李文才

海南島作為熱帶海島，氣候宜人，海、山、湖等特色自然資源在全國具有獨特性和唯一性。自海南建省以來，旅游業(yè)就作為戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)扶持發(fā)展。特別是國際旅游島建設(shè)以來，隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的大背景下，海南省旅游業(yè)國際及國內(nèi)市場需求不斷變化，旅游業(yè)發(fā)展深層次矛盾不斷暴露出來。針對市場需求和國家戰(zhàn)略需要，出臺一系列行之有效的旅游政策勢在必行，對優(yōu)化海南省旅游資源分布、促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化、實現(xiàn)海南省全域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。海南省作為海洋旅游大省，旅游政策對海南省旅游開發(fā)、對旅游資源整合、對旅游交通建設(shè)均具有頂層設(shè)計的作用。旅游的發(fā)展對海南省當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟的發(fā)展起到主導(dǎo)作用。本文分析海南省旅游政策對海南旅游業(yè)格局的影響，分析海南旅游政策對社會經(jīng)濟的貢獻，探討出海南省旅游政策是助推海南旅游業(yè)的飛速發(fā)展的重要因素。

一、海南省旅游政策法規(guī)概況

1988年，自海南省建設(shè)以來，乘著改革開放的春風(fēng)和經(jīng)濟特區(qū)的政策，旅游產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展。1988年5月，隨著海南省第一部旅游規(guī)劃《海南省旅游發(fā)展戰(zhàn)略級風(fēng)景區(qū)域規(guī)劃》出臺，海南省迅速迎來了以國內(nèi)觀光客及商務(wù)旅游的第一波高峰。1993年，《海南省旅游發(fā)展規(guī)劃綱要》的推出，使海南省旅游發(fā)展規(guī)劃開始有了真正意義上的開發(fā)指南。1995年，海南省地方政府通過《海南省旅游管理條例》，這兩部重量級的旅游政策法規(guī)助推海南旅游業(yè)飛速發(fā)展，開創(chuàng)旅游業(yè)成為龍頭的新時代。1998年《海南省旅游市場管理規(guī)定》及1999年《海南省旅游分級化管理辦法》開啟政府從市場化視角管理旅游業(yè)的新模式，政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管服務(wù)而不過度干預(yù)市場，放開手腳搞市場化，規(guī)范旅游市場，優(yōu)化旅游環(huán)境。2000年，《海南省旅游發(fā)展總體規(guī)劃》首次站在全海南省的角度，從整體謀劃海南旅游業(yè)，實現(xiàn)海南旅游全域平衡及差異化發(fā)展，不搞重復(fù)性建設(shè)，統(tǒng)一下一盤旅游大棋，形成海南省獨具特色的核心競爭力。2005年，《2005-2010海南旅游宣傳促銷規(guī)劃》的出臺支撐了海南旅游市場轉(zhuǎn)型升級，加強海南旅游的宣傳促銷，提高了海南旅游的美譽度，促進國際客源增長。

2009年，萬眾期待的《國務(wù)院關(guān)于推進海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》隆重推出，國家從更高層面給予海南省建設(shè)更加強有力支撐，直接定性海南省為“國際旅游島”，更是對海南省旅游業(yè)發(fā)展有了更高的要求，海南省旅游業(yè)迎來了換擋加速的最佳時機，這片熱土即將迎來翻天覆地的變化，吸引全球各地的游客前往海南省休閑度假。以國際旅游島的規(guī)格規(guī)劃建設(shè)海南島，海南省旅游業(yè)迎來了大步發(fā)展的黃金時代，各市縣旅游建設(shè)投入巨大，基礎(chǔ)措施建設(shè)特別是環(huán)島高鐵的開通推動海南省旅游業(yè)飛速發(fā)展。緊接著財稅及海關(guān)出臺11項財稅政策，為國際旅游島經(jīng)濟建設(shè)保駕護航，與此同時，三亞免稅店順利開張，并鋪開到?？?，每年營業(yè)額都在迅猛增長，為海南省旅游消費升級做出了典范。另外在這11項財稅政策中，支持生態(tài)建設(shè)與節(jié)能減排是重點，落實對海南國家級公益林的補償、落實將海南省部分市縣列入國家生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付范圍、落實將尖峰嶺等國家級自然保護區(qū)列入國家生態(tài)補償試點政策、研究制定國家生態(tài)補償機制試點省實施辦法、落實對海南減排增加專項轉(zhuǎn)移

支付等。

二、海南省旅游政策對旅游格局及經(jīng)濟影響分析

1988年，海南脫離廣東省成立海南省以后，開始謀劃旅游業(yè)發(fā)展，歷屆省委省政府根據(jù)海南省的發(fā)展情況，不斷出臺行之有效的旅游政策法規(guī)，扶持海南旅游業(yè)一步步成長壯大。海南省的旅游政策法規(guī)指導(dǎo)海南旅游交通建設(shè)，反過來路網(wǎng)的聯(lián)通打開旅游布局的大門，迎來源源不斷的客源。海南省旅游政策法規(guī)對海南省旅游格局帶來了影響，本文主要探析海南省旅游發(fā)展政策對海南經(jīng)濟的影響。

（一）完善旅游交通基礎(chǔ)

世界著名旅游勝地旅游交通網(wǎng)絡(luò)特別發(fā)達，都會打通“最后一公里”。旅游交通可以說是旅游業(yè)發(fā)展的生命線，旅游交通網(wǎng)絡(luò)愈發(fā)達，旅游業(yè)就愈加生氣盎然。反之旅游交通不通暢則如同血管不通，旅游業(yè)就無從談發(fā)展。旅游資源的開發(fā)也會促進旅游交通投資，兩者相輔相成，相互促進。

海南省地理位置的唯一性，即熱帶海島屬性，自帶旅游資源，但旅游交通發(fā)展滯后與海南省旅游業(yè)高速發(fā)展不匹配，制約旅游資源開發(fā)。建省后，海南省的旅游交通進入了發(fā)展快車道，形成以東西線高速公路為骨干、各個國道為輔的旅游交通網(wǎng)。但是20世紀(jì)90年代海南經(jīng)濟泡沫破滅后，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，旅游基礎(chǔ)措施投資體量不大。直到2000年省委確定海南省“一省兩地”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，《海南省旅游發(fā)展總體規(guī)劃》充分把握了把海南省建成世界著名、亞洲一流的度假休閑旅游勝地的意圖，打破了以往國內(nèi)旅游規(guī)劃編制中以資源為導(dǎo)向的常規(guī)，堅持以市場為導(dǎo)向，始終從國際旅游市場對度假休閑旅游勝地產(chǎn)品的需求出發(fā)，對如何開發(fā)海南省得天獨厚的旅游資源、如何調(diào)整海南旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)做出了科學(xué)規(guī)劃，設(shè)計了“海南島：熱帶中國”的對外促銷口號。總規(guī)的出臺對海南省旅游交通網(wǎng)進行了詳細(xì)規(guī)劃，相繼開通了西環(huán)電氣化鐵路，并擴建國道，打通多個旅游景點的旅游公路，形成了海南省旅游交通網(wǎng)絡(luò)。

2009年，國際旅游島建設(shè)以后，海南省旅游交通網(wǎng)絡(luò)進入迅猛發(fā)展時期，《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要》的出臺，遵從“整體設(shè)計、系統(tǒng)推進、滾動開發(fā)”的空間發(fā)展模式，科學(xué)確定國際旅游島建設(shè)的功能組團和海岸帶功能分區(qū)，加強對主要旅游景區(qū)和度假區(qū)的規(guī)劃控制的發(fā)展思路，在這期間，開通了海南省環(huán)島高鐵，實現(xiàn)全島2小時生活圈，把沿海旅游資源串聯(lián)起來開發(fā)。高規(guī)格、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)旅游公路網(wǎng)絡(luò)，延伸“最后一公里”到景區(qū)景點，打造適應(yīng)旅游發(fā)展的四通八達公路網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)2016年底通車?yán)锍?8 216.8千米。高速公路方面，不斷升級改造環(huán)島高速，?？谌齺喞@城高速陸續(xù)開通，田字形高速逐步形成，結(jié)束海南旅游資源豐富的中部地區(qū)不通高速的歷史，截至2016年年底，通車?yán)锍?95千米。航空方面形成?？谌齺唭纱髾C場，博鰲機場及儋州機場為輔，航程線路逐年提高，旅游交通網(wǎng)絡(luò)情況表如表1所示。

（二）海南省旅游政策促進海南旅游格局發(fā)展

2000年前后，經(jīng)過建設(shè)10多年的發(fā)展，海南省旅游格局初具雛形。高瞻遠矚的《海南省旅游發(fā)展總體規(guī)劃》驚艷亮相，打破傳統(tǒng)，以世界級的規(guī)劃新理念，從市場化的視角對海南省旅游資源進行全面統(tǒng)籌規(guī)劃。對海南所有旅游要素進行了詳細(xì)科學(xué)評估。明確圍繞海南省委提出的“一省兩地”開展旅游規(guī)劃活動。形成以?？谌齺啚辇堫^，開發(fā)中部五指山熱帶雨林生態(tài)游、挖掘黎苗少數(shù)民族特色文化遺產(chǎn)，東部低密度藍色生態(tài)旅游、高檔次的旅游度假區(qū)，其他區(qū)域旅游圈規(guī)劃的總體格局。

國際旅游島建設(shè)之前，由于各方面的條件制約，海南省的旅游業(yè)發(fā)展非常不均衡，形成一個個區(qū)域性的旅游單元，重復(fù)建設(shè)比較嚴(yán)重，差異化不明顯，難以形成國際性競爭力。隨著2009年國際旅游島的新定位，中央審時度勢，結(jié)合國內(nèi)外經(jīng)濟形勢，在海南省做出建設(shè)世界一流的海島休閑度假旅游目的的時機已經(jīng)成熟的正確論斷?！逗Ｄ蠂H旅游島建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要》的出臺契合國家對海南省的定位需求，更加突出海南省旅游資源的比較優(yōu)勢，優(yōu)越的地理位置及旅游資源使海南省非常適合發(fā)展旅游業(yè)及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。根據(jù)海南省國際旅游島的戰(zhàn)略定位，統(tǒng)籌環(huán)境、資源、基礎(chǔ)措施情況按照“整體設(shè)計、系統(tǒng)推進、滾動開發(fā)”的空間發(fā)展模式，科學(xué)確定國際旅游島建設(shè)的功能組團和海岸帶功能分區(qū)。形成根據(jù)各個區(qū)域綜合情況制定的各具特色的功能組團，形成差異化策略，避免旅游資源規(guī)劃和旅游產(chǎn)品規(guī)劃重復(fù)建設(shè)。規(guī)劃還明確提出海岸帶建設(shè)指導(dǎo)，劃出海岸帶開發(fā)紅線，避免由于無序開發(fā)造成海岸帶的破壞。

《海南省旅游業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》的出臺，圍繞全面建成小康社會、基本建成國際旅游島、建設(shè)美麗海南“三大目標(biāo)”和努力將海南建設(shè)成全省人民的幸福家園、中華民族的四季花園、中外游客的度假天堂“三大愿景”。規(guī)劃好海南“十三五”期間的發(fā)展思路。

（三）海南省旅游政策促進海南旅游經(jīng)濟發(fā)展

國際旅游島建設(shè)以來，隨著《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要》的實施，《海南省旅游業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》等一系列利好政策出臺，不斷推動海南省旅游經(jīng)濟發(fā)展，以旅游業(yè)為支柱性產(chǎn)業(yè)得到進一步精準(zhǔn)定位，旅游經(jīng)濟在GDP中的比重逐年提升。政策的推動促進旅游產(chǎn)業(yè)環(huán)境、旅游產(chǎn)品更加符合市場需求，對國內(nèi)外游客更具吸引力。隨著海南旅游基礎(chǔ)措施不斷完善，旅游環(huán)境不斷改善，海南省旅游品牌的美譽度更加深入人心，境內(nèi)外大量游客海量入境海南旅游，為海南省提供源源不斷的客源，推動海南旅游業(yè)蓬勃發(fā)展。旅游業(yè)已經(jīng)成為海南省的支柱性產(chǎn)業(yè)。隨著多項旅游政策出臺，旅游業(yè)由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向由市場主導(dǎo)。旅游資源不斷升級改造，旅游產(chǎn)品不斷得到優(yōu)化，促進旅游經(jīng)濟又好又快發(fā)展。從圖1可以看出2010-2016年旅游收入每年都會上一個臺階，旅游收入占比越來越大，旅游收入增長速度快于GDP增長速度，對GDP的拉動效應(yīng)非常明顯。

新常態(tài)下，海南省旅游業(yè)也面臨著轉(zhuǎn)型升級挑戰(zhàn)，需要不斷優(yōu)化供給側(cè)改革，《海南省旅游業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》的出臺，特別是海南省第七次黨代會的召開，明確提出重點發(fā)展以旅游業(yè)為主的12項產(chǎn)業(yè)，促進旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，帶動海南現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。旅游業(yè)能夠帶動就業(yè)，促進財政收入比重不斷上升。進一步強調(diào)生態(tài)環(huán)境保護對海南旅游業(yè)發(fā)展的重要性，沒有綠水青山就沒有海南的金山銀山，準(zhǔn)確定位生態(tài)，保護措施得當(dāng)。經(jīng)濟的發(fā)展、市場需求的轉(zhuǎn)變，使旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級迫在眉睫。深化旅游業(yè)供給側(cè)改革，按照國際化的高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)海南省國際旅游島。對海南島進行全域規(guī)劃，發(fā)揮好每一個功能組團建設(shè)，這一系列利好政策的出臺對譜寫美麗海南新篇章、對旅游經(jīng)濟的發(fā)展無疑是一股強新劑。

三、研究結(jié)論

（1）海南省的旅游政策通過政府規(guī)劃投資交通基礎(chǔ)措施，加大旅游基礎(chǔ)措施建設(shè)，打通各個區(qū)域的交通瓶頸，由點形成線、形成面，實現(xiàn)旅游資源全域暢通無阻，滿足游客多種出行方式及各種旅游的需求。通過市場化方法，引導(dǎo)社會資本投向規(guī)劃區(qū)域，發(fā)展規(guī)劃好的產(chǎn)業(yè)，加大對旅游資源的投資力度，打造每個景區(qū)的特色。交通的發(fā)展使資金聚焦海南省優(yōu)勢旅游資源的開發(fā)并形成差異化的旅游產(chǎn)品，帶動周邊服務(wù)業(yè)發(fā)展，形成政策規(guī)劃中的旅游格局。

（2）海南省旅游政策法規(guī)對政府服務(wù)監(jiān)管的角色轉(zhuǎn)換定位精準(zhǔn)。充分發(fā)揮旅游市場這只看不見的手對旅游市場的調(diào)節(jié)作用，發(fā)揮好政府規(guī)范和監(jiān)管旅游市場的作用。促進旅游行業(yè)規(guī)范管理，監(jiān)督旅游市場秩序。另外旅游資源的過度開發(fā)給環(huán)境造成一定的破壞，海南相關(guān)環(huán)境政策的出臺為以旅游業(yè)為主的海南省的優(yōu)美環(huán)境提供保護。另外政府通過相關(guān)政策加大教育投入，提升本土居民的文化素質(zhì)，特別是本地居民的友好程度及外語運用程度都能給外來游客營造很好的旅游氛圍。

（3）海南省出臺的11項財稅政策，很好地利用稅收及財政工具調(diào)控投資，促進旅游消費，從免稅店的銷售火爆可以看出這項政策對海南省旅游的貢獻非常大，為海南省旅游產(chǎn)品轉(zhuǎn)型提供優(yōu)秀的實踐范例。提升了海南旅游產(chǎn)品的質(zhì)量，提升了海南旅游的人均消費量，產(chǎn)生很好的經(jīng)濟效益。這一系列政策還重點包括對核心生態(tài)區(qū)進行保護性的財政轉(zhuǎn)移支付政策，很好地把生態(tài)區(qū)的旅游開發(fā)控制起來，起到開發(fā)與保護共同兼顧的作用，保護好海南省的青山綠水。

（4）海南旅游政策促進旅游經(jīng)濟發(fā)展，扶持旅游產(chǎn)業(yè)，促進社會資本向旅游產(chǎn)業(yè)聚集，從每個功能模塊的旅游定位基礎(chǔ)上，有針對性地引入高質(zhì)量投資，通過以點帶動線、面的全域發(fā)展，形成海南省獨具特色又有差異化的旅游資源和旅游產(chǎn)品。另外，政府出臺政策整合土地資源，為旅游項目落地提供用地保障。

（作者單位：海南熱帶海洋學(xué)院旅游學(xué)院MTA中心）