王 倩

在社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中，貧困始終與人類(lèi)前行的路線(xiàn)相交織。習(xí)近平指出：“消除貧困，自古以來(lái)就是人類(lèi)夢(mèng)寐以求的理想，是各國(guó)人民追求幸福生活的基本權(quán)利?！保?］在我國(guó)，黨和政府始終走在農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)工作的第一線(xiàn)，作出了一系列的重大戰(zhàn)略部署致力于消除農(nóng)村貧困問(wèn)題，并將2020年列為消除農(nóng)村貧困、全面建成小康社會(huì)的決勝年。然而，農(nóng)村絕對(duì)貧困的消除并不能釋放“全民脫貧”的信號(hào)。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，2020年以后貧困治理的主場(chǎng)將由農(nóng)村變?yōu)槌鞘?，治理重點(diǎn)將由絕對(duì)貧困變?yōu)橄鄬?duì)貧困。后小康時(shí)代如何完善城市減貧的政策體系、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)反貧困實(shí)踐將成為中國(guó)社會(huì)發(fā)展亟需解決的重要問(wèn)題。

一、城市貧困與城市反貧困

城市貧困是城市化發(fā)展的產(chǎn)物，較之于農(nóng)村貧困而言，其內(nèi)涵更為復(fù)雜，且會(huì)隨著城市人口規(guī)模結(jié)構(gòu)和空間布局的調(diào)整而不斷動(dòng)態(tài)演化。探尋城市貧困的治理之道，首先要回顧理論，對(duì)城市貧困問(wèn)題進(jìn)行全方面認(rèn)識(shí)。

（一）城市貧困的概念與內(nèi)涵

貧困作為阻礙社會(huì)發(fā)展的重要問(wèn)題，百年前就被西方學(xué)者所關(guān)注。英國(guó)學(xué)者布斯（Charles Booth）和朗特里（S.Rowntree）是最早提出絕對(duì)貧困概念的學(xué)者，他們將生存理念引入貧困研究之中，通過(guò)對(duì)英國(guó)倫敦和約克郡進(jìn)行的家計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)家庭生活都存在一些賴(lài)以依存的基本條件，如果一個(gè)家庭的總收入不能支付這些基本條件所產(chǎn)生的費(fèi)用，那么這個(gè)家庭就陷入了貧困之中［2］。在絕對(duì)貧困的研究里，貧困更側(cè)重于物質(zhì)和生理需求，貧困標(biāo)準(zhǔn)的界定依賴(lài)于對(duì)整個(gè)社會(huì)收支狀況展開(kāi)細(xì)致的調(diào)查和精確的計(jì)算。到了20世紀(jì)50、60年代，歐洲大部分國(guó)家和美國(guó)都已進(jìn)入工業(yè)化快速發(fā)展時(shí)期，絕對(duì)貧困的概念不再為學(xué)者們所接受，他們更多地關(guān)心如何在富裕社會(huì)賦予貧困新的內(nèi)涵。如彼得·湯森（P.Townsend）認(rèn)為貧困與不平等有著天然的聯(lián)系，貧困其實(shí)是一種相對(duì)剝奪的狀態(tài)，并提出了剝奪的三種類(lèi)型：客觀(guān)剝奪、慣常剝奪和個(gè)人主觀(guān)或群體剝奪［3］。自此，學(xué)界對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)不斷深入，基于社會(huì)比較的相對(duì)貧困成為貧困問(wèn)題新的研究方向。在學(xué)界經(jīng)歷了絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困孰輕孰重的爭(zhēng)論后，經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）采用了一種全新的視角，他認(rèn)為貧困其實(shí)是一種權(quán)利的缺失，貧困的根源是財(cái)富分配方面的不平等造成的，貧困的概念應(yīng)是絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困的對(duì)立統(tǒng)一［4］。

隨著學(xué)界對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)不斷變化，關(guān)于貧困的概念也一直未有明確的定論，因而作為貧困問(wèn)題在區(qū)域投影的城市貧困也尚無(wú)準(zhǔn)確的定義，學(xué)者們對(duì)它的研究夾雜在貧困現(xiàn)象研究之中。早期有關(guān)城市貧困的內(nèi)容多集中在住房問(wèn)題上，如雅各布·里斯（Jacob August Riis）在《另一半如何生活》（How the Other Half Lives）中通過(guò)“攝影紀(jì)實(shí)”的方式重現(xiàn)了19世紀(jì)末紐約市貧民窟中移民的生活狀況，隨后他通過(guò)《與貧民窟的斗爭(zhēng)》（The Battle with the Slum）描繪了美國(guó)城市住房改革的具體過(guò)程。隨著全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)重組和城市移民數(shù)量的增長(zhǎng)，學(xué)者們將研究的重點(diǎn)從住房問(wèn)題轉(zhuǎn)移到那些長(zhǎng)期失業(yè)、收入低下的婦女和少數(shù)族裔貧困群體上，并將這樣的城市貧困稱(chēng)為新城市貧困［5］［6］。當(dāng)今，西方國(guó)家的城市化已經(jīng)達(dá)到了一定的水平，國(guó)外關(guān)于城市貧困的研究開(kāi)始朝第三世界國(guó)家巨型城市轉(zhuǎn)向，關(guān)注由這些城市貧困所引起的全球范圍內(nèi)的不平等問(wèn)題［7］［8］。

（二）城市貧困的研究范式

隨著城市貧困研究?jī)?nèi)容的豐富，其研究范式也在不斷變化，具體而言包括以下三種：其一是結(jié)構(gòu)主義范式。該范式將貧困原因歸為社會(huì)因素，認(rèn)為人的行為是在一定社會(huì)關(guān)系中產(chǎn)生并受到社會(huì)因素所控制，貧困是社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)制度雙重作用的結(jié)果。馬克思就是結(jié)構(gòu)論者，他明確指出資本主義在生產(chǎn)財(cái)富的同時(shí)卻也生產(chǎn)著貧困，只有改變舊制度，廢除資本主義私有制并建立新制度，才能根本鏟除一切貧困［9］。其二是功能主義范式。該范式是將社會(huì)看成一個(gè)系統(tǒng)，認(rèn)為貧困是維持社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件。該范式代表人物赫伯特·甘斯（Herbert J.Gans）指出在社會(huì)系統(tǒng)中窮人并不是毫無(wú)作用的，他創(chuàng)造性地概括了貧困或窮人的十大功能，指出窮人的很多行動(dòng)直接或間接讓富人受益［10］。其三是貧困文化范式。該范式是對(duì)將貧困視為經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的駁斥，認(rèn)為貧困是一種能夠自我維持與發(fā)展的文化現(xiàn)象。貧困文化論信奉者奧斯卡·劉易斯（Oscar Lewis）提出，由于城市中的窮人和其他人在社會(huì)生活方面相對(duì)隔離，因而產(chǎn)生出一種與社會(huì)主流文化相脫節(jié)的貧困亞文化，這種文化的實(shí)踐者會(huì)在家庭結(jié)構(gòu)、人際關(guān)系、消費(fèi)習(xí)慣等方面展示出驚人的相似性［11］。當(dāng)人們深陷貧困文化之中時(shí)，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)支持還是社會(huì)援助都難以將貧困者從貧困中解救出來(lái)，他們對(duì)于貧困始終采取一種無(wú)條件接納的態(tài)度。

（三）城市反貧困

城市作為人類(lèi)文明的重要聚集地，貧困問(wèn)題的出現(xiàn)既會(huì)阻礙社會(huì)向前發(fā)展的步伐，又會(huì)擴(kuò)大貧富差距造成階層沖突進(jìn)而威脅社會(huì)秩序的穩(wěn)定。因而在城市貧困現(xiàn)象發(fā)生的同時(shí)，各國(guó)的城市政府都紛紛開(kāi)展了反貧困的實(shí)踐。反貧困（Anti-poverty）一詞最早出現(xiàn)在《世界貧困的挑戰(zhàn)》一書(shū)中，其作者岡納·繆爾達(dá)爾提出貧困的發(fā)生受政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等多個(gè)要素共同作用，因而反貧困工作不可能一蹴而就，它與政策層面上的指導(dǎo)密切相關(guān)［12］。隨后，反貧困的概念不斷豐富，其內(nèi)容從反收入貧困向反能力貧困、反權(quán)利貧困不斷發(fā)展，最終目標(biāo)是反人類(lèi)貧困，實(shí)現(xiàn)貧困減少、貧困緩解到貧困消除“三部曲”的演變。由于反貧困工作具備長(zhǎng)期性、艱巨性、復(fù)雜性等特征，目前國(guó)際上關(guān)于城市反貧困的討論仍停留在貧困的緩解工作之上，即通過(guò)政策或制度等提高貧困人口的經(jīng)濟(jì)收入、可行能力，消除對(duì)他們的權(quán)利剝奪和社會(huì)排斥，進(jìn)而化解城市區(qū)域范圍內(nèi)的不平等問(wèn)題。

二、城市反貧困政策的國(guó)際比較

（一）發(fā)達(dá)國(guó)家的城市反貧困政策

1.建立福利制度實(shí)施社會(huì)保護(hù)

對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言，福利制度是維護(hù)社會(huì)安全的重要存在，它的本質(zhì)功能就是為社會(huì)中的弱者、失去勞動(dòng)能力和遭到意外困難的人提供生活保障。福利制度的建構(gòu)為貧困者提供了一道天然的“保護(hù)罩”，使其不會(huì)再次陷入更窮的現(xiàn)實(shí)窘境。西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)福利制度的構(gòu)建遵循一條嚴(yán)密的發(fā)展脈絡(luò)。首先，推出社會(huì)濟(jì)貧制度。如英國(guó)政府與美國(guó)政府紛紛推出濟(jì)貧法案，將此前已有的各種社會(huì)濟(jì)貧慣例以法律的形式固定下來(lái)，以法律保障助推社會(huì)濟(jì)貧制度建設(shè)，確立相應(yīng)的原則解決城市貧困問(wèn)題。其次，推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)。德國(guó)政府自1884年開(kāi)始就頒布社會(huì)保險(xiǎn)法和社會(huì)救濟(jì)法，試圖在這兩大法律體系基礎(chǔ)上構(gòu)建城市反貧困制度［13］。而英國(guó)政府仿照德國(guó)頒布了一系列的社會(huì)保險(xiǎn)方面的法律，開(kāi)始將零星的、單一項(xiàng)目的救災(zāi)濟(jì)貧措施發(fā)展成較為全面的、具有法律保障的社會(huì)制度。美國(guó)則建立了以弱勢(shì)群體為對(duì)象、以物質(zhì)救助為核心、以《社會(huì)保障法》為支撐的社會(huì)保障制度。再次，織就一張由多種津貼、補(bǔ)助金等組成的社會(huì)“福利網(wǎng)”。英國(guó)是率先織就這張“福利網(wǎng)”的國(guó)家，其政府在仔細(xì)審核《貝弗里奇報(bào)告》后出臺(tái)了一系列的社會(huì)保障法律滿(mǎn)足了全體居民不同的社會(huì)保障需求，并推出了許多新的福利項(xiàng)目以消除城市絕對(duì)貧困現(xiàn)象［14］。美國(guó)則通過(guò)約翰遜、尼克松、里根、克林頓以及布什等幾任總統(tǒng)對(duì)福利制度的改革與完善，構(gòu)建了包含醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)保障、失業(yè)救濟(jì)等具體項(xiàng)目的福利政策體系［15］。最后，加強(qiáng)福利制度的改革。隨著城市貧困人口的規(guī)模變化，西方發(fā)達(dá)國(guó)家逐步取消政府對(duì)貧困人口無(wú)限制提供社會(huì)救助，建立集福利與工作于一體的工作福利制度，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。

2.推出反貧困計(jì)劃緩解相對(duì)貧困

在社會(huì)福利制度的保護(hù)下，如何更有效地提高貧困者參與消滅貧困斗爭(zhēng)的積極性成為各國(guó)政府必須解決的重要工作任務(wù)之一。為此，部分發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)展了一些小規(guī)模的、特殊化的反貧困計(jì)劃，試圖為福利制度反貧困作補(bǔ)充。其中最具代表性的有兩例：一是美國(guó)的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)行動(dòng)。這次行動(dòng)是由林登·約翰遜總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的，其在城市區(qū)域內(nèi)的計(jì)劃包括三部分內(nèi)容：第一部分是就業(yè)計(jì)劃，即給廣大城市居民和城市鄰近地區(qū)青年人提供就業(yè)機(jī)會(huì)，讓他們能夠通過(guò)自己的勞動(dòng)獲得經(jīng)濟(jì)收入，擺脫經(jīng)濟(jì)貧困。第二部分是教育計(jì)劃，即通過(guò)設(shè)立勤工儉學(xué)計(jì)劃和“向上彈跳”計(jì)劃讓更多的居民獲得接受基礎(chǔ)教育和高級(jí)教育的機(jī)會(huì)，在思想上跳出貧困文化的怪圈。第三部分是家庭援助計(jì)劃，即通過(guò)設(shè)立法律服務(wù)援助、醫(yī)療服務(wù)援助和“撫養(yǎng)未成年兒童家庭”的公共援助計(jì)劃，減輕城市貧困家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，提升社會(huì)的貧困線(xiàn)［16］。二是法國(guó)的“反對(duì)不安寧和貧困的60條”。該次計(jì)劃是以?shī)W海因斯（M.GabridOheix）為首的委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的，其主要措施包括：其一，在各大、中、小城市成立青年人接待站和咨詢(xún)中心，為青年人提供就業(yè)咨詢(xún)、技能培訓(xùn)和崗位推薦等服務(wù)；其二，調(diào)整不同收入的納稅比例，將巨額財(cái)產(chǎn)稅和對(duì)高收入者所征得的稅收投入到城市醫(yī)療、教育等公共服務(wù)之中，為貧困者提供免費(fèi)的公共服務(wù)；其三是全面統(tǒng)計(jì)城市住房狀況，對(duì)廉租公寓環(huán)境進(jìn)行改善，解決無(wú)家可歸者和貧困家庭的住房問(wèn)題。這些反貧困計(jì)劃雖然不像福利制度那樣能提供普遍性和長(zhǎng)期性的保護(hù)，卻在一定意義上成為多數(shù)窮人改變自己命運(yùn)的契機(jī)。

3.制定區(qū)域開(kāi)發(fā)政策促進(jìn)平衡發(fā)展

城市貧困問(wèn)題不僅僅是某一群體的問(wèn)題，更是區(qū)域性的問(wèn)題，城市和城市之間的貧困差異也是國(guó)家調(diào)解的重點(diǎn)。美國(guó)在進(jìn)行城市反貧困實(shí)踐時(shí)，就很注意區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡問(wèn)題。羅斯福新政時(shí)期就推出了一系列措施推動(dòng)田納西河流域范圍內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；約翰遜政府時(shí)期又加大投資力度支持落后地區(qū)城市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)；克林頓政府時(shí)期更是通過(guò)《聯(lián)邦受援區(qū)和受援社區(qū)法案》，致力于提升落后地區(qū)自我發(fā)展的能力［17］。英國(guó)為推動(dòng)落后地域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在2001年推出了“鄰里復(fù)興的國(guó)家政策”（Nation Strategy for Neighborhood Renewal），簡(jiǎn)稱(chēng)為“鄰里復(fù)興計(jì)劃”，與近百個(gè)貧困地區(qū)建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，大力推動(dòng)這些地區(qū)（尤其是老舊工業(yè)區(qū)）的經(jīng)濟(jì)復(fù)興［18］。區(qū)域開(kāi)發(fā)政策旨在縮小城市之間的貧富差距，通過(guò)發(fā)展實(shí)業(yè)、擴(kuò)大就業(yè)等方式以解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市貧困問(wèn)題，某種意義上是兼顧正義與公平的，但卻難以真正實(shí)現(xiàn)城市之間的平衡發(fā)展。

利用小波變換處理同步交流發(fā)電機(jī)三相輸出電壓信號(hào)，計(jì)算獲取分解信號(hào)能量值，將其與旋轉(zhuǎn)整流器已有故障模式的特征參數(shù)進(jìn)行比對(duì)，從而判斷旋轉(zhuǎn)整流器有無(wú)故障，并進(jìn)一步判斷故障類(lèi)型。通過(guò)仿真實(shí)驗(yàn)，表明基于小波變換的旋轉(zhuǎn)整流器故障診斷方法可有效地診斷旋轉(zhuǎn)整流器故障。另外，可進(jìn)一步對(duì)故障二極管定位問(wèn)題進(jìn)行深入研究和探討。

（二）發(fā)展中國(guó)家的城市反貧困政策

1.直面貧困：以經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策推動(dòng)減貧

發(fā)展中國(guó)家在治理城市貧困問(wèn)題時(shí)堅(jiān)持的首要原則就是“直面貧困”，即直面貧困產(chǎn)生的根本原因和貧困階層的基本需求，再通過(guò)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策的調(diào)整予以化解。在經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)踐中，巴西政府為解決經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所帶來(lái)的“蛋糕”分配不均的問(wèn)題，推出了“雷亞爾計(jì)劃”，即通過(guò)建立一種良性的收入分配模式扼制城市之中的通貨膨脹危機(jī)，使城市經(jīng)濟(jì)能夠?qū)崿F(xiàn)平穩(wěn)增長(zhǎng)［19］；印度政府則發(fā)展了一種包容性增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，使得不同地區(qū)、不同階層能夠平等共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。在社會(huì)政策的實(shí)踐中，巴西政府于2003年推出了“零饑餓”計(jì)劃，通過(guò)向城市貧困家庭發(fā)放基本食品、提供大眾食堂和提升食品營(yíng)養(yǎng)度，解決了城市范圍內(nèi)普遍存在的饑餓問(wèn)題，使得貧困人口擺脫生活資源的貧困。印度政府在“基礎(chǔ)教育工程”計(jì)劃中也增加了“營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃”一欄，要求基礎(chǔ)教育學(xué)校免費(fèi)為學(xué)生提供營(yíng)養(yǎng)午餐，以此減輕貧困家庭的教育負(fù)擔(dān)。

2.重點(diǎn)突破：以社會(huì)保障制度推動(dòng)減貧

與發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，多數(shù)發(fā)展中國(guó)家在進(jìn)行城市反貧困實(shí)踐時(shí)都一致將城市貧困與就業(yè)不足聯(lián)系起來(lái)，提出教育是防止貧困文化代際傳遞的最有力途徑，建構(gòu)完善的社會(huì)保障制度是反貧困的根本。巴西政府在20世紀(jì)末就開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行掃盲工作，努力提高貧困群體的文化程度，隨后更是推出“創(chuàng)造就業(yè)及收入”計(jì)劃，刺激城市中小企業(yè)為城市貧困群體提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。印度則一直致力于構(gòu)建集醫(yī)療、教育、就業(yè)于一體的社會(huì)保障制度，推出社會(huì)保險(xiǎn)法為城市低收入人口提供低保，建立公共分配制度促進(jìn)公共服務(wù)均等化，實(shí)行全民免費(fèi)醫(yī)療對(duì)因病致貧群體進(jìn)行救治。馬來(lái)西亞還推出了失業(yè)救濟(jì)計(jì)劃，由政府、企業(yè)和社會(huì)個(gè)體組成幫扶小組，對(duì)暫時(shí)失去勞動(dòng)能力的貧困群體進(jìn)行扶助，讓他們能夠順利度過(guò)失業(yè)階段，迅速回到工作崗位。

3.層級(jí)累進(jìn)：以住房與城市化政策推動(dòng)減貧

經(jīng)濟(jì)收入決定了貧困者的生活條件，住房問(wèn)題則反映了貧困者的生活狀況，在大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，貧困者在住房上與其他階層存在一種空間區(qū)隔，他們往往生活在環(huán)境較差的城市邊緣區(qū)。為改善貧困者住房貧困的現(xiàn)狀，巴西和印度紛紛開(kāi)展了城市住房工程計(jì)劃，對(duì)城市里的貧民窟進(jìn)行大范圍的清理，為貧困階層提供保障性住房。巴西政府首先展開(kāi)小規(guī)模的土地確權(quán)工作，將非正規(guī)的貧民窟正規(guī)化，通過(guò)“挖掘存量”的方式納入正規(guī)的城市住房體系之中，隨后再投資3000多億雷亞爾對(duì)貧民窟進(jìn)行升級(jí)改造和建設(shè)城市公共住房。印度政府則設(shè)立了全國(guó)性的工程計(jì)劃，通過(guò)在全國(guó)范圍內(nèi)建設(shè)城市低價(jià)保障房，實(shí)現(xiàn)城市貧困階層有家可歸。此外，為了化解農(nóng)民大量涌入城市造成城市貧困的危機(jī)，發(fā)展中國(guó)家都采取了一定的城市化政策去干預(yù)城市化進(jìn)程，通過(guò)空間規(guī)劃和功能分散的政策對(duì)城市移民進(jìn)行驅(qū)離，進(jìn)而控制城市人口規(guī)模、降低城市貧困率。

（三）政策比較與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

總體而言，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在城市反貧困政策上最大的差別在于：發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)建立了相對(duì)完善的社會(huì)福利制度，能夠以福利帶動(dòng)發(fā)展；而發(fā)展中國(guó)家仍處在社會(huì)保障制度建設(shè)層面，僅能夠以制度加以保護(hù)。具體而言，發(fā)達(dá)國(guó)家基于多年的城市反貧困實(shí)踐，在反貧困政策制定上已經(jīng)能夠?qū)崿F(xiàn)從“福利與工作銜接”（Welfare to Work）到“福利與工作相結(jié)合”（Welfare in Work）的轉(zhuǎn)變，將傳統(tǒng)的單項(xiàng)救濟(jì)政策轉(zhuǎn)變?yōu)榫葷?jì)與工作同步、權(quán)利與義務(wù)結(jié)合的政策［20］。而發(fā)展中國(guó)家在制定城市反貧困政策時(shí)仍采用傳統(tǒng)的階段論方法，即根據(jù)國(guó)家收支狀況調(diào)整政策：當(dāng)收入與支出相持平或略高于支出時(shí)，通過(guò)“開(kāi)源節(jié)流”或“涓滴效應(yīng)”的方式對(duì)處于絕對(duì)貧困狀態(tài)的城市居民輔以援助，以保障其基本生存問(wèn)題；當(dāng)收入在一定程度上大于支出時(shí)，則進(jìn)一步擴(kuò)大公共服務(wù)的供給規(guī)模，完善社會(huì)保障制度，提高貧困者的能力，使其能夠獲得擺脫貧困的技能［21］。

通過(guò)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家城市反貧困政策的梳理可以發(fā)現(xiàn)，城市扶貧應(yīng)對(duì)是一個(gè)逐步推進(jìn)的過(guò)程：在開(kāi)始階段，應(yīng)重視社會(huì)收入的分配方式，注意城市貧富階層之間的差距，盡可能地改善貧困階層的收入狀況，消除“極貧”“極困”階層；在發(fā)展階段，要注意滿(mǎn)足城市貧困群體在醫(yī)療、教育、就業(yè)、住房等多個(gè)方面的需求，改善他們的生活狀態(tài)，在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)有條不紊地推進(jìn)社會(huì)公平；在提升階段，要將反貧困重點(diǎn)從內(nèi)容轉(zhuǎn)移到對(duì)象上，注意提升貧困群體的自我發(fā)展能力，保障他們的公民權(quán)利，進(jìn)而能夠使他們自主擺脫對(duì)政策福利的依賴(lài)。

三、城市反貧困的中國(guó)實(shí)踐

從新中國(guó)成立初期，我國(guó)就開(kāi)始了城市反貧困的實(shí)踐，且取得了一定的效果。但是隨著城鎮(zhèn)化率的不斷提高，我國(guó)城市貧困人口的數(shù)量正在不斷擴(kuò)大。據(jù)民政部調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)城市低保人員數(shù)量高達(dá)883.5萬(wàn)［22］，進(jìn)城農(nóng)民工人員約1.3億［23］，城市貧困問(wèn)題仍十分嚴(yán)峻。

（一）中國(guó)城市反貧困的政策演化

改革開(kāi)放之前，我國(guó)的城市勞動(dòng)者在收入上并不存在較大的差異，城市貧困并不突出，因而政府在進(jìn)行政策制定時(shí)更突出強(qiáng)調(diào)對(duì)“貧困戶(hù)”的扶貧，而不是城市反貧困。改革開(kāi)放以后，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和城鄉(xiāng)差異的擴(kuò)大，城市貧困問(wèn)題開(kāi)始凸顯，城市反貧困政策也相應(yīng)出臺(tái)，根據(jù)政策內(nèi)容可以劃分為三個(gè)階段：

1.起步階段（1979-1993 年）

改革開(kāi)放初期，城市反貧困政策聚焦于提升社會(huì)生產(chǎn)力，其目標(biāo)在于要調(diào)動(dòng)農(nóng)村農(nóng)民、城市居民的生產(chǎn)積極性，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、消除貧富兩極分化。于是政府在1979年發(fā)布了《太平公社扶貧工作調(diào)查報(bào)告》推動(dòng)扶貧工作的展開(kāi)，在農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在城市設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金；1984年制定了以區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的反貧困計(jì)劃，要求各區(qū)域要著重解決區(qū)域內(nèi)貧困群體的溫飽問(wèn)題并帶動(dòng)他們主動(dòng)提高能力、參與反貧困工作；1986年國(guó)家推出“七五”計(jì)劃，將解決貧困群眾的溫飽問(wèn)題作為重要目標(biāo)，號(hào)召社會(huì)各界力量參與到扶貧工作中來(lái)。與此同時(shí)，針對(duì)城市特定貧困群體問(wèn)題，政府開(kāi)始全面恢復(fù)改革開(kāi)放之前制定的社會(huì)保障制度，對(duì)貧困群體進(jìn)行社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)優(yōu)撫，并為其提供社會(huì)福利和勞動(dòng)保險(xiǎn)。就此，包含社會(huì)救助政策、社會(huì)保險(xiǎn)政策的社會(huì)保障制度開(kāi)始建立。

2.建立階段（1993-2003 年）

在社會(huì)生產(chǎn)力得到一定發(fā)展后，政府出臺(tái)了《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994-2000）》，其對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)仍停留在絕對(duì)貧困上，將城市貧困人口的溫飽問(wèn)題作為扶貧的工作要點(diǎn)，從家庭條件和個(gè)體層面上扶助貧困者。在該項(xiàng)扶貧工作有條不紊進(jìn)行的同時(shí)，國(guó)有企業(yè)卻因受不住市場(chǎng)沖擊紛紛改制，導(dǎo)致1998-2003年間城市國(guó)有企業(yè)下崗職工高達(dá)3105萬(wàn)人之多，新的城市貧困群體由此產(chǎn)生。為妥善安排這些下崗職工的生活，中央政府先后推出了失業(yè)救濟(jì)金制度、下崗職工基本生活費(fèi)制度、城市居民最低生活保障制度，并設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)救助項(xiàng)目，如“送溫暖工程”、下崗職工再就業(yè)工程。地方政府根據(jù)中央的指示進(jìn)行政策實(shí)施，并根據(jù)地方特色對(duì)城市住房政策、醫(yī)療救助政策、教育救助政策進(jìn)行調(diào)整，配以稅費(fèi)減免、補(bǔ)助金等其他救助政策，構(gòu)建了完善的反貧困制度體系。這一階段城市政府在反貧困政策上有所創(chuàng)新，推出了作為“最后的安全網(wǎng)”的城市最低生活保障制度，為城市普通勞動(dòng)者制定了失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)政策，形成了以社會(huì)救助政策、社會(huì)保險(xiǎn)政策、就業(yè)政策、其他專(zhuān)項(xiàng)救助政策為核心的城市反貧困政策體系［24］。

3.完善階段（2003年至今）

隨著城市貧困群體的多樣化和城市貧困問(wèn)題的復(fù)雜化，2003年至今，政府一直致力于城市反貧困政策的改革工作。在社會(huì)救助政策上，我國(guó)政府不斷完善城市低保制度，如2005年發(fā)布的《政府工作報(bào)告》提出低保制度的并軌制改革，要求將原本由下崗職工基本生活保障制度承擔(dān)的救助職能向失業(yè)保險(xiǎn)和城市最低生活保障制度并軌；2012年，民政部印發(fā)《最低生活保障審核審批辦法（試行）》，要求城市政府優(yōu)化低保對(duì)象的認(rèn)定工作，做到精準(zhǔn)識(shí)別和仔細(xì)審查；同時(shí)政府一直在提高城市低保制度的補(bǔ)助水平，2019年部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到了1160元［25］。在社會(huì)保險(xiǎn)政策層面，民政部于2007年印發(fā)《關(guān)于做好城鎮(zhèn)困難居民參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)有關(guān)工作的通知》，明確指出要實(shí)現(xiàn)城市醫(yī)療救助和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的銜接［26］；國(guó)務(wù)院也下發(fā)了關(guān)于下崗失業(yè)人員社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)辦法的通知，允許自謀職業(yè)和靈活就業(yè)者參加養(yǎng)老保險(xiǎn)［27］；2010年《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布實(shí)施，城市貧困人口能夠更好享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇的合法權(quán)益。在就業(yè)政策層面，城市政府不斷調(diào)整就業(yè)政策，鼓勵(lì)各企事業(yè)單位消除就業(yè)計(jì)劃中對(duì)農(nóng)民工的歧視，要求其自覺(jué)承擔(dān)促進(jìn)下崗職工再就業(yè)的職責(zé)；同時(shí)，城市政府也不斷加大對(duì)就業(yè)培訓(xùn)的投資力度，對(duì)尚不具備就業(yè)技能的貧困者進(jìn)行培訓(xùn)，使其能夠盡快進(jìn)入人才市場(chǎng)。在其他專(zhuān)項(xiàng)救助政策上，針對(duì)緊急性問(wèn)題城市政府不斷出臺(tái)新的政策，如司法救助政策、城市廉租政策等，試圖為貧困人口提供更為全面的救助政策。

（二）中國(guó)城市反貧困的政策困境

中國(guó)城市反貧困政策自推行以來(lái)取得了不小的成效，城市貧困人口整體上呈下降趨勢(shì)，城市低保制度也在全國(guó)城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。但是，所有的政策制定和實(shí)施都不是一帆風(fēng)順的，在取得不俗績(jī)效的同時(shí)，中國(guó)城市反貧困政策也面臨諸多困境。

1.定位偏差：城市反貧困政策的消極保護(hù)

國(guó)務(wù)院發(fā)布的《城市居民最低生活保障條例》明確指出：“持有非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利?！睆闹锌梢钥闯?，我國(guó)政府對(duì)于城市低保制度的定位在于補(bǔ)足城市低保家庭人均收入與城市貧困線(xiàn)之間的差額，而不是致力于調(diào)動(dòng)貧困人口的積極性，提升他們自主解決貧困問(wèn)題的能力。因此，在長(zhǎng)期的低保政策的實(shí)施過(guò)程中，城市的社會(huì)救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)處于較低水平，最高的城市補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)也就達(dá)到1160元，難以滿(mǎn)足貧困人口進(jìn)行教育、創(chuàng)業(yè)等發(fā)展型投資。這種消極保護(hù)政策難以提升貧困群體的生存能力，更不利于他們自身的潛能與優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，最終只能達(dá)到“授人以魚(yú)”的政策效果。同時(shí)，消極保護(hù)政策還會(huì)使得部分有能力依靠勞動(dòng)獲得收入的人陷入“福利依賴(lài)”的困境，依賴(lài)于政府所發(fā)放的生活費(fèi)維持生計(jì)。

2.目標(biāo)偏差：城市反貧困政策的“選擇性忽略”

如何擴(kuò)大低保覆蓋范圍、精確瞄準(zhǔn)城市貧困群體一直以來(lái)都是政府在制定低保政策時(shí)的困擾。通過(guò)對(duì)圖1的觀(guān)察可以發(fā)現(xiàn)，2017年我國(guó)城鎮(zhèn)低保人口結(jié)構(gòu)中占較大比例的是未登記失業(yè)群體（28%）、靈活就業(yè)群體（19%）和未成年人（15%），打破了原先以下崗職工為主體的低保人口結(jié)構(gòu)，但是還存在大量生活困難卻又沒(méi)有被正式列入“貧困者”的個(gè)人和家庭，如貧困邊緣戶(hù)、城市中的困難流動(dòng)人口和農(nóng)民工群體等，其中尤為突出的是農(nóng)民工群體。高云虹指出：“貧困農(nóng)民工在城市中是一個(gè)不同于普通城市居民又不同于城市貧困人口的特殊階層?！保?8］對(duì)于農(nóng)民工自身而言，他們?cè)趹?hù)籍身份上仍屬于農(nóng)村，因而難以享受城市教育、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)，難以在城市公共財(cái)政預(yù)算中獲得一席之地。但是，對(duì)于城市而言，他們是城市的重要建設(shè)者和城市生活的重要參與者，他們擁有與城市居民同等的公民權(quán)，城市政府有義務(wù)承擔(dān)他們的社會(huì)保障問(wèn)題，而不是將他們排斥在外，驅(qū)趕他們進(jìn)入社會(huì)救助的真空地帶。若城市反貧困政策長(zhǎng)期忽視農(nóng)民工貧困問(wèn)題，城市的階層沖突將會(huì)加劇，社會(huì)穩(wěn)定將遭受巨大的挑戰(zhàn)。

圖1 2017年中國(guó)城鎮(zhèn)低保人口結(jié)構(gòu)①筆者根據(jù)《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒（2018）》整理所制。

3.執(zhí)行偏差：城市反貧困政策的“縫隙效應(yīng)”

現(xiàn)今我國(guó)已經(jīng)初步建立以社會(huì)救助政策、社會(huì)保險(xiǎn)政策、就業(yè)政策和其他專(zhuān)項(xiàng)救助政策為主體的社會(huì)保障制度，但是各個(gè)政策的內(nèi)容并不是分化開(kāi)來(lái)的，而是存在一定程度上的交叉重疊。但是，目前卻缺乏統(tǒng)一的政策、法律對(duì)這些交叉重疊的政策進(jìn)行梳理以強(qiáng)化政策之間的銜接性與協(xié)助性，進(jìn)而導(dǎo)致政策之間產(chǎn)生“縫隙”。當(dāng)城市貧困者向部門(mén)發(fā)起社會(huì)求助時(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)兩種情況：一是政策疊加所帶來(lái)的求助失效，即因政策之間的疊加涌現(xiàn)出多個(gè)救助部門(mén)，多個(gè)部門(mén)又因?yàn)槁氊?zé)交叉的問(wèn)題進(jìn)行責(zé)任推諉，最終導(dǎo)致救助程序復(fù)雜化，救助效率低下；二是政策銜接斷裂所帶來(lái)的求助失效，如不同區(qū)域之間的失業(yè)保障政策沒(méi)能妥善銜接，進(jìn)入城市的流動(dòng)人口由于其高流動(dòng)性就很容易陷入“入保-退保”的困境，最終難以享受城市社會(huì)保障制度的救助。

四、中國(guó)城市反貧困政策的優(yōu)化路徑

當(dāng)城市政府在反貧困政策制定過(guò)程中出現(xiàn)定位偏差、目標(biāo)偏差時(shí)，城市社會(huì)的不平等就會(huì)加劇，最終出現(xiàn)與政策初衷或社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)相悖的結(jié)果。政策偏差的出現(xiàn)是城市政府對(duì)貧困問(wèn)題認(rèn)識(shí)不夠深入的結(jié)果，糾正偏差則是要回到政策理念、政策目標(biāo)、政策執(zhí)行方式等中去，通過(guò)改革最大程度地發(fā)揮政策的減貧效果。

（一）從消極保護(hù)到積極支持：推進(jìn)城市反貧困政策的定位轉(zhuǎn)型

當(dāng)前中國(guó)城市反貧困政策仍只能夠?yàn)樨毨д咛峁┮粋€(gè)緩沖機(jī)會(huì)，而不能起到幫助貧困者參與社會(huì)發(fā)展和提高自己生存能力的作用。通過(guò)梳理西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市反貧困的經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，優(yōu)化城市反貧困政策必須扭轉(zhuǎn)當(dāng)前政策定位，從對(duì)貧困群體被動(dòng)型的消極保護(hù)轉(zhuǎn)為開(kāi)發(fā)型的積極支持。在具體措施上主要包括兩個(gè)部分：其一是轉(zhuǎn)化城市反貧困政策制定理念，深化對(duì)城市貧困的認(rèn)識(shí)。一般而言，城市貧困主要包括物質(zhì)貧困和精神貧困兩大方面，而我國(guó)政府在城市反貧困政策上更側(cè)重于解決物質(zhì)貧困，而非精神貧困。這樣就造成貧困者容易基于“經(jīng)濟(jì)理性”的選擇主動(dòng)接受低保待遇而放棄外出就業(yè)的機(jī)會(huì)，最終形成“福利依賴(lài)”。因此，城市政府在進(jìn)行扶貧政策制定時(shí)要轉(zhuǎn)變消極保護(hù)觀(guān)念，從“扶志”工作入手，將政策內(nèi)容從單純的物質(zhì)援助擴(kuò)展到精神援助，強(qiáng)化對(duì)貧困者的心理刺激與鼓勵(lì)，使其能夠產(chǎn)生擺脫貧困亞文化的意識(shí)，主動(dòng)參與到反貧困工作的具體事務(wù)之中。其二是發(fā)展城市貧困群體的支持性政策，提升貧困者的能力。阿馬蒂亞·森指出貧困問(wèn)題不應(yīng)僅僅被視為收入低下，還應(yīng)該被視為可行能力的被剝奪［29］。如果貧困者始終被限定在一個(gè)“被救助”的制度結(jié)構(gòu)范圍內(nèi)，其尋求自身發(fā)展的機(jī)會(huì)將會(huì)受到阻礙。因此，城市政府在完善城市社會(huì)救助政策的同時(shí)，還需加強(qiáng)“扶智”工作，要更多地開(kāi)發(fā)以就業(yè)政策為核心的支持性政策。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的方式引進(jìn)專(zhuān)業(yè)化部門(mén)對(duì)城市貧困群體進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，通過(guò)資金補(bǔ)貼或稅費(fèi)減免的方式加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)業(yè)群體的支持，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)從物質(zhì)救助到人才開(kāi)發(fā)的轉(zhuǎn)變。

（二）從選擇性救濟(jì)到全方面援助：擴(kuò)展城市反貧困政策的服務(wù)對(duì)象

大量流動(dòng)人口涌入城市造成了城市貧困人口結(jié)構(gòu)的改變，涌現(xiàn)了一批以農(nóng)民工為主體的新城市貧困群體，由于缺乏知識(shí)、資本和技術(shù)等基礎(chǔ)要素，他們受到住房、就業(yè)和生活等多個(gè)方面的排斥，難以實(shí)現(xiàn)城市融入。為了促進(jìn)社會(huì)公平，城市反貧困政策也應(yīng)該作出相應(yīng)調(diào)整，關(guān)注和維護(hù)這批新城市貧困群體的合法權(quán)益，改變?cè)取斑x擇性救濟(jì)”的扶貧方式，將他們納入到救助對(duì)象范圍內(nèi)。在具體途徑上包括及時(shí)救助和預(yù)先防范兩大類(lèi)。在及時(shí)救助層面，要修正現(xiàn)有政策中有關(guān)剝奪新城市貧困群體權(quán)益的政策措施，將他們列入新政策的保護(hù)范圍，具體而言包括三個(gè)方面：一是調(diào)整現(xiàn)有就業(yè)政策，不僅要消除對(duì)新貧困群體的歧視性規(guī)定，使新貧困群體與城市居民同工同酬；還要出臺(tái)并落實(shí)保障新貧困群體工資支付條例，切實(shí)解決拖欠和克扣貧困群體基本工資的問(wèn)題；更要完善就業(yè)管理服務(wù)制度，減少對(duì)新貧困群體的就業(yè)收費(fèi)，擴(kuò)大他們就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的供給。二是調(diào)整現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)政策，切實(shí)履行2020年中央一號(hào)文件所提出的“放寬失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)崗返還申領(lǐng)條件、開(kāi)展新業(yè)態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保障試點(diǎn)”，加快解決新貧困群體工傷保障、醫(yī)療保障、失業(yè)保障、養(yǎng)老保障問(wèn)題。三是調(diào)整現(xiàn)有住房保障政策，通過(guò)棚戶(hù)區(qū)改造、城中村改造等多種渠道改善城市新貧困群體的居住條件，加快推行“租住同權(quán)”政策的實(shí)施，對(duì)符合納入城鎮(zhèn)住房保障體系的群體盡快納入。在預(yù)先防范層面上，城市政府要認(rèn)識(shí)到貧困問(wèn)題是可以預(yù)防的，要通過(guò)發(fā)展創(chuàng)造性的支持政策在政策“上游”對(duì)貧困問(wèn)題有效干預(yù)，進(jìn)而消除剝奪所帶來(lái)的貧困循環(huán)。

（三）從“點(diǎn)式”救助到“網(wǎng)式”服務(wù)：強(qiáng)化城市反貧困政策的縫隙銜接

現(xiàn)今我國(guó)的反貧困政策是由各個(gè)部門(mén)制定，再由城市政府具體實(shí)踐的，因而在整體上表現(xiàn)為一種“點(diǎn)式”救助方式，即不同城市政府分管地方，各行政部門(mén)主管“一塊”。為消解這種“點(diǎn)式”救助帶來(lái)的“縫隙效應(yīng)”，城市政府應(yīng)該建立“網(wǎng)絡(luò)化”的反貧困支持服務(wù)機(jī)制，打破各地方和各部門(mén)之間的隔離，形成“網(wǎng)格化、無(wú)縫隙”的協(xié)作扶貧模式。在具體的實(shí)施中，中央政府應(yīng)當(dāng)成立相應(yīng)的部門(mén)承擔(dān)具體的扶貧工作，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金予以支持，建立完善的信息公開(kāi)機(jī)制。地方政府要響應(yīng)中央安排，按層級(jí)設(shè)立分局，分局之間相互協(xié)作、彼此監(jiān)督，通過(guò)“一網(wǎng)通辦”等方式簡(jiǎn)化求助程序，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間的信息共享和責(zé)任共擔(dān)。各部門(mén)的具體工作是為城市貧困人口提供醫(yī)療、就業(yè)、住房等公共服務(wù)，在供給方式上可采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式引進(jìn)私人企業(yè)、非營(yíng)利組織等來(lái)提升服務(wù)的質(zhì)量和管理的效率。如城市政府可以通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的形式為失業(yè)人員向第三方組織購(gòu)買(mǎi)諸如培訓(xùn)服務(wù)、就業(yè)咨詢(xún)服務(wù)、發(fā)布就業(yè)信息服務(wù)，甚至包括審核和發(fā)放培訓(xùn)津貼、失業(yè)保險(xiǎn)金等服務(wù)。

政府承擔(dān)監(jiān)督服務(wù)質(zhì)量和評(píng)估第三方組織服務(wù)資質(zhì)的責(zé)任，并作為一切服務(wù)的最終責(zé)任承擔(dān)者，設(shè)立嚴(yán)格的懲罰機(jī)制，以此來(lái)保證就業(yè)服務(wù)的質(zhì)量和資金的使用效率。

五、結(jié)論與討論

一個(gè)國(guó)家的貧困問(wèn)題完全可以依靠國(guó)內(nèi)的政策予以消除，中國(guó)城市貧困問(wèn)題得不到有效解決的關(guān)鍵在于城市反貧困政策的失靈。當(dāng)前，城市政府對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)還不夠深刻，沒(méi)能準(zhǔn)確把握新時(shí)代中國(guó)貧困群體的訴求已從“基本溫飽”向“美好生活”轉(zhuǎn)變，“相對(duì)貧困”已替代“絕對(duì)貧困”成為貧困治理的著力點(diǎn)，因而在政策制定上，城市政府仍沒(méi)有走出發(fā)展中國(guó)家扶貧政策的“三部曲”，不能夠建構(gòu)支撐貧困群體自我發(fā)展的福利體系。在進(jìn)入后小康時(shí)代的過(guò)程中，政府必須重新審視當(dāng)前的反貧困政策，不能滿(mǎn)足于過(guò)去的生存型目標(biāo)定位，要關(guān)注“發(fā)展型貧困”與“消費(fèi)型貧困”問(wèn)題。在個(gè)體層面，要考察貧困者的“志氣”與“智力”等因素對(duì)于脫貧的作用，通過(guò)個(gè)體增權(quán)的方式鼓勵(lì)貧困者參與到貧困治理之中，從而在內(nèi)生性層面解決貧困問(wèn)題。在社會(huì)層面，政府還應(yīng)當(dāng)借鑒西方福利國(guó)家的扶貧經(jīng)驗(yàn)，立足于“改善民生、促進(jìn)公平”的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，依托法治保障消除貧富差距、城鄉(xiāng)差距、群體差距帶來(lái)的權(quán)利分離。最關(guān)鍵的是，后小康時(shí)代政府應(yīng)將社會(huì)福利作為精準(zhǔn)扶貧政策的有效替代方案，建構(gòu)起完善的社會(huì)福利體系，推動(dòng)社會(huì)福利朝普惠性方向發(fā)展，只有這樣，中國(guó)的城鄉(xiāng)貧富差距才能得以縮小，階層固化現(xiàn)狀才能得以破除，社會(huì)公平正義的價(jià)值目標(biāo)才能得以實(shí)現(xiàn)。