新時期產(chǎn)城融合發(fā)展規(guī)劃對策研究
——以重慶市經(jīng)開區(qū)為例

魏 寧

(中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院西部分院，重慶 401147)

0 前 言

當(dāng)前重慶市正處于“一統(tǒng)三化兩轉(zhuǎn)變”的關(guān)鍵時期，在新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的背景下，市委市政府提出在城鎮(zhèn)化中要堅持產(chǎn)城融合，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設(shè)并重并舉，實現(xiàn)以城聚產(chǎn)、以產(chǎn)興城、產(chǎn)城聯(lián)動、融合發(fā)展。城市沒有產(chǎn)業(yè)支撐，即便再漂亮，也就是“空城”；產(chǎn)業(yè)沒有城市依托，即便再高端，也只能“空轉(zhuǎn)”。城市化與產(chǎn)業(yè)化要有對應(yīng)的匹配度。因此，全面理解產(chǎn)城融合，從人本導(dǎo)向、功能融合和結(jié)構(gòu)匹配三方面審視其核心內(nèi)涵，有利于提出更為合理的規(guī)劃建議。

1 重慶市經(jīng)開區(qū)產(chǎn)城發(fā)展解讀

1.1 用地布局特征

通過對區(qū)內(nèi)進(jìn)行分類功能區(qū)塊劃分(見圖1)，可以看出，不同功能用地“碎片化”，居住服務(wù)組團(tuán)與產(chǎn)業(yè)組團(tuán)分區(qū)過甚，綠地系統(tǒng)僅僅發(fā)揮分區(qū)隔離作用，造成功能分離割裂現(xiàn)象嚴(yán)重。

圖1 重慶市經(jīng)開區(qū)規(guī)劃功能分區(qū)

1.2 用地規(guī)模特征

截至2010年底，重慶市經(jīng)開區(qū)內(nèi)居住用地面積為278.25 ha，主要分布于長生橋鎮(zhèn)、迎龍鎮(zhèn)及廣陽鎮(zhèn)集鎮(zhèn)所在地。工業(yè)用地面積為454.88 ha，集中分布于茶園工業(yè)園區(qū)和長江工業(yè)園區(qū)。公共設(shè)施用地面積為28.35 ha，主要分布于長生橋鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)所在地(見圖2)。

(a)現(xiàn)狀城市建設(shè)用地(2010年)

(b)規(guī)劃城市建設(shè)用地匯總(總規(guī))

職住用地比是反映產(chǎn)城用地是否均衡的重要指標(biāo)之一，本次調(diào)研所指職住比即為M+W/R，并通過各片區(qū)橫向?qū)Ρ?，量化反映一定產(chǎn)城關(guān)系。

現(xiàn)狀職住比為1.63,規(guī)劃職住比為1.95，工業(yè)倉儲用地比重上升，反映出總規(guī)中確定工業(yè)規(guī)劃倉儲用地指標(biāo)過高，而配套的居住功能用地不能滿足對產(chǎn)業(yè)的服務(wù)，用地格局失衡。

1.3 經(jīng)開區(qū)產(chǎn)城發(fā)展存在的問題

2)發(fā)展模式桎梏：“以園帶城”模式致使茶園、長江等工業(yè)園區(qū)各自為政，建設(shè)上以園區(qū)自我為中心，配套缺失致使就業(yè)人群難以轉(zhuǎn)化為居住人群，反蝕“園區(qū)先行”模式的快速推進(jìn)優(yōu)勢。

3)交通出行不便：現(xiàn)有企業(yè)多以單位通勤車接送職工上下班往返主城與經(jīng)開區(qū)，加劇高峰期擁堵，潮汐現(xiàn)象非常嚴(yán)重。

4)生態(tài)環(huán)境污染：現(xiàn)狀工業(yè)企業(yè)規(guī)模小、分布散，且多以高耗能、高污染、低產(chǎn)出為特點，區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境亟待治理恢復(fù)。

5)“工業(yè)地產(chǎn)”戰(zhàn)略模糊：決策者對工業(yè)地產(chǎn)發(fā)展戰(zhàn)略不明確，對工業(yè)地產(chǎn)發(fā)展規(guī)?？偭看嬉?，已報批工業(yè)地產(chǎn)在布局上分布離散，規(guī)模不均，缺乏集聚度，在功能定位上過分同質(zhì)。

2 產(chǎn)城融合發(fā)展的經(jīng)驗借鑒

通過筑波科學(xué)城、成都天府新區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)和上海浦東新區(qū)的發(fā)展歷程回顧可知，從產(chǎn)業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)城融合的城市新區(qū)具有一定規(guī)律性。

首先，產(chǎn)業(yè)先行，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚原始人氣；其次，當(dāng)產(chǎn)業(yè)區(qū)發(fā)展到一定階段，為產(chǎn)業(yè)人員配套居住、社區(qū)級公共服務(wù)設(shè)施，注重居住與公共服務(wù)設(shè)施配套的多樣性，如發(fā)展商品住宅、人才公寓、職工宿舍等多種住宅類型，完善日常公共服務(wù)設(shè)施配套。

產(chǎn)業(yè)區(qū)實力繼續(xù)提升，人氣持續(xù)集聚，根據(jù)持續(xù)增長的發(fā)展需求，通常在城市濱水地段、軌道交通站點、風(fēng)景區(qū)等地區(qū)打造新區(qū)生活服務(wù)與生產(chǎn)服務(wù)中心，布置大型商場、商務(wù)寫字樓、文化中心等公共服務(wù)建筑。通過分步驟、有秩序地推進(jìn)，逐漸在城市新區(qū)實現(xiàn)產(chǎn)城融合。

不吃就別給孩子吃，吃是人的本能，餓了自然會吃。小寶寶不愛吃米飯也沒關(guān)系，面條、饅頭、面包都可以，只要吃就行。不吃主食光吃菜問題也不大，吃完再來點小餅干即可。

總體而言，開發(fā)區(qū)的產(chǎn)城發(fā)展從成型、成長到成熟，在功能上必然經(jīng)歷從單純工業(yè)，到工業(yè)和配套功能，再到綜合新城，在空間上必然從生產(chǎn)空間主導(dǎo)，到生產(chǎn)空間和配套服務(wù)空間，再到消費空間主導(dǎo)。重慶市經(jīng)開區(qū)正處于區(qū)域成型階段走向成長階段的過渡時期，產(chǎn)城融合發(fā)展訴求日益強(qiáng)烈,產(chǎn)業(yè)面臨升級，配套亟待完善，必須采取一定規(guī)劃措施應(yīng)對發(fā)展趨勢。

3 “產(chǎn)城共構(gòu)”發(fā)展模式的提出及其規(guī)劃對策

3.1 經(jīng)開區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展規(guī)劃建設(shè)思路

1)從“以園帶城”到“園城共進(jìn)”。所謂“以園帶城”模式在具體實施上即是先園后城，園區(qū)工業(yè)壯大驅(qū)動城市發(fā)展。初期的園區(qū)帶動模式具有快速推進(jìn)的體制優(yōu)勢，但發(fā)展到一定階段，易于形成園區(qū)獨大，城市功能配套缺失的局面，因此，應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)開區(qū)現(xiàn)行模式，以“園城共進(jìn)”的統(tǒng)籌思路促進(jìn)總體發(fā)展。

2)從“功能分區(qū)”到“功能混合”。傳統(tǒng)的嚴(yán)格功能分區(qū)的規(guī)劃手法力圖促成各種功能活動的井然有序開展，空間層次架構(gòu)明確，便于管理控制，卻導(dǎo)致各種功能空間的脫離割裂，缺乏人性關(guān)懷。基于經(jīng)開區(qū)產(chǎn)業(yè)體系的高端化和低污染優(yōu)勢，職住功能混合成為必然選擇。

3.2 “產(chǎn)城共構(gòu)”發(fā)展模式內(nèi)涵

經(jīng)開區(qū)作為重慶市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的先行區(qū)，應(yīng)針對經(jīng)開區(qū)現(xiàn)狀在城市功能和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上一系列渙散、割裂的癥結(jié)，探索一種促進(jìn)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)空間與城市發(fā)展共榮，推動城市、產(chǎn)業(yè)園及自然空間和諧發(fā)展的產(chǎn)城融合發(fā)展模式，以“統(tǒng)籌”的思路來促進(jìn)產(chǎn)城共贏的發(fā)展格局。

“產(chǎn)城共構(gòu)”發(fā)展模式以TOD交通導(dǎo)向開發(fā)作為理論源泉，狹義上是圍繞軌道交通站點合理布局組織城市生活功能與產(chǎn)業(yè)功能，廣義上是通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、消費結(jié)構(gòu)相互匹配，實現(xiàn)產(chǎn)城互促，融合發(fā)展，以避免人與生產(chǎn)、生活環(huán)境的脫離。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、消費結(jié)構(gòu)是否相互匹配，考量的是居住、生態(tài)供給狀況與就業(yè)結(jié)構(gòu)是否相對吻合，落實在空間上即通過交通組織、生態(tài)優(yōu)化、功能增值、布局融合、配套政策跟進(jìn)等五大目標(biāo)特征的構(gòu)建，實現(xiàn)“產(chǎn)與城”的人地關(guān)系共構(gòu)，其中公共交通組織、生態(tài)環(huán)境治理作為模式建構(gòu)的基礎(chǔ)條件，功能增值、布局融合、配套政策三者為該模式的核心內(nèi)涵。

3.3 基于“產(chǎn)城共構(gòu)”模式的規(guī)劃對策建構(gòu)

基于上述對模式內(nèi)涵要素的建構(gòu)，結(jié)合經(jīng)開區(qū)產(chǎn)城發(fā)展現(xiàn)狀，提出五大規(guī)劃對策。

3.3.1 激活公交動線

打通軌交主脈：借助軌道6號線和8號線以及重慶東客站規(guī)劃項目建設(shè)，拉近經(jīng)開區(qū)與主城的時間與心理距離，弱化初期的飛地劣勢，通過交通、環(huán)境及價格的溢價優(yōu)勢提升主城人群本地購房需求，吸引內(nèi)部就業(yè)人群和外部遷居人群居住。

構(gòu)建鄰里單元：結(jié)合規(guī)劃產(chǎn)業(yè)和居住空間分布，先行論證軌道站點選址，按照步行15 min生活圈的理念，構(gòu)建以軌交站點為核心的產(chǎn)城鄰里單元，鄰里單元的最佳服務(wù)范圍為2～3 km2，服務(wù)就業(yè)與居住人口在3～5萬人。單元內(nèi)布置居住、商業(yè)、辦公及其他生活服務(wù)功能，限制和避免發(fā)展低產(chǎn)出的工業(yè)用地，促進(jìn)軌交站點和各級服務(wù)中心的耦合。適當(dāng)提高鄰里單元開發(fā)容積率。

3.3.2 優(yōu)化生態(tài)環(huán)境

恢復(fù)：首先需遷出高耗、高污、低產(chǎn)出的工業(yè)企業(yè)，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境低沖擊開發(fā)。結(jié)合產(chǎn)業(yè)用地布局，梳理完善排污及治污設(shè)施體系，禁止未經(jīng)處理的“三廢”直接排放。轉(zhuǎn)變思路，將區(qū)內(nèi)水系從排污渠、分區(qū)邊界隔離帶轉(zhuǎn)化為生態(tài)休閑帶，景觀共享功能帶。

維育：以迎龍山郊野公園為生態(tài)綠心，苦溪河-魚溪河為生態(tài)廊道，構(gòu)建完整的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。在生態(tài)網(wǎng)絡(luò)中，局部保留自然地形，保護(hù)濕地，著力于水系統(tǒng)優(yōu)化設(shè)計，打造以水為脈的休閑慢行體系。結(jié)合道路綠化和綠地系統(tǒng)規(guī)劃，設(shè)計綠色空間作為城市雨洪蓄留和水土涵養(yǎng)空間，打造生態(tài)優(yōu)美、具有生機(jī)的整體環(huán)境。

3.3.3 增值功能鏈條

培育兩級服務(wù)功能中心：向茶園中心區(qū)和鄰里單元注入居住、商業(yè)、商務(wù)、娛樂、游憩等多種城市功能，促進(jìn)茶園中心區(qū)生活服務(wù)功能空間極化以及鄰里單元作為片區(qū)中心的服務(wù)輻射能級擴(kuò)大，由此推動開發(fā)區(qū)整體“由生轉(zhuǎn)熟”的城市化進(jìn)程。

拓展三產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈：基于長江產(chǎn)業(yè)研發(fā)孵化基地及茶園物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)基地的產(chǎn)業(yè)環(huán)境，努力向軟件外包、電子信息服務(wù)咨詢、藝術(shù)創(chuàng)意、旅游地產(chǎn)等高端信息和服務(wù)業(yè)方向發(fā)展，吸引高知人群就業(yè)居住?？傮w通過傳統(tǒng)城市功能與高端服務(wù)功能彼此協(xié)作產(chǎn)生相互放大的溢出效價值，帶動區(qū)域整體溢價，進(jìn)一步催熟經(jīng)開區(qū)開發(fā)。

3.3.4 整合用地布局

在軌交站點為核心的產(chǎn)城鄰里單元(見圖3)范圍內(nèi)，進(jìn)行居住、服務(wù)、產(chǎn)業(yè)、綠地等功能空間的局部存量適度置換，促進(jìn)相互有機(jī)融合，形成包容復(fù)合的布局形式，改變原有嚴(yán)格功能分區(qū)，空間相互隔離的布局形態(tài)，提升功能混合效用，促進(jìn)功能空間溢價，推動產(chǎn)城融合發(fā)展。針對不同片區(qū)產(chǎn)業(yè)類型所決定的用地布局、就業(yè)結(jié)構(gòu)特點，鄰里單元布局形式略有不同。

圖3 重慶市經(jīng)開區(qū)軌交鄰里單元示意

東港片區(qū)規(guī)劃以機(jī)械裝備制造業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，用地空間需求較大，而且要求用地較為完整；迎龍片區(qū)以創(chuàng)新研發(fā)及流通產(chǎn)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)用地空間較為靈活。長生片區(qū)以物聯(lián)網(wǎng)、電子信息、通訊產(chǎn)業(yè)等支柱產(chǎn)業(yè)，單個產(chǎn)業(yè)項目相對用地較小，用地最為靈活。

4 政策機(jī)制引導(dǎo)

制定智慧城市相關(guān)政策：借勢經(jīng)開區(qū)內(nèi)的“國家物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)示范基地”，應(yīng)依照《國家智慧城市(區(qū)、鎮(zhèn))試點指標(biāo)體系》，制定支撐政策法規(guī)，保障運營、監(jiān)管、資金流通順暢，基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、公共數(shù)據(jù)平臺建設(shè)逐漸完善和城市建設(shè)管理應(yīng)用落地。總體建設(shè)集體驗、展示、研發(fā)、旅游等于一體的物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)主題公園，推廣物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，提升城市吸引力。

制定容積率獎勵政策：為形成完善的公建配套體系，實現(xiàn)以軌交站點為核心的產(chǎn)城鄰里單元構(gòu)建，在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上，再制定容積率獎勵政策，鼓勵開發(fā)主體開放配套設(shè)施，實現(xiàn)設(shè)施共享，補(bǔ)足鄰里單元內(nèi)部公共服務(wù)設(shè)施。

完善開發(fā)管理機(jī)制：合并現(xiàn)狀分散、事權(quán)交叉的各個工業(yè)區(qū)管理委員會，依托經(jīng)開區(qū)管委會，負(fù)責(zé)整個經(jīng)開區(qū)的行政管理和協(xié)調(diào)服務(wù)工作。在此之前，經(jīng)開區(qū)茶園工業(yè)園、長江工業(yè)園、東港工業(yè)園都成立了管委會，這樣的“分布”機(jī)制有利于迅速啟動，但產(chǎn)業(yè)融合、職住平衡、交通一體這樣一些問題還需在新城整體層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

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