以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點就是一個很好的例證。

（一）地方預先自主試驗：廣東清遠的試驗發(fā)起

在政策試點過程中，地方政府創(chuàng)新是中央政策學習的來源，為中央政策的制定提供了選擇性方案［19］。以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點正源于廣東清遠進行的農村綜合改革試驗。2012年11月，清遠印發(fā)了《關于完善村級基層組織建設推進農村綜合改革的意見（試行）》，提出推進村民自治下移，將現(xiàn)有的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村-村民小組”調整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-片區(qū)-村（原村民小組或自然村）”的基層治理模式，原村民委員會改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機構——片區(qū)黨政公共服務站，在片區(qū)下以1個或若干村民小組（自然村）為單位設立村民委員會。2013年10月開始，清遠選擇英德市西牛鎮(zhèn)、連州市九陂鎮(zhèn)、佛岡縣石角鎮(zhèn)作為“深化村建工作試點鎮(zhèn)”，重點推進試點工作。分屬這3個鎮(zhèn)的6個試點村正是在這一過程中改變了面貌：西牛鎮(zhèn)在原小灣村、花塘村的基礎上建立了2個黨政公共服務站和黨總支，將原37個村民小組調整為24個村民委員會，對應成立24個黨支部、24個村民理事會，并建立37個經濟合作社。九陂鎮(zhèn)在原白石村的基礎上成立了白石片區(qū)服務站和黨（總）支部，以白石原20個村民小組為基礎成立了20個村黨支部、村民委員會、村務監(jiān)督委員會和村民理事會；在原四聯(lián)村的基礎上成立了四聯(lián)片區(qū)服務站和黨（總）支部，以原四聯(lián)18個村民小組為基礎成立了18個村黨支部、村民委員會、村務監(jiān)督委員會和村民理事會。石角鎮(zhèn)原三八村建立社會公共服務站，以自然村為單元設立6個黨支部、6個村民委員會；原岡田村建立社會公共服務站，以原村民小組為單元設立17個黨支部、17個村民委員會。

清遠的做法無疑是對當前村民自治組織體制與治理體系的重大突破。村民自治重心的下移是結合當?shù)貙嶋H情況而采取的“微自治范式”［20］。作為這種范式的單元載體，村民小組和自然村就是“一個天然的利益共同體”［21］。在村民小組和自然村一級成立村民委員會旨在解決縱向上村級組織結構之間的矛盾和自治規(guī)模過大的問題，以貫通組織上下結構，將權力下放到更微觀的一級自治單位，進一步調動村民參與治理的積極性［22］。改革后的村民委員會成為農村集體組織及產權單位，實現(xiàn)了村民自治組織與集體經濟組織的一體化；村民理事會的設置有助于充分吸納村落精英，激發(fā)村民的主動性，提高村民小組和自然村的自治能力和組織化水平；片區(qū)公共服務站的設立加強了片區(qū)范圍內的管理和服務能力，無需再承擔村級集體經濟經營管理，實現(xiàn)了形式上的“政經分離”。

清遠“先試先行”的農村綜合改革試驗得到了中央的認可和政策響應。2014年中央一號文件首次提出集體土地所有權在村民小組的地方，可開展以村民小組為基本單元的村民自治試點。當時參與文件起草的中央農村工作領導小組辦公室的張建軍在解讀這項政策的時候曾明確指出：“一些地方的村民自治單位范圍很大、人口較多、居住分散，一個自治單位往往有十幾個甚至幾十個村民小組，也就是我們習慣所說的自然村。這些年加大了對農村基本服務的覆蓋力度，但公共服務和重要公共設施一般都在村委會所在地，其他村民就很不方便。同時，現(xiàn)在許多地方，農村集體土地所有權在村民小組，這樣就形成村民自治權與土地所有權分離的狀態(tài)，不利于保護農民的土地權益。因此，近幾年，一些地方選擇村民較多、具備自治基礎的村民小組，開展建立村民委員會的試驗，目的在于探索實現(xiàn)土地所有權、村民自治權的統(tǒng)一，推動基本公共服務的下沉。在充分總結各地實踐的基礎上，今年一號文件指出，農村集體土地所有權在村民小組的，可開展以村民小組為基本單元的村民自治試點。就是說可以在符合條件的村民小組，依照法律組建村民委員會?！保?3］可見，以村民小組或自然村為基本單元的村民自治政策試點的提出實際上是將清遠“村民自治重心下移”的地方預先自主試驗上升為一項中央政策［24］。

（二）政策調試與試點鋪開：全國性的地區(qū)試驗擴散

2016年10月，《關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案》（以下簡稱《試點方案》）正式出臺；2017年，國家層面24個試點單位、省級層面26175個試點單位得以確認，標志著政策試點邁入全國性地區(qū)試驗擴散階段。由上文可知，本源意義上的“以村民小組或自然村為基本單元的村民自治”即是借鑒清遠的做法“在村民小組或自然村建立村民委員會”。然而，就《試點方案》的內容來看，“以村民小組或自然村為基本單元的村民自治”的涵義已然發(fā)生變化，村民自治試點的主要任務已轉變?yōu)椤霸诖迕裥〗M或自然村建立村民理事會等組織”，這與清遠的改革重點明顯不符。那么，中央為何沒有全盤擴散清遠經驗呢？

究其原因，一方面，清遠改革有著現(xiàn)實且具體的地方治理場域。清遠市地處粵北山區(qū)，粵北農村屬于典型的家族式村落，村民小組或自然村大多都是以家族繁衍為發(fā)展脈絡而自然形成的村落共同體，具有天然的地緣、血緣、族緣、業(yè)緣等聯(lián)系紐帶，也是較為緊密的地域、文化和社會共同體。相較于行政村，村民小組或自然村的村民之間具有較為直接的利益關聯(lián)、較強的信任關系和心理認同感，因此作為自治單元的基礎更為牢固。因此，清遠將村民委員會下沉到村民小組或自然村的改革試驗具有地域性和獨特性，這種政策創(chuàng)新形式如果向中西部地區(qū)進行簡單的移植或是擴散，很可能會出現(xiàn)“水土不服”的現(xiàn)象。另一方面，從清遠村民自治試點的實際運行情況來看，在村民小組或自然村這個層次設立村民委員會，似乎完成了探索村民自治有效實現(xiàn)形式的組織優(yōu)化工作，但其實質是將村民自治的實現(xiàn)簡單化約為村民委員會的下沉。殊不知清遠改革不僅遭遇了體制上的障礙，還面臨黨建、財政、人事等方面的一系列問題，這使得村民自治的效果大打折扣［25］。事實證明，不能將村民自治與村委會的組織和活動直接、簡單地畫等號。不是說在村民小組這個層次只有成立村委會才能把村民自治落到實處，村民自治的組織和活動可以是多樣的。此外，下沉到村民小組和自然村的村民委員會存在再行政化的可能，尤其是當政府財政無力承擔組織調整所產生的治理成本之時，那么大量的行政事務又會下移到新組建的村民委員會，再加上片區(qū)黨政公共服務站與村民委員會之間的考核和補貼機制［26］，這意味著新的自治單元很可能又會被納入行政體系之中，導致鄉(xiāng)村治理內卷化［27］。

參考清遠改革，中央作出政策調試；同時，在試點鋪開之后，國家層面的其他試點單位①除廣東清遠的6個試點村外，國家層面的其他試點單位還包括：北京市密云區(qū)穆家峪鎮(zhèn)辛安莊村、延慶區(qū)千家店鎮(zhèn)千家店村，黑龍江省延壽縣加信鎮(zhèn)新建村、方正縣大羅密鎮(zhèn)中興村、鐵力市王楊鄉(xiāng)建設村、望奎縣后三鄉(xiāng)正藍前三村，上海市金山區(qū)呂巷鎮(zhèn)夾漏村，安徽省全椒縣石沛鎮(zhèn)大季村，湖南省瀏陽市大瑤鎮(zhèn)楊花村，廣西壯族自治區(qū)貴港市覃塘區(qū)大嶺鄉(xiāng)金沙村和覃塘鎮(zhèn)龍鳳村平田屯，四川省宜賓市敘州區(qū)柏溪鎮(zhèn)少峨村和安邊鎮(zhèn)治和村，貴州省威寧彝族回族苗族自治縣石門鄉(xiāng)團結村二組七里沖自然村，云南省洱源縣茈碧湖鎮(zhèn)永興村吉菜自然村和牛街鄉(xiāng)福和村北村自然村，甘肅省瓜州縣布隆吉鄉(xiāng)布隆吉村，寧夏回族自治區(qū)鹽池縣花馬池鎮(zhèn)高利烏素村井溝組。也無一效仿清遠的做法。大多數(shù)試點單位在保持現(xiàn)有村民委員會設置格局不變的前提下，不撤銷行政村村民委員會，而是在村民小組或自然村或“片區(qū)”增設村民理事會等組織，其相同做法為：在村民小組或自然村層面建立黨小組或黨支部、村民理事會、村民監(jiān)事會或村民監(jiān)督小組以及村民民主決策制度、村民民主協(xié)商制度和公開制度，等等。其不同做法主要體現(xiàn)于村民自治的組織模式設定方面：試點單位或是在行政村一級也建立村民理事會（中興村），理事長由村黨總支書記擔任，理事會成員由村“兩委”成員、各黨小組組長、各屯屯民理事會成員組成；或是構建“一核五會、合作共治”的機制（少峨村、治和村），黨小組核心引領，代表會提議，理事會協(xié)商，小組會決策，監(jiān)事會監(jiān)管，股東會經營；或是組建“十戶一體”（建設村、七里沖自然村），把十戶左右居住相鄰的農戶捆綁為一個整體，從中選出一名村民擔任戶長或中心戶長；或是實行“一組兩會”制度（金沙村、龍鳳村平田屯），自然村（屯）重大事務的決策由黨小組提議、自然村（屯）全體戶主或戶主代表組成的戶主（代）會協(xié)商議決、理事會執(zhí)行落實，等等。

楊花村和大季村則是在“片區(qū)”建立村民理事會等組織。這里的“片區(qū)”與清遠的“片區(qū)”完全不同，它不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構和高于行政村的一級行政組織，而是在行政村之下、又超出村民小組或自然村的范圍，將全村地域進行模塊式劃分并由若干村民小組或自然村組成的一種自治組織形態(tài)。楊花村按照村民居住地，將全村19個村民小組劃分為6個片區(qū)。根據村民選舉委員會確定的各片區(qū)村民代表名額，由片區(qū)村民通過民主選舉產生片區(qū)村民代表（村民代表同時擔任片區(qū)自治理事會理事），再由片區(qū)理事選舉產生片區(qū)自治理事會常務理事3名，村民委員會根據其得票和其他條件綜合考慮后確定理事會主任。片區(qū)自治理事會作為村級組織的一個管理層級，在村黨總支和村民委員會領導下，依法對本片區(qū)進行自治管理。考慮到村民小組內田土山水等權屬管理需要，保留村民小組，民主選舉村民小組長，但只負責管理本村民小組內田土山水等權屬關系。大季村則是將全村33個村民小組劃分為11個片區(qū)，對應整合成立11個村民理事會，其中9個片區(qū)各包含2—3個村民小組，另外2個片區(qū)各由1個村民小組、1個集中居住點構成，形成了全村“9+1+1”村民理事會結構。

從清遠改革到全國性村民自治政策試點的鋪開，保持現(xiàn)有村民委員會設置格局似乎逐漸成為探索村民自治有效實現(xiàn)形式的央地共識。清遠的改革雖具有突破性意義但也呈現(xiàn)出明顯的問題，在此基礎上中央政府在政策制定過程中主動調整政策內容并出臺導向性政策，進而為全國范圍內的政策試點提供方向指引和行動合法性以實現(xiàn)政策擴散?？梢哉f，政策試點能否有效推廣、政策創(chuàng)新能否有效實現(xiàn)，主要取決于中央政府的認可和推動［28］。這種自上而下的中央政策導向與中央指導下的地方試驗在政策擴散過程中發(fā)揮著主導作用。

（三）政策試點反饋：政策維系或是中斷

在試點全面鋪開后，大多數(shù)試點單位著手于在村民小組或自然村組建村民理事會等組織的實踐。伴隨著政策試點的深入推進，村民理事會逐漸成為村民自治重心下沉的最重要的組織載體。2002年，安徽省望江縣118個行政村最早以村民小組為單位組建了村民理事會，作為管理村落事務的自治性組織。隨后，江西、山東、福建、湖北、湖南和廣東等地區(qū)紛紛效仿這種做法（這些地區(qū)或稱村民理事會為“村民事務管理理事會”“村莊理事會”“新農村建設理事會”等）?！对圏c方案》從開展和進行試點的角度對村民理事會作了較為全面的規(guī)定，包括建立的地理和經濟前提（處于獨立居民點且擁有集體土地所有權的村民小組或自然村）、產生方式（通過民主推選產生，可采取村民代表推選方式，也可采取直接選舉方式）、村組地位（向村民小組會議負責并報告工作，在村黨組織的領導和村民委員會的指導下開展活動）等。可見，村民理事會是在村民小組或自然村的基礎上成立的、旨在實現(xiàn)村民自我組織與管理的組織形式。

根據調研情況，“在村民小組或自然村建村民理事會等組織”試點的主要成效表現(xiàn)在：第一，村民自治的組織關系網絡更加完善。一方面，村民小組或自然村層面的村民理事會等組織與村民距離更近，更便于向村民宣傳黨和國家的方針政策，也更便于聽取村民的意見和建議以及處理民間糾紛。另一方面，村民小組或自然村的村民理事會等組織能有效解決各自內部的自治事務，進而減輕了村民委員會的工作壓力，使村民委員會獲得更多的時間和精力做好全村范圍的自治事務并協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。第二，村民自治的內生性資源得以挖掘。村民理事會是更具民間性的社會自治組織，理事會成員利用自身的能力資源和本村落的文化傳統(tǒng)，能夠構建起村民之間的橫向聯(lián)系，增強共同體的內聚力和認同感。村民遇到問題后，由“跑路找村干部反映解決”變?yōu)椤凹议T口的事自己協(xié)調解決”。通過“熟人辦熟事、熟人管熟人”的方式，土地糾紛、鄰里矛盾等“政府管不好、干部管不了、社會無人管”的老大難問題，在村民理事會的協(xié)調下更易于得到解決。

總之，轉換或擴展意義上的“以村民小組或自然村為基本單元的村民自治”，即“在村民小組或自然村建村民理事會等組織”，在試點過程中取得了一定的成效。政策試驗具有良好的績效是獲得中央認可的重要因素，中央更容易識別和吸納試驗效果明顯的政策［29］。然而，取得了一定成效的“在村民小組或自然村建村民理事會等組織”的政策試點為何最終又淡出了中央的頂層設計呢？顯然，試點政策能否升級為一項正式制度，其主要參照依據在于集成效與問題于一體的政策試點實際反饋結果。中央政府會對這種反饋進行權衡，以決定政策維系或是中斷。

試點反饋顯示，鋪開后的政策試點涌現(xiàn)出一些組織性難題：其一，村民理事會的組織能力較為薄弱。農村年富力強的人常年外出務工經商，難以物色到能力強、年輕、素質高、有熱情、有威信的人作為村民理事會成員人選，致使推選出來的理事會成員年齡偏大、能力偏低。其二，村民理事會的組織功能較為有限。就村民理事會和村民委員會的關系而言，雖然相關政策規(guī)定了村民小組或自然村的村民理事會在村民委員會指導下進行工作，二者相輔相成、相互支持，但在實際的鄉(xiāng)村公共事務治理中，村“兩委”可能會給村民理事會分攤或轉移行政事務，也可能會通過利用考核村民理事會工作績效的權力，或是經濟補助的方式從財力上鉗制村民理事會的活動［30］。這樣一來，村民理事會的自治功能很可能會被行政權力消解或吸納，進而削弱了村民自治效能。

在中央的“選擇性控制”［31］下，如果政策試點取得顯著成效，中央就會對其政策效果進行評估和總結，再將該項政策推廣到更多的地區(qū)進行效仿，經過反復的擴散和評估，直到成為全國通行的政策。相反，當政策試點遭遇的問題凸顯且治理成本巨大時，這種政策試驗很難繼續(xù)被認可和推廣下去。因此在很多時候，某些政策試驗工具雖然是由中央確定的，但政策試驗的結果也可能無法得到中央的認可［32］。正如“在村民小組或自然村建村民理事會等組織”以探索村民自治有效實現(xiàn)形式的政策試點，盡管已在試點過程中完成了主要涵義和內容的調試，但由于顯現(xiàn)出的一些組織性難題，影響著政策創(chuàng)新的治理效能和擴散能力，導致該項政策最終淡出中央的頂層設計。

四、結論

創(chuàng)新驅動下的政策試點面臨著差異化的命運：政策可能就此扎根，成為一項常態(tài)化的制度；也可能就此擱淺，成為政策創(chuàng)新中的“孤島”或“煙花”［33］。探索村民自治有效實現(xiàn)形式是一項未竟的事業(yè)，還存在著很多問題亟需通過實踐探索、理論研究和政策選擇加以解決。在組織性難題還未找到有效解決方案之前，政策試點不適宜被更廣泛地推廣和普及，因此當前頂層設計方面對于政策試點的審慎抉擇是一種理性考量。就政策試點本身而言，無論是本源意義上的還是轉換意義上的“以村民小組或自然村為基本單元村民自治”，無論是“在村民小組或自然村建村民委員會”還是“在村民小組或自然村建村民理事會等組織”，其共同點都是通過改變村民自治的組織結構以實現(xiàn)村民自治的有效治理，但無不面臨組織能力薄弱和組織功能發(fā)揮受限等問題。

本文認為，探索村民自治的有效實現(xiàn)形式，不應將創(chuàng)新重點僅僅置放于村民自治的外在組織結構方面，還應觀照與組織建設相配套的其他方面，否則政策創(chuàng)新難免會陷入形式化的吊詭之中。政策試點只有構建起一套全方位的激勵保障機制，才可能獲得持久的生命力。具體而言，旨在探索村民自治有效實現(xiàn)形式的以村民小組或自然村為基本單元的村民自治政策試點一方面要加強組織能力建設方面的配套措施，不斷優(yōu)化村民理事會組織成員結構，加大基金扶持力度，將更多的能干事、想干事的年輕人和鄉(xiāng)村能人吸納到新型自治組織之中；另一方面要實現(xiàn)對于村民理事會的“增權賦能”，充分保障其自治功能的有效發(fā)揮，進而擺脫“形式上有權、實際上無權”的村治困境。