提高政府投資有效性 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

《債券》：今年2月21日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，強(qiáng)調(diào)“全面做好‘六穩(wěn)工作”“發(fā)揮好有效投資關(guān)鍵作用”。在“六穩(wěn)”中，“穩(wěn)投資”無(wú)疑成為當(dāng)下以穩(wěn)應(yīng)變的重要舉措。請(qǐng)您談?wù)勈裁词怯行顿Y？

劉尚希：投資包括政府投資和市場(chǎng)投資。市場(chǎng)投資包括民間投資、外商投資、公有制企業(yè)投資等。政府投資是除市場(chǎng)投資以外的投資。在我國(guó)，政府投資效應(yīng)是影響宏觀政策有效性至關(guān)重要的因素。因此，我主要談?wù)勈裁词钦行顿Y。一般來(lái)說(shuō)，政府有效投資是指政府通過(guò)資本性支出形成的公共資本，構(gòu)成社會(huì)總資本積累的一部分。

為什么要有政府投資？傳統(tǒng)的解釋是，政府投資主要是為了提供公共產(chǎn)品?，F(xiàn)在談的比較多的角度，是政府投資主要作為宏觀調(diào)控的一個(gè)重要手段來(lái)影響經(jīng)濟(jì)。

政府投資通常包括兩大類：一類是基礎(chǔ)設(shè)施類投資，另一類是非基礎(chǔ)設(shè)施類投資。例如，與機(jī)場(chǎng)、港口、道路、交通設(shè)施、污水與垃圾處理、公共住房、公用事業(yè)、農(nóng)林水利設(shè)施、國(guó)土保護(hù)等相關(guān)的投資屬于基礎(chǔ)設(shè)施類投資。與教育、科技、公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)等相關(guān)的投資屬于非基礎(chǔ)設(shè)施類投資。

在我國(guó)，政府投資還包括另外兩項(xiàng)。一項(xiàng)是轉(zhuǎn)移類資本性支出，比如政府相關(guān)部門將資金投入企業(yè)作為技術(shù)改造資金，為企業(yè)創(chuàng)新提供補(bǔ)貼。這類投資在政府相關(guān)統(tǒng)計(jì)中沒(méi)有形成公共資本和資產(chǎn)，但是在企業(yè)中會(huì)形成資本積累，也應(yīng)算作政府投資。另一項(xiàng)是基金類資本性支出，比如政府產(chǎn)業(yè)投資基金。這類投資主要面向競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，跟公共領(lǐng)域投資不一樣。

此外，我國(guó)還有一種特殊情況，即地方投融資平臺(tái)。從法律角度來(lái)說(shuō)，地方投融資平臺(tái)屬于市場(chǎng)投資，但通常與政府職能有關(guān)聯(lián)，其項(xiàng)目歸屬的界限不是很分明。

《債券》：當(dāng)政府投資完成后，如何判斷其有效性？

劉尚希：主要從以下四個(gè)角度來(lái)判斷政府投資的有效性。

一是基于經(jīng)濟(jì)視角，看政府投資在短期內(nèi)是否有助于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、在中長(zhǎng)期是否有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、在長(zhǎng)期是否有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這些通常是以投資乘數(shù)的大小來(lái)判斷。我們通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的政府投資乘數(shù)很小，遠(yuǎn)小于1。從這個(gè)角度來(lái)講，短期若只通過(guò)政府投資來(lái)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，效果可能不太理想。政府投資乘數(shù)與邊際消費(fèi)傾向密切相關(guān)。近年我國(guó)居民收入持續(xù)增長(zhǎng)，但邊際消費(fèi)傾向卻在下降。如果邊際消費(fèi)傾向不能上升，則投資乘數(shù)是無(wú)法提高的。不僅政府投資乘數(shù)與邊際消費(fèi)傾向有關(guān)，市場(chǎng)投資乘數(shù)也與邊際消費(fèi)傾向有關(guān)。邊際消費(fèi)傾向又與收入差距（可通過(guò)基尼系數(shù)衡量）相關(guān)。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，自2015年以來(lái)，我國(guó)基尼系數(shù)在上行，同時(shí)邊際消費(fèi)傾向在下行，從而導(dǎo)致投資乘數(shù)不斷下降。因此，政府投資有效性問(wèn)題不僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是社會(huì)問(wèn)題，涉及收入分配和社會(huì)公平問(wèn)題。如果僅基于經(jīng)濟(jì)視角，恐怕很難對(duì)政府投資的有效性做出正確判斷。

二是基于社會(huì)視角，從宏觀上看其是否能在人口流動(dòng)、教育、培訓(xùn)等方面發(fā)揮積極作用，從微觀上看其是否對(duì)中低收入者有益，包括項(xiàng)目選址、設(shè)計(jì)等。政府投資屬于公共投資，不能僅追求經(jīng)濟(jì)效益，還需要考慮社會(huì)效益。對(duì)公共項(xiàng)目受益群體的分析至關(guān)重要，若忽略這一點(diǎn)，政府投資的公共性、公平性就會(huì)缺失。

三是基于生態(tài)視角，看政府投資是否有利于生態(tài)持久改善，如山、水、林、田、湖生態(tài)體系是否改善;是否有利于環(huán)境質(zhì)量持續(xù)提升，如氣、水、土污染治理效果。

四是基于空間視角，看政府投資是否有利于優(yōu)化空間布局，是否有利于互聯(lián)互通、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。比如現(xiàn)在人口正在向城市集聚，當(dāng)政府為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“村村通”投資公路建設(shè)時(shí)，若不考慮人口流動(dòng)，在靜態(tài)下進(jìn)行投資布局，等公路修起來(lái)以后，可能有些村子就已空了，部分政府投資就不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，形成無(wú)效投資。再比如現(xiàn)在某些地區(qū)之間出現(xiàn)的“斷頭路”。為什么會(huì)出現(xiàn)“斷頭路”？國(guó)家是統(tǒng)一規(guī)劃的，但投資建設(shè)是由各個(gè)地區(qū)實(shí)施。這就導(dǎo)致出現(xiàn)一種情況，即經(jīng)濟(jì)條件好的地區(qū)先建設(shè)完成，而經(jīng)濟(jì)條件較差的地區(qū)建設(shè)慢或擱置在那兒。一段路不通，導(dǎo)致整條路的功能不能發(fā)揮出來(lái)，從而造成投資的有效性大大降低。

《債券》：您剛才談到當(dāng)前政府投資乘數(shù)低，也就是說(shuō)從經(jīng)濟(jì)視角來(lái)看政府投資有效性還有很大的改善空間。此外，再考慮其他幾個(gè)評(píng)判視角，您對(duì)當(dāng)前階段政府投資思路有什么建議？

劉尚希：當(dāng)前，新冠肺炎疫情將會(huì)重塑全球經(jīng)濟(jì)格局，甚至重構(gòu)人類文明發(fā)展路徑。在這個(gè)全球大變局的關(guān)鍵時(shí)刻，重新認(rèn)識(shí)政府投資和政府消費(fèi)至關(guān)重要。過(guò)去，我們對(duì)政府投資的重視程度遠(yuǎn)高于對(duì)政府消費(fèi)的重視程度?，F(xiàn)在，應(yīng)把二者統(tǒng)一起來(lái)。從目的和手段的統(tǒng)一性來(lái)看，政府消費(fèi)可能比政府投資更加重要，因?yàn)檎M(fèi)是生產(chǎn)和再生產(chǎn)過(guò)程，也是人自身發(fā)展的過(guò)程，同時(shí)又是人力資本積累的過(guò)程。在當(dāng)前創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的新階段，人力資本就是創(chuàng)新的基礎(chǔ)，沒(méi)有高質(zhì)量的人力資本就不可能有經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。從這一點(diǎn)來(lái)講，我覺(jué)得要把經(jīng)濟(jì)的短期目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，政府投資應(yīng)在人的發(fā)展以及人力資本積累上做文章。

第一，要從“物本邏輯”轉(zhuǎn)向“人本邏輯”。圍繞人的就業(yè)、人的流動(dòng)、人的能力、人的健康、人的教育等來(lái)實(shí)施政府投資。比如在人口流動(dòng)方面，現(xiàn)在大約有2億多名農(nóng)民工長(zhǎng)期生活在城市，與其子女教育、醫(yī)療等相關(guān)的公共設(shè)施如何實(shí)現(xiàn)擴(kuò)容？政府投資是公共設(shè)施供給的基礎(chǔ)，這些公共設(shè)施擴(kuò)容需要政府投資先行并引導(dǎo)民間投資。但是，現(xiàn)在仍有大量政府投資投向農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共設(shè)施，而農(nóng)村人口在往城市流動(dòng)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口在往相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)。我并不反對(duì)擴(kuò)大農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府投資，但投資時(shí)需要考慮人的流動(dòng)趨勢(shì)，即公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)跟著人走，投資應(yīng)當(dāng)跟著公共服務(wù)走，從而動(dòng)態(tài)地進(jìn)行投資布局。

第二，要從“經(jīng)濟(jì)效益最大化”轉(zhuǎn)向“公共風(fēng)險(xiǎn)最小化”。高質(zhì)量發(fā)展是整體性的協(xié)調(diào)發(fā)展，是前面提到的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、空間四個(gè)維度統(tǒng)一發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，即意味著在面對(duì)全球的高度不確定性時(shí)，盡量降低中國(guó)發(fā)展的不確定性，使公共風(fēng)險(xiǎn)最小化。風(fēng)險(xiǎn)的公共化會(huì)使各種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為公共風(fēng)險(xiǎn)，生產(chǎn)、生活成本由此上升，企業(yè)難以發(fā)展，百姓難以安居樂(lè)業(yè)。這次疫情風(fēng)險(xiǎn)充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。如何防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)，需要合理的制度和政策，這當(dāng)然包括財(cái)政政策。財(cái)政政策的新思路應(yīng)超越經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，用一個(gè)更具綜合性的概念來(lái)表達(dá)，那就是管理公共風(fēng)險(xiǎn)。

第三，要從“劃政府邊界”轉(zhuǎn)向“政府與市場(chǎng)合作”。傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品理論強(qiáng)調(diào)的是政府邊界，也就是政府與市場(chǎng)要?jiǎng)澢暹吔?。我覺(jué)得現(xiàn)在應(yīng)該突破這種界域思維，實(shí)現(xiàn)不同主體的合作，以行為為基準(zhǔn)而不是基于邊界來(lái)處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系。政府投資只有與市場(chǎng)結(jié)合起來(lái)，形成合力，才能更好地發(fā)揮效應(yīng)。

第四，要從“基于物的項(xiàng)目+投資”轉(zhuǎn)向“基于人的項(xiàng)目+消費(fèi)+投資”。過(guò)去一講到宏觀調(diào)控、財(cái)政刺激，大家立刻想到的就是“找項(xiàng)目、上投資”，路徑依賴嚴(yán)重?，F(xiàn)在應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向“基于人的項(xiàng)目+消費(fèi)+投資”，這既能促進(jìn)當(dāng)前內(nèi)需的擴(kuò)大，也有利于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展后勁的增強(qiáng)。但是這種調(diào)整可能涉及一些部門的職能、權(quán)力和利益變化，估計(jì)調(diào)整起來(lái)有一定難度。

在新的發(fā)展階段，應(yīng)當(dāng)以人為目標(biāo)來(lái)實(shí)現(xiàn)政府投資與政府消費(fèi)的互補(bǔ)，為兩者尋求合適的比例。從理論上分析，擴(kuò)大消費(fèi)是擴(kuò)大有效投資的宏觀條件。因此，擴(kuò)大政府有效投資，應(yīng)以擴(kuò)大公共消費(fèi)為前提。

《債券》：今年3月4日，中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議，提出加快5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（以下簡(jiǎn)稱“新基建”）進(jìn)度。請(qǐng)問(wèn)政府投資應(yīng)該如何參與新基建？

劉尚希：在談?wù)顿Y如何參與新基建之前，我們首先需要弄清楚的問(wèn)題是：新基建投資到底應(yīng)該由政府主導(dǎo)還是市場(chǎng)主導(dǎo)？在新基建投資中，一定要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，然后才考慮政府怎樣更好地發(fā)揮作用。政府絕不能去妨礙、干擾甚至破壞市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。政府更好地發(fā)揮作用是有條件的，如果不清楚這些條件，政府發(fā)揮作用就會(huì)很盲目，其結(jié)果是不言而喻的。

從總體上看，基建投資項(xiàng)目可以分為三類：一是市場(chǎng)有意愿投資、不需要政府參與投資的項(xiàng)目;二是市場(chǎng)不愿意參與、需要政府投資的項(xiàng)目;三是市場(chǎng)可部分參與、需由政府主導(dǎo)投資的項(xiàng)目。

隨著傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日漸完善，市場(chǎng)在新型基礎(chǔ)設(shè)施尤其是數(shù)字化或信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)性作用越來(lái)越大，政府和市場(chǎng)發(fā)揮作用的范圍在不斷變化。在我看來(lái)，市場(chǎng)完全不發(fā)揮作用、完全不能參與投資的新基建項(xiàng)目很少。數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)含量很高，而且前瞻性要求也很高，政府未必比市場(chǎng)有優(yōu)勢(shì)。政府應(yīng)主要進(jìn)行戰(zhàn)略引導(dǎo)、戰(zhàn)略協(xié)調(diào)和創(chuàng)造條件。總之，新基建項(xiàng)目投資采用“政府引導(dǎo)+市場(chǎng)主導(dǎo)”的模式，將更有利于提高整個(gè)社會(huì)投資的有效性。

責(zé)任編輯：羅邦敏? 印穎