鄭學(xué)旺 羅桂連

新型基礎(chǔ)設(shè)施是以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動，以信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，面向高質(zhì)量發(fā)展需要，提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級、融合創(chuàng)新等服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施體系。積極穩(wěn)妥推進(jìn)投融資體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，是新基建的重要內(nèi)涵。將地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型為綜合能力強(qiáng)的政府投資公司，是新基建背景下推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路和當(dāng)務(wù)之急。融資平臺需要規(guī)范發(fā)展，應(yīng)當(dāng)主動、全面跟各類有比較優(yōu)勢的市場主體合作，而不是簡單地把自己轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋黧w。

融資平臺存在的原因

從深層次的城鎮(zhèn)化投融資體制層面分析，融資平臺存在的原因包括但不限于以下四點(diǎn)：一是投入產(chǎn)出時(shí)間的錯配，前期10～15年的集中高強(qiáng)度投資，在未來幾十年甚至上百年才能逐步回收投資；二是局部與總體的錯配，諸多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目本身缺乏經(jīng)營性現(xiàn)金流量，但是有強(qiáng)大的外部支撐，可以支持區(qū)域長期綜合財(cái)力的增長；三是價(jià)值重估的錯配，起步期土地等公共資源的價(jià)格很低，經(jīng)過20～30年發(fā)展后往往可以增長幾十倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過累積的資金成本；四是短借長投的錯配，往往只能借到3年或5年的貸款，還款卻是30年以后的事情。要解決這些錯配，目前還找不到其他合適的主體，只有融資平臺才能扛得起來。

國內(nèi)城市化發(fā)展取得重大成效并持續(xù)健康發(fā)展的地方，融資平臺在建設(shè)起步期和快速發(fā)展期均起到絕對主導(dǎo)作用。只有牢牢地依托政府信用和公共資源，融資平臺才有生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。同樣，只有利用好融資平臺和長期綜合財(cái)力這兩個(gè)輪子，地方政府才能落實(shí)長遠(yuǎn)規(guī)劃與目標(biāo)。

國內(nèi)融資平臺的分類

國內(nèi)形形色色的、數(shù)以萬計(jì)的地方政府融資平臺，可以分為四類，差異性很大，不宜簡單地全面肯定或否定。

一是綜合性平臺，如上海城投、杭州城投、武漢城投、重慶渝富等。發(fā)達(dá)地區(qū)的綜合性平臺已經(jīng)積累綜合優(yōu)勢，融資成本低、項(xiàng)目建設(shè)效率高、運(yùn)營管理能力強(qiáng)。

二是專業(yè)性平臺，如京投公司、上海城投環(huán)境、申通地鐵、北京排水集團(tuán)、重慶水務(wù)等，它們是某個(gè)特定領(lǐng)域的領(lǐng)先機(jī)構(gòu)。

三是園區(qū)性平臺，如上海張江高科、上海金橋集團(tuán)、蘇州高新集團(tuán)等。主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)及自貿(mào)區(qū)等特定發(fā)展區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)與運(yùn)營，招商引資及公共服務(wù)職能。

四是空殼型平臺。各地普遍存在數(shù)量很多、資產(chǎn)規(guī)模小、可運(yùn)作資源少、治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范、綜合能力弱、從未公開發(fā)行債券的市級及縣（區(qū)）級平臺。

從數(shù)量上看，第四類平臺占比很高，是欠發(fā)達(dá)地區(qū)金融意識落后、金融市場運(yùn)作能力弱、地方政府公共治理能力差等因素的突出體現(xiàn)，其中絕大部分平臺可能會被淘汰或撤并。但是，絕對不能簡單因?yàn)榇嬖跀?shù)量眾多的第四類弱平臺，而否定前三類融資平臺存在的重要性。

融資平臺的全面整合

各地需要借鑒先進(jìn)城市的經(jīng)驗(yàn)，整合現(xiàn)有融資平臺類國有企業(yè)，打造資產(chǎn)規(guī)模更大、資產(chǎn)質(zhì)量更實(shí)、資產(chǎn)負(fù)債率更低、主營業(yè)務(wù)板塊清晰、主營收入充足、營業(yè)利潤較好、償債能力更強(qiáng)、信用資質(zhì)更優(yōu)的強(qiáng)政府投資公司。

2017年5月2日，濟(jì)南市將濟(jì)南舊城開發(fā)投資集團(tuán)、濟(jì)南城市建設(shè)投資集團(tuán)合并組建城市投資集團(tuán)，將濟(jì)南西城投資開發(fā)集團(tuán)、濟(jì)南濱河新區(qū)建設(shè)投資集團(tuán)合并組建城市建設(shè)集團(tuán)。2019年9月25日，長沙市將兩家AAA級的城市建設(shè)投資開發(fā)集團(tuán)、先導(dǎo)投資控股集團(tuán)合并組建城市發(fā)展集團(tuán)。2019年9月，縣級市儀征市將原建發(fā)公司及住建局、水利局等6家主管單位計(jì)49家企業(yè)，整合成總資產(chǎn)達(dá)450多億元的城市發(fā)展投控集團(tuán)。

各地方政府有必要借鑒濟(jì)南、長沙、儀征等地經(jīng)驗(yàn)，由地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自牽頭、協(xié)調(diào)和推動，盡快合并整合過度分散的融資平臺、國有資產(chǎn)、公共資源和人力資源，聚焦培育一兩家綜合能力強(qiáng)的政府投資公司，承擔(dān)新基建重大項(xiàng)目的牽頭、組織和兜底責(zé)任。

政府投資公司的核心能力

各地全面整合資源新組建的政府投資公司，基于定位和職責(zé)，需要著力進(jìn)行七大能力建設(shè)。

一是協(xié)調(diào)整合公共資源能力。加強(qiáng)與各級政府及相關(guān)部門溝通并取得支持，通過政府直接授予、招拍掛等方式，整合土地、政策、規(guī)劃、存量資產(chǎn)、特許經(jīng)營權(quán)等核心資源，解決公共資源分布散亂、多頭管理、效率很低的痼疾，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有公共資源的全面整合運(yùn)作。

二是重大項(xiàng)目儲備策劃能力。根據(jù)本區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和公司發(fā)展戰(zhàn)略，積極培育項(xiàng)目投資機(jī)會，提出項(xiàng)目構(gòu)思、項(xiàng)目定義和邊界條件，全面策劃需要實(shí)施的重大工程和項(xiàng)目，高質(zhì)量推進(jìn)項(xiàng)目前期工作及相關(guān)評審與報(bào)批，為區(qū)域可持續(xù)和高質(zhì)量發(fā)展儲備重大優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。

三是項(xiàng)目全生命周期管理能力。對將要實(shí)施的重大工程與項(xiàng)目實(shí)行全生命周期的統(tǒng)籌管理，將長期割裂的決策階段的項(xiàng)目開發(fā)與設(shè)計(jì)、實(shí)施階段的項(xiàng)目投資與建設(shè)、運(yùn)營階段的運(yùn)營維護(hù)及資產(chǎn)管理進(jìn)行集成管理，實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目全生命周期優(yōu)化管理的目標(biāo)。

四是較低綜合成本融資能力。熟悉投融資政策、財(cái)政政策、金融監(jiān)管政策，把握主流金融機(jī)構(gòu)的融資條件和合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管控要求，熟悉主要金融產(chǎn)品的利用路徑，密切跟蹤金融市場的動態(tài)變化。根據(jù)政策釋放的有利信號，利用金融市場不時(shí)出現(xiàn)的較好融資機(jī)會，及時(shí)調(diào)整融資策略，組合運(yùn)用多元化的低成本融資渠道和融資工具。

五是高效主動管理資金能力。綜合性政府投資公司同時(shí)投資建設(shè)的重大項(xiàng)目可能高達(dá)數(shù)百個(gè)，下屬各層次子公司可能達(dá)到三位數(shù)，因此，應(yīng)當(dāng)建立資金集中管理制度，建立完善的資金調(diào)度機(jī)制，實(shí)現(xiàn)龐大體系內(nèi)部的資金高效管理，顯著降低公司的資金成本。

六是資產(chǎn)管理與資本運(yùn)作能力。整合后的政府投資公司，需要對散亂的資產(chǎn)進(jìn)行歸類培育，對價(jià)值低估的資產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值挖掘，持續(xù)提高資產(chǎn)的經(jīng)營效益和市場價(jià)值。靈活運(yùn)用國企混改、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、首發(fā)上市（IPO）、資產(chǎn)證券化、房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）、并購等方式，做到因地制宜、因時(shí)而變、因勢而用。

七是招商引資與外部合作能力。政府投資公司要做到有所為有所不為，通過主動招商引資、廣泛聯(lián)合國內(nèi)外一流機(jī)構(gòu)高水平實(shí)施具體市場化項(xiàng)目。持續(xù)提升主動發(fā)牌、借勢招引、造勢成勢、聯(lián)動招商、親商聚商的能力，構(gòu)建參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的共同體和生態(tài)圈。

政府投資公司與PPP模式

PPP模式如果運(yùn)用適當(dāng)，通過引進(jìn)有資源、有能力、有誠意的高水平外來投資者，進(jìn)而引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，有望實(shí)現(xiàn)物有所值理念基礎(chǔ)上的效率提升，緩解地方政府的集中投資壓力。需要指出的是，PPP模式主要適合投資規(guī)模較大、邊界條件清晰、高水平投資者較多的特定項(xiàng)目，并不具有普遍適用性。從國內(nèi)情況看，地方政府如果想真正做好PPP項(xiàng)目，需要切實(shí)發(fā)揮好政府投資公司的作用。

一是作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。目前，地方政府往往指定某政府部門作為實(shí)施主體，但政府部門普遍人手緊張且專業(yè)能力不足，往往過度依賴咨詢機(jī)構(gòu)。而大多數(shù)咨詢機(jī)構(gòu)缺乏足夠的專業(yè)能力和投入意愿，不能根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況量身定制具體實(shí)施方案，只是派資歷不深的專業(yè)人員簡單地套用模板，造成大多數(shù)項(xiàng)目的合作機(jī)制設(shè)置和合同條款編制存在嚴(yán)重缺陷，項(xiàng)目失敗實(shí)為必然。如果讓在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域有足夠經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)人員的政府投資公司牽頭，可以督促咨詢機(jī)構(gòu)提升工作質(zhì)量，從而提升PPP項(xiàng)目的實(shí)施效果。雖然政府投資公司不能簽署PPP合同，但完全可以承擔(dān)各方面的前期準(zhǔn)備工作，由地方政府或相關(guān)政府部門審核同意后簽約即可。

二是作為交易支撐主體。政府投資公司既可以作為政府出資代表，也可以作為社會資本聯(lián)合體的成員，但不能兩者同時(shí)兼作，而且做社會資本必須與政府脫鉤，從而支撐項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)的構(gòu)建。例如，2015年實(shí)施的徐州地鐵2號線PPP項(xiàng)目，徐州市城市軌道交通有限責(zé)任公司作為政府出資代表，徐州國盛投資有限公司與中國鐵建共同組成聯(lián)合體參與投標(biāo)，在約定期限內(nèi)通過增減資的方式，讓中國鐵建的投資能夠有序可控退出。

三是作為監(jiān)管執(zhí)行機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，地方政府普遍把PPP項(xiàng)目的合同管理和規(guī)制監(jiān)管這類特別專業(yè)的工作，交給某政府部門某個(gè)處室的某位干部負(fù)責(zé)。進(jìn)入項(xiàng)目執(zhí)行階段后，由于經(jīng)費(fèi)的限制，往往缺乏專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的支持，普遍存在專業(yè)能力不足、合同責(zé)任履行不到位、規(guī)制與監(jiān)管難以落實(shí)等嚴(yán)重問題，目前大力推廣的所謂績效考核普遍流于形式。實(shí)際上，如果將合同管理和規(guī)制監(jiān)管工作交給能力強(qiáng)的政府投資公司，效果會好很多。

四是作為風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)構(gòu)。從國際上看，PPP合同能夠真正順利履行到期的比例并不高。2014年以來，國內(nèi)這輪PPP運(yùn)行中落地的項(xiàng)目，普遍存在政府缺乏履約能力、社會資本看重短期施工利潤、運(yùn)作流程不規(guī)范、合作合同不完善、融資難以落實(shí)等問題，預(yù)計(jì)進(jìn)入執(zhí)行階段后，項(xiàng)目失敗比例可能會比較高。由能力強(qiáng)的政府投資公司代表政府接管失敗項(xiàng)目，組織專業(yè)力量處理歷史遺留問題，可以有效提高處置效率，降低政府方實(shí)際損失。

另外，發(fā)達(dá)地區(qū)能力強(qiáng)的政府投資公司應(yīng)當(dāng)“走出去”服務(wù)全國，成為PPP等市場化項(xiàng)目的社會資本和市政公用行業(yè)的并購整合主體。它們在本地已經(jīng)有幾十年的經(jīng)驗(yàn)積累，是國內(nèi)少有的具有綜合能力優(yōu)勢的潛在投資運(yùn)營商。首創(chuàng)股份、城投環(huán)境這類脫胎于融資平臺的市場機(jī)構(gòu)，作為先行者已經(jīng)取得了較大成功。如果有更多的能力強(qiáng)的政府投資公司的專業(yè)子公司走出所在城市，服務(wù)于更廣闊的地域，將有可能推動PPP模式的行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

地方政府的支持和管控

政府投資公司集重大項(xiàng)目和公共資源于一身，具有不可替代的系統(tǒng)重要性，其運(yùn)作的規(guī)范性、專業(yè)性和有效性，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局特別重要。地方政府應(yīng)當(dāng)借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為政府投資公司建立規(guī)范的法規(guī)保障、治理結(jié)構(gòu)、決策機(jī)制和管控機(jī)制，作為準(zhǔn)公共機(jī)構(gòu)納入預(yù)算、審計(jì)和監(jiān)察體系。厚愛嚴(yán)管，既要讓公司有發(fā)揮積極性、主動干事業(yè)的彈性空間，又要確保公司規(guī)范運(yùn)作和管理者健康成長。

政府投資公司要承擔(dān)重任，需要地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)宏觀謀劃、協(xié)調(diào)資源和明確支持。地方政府應(yīng)當(dāng)按政府投資公司的核心能力要求配能力強(qiáng)的管理團(tuán)隊(duì)，構(gòu)建基于能力素質(zhì)和經(jīng)營績效的、有市場競爭力的薪酬激勵機(jī)制。同時(shí)，還需要打通政府投資公司與黨政部門領(lǐng)導(dǎo)干部交流的機(jī)制和通道，建立有吸引力的薪酬激勵制度，確保領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍有干事業(yè)的主動性、積極性，并能健康成長，將政府投資公司培育成人才高地和領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)基地，這就要求在日常工作中，各委辦局、事業(yè)單位、國有企業(yè)等單位需要統(tǒng)一思想，找準(zhǔn)定位，主動支持和配合政府投資公司發(fā)揮主力軍作用，形成統(tǒng)一思想、一盤棋運(yùn)作的局面，確保政府投資公司能強(qiáng)動力、高效率、無摩擦地運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)新基建和城鎮(zhèn)化偉大事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。