羅思平

我國中小銀行風險問題近年來逐步暴露，2019年相繼發(fā)生包商銀行被接管、錦州銀行發(fā)生流動性風險后引戰(zhàn)重組、恒豐銀行被匯金公司控股等事件，近期披露的年報顯示，不少中小銀行大幅增加了減值準備，整體風險似有所增加。

他山之石、可以攻玉。20世紀八九十年代美國爆發(fā)了中小銀行危機，銀行集中倒閉數(shù)量超過了歷史其他時期，對美國金融業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了深遠影響。比較發(fā)現(xiàn)，美國中小銀行倒閉潮發(fā)生的背景與根源，與我國中小銀行目前面臨的形勢不乏相似之處。當然，我國中小銀行顯然沒有大規(guī)模倒閉的跡象，兩國銀行業(yè)還存在明顯差異，但中小銀行自身固有特征及其面臨的類似經(jīng)營環(huán)境也能對兩者進行比較。本文在梳理美國中小銀行危機成因的基礎上，對我國中小銀行風險及其根源進行了比較分析，或許能帶來一些有益啟示。

1980～1994年美國中小銀行危機爆發(fā)的原因

1980～1994年，美國共有2935家銀行及儲蓄機構(gòu)關(guān)閉或接受了存款保險公司的資金援助，數(shù)量遠遠超過了1934年美國聯(lián)邦存款保險制度建立以來的其他時期。此次美國中小銀行危機有以下主要特征：破產(chǎn)銀行地理分布高度集中，60%集中在加利福尼亞、堪薩斯等五個州;倒閉銀行的資產(chǎn)高度集中在農(nóng)業(yè)貸款、能源行業(yè)或商業(yè)房地產(chǎn)等發(fā)生嚴重衰退的行業(yè);新批準成立的銀行倒閉數(shù)量占比很高，如加州的倒閉銀行中超過60%是新設機構(gòu)。FDIC的研究報告將美國中小銀行倒閉潮爆發(fā)的原因，歸結(jié)為區(qū)域經(jīng)濟和行業(yè)衰退、銀行立法和監(jiān)管政策的變化、機構(gòu)自身經(jīng)營管理不善等（見圖1）。

整體經(jīng)濟波動加劇，特別是部分地區(qū)和行業(yè)發(fā)生顯著衰退，對中小銀行造成直接沖擊

20世紀80年代的大多數(shù)時間，美國經(jīng)濟整體處于較快的增長狀態(tài)，但波動非常劇烈（1981年、1991年為負增長）。期間，美國出現(xiàn)了4個地區(qū)以及相關(guān)行業(yè)的衰退。其中，中部地區(qū)發(fā)生農(nóng)業(yè)衰退，20世紀80年代中期，農(nóng)產(chǎn)品價格暴跌、出口銳減導致農(nóng)業(yè)收入大幅下降，農(nóng)業(yè)貸款高度集中的愛荷華、堪薩斯、內(nèi)布拉斯加等地銀行破產(chǎn)事件高發(fā);西南等地能源行業(yè)發(fā)生衰退，1981年、1988年油價急劇下跌，導致區(qū)域經(jīng)濟衰退并誘發(fā)商業(yè)地產(chǎn)崩潰，得克薩斯等地大量中小銀行破產(chǎn);美國東北、加州等地在20世紀90年代初相繼發(fā)生經(jīng)濟衰退，也使大量中小銀行陷入困境。

監(jiān)管政策變化由放松到收緊、監(jiān)管主體間分歧明顯，加劇了中小銀行危機

20世紀80年代初期，立法的重點是推動銀行現(xiàn)代化（與里根政府放松管制理念一脈相承）、不斷放松信貸機構(gòu)管制。例如，《1980年儲蓄機構(gòu)放松管理和貨幣控制法案》提出逐步結(jié)束儲蓄利率上限、擴大信貸機構(gòu)權(quán)利，提升存款保險限額;《1982年加恩-圣-加曼存款保險法案》促進了不動產(chǎn)信貸的迅速擴張，房地產(chǎn)的過度發(fā)展也為后來商業(yè)房地產(chǎn)市場崩潰埋下了隱患。其后，伴隨著信貸機構(gòu)風險加劇，美國國會開始制定一系列法案進行限制、監(jiān)管逐步收緊，如《1987年銀行業(yè)公平競爭法案》等。

行政管制同樣經(jīng)歷了先放松、后收緊的過程，在監(jiān)管趨勢發(fā)生變化的同時，還大量存在不同監(jiān)管機構(gòu)之間的明顯分歧。貨幣監(jiān)理署（簡稱“OCC”，強調(diào)自由競爭和追求贏利）、存款保險公司（簡稱“FDIC”，提供存款保護）、聯(lián)邦儲備銀行（簡稱“FED”，負責宏觀貨幣政策）等三個主要監(jiān)管機構(gòu)之間的理念和行為分歧明顯。例如，20世紀80年代OCC和各州政府熱衷于發(fā)放銀行許可證，而FDIC要求其應當有權(quán)過問新銀行設立、否則不予承保;OCC對中小銀行大力發(fā)展中間存款（或稱經(jīng)紀人存款）加速擴張不作限制，但FDIC則要求限制此類機構(gòu)的承保額度，最終在國會的干預下才通過立法限制了部分機構(gòu)發(fā)展中間存款業(yè)務。

中小銀行的自身經(jīng)營管理問題

在地區(qū)或行業(yè)的衰退發(fā)生之前，不少中小銀行存在經(jīng)營激進、過度擴張的現(xiàn)象。例如，中部農(nóng)業(yè)州部分銀行在農(nóng)產(chǎn)品價格上升、農(nóng)業(yè)收入增長時期，大幅增加農(nóng)業(yè)貸款規(guī)模;西南地區(qū)的部分銀行在油價上漲期間，急劇擴張工商業(yè)甚至商業(yè)地產(chǎn)貸款規(guī)模。當衰退發(fā)生時，經(jīng)營激進的機構(gòu)所受沖擊最明顯，而長期經(jīng)濟相對低迷的美國“鐵銹地帶”（美國東北部——五大湖附近傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū)），中小銀行受危機影響反而較小。

在中小銀行危機中，新設立的銀行的破產(chǎn)率明顯更高。監(jiān)管放松時期，大量新銀行獲批（約2800家，其中得州、加州約占40%），但開業(yè)不久便遭遇經(jīng)濟衰退，加之經(jīng)驗不足、實力偏弱等，銀行出現(xiàn)大規(guī)模破產(chǎn)。美國東北地區(qū)部分互助儲蓄銀行改制為股份制銀行后，為迎合股東預期，在內(nèi)外部壓力下涉足不熟悉的市場，也導致了破產(chǎn)的高發(fā)。

此外，內(nèi)部欺詐和濫用職權(quán)等因素也是導致銀行破產(chǎn)中不可忽視的因素。相關(guān)研究表明，超過25%的中小銀行破產(chǎn)主要是由內(nèi)部欺詐引起的，超過60%的破產(chǎn)銀行，存在明顯的欺詐和濫用職權(quán)等問題。

目前我國中小銀行面臨的風險

在分析我國中小銀行風險問題的根源之前，不妨先看看中小銀行風險到底有多大。從資產(chǎn)增速、信貸質(zhì)量、盈利能力等指標變化看，我國中小銀行呈現(xiàn)以下幾方面特征：

中小銀行資產(chǎn)規(guī)模迅速擴張后快速下降，原有發(fā)展模式難以持續(xù)

2010～2019年，我國銀行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模的年增長率超過11%，同期中小銀行資產(chǎn)從10萬億元增長至近67萬億元，年均增長超過20%，行業(yè)占比從11%提升至23%（統(tǒng)計范圍包括農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用合作社和新型農(nóng)村金融機構(gòu)等農(nóng)村金融機構(gòu)）。自2017年開始，中小銀行資產(chǎn)規(guī)模增速迅速下降。在城商行前期的快速擴張中，股權(quán)多元化帶來的資本擴張、同業(yè)理財?shù)戎蜗碌臉I(yè)務擴張、跨區(qū)域經(jīng)營帶動下的市場擴張等都是重要的驅(qū)動因素。但2017年以后，伴隨著經(jīng)濟增速下行，特別是區(qū)域經(jīng)濟分化，金融監(jiān)管逐步收緊，中小銀行擴張步伐明顯放緩（見圖2）。

中小銀行資本充足水平下降、不良率快速上升，風險逐步積累

我國銀行業(yè)資本充足水平整體有所上升，但城商行、農(nóng)商行等卻出現(xiàn)了下降趨勢（見圖3）。其中，農(nóng)商行規(guī)模相對較小、業(yè)務簡單且儲蓄存款占比較高，資本不足問題集中爆發(fā)的可能性較小;但城商行規(guī)模普遍較大、主動負債占比高，伴隨著信用風險加速暴露，將面臨較大的資本不足的壓力。

中小銀行資產(chǎn)質(zhì)量問題更加突出。城商行不良率近年來快速上升，2019年末為2.32%;農(nóng)商行整體不良率居高不下，2019年末為3.9%（見圖4），撥備覆蓋率同樣低于行業(yè)平均水平。2019年，多家城商行大幅增加減值計提，例如甘肅銀行同比增加119%、哈爾濱銀行增加113%、盛京銀行增加60%、青島銀行增加52%。中小銀行的關(guān)注類貸款比重也普遍高于行業(yè)平均水平，例如，根據(jù)錦州銀行2019年半年報的披露，其關(guān)注類貸款占比達16.7%。

中小銀行盈利能力下降，城商行凈息差優(yōu)勢逐漸消失

中小銀行整體盈利能力出現(xiàn)了明顯下降。2019年末，城商行、農(nóng)商行的資產(chǎn)利潤率分別降至0.7%和0.82%，明顯低于大型銀行。從凈息差看，農(nóng)商行保持了相對較高的水平（2.81%），但城商行凈息差（2.09%）已經(jīng)不及國有大行和股份制銀行的水平（2.12%），相對優(yōu)勢已經(jīng)消失。部分儲蓄存款成本高、同業(yè)負債占比高的城商行甚至可能出現(xiàn)凈息差為負的現(xiàn)象（見圖5）。

總之，我國中小銀行經(jīng)過十余年的快速擴張后，目前面臨資本充足水平下降、信貸資產(chǎn)質(zhì)量惡化和盈利能力變差等問題，原有發(fā)展模式難以為繼，客觀上積累了一定的風險。伴隨著我國經(jīng)濟增長的趨勢性下行，特別是疫情沖擊下GDP增速大幅下挫，中小銀行整體風險可能還會繼續(xù)上升。

我國中小銀行風險積累背后的主要根源

除整體經(jīng)濟增速下行、利率市場化等影響銀行業(yè)整體形勢的一般性因素外，我國中小銀行風險問題是以下幾方面因素長期共同作用的結(jié)果，與美國中小銀行危機時期頗有相似之處：

區(qū)域經(jīng)濟分化加劇且大幅振蕩

我國經(jīng)濟增速不斷下行，GDP增速從2010年的超過10%逐步下行至2019年的6.2%。受疫情沖擊，2020年一季度的GDP增速甚至降至-6.8%。對主要業(yè)務經(jīng)營和信貸資產(chǎn)分布都有明顯區(qū)域特征的中小銀行而言，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展分化特別是區(qū)域經(jīng)濟增長的大幅振蕩是更直接、更重要的影響因素，這與美國的中小銀行危機成因不謀而合。

我們計算了全國31個省份2010～2018年間的GDP增速的極差（即最高增長年份增速與最低增長年份增速的差值，該指標在一定程度上反映了區(qū)域經(jīng)濟增長的波動程度），研究發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟增速下降最顯著的前10個省份中，中小銀行不良貸款率、資本充足率、凈資產(chǎn)收益率等指標幾乎全都顯著落后于全國中小銀行的平均值。2016～2017年，經(jīng)濟增速顯著下滑的遼寧、天津、內(nèi)蒙古、甘肅等省市，中小銀行風險暴露更為集中。唯一的例外是重慶，該市經(jīng)濟增速在2018年發(fā)生顯著下行，考慮到信貸風險暴露的滯后性，可以繼續(xù)觀察兩三年后當?shù)刂行°y行的風險情況變化。

在經(jīng)濟增長失速前，上述省份幾乎都經(jīng)歷過高速增長。例如，遼寧省GDP增速最高達14.2%，2016年卻出現(xiàn)負增長;天津市GDP增速一度達到17.4%，2017年、2018年卻只有3.6%;內(nèi)蒙古、山西等地也出現(xiàn)了類似的大幅振蕩。經(jīng)濟高速增長期，往往也是中小銀行信貸資產(chǎn)的快速擴張期，客觀上為之后的風險暴露埋下了隱患，從各省中小銀行的不完全統(tǒng)計中可以觀察到這一現(xiàn)象（見表1）。

金融監(jiān)管快速收緊，地方政府干預過度

2010年國有大行全部完成股份制改革并實現(xiàn)上市后，其盈利能力和管理水平有了長足進步。與此同時，放開銀行業(yè)準入，限制大銀行擴張、鼓勵中小銀行加快發(fā)展的呼聲日益高漲。當時，監(jiān)管政策傾向于鼓勵中小銀行加快發(fā)展。例如，2009年銀監(jiān)會發(fā)文放寬城商行跨區(qū)域經(jīng)營，兩年后，全國91家城商行實現(xiàn)了跨區(qū)域經(jīng)營;城商行在理財、同業(yè)等領(lǐng)域的業(yè)務多元化加速發(fā)展，也是監(jiān)管相對放松、影子銀行快速發(fā)展的時期。在監(jiān)管政策和地方政府的支持下，農(nóng)商行則逐步成為農(nóng)村金融機構(gòu)的主體。自2017年起，我國經(jīng)濟政策開始強調(diào)去杠桿、防風險，金融監(jiān)管政策加快收緊。銀行業(yè)監(jiān)管部門接連出臺一系列新政，例如銀行業(yè)監(jiān)管部門接連出臺“三三四十”檢查、“流動性新規(guī)”“委貸新規(guī)”“資管新規(guī)”等。中小銀行表外、同業(yè)業(yè)務以及異地經(jīng)營等都開始受限?？焖贁U張停止后，風險問題便開始逐步暴露。這與美國先放松、后收緊的政策相似，同樣是引發(fā)中小銀行危機的誘因之一。

此外，地方政府的過度干預也是造成中小銀行風險的重要因素。城商行、農(nóng)商行主要是由地方信用社改制而來，帶有強烈的政府和財政色彩，很多地方政府及其平臺公司的融資主要依靠當?shù)刂行°y行。部分地方政府還熱衷于“拿牌照”，不少地區(qū)出現(xiàn)大量同質(zhì)化的中小銀行。例如，遼寧、河北、四川、山東等省內(nèi)城商行超過10家，相比廣東、江蘇等地只有4～5家，同質(zhì)銀行數(shù)量過多，必然會導致競爭環(huán)境惡化。

股權(quán)結(jié)構(gòu)存在缺陷，公司治理混亂

與大型銀行和股份制銀行相比，中小銀行股權(quán)更加分散，如城商行大股東股比一般不超過20%，不少機構(gòu)沒有實際控制人。一般認為，政府或國有股東往往具有一定的資源優(yōu)勢，有利于幫助中小銀行獲取外部資源、也有助于加強監(jiān)督，但也可能導致銀行官僚化、經(jīng)營目標異化等問題。而民營股東所受監(jiān)督、約束較少，往往可以賦予銀行更靈活的機制，但也可能導致股權(quán)管理混亂、關(guān)聯(lián)交易泛濫等。少數(shù)民營企業(yè)甚至把控股銀行變成自己的“提款機”，包商銀行事件就是一個典型案例。據(jù)人行對外披露，明天集團通過各種方式控制了包商銀行89%的股權(quán)，銀行大量資金被大股東違規(guī)占用并形成逾期，導致包商銀行出現(xiàn)嚴重的信用風險，最終被接管。

部分中小銀行無實際控制人、管理層長期固定，很容易形成“內(nèi)部人控制”。例如，2019年出現(xiàn)風險事件的錦州銀行，根據(jù)其披露的信息，該行引戰(zhàn)重組之前，最大股東持股比例不超過5%，沒有控股股東和實際控制人。據(jù)財新網(wǎng)2019年12月19日報道，錦州銀行前任董事長張偉長期控制錦州銀行并與多家問題民企進行利益交換，該行過去可能存在較大的公司治理問題。

此外，中小銀行的經(jīng)營管理、風險控制能力等與大型銀行、股份制銀行相比，往往也存在一定差距。

面臨雙向夾擊、競爭環(huán)境惡化

2018年以來，監(jiān)管機構(gòu)引導大型銀行信用下沉，要求國有大型銀行小微貸款余額新增30%、融資成本降低1個百分點。大型銀行信用下沉可能對中小銀行傳統(tǒng)信貸業(yè)務造成一定壓力。與此同時，互聯(lián)網(wǎng)科技巨頭紛紛與地方政府開展政務服務、交通出行、醫(yī)療教育等方面的合作，也形成了對中小銀行傳統(tǒng)核心客戶在交易結(jié)算、儲蓄存款、消費金融等領(lǐng)域的蠶食，導致其負債成本進一步承壓。

對中小銀行發(fā)展的政策啟示

綜上所述，我國中小銀行風險不是個別機構(gòu)因自身原因出現(xiàn)的危機。從行業(yè)發(fā)展趨勢看，中小銀行整體風險確實有所增加。與美國中小銀行危機相似，我國中小銀行風險問題的背后，實際潛藏了經(jīng)濟發(fā)展波動、監(jiān)管政策變化、機構(gòu)自身股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理缺陷等重要根源。“前車之覆，后車之鑒”，這也啟示我們要未雨綢繆，在加強中小銀行真實風險監(jiān)測、推進“高風險”地區(qū)機構(gòu)整合、合理把握政策力度、逐步規(guī)范退出機制等方面研究采取針對性措施。

密切追蹤前瞻指標，加大中小銀行風險監(jiān)測和事前干預

單純依靠銀行提供的信息評價其風險特征，往往存在一定困難。要深入剖析我國個別爆發(fā)風險的中小銀行機構(gòu)的典型案例，密切追蹤前瞻性指標（如地區(qū)經(jīng)濟衰退、信貸資產(chǎn)行業(yè)分布等），充分利用有效的市場信號（如同業(yè)存單利率和負債成本異常、市值異常波動等），對中小銀行真實風險進行事前識別。例如，包商銀行在問題爆發(fā)前長期存在應收款項類投資過高、計息負債付息率畸高、董事會結(jié)構(gòu)異常等反?，F(xiàn)象;錦州銀行在前期披露信息中，也能發(fā)現(xiàn)其存在非標投資占比過高、批發(fā)零售行業(yè)占比過高、計息負債及存款成本過高等異常信號。

積極推進“高風險”地區(qū)中小銀行整合，鼓勵優(yōu)秀中型銀行并購整合

對于部分經(jīng)濟下行趨勢明顯、中小銀行數(shù)量過多且面臨較大經(jīng)營壓力的區(qū)域，地方政府應承擔主體責任，主動研究和推進當?shù)刂行°y行整合、幫助補充資本，優(yōu)化市場環(huán)境，增強機構(gòu)自身的抗風險能力。鼓勵部分經(jīng)營業(yè)績較好、管理能力較強、發(fā)展比較穩(wěn)健的中等規(guī)模銀行積極展開并購，既能幫助化解部分中小銀行風險，又可以滿足優(yōu)質(zhì)中型銀行區(qū)域擴張、提升規(guī)模經(jīng)濟效率的需求。

把握好中小銀行監(jiān)管政策力度，鼓勵特色化經(jīng)營

要進一步支持中小銀行補充資本、提高抗風險能力。近年來優(yōu)先股、永續(xù)債等發(fā)行主體以大型銀行、股份制銀行為主，中小銀行資本亟待補充。很多中小銀行原有的粗放激進的發(fā)展擴張模式已難以持續(xù)，要進一步強化資本約束、引導其適當縮表，進一步規(guī)范表外業(yè)務。對于部分高風險機構(gòu)，也可以通過寬限處理、限期整改等方式，加大引導規(guī)范力度、化解潛在風險，避免其風險向大中型機構(gòu)傳染。引導中小銀行積極轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，鼓勵其打造類似Capital One、紐約梅隆等特色鮮明的銀行。

在強化監(jiān)管能力的前提下審慎放開銀行準入，引導中小銀行優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)、提升治理水平

美國中小銀行危機爆發(fā)前，貨幣監(jiān)理署在“通過國民銀行審批來培育競爭”的理念影響下放松準入標準、大量批設新銀行，后來在危機中大量新設機構(gòu)破產(chǎn)。類似現(xiàn)象要避免在我國重演，要堅持在強化監(jiān)管能力建設的前提下逐步放開銀行業(yè)準入。同時，鼓勵民營、外資等社會資本通過并購等方式進入銀行領(lǐng)域。在有效約束大股東與防范內(nèi)部人控制、政府過度干預與社會資本約束不足之間，存在一定的權(quán)衡取舍。要進一步加大對主要股東資質(zhì)的審查和行為的監(jiān)督約束，引導中小銀行優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)。進一步提升中小銀行信息披露要求，更好地發(fā)揮獨立董事、外部審計等監(jiān)督約束機制的作用，提升公司治理水平。

逐步完善高風險機構(gòu)退出機制，更好地發(fā)揮存款保險制度的作用

2019年以來，國家金融管理部門牽頭對高風險機構(gòu)進行了一系列“精準拆彈”，取得了顯著成效，化解了潛在的系統(tǒng)性風險。在此基礎上，建議逐步規(guī)范高風險機構(gòu)的退出機制，明確相應的標準和方式，嚴肅市場紀律，穩(wěn)定市場預期。我國存款保險體系已經(jīng)初步建立，2019年正式成立了存款保險公司，建議更好地發(fā)揮存款保險制度在風險機構(gòu)處置中的積極作用，促進風險機構(gòu)市場化、規(guī)范化處置。

（本文僅代表作者個人觀點，與所在單位無關(guān)）

（作者單位：中國工商銀行總行戰(zhàn)略投資部）