醫(yī)療器械唯一標(biāo)識（UDI）相關(guān)法規(guī)

醫(yī)療器械唯一標(biāo)識（unique device identifier，UDI）目前已成為解決醫(yī)療器械全球監(jiān)管問題的通用語言。國際醫(yī)療器械監(jiān)管機(jī)構(gòu)論壇（IMDRF）的前身——全球醫(yī)療器械協(xié)調(diào)工作組(GHTF)于2008年建立UDI特別工作組，并于2011年9月通過了《醫(yī)療器械唯一標(biāo)識系統(tǒng)指南》(以下簡稱《指南》)。2012年，IMDRF取代了GHTF，并在《指南》的基礎(chǔ)上補(bǔ)充完善通過了《醫(yī)療器械唯一標(biāo)識系統(tǒng)擬定規(guī)則》，期待全球各監(jiān)管部門依照該擬定規(guī)則來構(gòu)建自己的UDI系統(tǒng)。IMDRF于2013年12月發(fā)布《UDI指南》，這是關(guān)于UDI系統(tǒng)的框架性文件，拉開了全球?qū)嵤︰DI的序幕。醫(yī)療器械唯一標(biāo)識(UDI)是國際醫(yī)療器械監(jiān)管領(lǐng)域關(guān)注的熱點，是監(jiān)管手段創(chuàng)新和效能提升的發(fā)展方向。

由于《UDI指南》只是一個框架性文件，不包括具體應(yīng)用層面的指導(dǎo)，2017年9月，IMDRF管理委員會立項批準(zhǔn)了《IMDRF UDI應(yīng)用指南》，這是對2013年系統(tǒng)指南在實施層面的細(xì)化，并于2019年3月發(fā)布《UDI應(yīng)用指南》和兩個信息文件《在電子健康系統(tǒng)中記錄UDI》《UDI數(shù)據(jù)元素在不同IM?DRF成員國的使用》，給各國實施UDI提供細(xì)化的指導(dǎo)。目前，UDI在IMDRF全新的全球框架下繼續(xù)予以實施，并在美國和歐盟等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)得到了積極推進(jìn)。

美國率先實施UDI

2012年《FDA安全與創(chuàng)新法案》(《FDA Safety and Innovation Act》)明確了 UDI系統(tǒng)實施的時間框架，2012年7月10日發(fā)布《UDI法規(guī)提案》，向全球公開征求意見，并于2013年9月24日發(fā)布了《UDI最終法規(guī)》，從法規(guī)正式生效開始計算，F(xiàn)DA計劃用7年的時間逐步將醫(yī)療器械的監(jiān)管進(jìn)行信息化與溯源化，其中III類醫(yī)療器械必須在2014年9月24日前標(biāo)注UDI碼，植入類與救護(hù)類醫(yī)療器械必須在2015年9月24日前標(biāo)注UDI碼；II類器械應(yīng)在2016年9月24日前標(biāo)注UDI碼；I類器械以及未被劃入I、II、III類器械的其他器械必須在2018年9月24日前標(biāo)注UDI碼。到2020年9月24日，可重復(fù)使用以及使用前必須消毒的I類器械以及其他所有未被分類的器械都應(yīng)完成UDI標(biāo)注。后根據(jù)實施進(jìn)展調(diào)整，F(xiàn)DA決定推遲兩年至2022年所有產(chǎn)品全部實施，UDI最終規(guī)定明確的實施時間安排及最終規(guī)定時限要求，分別如表1及表2所示（見下頁)。法規(guī)對部分醫(yī)療器械產(chǎn)品進(jìn)行了豁免，部分低風(fēng)險產(chǎn)品將免除UDI，繃帶等大包裝產(chǎn)品將共同使用一個UDI編碼。

表1

表2

在實施UDI過程中，美國FDA成立了專門的UDI工作團(tuán)隊，具體由FDA設(shè)備儀器與放射健康中心（CDRH）的監(jiān)管、統(tǒng)計辦公室（OSB）和FDA信息化辦公室負(fù)責(zé)。為保障器械的安全使用，2014年9月美國食品藥品監(jiān)督管理局(FDA)對UDI做出最終裁決，要求在美國銷售的醫(yī)療設(shè)備必須攜帶一個UDI，并將數(shù)據(jù)提交到FDA全球UDI數(shù)據(jù)庫(GU?DID)。

歐盟UDI法規(guī)

2013年4月，歐盟發(fā)布了醫(yī)療器械唯一標(biāo)識系統(tǒng)通用框架的建議，旨在歐盟范圍內(nèi)實施UDI系統(tǒng)。2017年5月5日，歐盟發(fā)布了醫(yī)療器械法規(guī)（MDR）（EU）2017/745指令，以及體外診斷醫(yī)療器械法規(guī)（IVDR）（EU）2017/745指令，于 2017 年 5月25日正式生效，并分別于2020年5月26日和2022年5月26日實施。自實施之日起，MDR和IVDR將分別取代原歐盟醫(yī)療器械指令（MDD）和體外診斷設(shè)備指令（IVDD）。根據(jù)歐盟法規(guī)要求，UDI應(yīng)用于醫(yī)療器械標(biāo)簽、包裝或器械本身。所需的產(chǎn)品數(shù)據(jù)必須提交到EUDAMED(歐洲醫(yī)療器械數(shù)據(jù)庫)。

MDR和IVDR是迄今為止頗具影響的一部醫(yī)療器械法規(guī)，在歐盟所有成員國執(zhí)行并取得了良好成效，該指令被稱作能夠體現(xiàn)醫(yī)療器械管理法規(guī)全球統(tǒng)一化的典范。

歐盟新法規(guī)IVDR解析:

分類規(guī)則的變化以及公告機(jī)構(gòu)的介入

在IVDR法規(guī)中，對于體外診斷設(shè)備的監(jiān)管依然基于分類監(jiān)管這個大框架，但是分類規(guī)則較之前的IVDD卻發(fā)生了根本性的變化，即在IVDR中，基于產(chǎn)品的風(fēng)險將所有的體外診斷設(shè)備由低到高分為了A、B、C、D四類。該分類規(guī)則來源于全球協(xié)調(diào)工作組（GHTF），目前加拿大、巴西、澳大利亞等國已使用，是國際范圍內(nèi)認(rèn)可度較高的分類規(guī)則。各類產(chǎn)品舉例，如表3所示（見下頁）。

表3

伴隨著產(chǎn)品分類規(guī)則的調(diào)整，各類別產(chǎn)品對應(yīng)的認(rèn)證途徑比原監(jiān)管體系相應(yīng)有所改變，其中最核心的變化點在于公告機(jī)構(gòu)（Notified Body，NB）介入的增加，涉及產(chǎn)品包括所有的D、C、B類和部分A類。在整個IVDR領(lǐng)域，涉及公告機(jī)構(gòu)介入的產(chǎn)品數(shù)量從IVDD監(jiān)管體系下的10%～20%增加至80%～90%。公告機(jī)構(gòu)介入量的增加，意味著絕大多數(shù)的體外診斷設(shè)備，在歐盟區(qū)的市場準(zhǔn)入將告別之前“自我宣稱”的形式，取而代之的將是一個實質(zhì)性的注冊過程。

歐盟醫(yī)療器械數(shù)據(jù)庫及監(jiān)管透明度

在歐盟過去十多年的醫(yī)療器械監(jiān)管中，監(jiān)管的透明度一直是業(yè)內(nèi)詬病比較多的。究其原因主要是沒有一個公開的數(shù)據(jù)庫供各方查詢。在IVDR的法規(guī)體系下，歐盟主管當(dāng)局一個很重要的工作就是未來將要推出醫(yī)療器械數(shù)據(jù)（EUDAMED），該數(shù)據(jù)庫涵蓋從產(chǎn)品上市前審批到上市后監(jiān)管中的很多重要信息（包括數(shù)據(jù)庫有UDI、歐盟登記、NB證書、臨床試驗審批、不良事件監(jiān)控、上市后監(jiān)管）。

唯一設(shè)備識別系統(tǒng)（Unique Device Identif‐cation System,UDI System）的引入

繼美國FDA實施UDI的要求以來，世界范圍內(nèi)紛紛效仿，很多國家相繼推出相關(guān)草案。歐盟出臺的IVDR，同樣也引入UDI的要求，生產(chǎn)企業(yè)在實施UDI的過程中，需要明確各產(chǎn)品的UDI代碼及所包含的信息，以電子形式存儲UDI相關(guān)信息并在EU?DAMED系統(tǒng)上申報。

法規(guī)負(fù)責(zé)人的提出

IVDR法規(guī)中，首次提出了法規(guī)負(fù)責(zé)人的要求：要求每個制造商企業(yè)內(nèi)，至少任命一位法規(guī)負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)處理與產(chǎn)品相關(guān)的監(jiān)管、合規(guī)性相關(guān)工作。

過渡期與法規(guī)切換

新法規(guī)IVDR與IVDD相比變化較大，為避免由于法規(guī)切換而造成對現(xiàn)有醫(yī)療系統(tǒng)的沖擊，IVDR法規(guī)從生效（Entry into Force）到實施（Application）期間有5年的過渡期。

2019年6月，歐盟委員會指定GS1為醫(yī)療器械唯一標(biāo)識(UDI)的發(fā)碼機(jī)構(gòu)。此外，歐盟法規(guī)中還引入了新概念“Basic UDI-DI”，可通過該標(biāo)識對歐洲醫(yī)療器械數(shù)據(jù)庫（EUDAMED）中的醫(yī)療器械進(jìn)行分組。GS1已制定了新標(biāo)識——全球型號代碼（Global Model Number，GMN），以滿足“Basic UDI-DI”的實施。

中國UDI法規(guī)

2012年，國務(wù)院印發(fā)《“十二五”國家藥品安全規(guī)劃》，要求“啟動高風(fēng)險醫(yī)療器械國家統(tǒng)一編碼工作”。2014年，國務(wù)院發(fā)布的《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》中第三十二條規(guī)定，國家鼓勵采用先進(jìn)技術(shù)手段進(jìn)行醫(yī)療器械銷售和使用情況記錄。2016年，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”國家藥品安全規(guī)劃》，要求“構(gòu)建醫(yī)療器械編碼體系，制定醫(yī)療器械編碼規(guī)則”。2017年，國務(wù)院發(fā)布的《“十三五”國家藥品安全規(guī)劃》，提出“構(gòu)建醫(yī)療器械編碼體系，制定醫(yī)療器械編碼規(guī)則”。2017年，原國家食品藥品監(jiān)督管理總局確定醫(yī)療器械編碼體系建設(shè)的總體思路，為保持與國際一致，符合UDI作為醫(yī)療器械身份標(biāo)識的內(nèi)涵，經(jīng)反復(fù)研究論證，形成《醫(yī)療器械唯一標(biāo)識系統(tǒng)規(guī)則(征求意見稿)草案》。2018年2月，原國家食品藥品監(jiān)督管理總局公開征求《醫(yī)療器械唯一標(biāo)識系統(tǒng)規(guī)則(征求意見稿)》意見。2018年8月，國家市場監(jiān)督管理總局再次公開征求《醫(yī)療器械唯一標(biāo)識系統(tǒng)規(guī)則(征求意見稿)》意見。國家藥品監(jiān)督管理局于2018年12發(fā)布了“YY/T 1630-2018《醫(yī)療器械唯一標(biāo)識基本要求》”，該標(biāo)準(zhǔn)2020年1月1日實施。2019年5月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革2019年重點工作任務(wù)的通知》，提出制定UDI系統(tǒng)規(guī)則，探索實施高值醫(yī)用耗材注冊、采購、使用等環(huán)節(jié)規(guī)范編碼的銜接應(yīng)用。國家藥品監(jiān)督管理局于2019年7月發(fā)布了YY/T 1681-2019《醫(yī)療器械唯一標(biāo)識系統(tǒng)》，該標(biāo)準(zhǔn)于2019年10月1日實施。

該兩項醫(yī)藥行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對醫(yī)療器械唯一標(biāo)識的基本原則、產(chǎn)品標(biāo)識和生產(chǎn)標(biāo)識做出了一系列要求，凡在中國境內(nèi)銷售、使用的醫(yī)療器械須遵守這些要求。隨后，國家藥品監(jiān)督管理局根據(jù)前述標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，建設(shè)了醫(yī)療器械唯一標(biāo)識數(shù)據(jù)庫（NMPA UDID），以供醫(yī)療器械企業(yè)填報UDI數(shù)據(jù)。2019年7月，國家藥品監(jiān)督管理局會同國家衛(wèi)生健康委聯(lián)合印發(fā)《醫(yī)療器械唯一標(biāo)識系統(tǒng)試點工作方案》，拉開我國醫(yī)療器械唯一標(biāo)識系統(tǒng)建設(shè)序幕。2019年7月，國家藥品監(jiān)督管理局信息中心就《醫(yī)療器械唯一標(biāo)識數(shù)據(jù)庫基本數(shù)據(jù)集》和《醫(yī)療器械唯一標(biāo)識數(shù)據(jù)庫填報指南》兩項標(biāo)準(zhǔn)的征求意見稿，公開征詢意見，逐步推進(jìn)UDI數(shù)據(jù)庫的建設(shè)。2019年12月10日，醫(yī)療器械唯一標(biāo)識數(shù)據(jù)庫（NMPA UDID）正式上線，進(jìn)入試點階段：2019年12月至2020年6月僅對試點企業(yè)開放數(shù)據(jù)申報功能。目前，所有醫(yī)療器械企業(yè)可登陸系統(tǒng)正式填報數(shù)據(jù)。YY/T 1752-2020《醫(yī)療器械唯一標(biāo)識數(shù)據(jù)庫基本數(shù)據(jù)集》、YY/T1753-2020《醫(yī)療器械唯一標(biāo)識數(shù)據(jù)庫填報指南》等配套標(biāo)準(zhǔn)也已經(jīng)發(fā)布。

《醫(yī)療器械唯一標(biāo)識系統(tǒng)規(guī)則》要求，唯一標(biāo)識系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)當(dāng)積極借鑒國際標(biāo)準(zhǔn)，遵循政府引導(dǎo)、企業(yè)落實、統(tǒng)籌推進(jìn)、分布實施的原則。為更好地促進(jìn)國際交流和國際貿(mào)易，優(yōu)化營商環(huán)境，我國唯一標(biāo)識系統(tǒng)建設(shè)借鑒了國際通行的原則和標(biāo)準(zhǔn)。建立唯一標(biāo)識系統(tǒng)，政府起引導(dǎo)作用，注冊人/備案人作為第一責(zé)任人負(fù)責(zé)落實，積極應(yīng)用唯一標(biāo)識提升產(chǎn)品質(zhì)量和企業(yè)管理水平。

中國物品編碼中心（GS1 China）是中國醫(yī)療器械唯一標(biāo)識的注冊機(jī)構(gòu)，其中國商品信息服務(wù)平臺是GS1 GDSN認(rèn)證數(shù)據(jù)池。為方便系統(tǒng)成員統(tǒng)一填報和管理數(shù)據(jù)，特提供全球商品數(shù)據(jù)共享平臺（http://b2b.gds.org.cn/），幫助國內(nèi)外醫(yī)療器械行業(yè)的GS1系統(tǒng)成員通過GDSN向國家藥監(jiān)局UDID發(fā)布和管理UDI數(shù)據(jù)。

美國的UDI系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫是單一的模塊，而歐盟建立的“歐盟醫(yī)療器械數(shù)據(jù)庫(EUDAMED)”則是一個大平臺，覆蓋醫(yī)療器械整個生命周期的多個領(lǐng)域，需多方參與數(shù)據(jù)維護(hù)、多用戶權(quán)限管理(監(jiān)管、企業(yè)、公眾、第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu))，而UDI數(shù)據(jù)庫僅僅是其中的一個部分。與美國僅要求企業(yè)輸入和更新數(shù)據(jù)相比，歐盟數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)的參與方更多，功能和預(yù)期效果更好。但相應(yīng)地，歐盟也將為此付出更高的系統(tǒng)建設(shè)和維護(hù)成本，數(shù)據(jù)庫建設(shè)難度更大。

美國FDA UDI法規(guī)已經(jīng)發(fā)布6年多時間，實施過程中有很多經(jīng)驗可以借鑒：由于醫(yī)療器械的多樣性，美國FDA UDI系統(tǒng)規(guī)則只是一個框架，給予企業(yè)實施更多的靈活性；UDI實施是一個長期的系統(tǒng)性工程，溝通和交流有助于UDI的成功實施；實施中的共性問題有必要明確。UDI實施中很多問題具備普遍性，如在實施初期政策法規(guī)和技術(shù)問題比較多，美國FDA針對UDI系統(tǒng)實施中的共性問題，制定了UDI常見問題集，有效地指導(dǎo)了行業(yè)的發(fā)展。

我國醫(yī)療器械按照風(fēng)險等級實行分類管理，在借鑒國際唯一標(biāo)識相關(guān)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)和監(jiān)管實際，制定了分步實施的政策，相較于美歐，我國實施UDI增加了試點環(huán)節(jié)，以部分高風(fēng)險植/介入醫(yī)療器械為主，覆蓋范圍更小，確保UDI穩(wěn)步推進(jìn)。