劉昊

關(guān)鍵詞：行政管理體制改革;政府職能;國務(wù)院

（一）新中國成立后30年行政體制的演變

1949年10月1日，中華人民共和國宣告成立，社會主義制度的確立為探索建立新型的行政管理體制創(chuàng)造了條件。1951年政務(wù)院作出《關(guān)于調(diào)整機構(gòu)緊縮編制的決定（草案）》，進行了新中國成立后第一次精兵簡政工作。其主要內(nèi)容有：（1）調(diào)整緊縮上層，合理充實下層;（2）合并分工不清和性質(zhì)相近的機構(gòu);（3）精簡機構(gòu)，減少層次;（4）明確規(guī)定干部與勤雜人員的比例;（5）要求劃清企業(yè)、事業(yè)機構(gòu)和行政機構(gòu)的編制和開支;（6）嚴格編制紀律。這次機構(gòu)改革的目的是為了加強中央集權(quán)，到1953年底，政務(wù)院工作部門增加到42個。

1954年，第一屆全國人民代表大會頒布了中國第一部《憲法》，成立了國務(wù)院，形成了新中國基本的行政體制框架。1956年重新調(diào)整中央與地方的權(quán)限關(guān)系，同年召開的全國體制會議提出：改進國家行政體制的首要步驟，是先劃分中央和各省、自治區(qū)、直轄市的行政管理職權(quán)，并且對地方的行政管理權(quán)予以適當擴大，然后再逐步劃分省和縣、縣和鄉(xiāng)的行政管理職權(quán)。

在1960年～1964年。為適應(yīng)國民經(jīng)濟調(diào)整的需要，進行了 “精簡加集中”的第三次較大機構(gòu)改革。一是先后在中央和地方各級機關(guān)進行了兩次比較集中的干部精簡運動。第一次是在1960年7月至1961年9月，主要集中在中央一級機關(guān)。這次干部精簡運動以事業(yè)單位為重點，對行政部門和事業(yè)單位同時進行精簡。經(jīng)過近兩年時間的努力，中央國家機關(guān)在1961年精簡的基礎(chǔ)上，又精簡的一萬人。全國共精簡了81萬人。精簡下來的干部大多數(shù)充實到基層和生產(chǎn)第一線。二是中央收回五十年代后期下放給地方的權(quán)力并恢復被撤銷的機構(gòu)，到1965年底，國務(wù)院的機構(gòu)數(shù)達到79個，為建國后的第二次高峰。

1966～1975年：“文革”中，政府機構(gòu)發(fā)生非正常的大變動。1970年，國務(wù)院的79個部門撤銷合并為32個，其中13個還由部隊管理，達到建國以來中央政府機構(gòu)數(shù)的最低點。1975年，鄧小平主持國務(wù)院工作，對各領(lǐng)域進行整頓，國務(wù)院部門恢復到52個。

（二）改革開放以來行政體制的變革

1978年底，中國拉開了偉大的改革開放歷史序幕。此后，從農(nóng)村到城市、從經(jīng)濟領(lǐng)域到其他各個領(lǐng)域，全面改革的進程勢不可擋。中國人民的面貌、社會主義中國的面貌、中國共產(chǎn)黨的面貌發(fā)生了歷史性變化，綜合國力大幅度提升，國際地位和影響顯著提高。持續(xù)快速的經(jīng)濟社會發(fā)展和不斷深化的改革開放事業(yè)，為中國行政改革提供了強大動力和基礎(chǔ)支撐。

從1982年開始，首先從國務(wù)院做起，自上而下地展開各級機構(gòu)改革，這次改革歷時3年之久，范圍包括各級黨政機關(guān)，是建國以來規(guī)模較大、目的性較強的一次建設(shè)和完善各級機關(guān)的改革。 這次改革不僅以精兵簡政為原則，而且注意到了經(jīng)濟體制改革的進一步發(fā)展可能對政府機構(gòu)設(shè)置提出的新要求，力求使機構(gòu)調(diào)整為經(jīng)濟體制改革的深化提供有利條件，較大幅度地撤并了經(jīng)濟管理部門，并將其中一些條件成熟的單位改革成了經(jīng)濟組織。

1981年，國務(wù)院的工作部門有100個，達到建國以來的最高峰。臃腫的管理機構(gòu)已不能適應(yīng)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，亟待改革。在1981年12月五屆全國人大四次會議的政府工作報告中，國務(wù)院決定，從國務(wù)院各部門首先做起進行機構(gòu)改革，限期完成。1982年3月8日，五屆全國人大常委會第22次會議通過了全國人大常委會關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革問題的決議。根據(jù)國務(wù)院部署，第一批先行一步的有12個單位。以后，其他部門陸續(xù)確定了方案，付諸實施。

這次改革歷時三年，是建國以來規(guī)模較大、目的性較強的一次建設(shè)和完善行政體制的努力。通過精簡各級領(lǐng)導班子和廢除領(lǐng)導職務(wù)終身制，加快了干部隊伍的年輕化，是一個很大的突破。1982年的政府機構(gòu)改革，其歷史性進步可用三句話來概括：一是開始廢除領(lǐng)導干部職務(wù)終身制;二是精簡了各級領(lǐng)導班子;三是加快了干部隊伍年輕化建設(shè)步伐。

1988年4月，七屆全國人大一次會議通過了國務(wù)院機構(gòu)改革方案。這是一次弱化專業(yè)經(jīng)濟部門分錢、分物、直接干預企業(yè)經(jīng)營活動的職能，以達到增強政府宏觀調(diào)控能力和轉(zhuǎn)向行業(yè)管理目的的改革。 此次改革是在推動政治體制改革，深化經(jīng)濟體制改革的大背景下出現(xiàn)的，其歷史性的貢獻是首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵”這一命題。

1993年這次機構(gòu)改革是在確立社會主義市場經(jīng)濟體制的背景下進行的，它的核心任務(wù)是在推進經(jīng)濟體制改革、建立市場經(jīng)濟的同時，建立起有中國特色的、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的行政管理體制。這次改革的指導思想是，適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，按照政企職責分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系，精兵簡政，提高效率。改革的重點是轉(zhuǎn)變政府職能。

1994年，繼續(xù)推進并力求盡早完成中央政府機構(gòu)改革，積極推進地方政府機構(gòu)改革。重點是轉(zhuǎn)政府職能，并要做好三個方面的工作：一是把屬于企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)范圍的職能切實還給企業(yè);二是把配置資源的基礎(chǔ)性職能轉(zhuǎn)移給市場;三是把經(jīng)濟活動中社會服務(wù)性和相當一部分監(jiān)督性職能轉(zhuǎn)交給市場中介組織。1997年，隨著1月國家電力公司的組建成立，政府機構(gòu)改革進一步深化，國家其他專業(yè)經(jīng)濟部門也進一步深化改革，逐步改組為不具有政府職能的經(jīng)濟實體，或改為國家授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)的單位，或改為行業(yè)管理組織，將原有的政府管理職能轉(zhuǎn)移給政府綜合部門負責。

1998年3月10日，九屆全國人大一次會議審議通過了《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定》。改革的目標是：建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊伍，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的政府行政管理體制。1998年改革歷史性的進步是，政府職能轉(zhuǎn)變有了重大進展，其突出體現(xiàn)是撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟部門。

2003年的政府機構(gòu)改革，是在加入世貿(mào)組織的大背景之下進行的。3月6日，國務(wù)院機構(gòu)改革方案提請十屆全國人大一次會議審議，啟動了改革開放以來的第五次大規(guī)模的機構(gòu)改革。3月10日，十屆全國人大一次會議第三次全體會議通過了關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定。 改革的目的是：進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，推進電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本。這次改革的成果是進一步推動了政府職能轉(zhuǎn)變，明確提出政府職能應(yīng)集中于經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場改革影響監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等四個方面建設(shè)“行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制。

2008年經(jīng)過30年改革開放和快速發(fā)展，我國已經(jīng)入全面建設(shè)小康社會新的發(fā)展階段，改革開放進入關(guān)鍵時期。面對新形勢新任務(wù)，行政管理體制基本適應(yīng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，仍然存在一些不相適應(yīng)的方面，為實行職能有機統(tǒng)一的大部門制，2008年3月12日，在中國第十一屆全國人大一次會議第四次全體會議上公布《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》。改革內(nèi)容包括：①合理配置宏觀調(diào)控部門職能，形成科學權(quán)威高效的宏觀調(diào)控體系;②加強能源管理機構(gòu)，保障國家能源安全;③國務(wù)院將新組建工業(yè)和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部;④國務(wù)院機構(gòu)改革，涉及調(diào)整變動的機構(gòu)共15個，正部級機構(gòu)減少4個;⑤調(diào)整后，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門設(shè)置27個，直屬特設(shè)機構(gòu)1個，直屬機構(gòu)16個，辦事機構(gòu)4個，直屬事業(yè)單位14個。

2013年3月14日，第十二屆全國人大第一次會議通過了《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》，啟動了改革開放以來的第七次國務(wù)院機構(gòu)改革，重點圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責關(guān)系，穩(wěn)步推進大部門制改革，實行鐵路政企分開，整合加強衛(wèi)生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構(gòu)。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市管理工作的地位和作用日益突出。 2018年3月21日，《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》全文對外公布。方案提出深化國務(wù)院機構(gòu)改革：著眼于轉(zhuǎn)變政府職能，結(jié)合新的時代條件和實踐要求，著力推進重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機構(gòu)職能優(yōu)化和調(diào)整，構(gòu)建起職責明確、依法行政的政府治理體系，增強政府公信力和執(zhí)行力，加快建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。