摘? ?要：我國(guó)加入世界貿(mào)易組織（WTO）以來(lái)簽署的雙邊或多邊區(qū)域自貿(mào)協(xié)定進(jìn)一步擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)開(kāi)放。從目前來(lái)看，我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)受住了開(kāi)放帶來(lái)的挑戰(zhàn)和壓力。我國(guó)已進(jìn)入新一輪高水平開(kāi)放階段，農(nóng)業(yè)缺乏比較優(yōu)勢(shì)的問(wèn)題逐步顯現(xiàn)，未來(lái)農(nóng)業(yè)要繼續(xù)經(jīng)受住開(kāi)放帶來(lái)的挑戰(zhàn)和壓力，根本出路在于深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。一方面，應(yīng)調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的品種結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，重塑農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，努力提高我國(guó)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)素質(zhì)和競(jìng)爭(zhēng)力。另一方面，應(yīng)謀劃和實(shí)施全球農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略，提高統(tǒng)籌利用國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)兩種資源的能力，提高開(kāi)放條件下的國(guó)家糧食安全治理能力。

關(guān)鍵詞：制度型開(kāi)放;農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略性調(diào)整;糧食安全治理;加入WTO

中圖分類(lèi)號(hào)：F323? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：1003-7543（2020）05-0005-20

以2001年加入世界貿(mào)易組織（WTO）為標(biāo)志，我國(guó)進(jìn)入深度參與經(jīng)濟(jì)全球化、全面提高對(duì)外開(kāi)放水平的新階段。以黨的十八屆三中全會(huì)提出構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制為標(biāo)志，我國(guó)進(jìn)入以制度型開(kāi)放為重要特征、推進(jìn)更高水平開(kāi)放的新階段。在開(kāi)放進(jìn)程中，我國(guó)農(nóng)業(yè)作為總體上缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)部門(mén)，經(jīng)受住了考驗(yàn)，轉(zhuǎn)型升級(jí)穩(wěn)步推進(jìn)。隨著新一輪高水平開(kāi)放舉措效應(yīng)的逐步顯現(xiàn)、農(nóng)業(yè)自身比較優(yōu)勢(shì)的動(dòng)態(tài)變化，未來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)實(shí)際承受的挑戰(zhàn)和壓力將進(jìn)一步加大。應(yīng)對(duì)這種挑戰(zhàn)和壓力，根本出路在于深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，努力提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)素質(zhì)和競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)也需要謀劃和實(shí)施全球農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略，提高統(tǒng)籌利用國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)兩種資源的能力和開(kāi)放條件下的國(guó)家糧食安全治理能力。

一、清醒認(rèn)識(shí)加入WTO以來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展態(tài)勢(shì)

就加入WTO將給我國(guó)農(nóng)業(yè)帶來(lái)什么影響，在早期是有爭(zhēng)論的。加入WTO以來(lái)的農(nóng)業(yè)發(fā)展績(jī)效一定程度上回應(yīng)了這些爭(zhēng)論，但問(wèn)題并未終結(jié)，加入WTO對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)的影響將持續(xù)釋放，壓力和挑戰(zhàn)需要逐步消化。

（一）全球領(lǐng)先的開(kāi)放程度

我國(guó)加入WTO時(shí)，在農(nóng)業(yè)方面作出了較高的開(kāi)放承諾。無(wú)論是與WTO創(chuàng)始成員和其他新加入成員相比，還是與我國(guó)農(nóng)業(yè)自身資源稟賦相比，這種開(kāi)放程度都是偏高的。我國(guó)農(nóng)業(yè)開(kāi)放已處于全球領(lǐng)先地位，成為全球農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅水平較低和貿(mào)易自由化程度最高的國(guó)家之一[1-2]。從WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的三大領(lǐng)域來(lái)看，都可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)作出了領(lǐng)先于大多數(shù)成員的開(kāi)放承諾。

一是大幅降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻。承諾取消所有非關(guān)稅措施，對(duì)全部農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行關(guān)稅化管理。盡管加入WTO談判期間我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅已由1992年的46.6%降至1999年的21.2%，我國(guó)仍承諾加入WTO后繼續(xù)削減，2010年過(guò)渡期結(jié)束時(shí)削減至15.2%，累計(jì)降幅達(dá)67%[1]。我國(guó)加入WTO過(guò)渡期結(jié)束后的農(nóng)產(chǎn)品最終關(guān)稅水平，約為世界平均水平的1/4，遠(yuǎn)低于發(fā)展中國(guó)家成員56%和發(fā)達(dá)國(guó)家成員39%的平均水平。雖然我國(guó)對(duì)部分農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口實(shí)行關(guān)稅配額管理，但豆油、菜籽油、棕櫚油僅在過(guò)渡期內(nèi)實(shí)行，自2006年起取消配額;自2005年起小麥、玉米、大米配額外最惠國(guó)稅率降至65%，食糖、棉花配額外最惠國(guó)稅率分別降至50%和40%。我國(guó)承諾放棄適用WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第5條關(guān)于特殊保障條款的權(quán)利，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量增加或價(jià)格下降到一定幅度、對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)損害或損害威脅時(shí)，只能適用觸發(fā)門(mén)檻更高的《保障措施協(xié)定》進(jìn)行貿(mào)易救濟(jì)。

二是只獲得極為有限的國(guó)內(nèi)支持政策空間。我國(guó)放棄適用為發(fā)展中國(guó)家成員量身定制的《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第6.2條關(guān)于“發(fā)展箱”的權(quán)利，對(duì)農(nóng)業(yè)可普遍獲得的投資補(bǔ)貼、低收入或資源貧乏生產(chǎn)者可普遍獲得的農(nóng)業(yè)投入品補(bǔ)貼必須計(jì)入現(xiàn)行綜合支持總量，而不能像其他發(fā)展中國(guó)家成員一樣免于削減。我國(guó)以1996—1998年為減讓基期，此期間扭曲生產(chǎn)或貿(mào)易的農(nóng)業(yè)綜合支持量為負(fù)值：非特定產(chǎn)品綜合支持量為294.02億元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的1.44%;特定產(chǎn)品綜合支持量中僅玉米為9.35億元，其他產(chǎn)品均為負(fù)值;此期間我國(guó)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)約為1200億元。綜合計(jì)算，我國(guó)農(nóng)業(yè)綜合支持量約為-900億元，這意味著我國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持水平約為-5%[3]?；谶@一情況，我國(guó)未能根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第6.3條的規(guī)定獲得基期農(nóng)業(yè)綜合支持量（AMS）權(quán)利，這意味著我國(guó)加入WTO以后的“黃箱”措施僅限于微量允許。根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第6.4條的規(guī)定，發(fā)達(dá)國(guó)家成員特定產(chǎn)品微量允許（某一產(chǎn)品的“黃箱”措施占該產(chǎn)品產(chǎn)值的比例）和非特定產(chǎn)品微量允許（各產(chǎn)品普遍受益的“黃箱”措施占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比例）上限分別為5%，發(fā)展中國(guó)家成員分別為10%，但我國(guó)分別只有8.5%，未能充分享受到發(fā)展中國(guó)家成員的特殊和差別待遇。

三是承諾不使用任何出口補(bǔ)貼措施。加入WTO之前的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，由于國(guó)內(nèi)玉米和棉花出現(xiàn)過(guò)剩，我國(guó)曾給予過(guò)出口補(bǔ)貼。加入WTO時(shí)我國(guó)承諾不再對(duì)農(nóng)產(chǎn)品出口提供補(bǔ)貼。與此形成鮮明對(duì)照的是，美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家成員自WTO成立以來(lái)一直為農(nóng)產(chǎn)品出口提供各種形式的補(bǔ)貼。盡管2015年WTO第十屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議形成具有約束力的決議，同意停止和逐步淘汰農(nóng)業(yè)出口補(bǔ)貼，要求發(fā)達(dá)國(guó)家成員立即取消出口補(bǔ)貼、發(fā)展中國(guó)家成員2018年取消出口補(bǔ)貼，特定的“加工品、奶制品和豬肉”等產(chǎn)品可延至2020年，25個(gè)國(guó)家作出了削減出口補(bǔ)貼的承諾，但從實(shí)際執(zhí)行情況來(lái)看，出口補(bǔ)貼的削減并未達(dá)到預(yù)定目標(biāo)。

加入WTO以來(lái)，我國(guó)在按加入WTO時(shí)的承諾擴(kuò)大農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放和按WTO規(guī)則調(diào)整完善國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)政策的同時(shí)，還通過(guò)簽訂雙邊或多邊區(qū)域貿(mào)易協(xié)定實(shí)行更大程度的開(kāi)放。截至2019年底，我國(guó)已與25個(gè)國(guó)家和地區(qū)簽署17個(gè)自貿(mào)協(xié)定。在這些自貿(mào)協(xié)定中，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)開(kāi)放程度比WTO框架下的開(kāi)放程度更高。例如，中國(guó)-東盟自貿(mào)區(qū)自2004年1月1日起實(shí)施早期收獲計(jì)劃，下調(diào)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅，到2006年約600項(xiàng)農(nóng)產(chǎn)品的關(guān)稅降為零;自2005年7月起，除2004年已實(shí)施降稅的早期收獲產(chǎn)品和少量敏感產(chǎn)品外，雙方對(duì)其他約7000個(gè)稅目的產(chǎn)品實(shí)施降稅。

（二）總體平穩(wěn)的發(fā)展績(jī)效

盡管農(nóng)業(yè)的開(kāi)放程度很高，但加入WTO以來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展依然總體平穩(wěn)，延續(xù)了加入WTO之前的向上走勢(shì)，并未出現(xiàn)加入WTO前夕一些人所擔(dān)心的農(nóng)業(yè)將受到?jīng)_擊、農(nóng)民將大規(guī)模失業(yè)的情景。

一是農(nóng)業(yè)增加值平穩(wěn)增長(zhǎng)。2002—2019年，我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)增加值年均增長(zhǎng)4.01%，比1979—2001年年均4.62%的增長(zhǎng)速度略有下降。這種下降主要是農(nóng)產(chǎn)品需求增長(zhǎng)速度隨恩格爾系數(shù)下降而下降導(dǎo)致的，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后的正?，F(xiàn)象。與此前的大起大落相比，加入WTO以來(lái)的農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)穩(wěn)定性得到顯著改善。1979—2001年，第一產(chǎn)業(yè)增加值增長(zhǎng)速度峰谷相差14.4個(gè)百分點(diǎn);2002—2019年，峰谷差僅為3.7個(gè)百分點(diǎn)（見(jiàn)圖1）。第一產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)穩(wěn)定性的增強(qiáng)，與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施在防汛抗旱中發(fā)揮了支撐作用、舉國(guó)體制在抗御重大植物病蟲(chóng)害和動(dòng)物疫情風(fēng)險(xiǎn)中發(fā)揮了保障作用等有關(guān)，也與國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的調(diào)控作用密不可分。糧食最低收購(gòu)價(jià)和重要農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)收儲(chǔ)政策、緩解生豬市場(chǎng)價(jià)格周期性波動(dòng)調(diào)控預(yù)案等市場(chǎng)調(diào)控政策的制定實(shí)施，降低了農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)波動(dòng)幅度，為提高農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的穩(wěn)定性創(chuàng)造了有利條件。

二是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)全面增長(zhǎng)。加入WTO前夕，一些研究認(rèn)為我國(guó)缺乏比較優(yōu)勢(shì)的土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品，如玉米將面臨進(jìn)口沖擊，生產(chǎn)將出現(xiàn)下降[4]。事實(shí)是，即使是缺乏比較優(yōu)勢(shì)的土地密集型農(nóng)產(chǎn)品也保持了增長(zhǎng)勢(shì)頭。2002—2019年全國(guó)糧食產(chǎn)量增加了21 120萬(wàn)噸，超過(guò)了1979—2001年14 787萬(wàn)噸的增長(zhǎng)幅度;在2002—2019年的糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)中，玉米產(chǎn)量增長(zhǎng)占69.4%。棉花、油料、糖料等典型土地密集型農(nóng)產(chǎn)品也都維持了長(zhǎng)期增長(zhǎng)走勢(shì)（見(jiàn)圖2）。高度依賴(lài)糧食的畜牧養(yǎng)殖業(yè)，在玉米產(chǎn)量增長(zhǎng)和大豆進(jìn)口增加的支撐下，同樣維持了長(zhǎng)期增長(zhǎng)走勢(shì)。具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的勞動(dòng)、資金、技術(shù)密集型農(nóng)產(chǎn)品，如蔬菜、水果、茶葉、水產(chǎn)品等，更是實(shí)現(xiàn)了較快增長(zhǎng)（見(jiàn)圖3）。就連進(jìn)口大量增加的大豆，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)也未明顯萎縮?？梢哉J(rèn)為，加入WTO以來(lái)沒(méi)有一種農(nóng)產(chǎn)品因遭受進(jìn)口沖擊而明顯萎縮。加入WTO以來(lái)我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、居民收入水平快速提高創(chuàng)造的新增需求，既容納了不斷增加的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口，又為國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)增長(zhǎng)提供了巨大市場(chǎng)空間。

三是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程得到快速推進(jìn)。在加入WTO以來(lái)快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的帶動(dòng)下，我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也進(jìn)入快速推進(jìn)階段。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；矫黠@提高，全國(guó)農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)面積從2004年的446.2萬(wàn)公頃提高到2018年的3533.3萬(wàn)公頃。2016年末，全國(guó)耕地規(guī)?；N面積占全部實(shí)際耕地耕種面積的28.6%，規(guī)?；B(yǎng)殖生豬存欄占生豬存欄總數(shù)的62.9%，家禽規(guī)模化存欄占比達(dá)到73.9%[5]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化程度快速提高，全國(guó)農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化水平從2001年的32%提高到2019年的70%，農(nóng)業(yè)已進(jìn)入全程、全面機(jī)械化新階段。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綠色化迎來(lái)轉(zhuǎn)折性變化，全國(guó)化肥使用量從2015年6022.6萬(wàn)噸的峰值下降到2018年的5653.4萬(wàn)噸，農(nóng)藥使用量從2014年180.69萬(wàn)噸的峰值下降到2018年的150萬(wàn)噸，2018年全國(guó)畜禽糞污綜合利用率達(dá)到70%、秸稈綜合利用率達(dá)到84%、農(nóng)用地膜回收率達(dá)到60%。全國(guó)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率從2005年的48%提高到2019年的59.2%。

四是農(nóng)業(yè)就業(yè)份額快速下降。全國(guó)第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)從2001年的36 399萬(wàn)人減少到2018年的20 258萬(wàn)人，累計(jì)減少16 141萬(wàn)人;第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)份額從2001年的50%下降到2018年的26.1%，累計(jì)下降23.9個(gè)百分點(diǎn)。這種下降是在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)產(chǎn)出上升的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的，是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來(lái)的積極變化，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)萎縮情景下的農(nóng)業(yè)就業(yè)減少有本質(zhì)的不同。

五是農(nóng)民收入快速增長(zhǎng)。全國(guó)農(nóng)民人均可支配收入2002—2019年年均增長(zhǎng)8.1%，高于1979—2001年年均7.4%的增長(zhǎng)速度。農(nóng)民收入來(lái)源發(fā)生深刻變化，2001—2019年工資性收入占比從32%提高到41.1%，轉(zhuǎn)移性收入占比從3.7%提高到20.6%。這意味著加入WTO以來(lái)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)民收入的拉動(dòng)作用以及社會(huì)保障和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)農(nóng)民收入的支撐作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口增加對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入的不利影響。

（三）悄然發(fā)生的深刻轉(zhuǎn)型

觀察加入WTO以來(lái)的我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展，在看到平穩(wěn)的一面的同時(shí)，也要看到已經(jīng)和正在發(fā)生的深刻轉(zhuǎn)型。既不能夸大加入WTO對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)的沖擊，也不能對(duì)深層次矛盾和問(wèn)題視而不見(jiàn)。必須清醒地認(rèn)識(shí)到，加入WTO給我國(guó)農(nóng)業(yè)帶來(lái)的挑戰(zhàn)會(huì)隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的提高而進(jìn)一步釋放和顯性化。目前來(lái)看，有兩大挑戰(zhàn)已經(jīng)擺在我們面前。

1.農(nóng)業(yè)對(duì)外依存度快速上升

加入WTO之前，由于我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化程度不高，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的機(jī)會(huì)成本低，我國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本和市場(chǎng)價(jià)格普遍低于國(guó)外水平，農(nóng)業(yè)在低水平地滿足國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求的同時(shí)，甚至還承擔(dān)著出口創(chuàng)匯的功能。這是我國(guó)在加入WTO談判過(guò)程中對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入作出偏高開(kāi)放承諾的“底氣”所在。加入WTO初期，這一格局沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。在這種情況下，盡管農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)開(kāi)放程度較高，農(nóng)業(yè)卻未受到進(jìn)口的明顯沖擊。但從2004年開(kāi)始，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易持續(xù)出現(xiàn)逆差（見(jiàn)圖4）。在逆差的背后，孕育著深刻的變化。

第一，國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本和價(jià)格倒掛幅度不斷擴(kuò)大，價(jià)差驅(qū)動(dòng)型進(jìn)口壓力逐步增加。2004年前后，我國(guó)農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移邁過(guò)劉易斯第一拐點(diǎn)，農(nóng)民工工資出現(xiàn)跳躍式上漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用工的機(jī)會(huì)成本隨之上漲。土地流轉(zhuǎn)率提高導(dǎo)致地租顯性化，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼特別是對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體補(bǔ)貼的增加導(dǎo)致單位面積土地租金上漲。受此推動(dòng)，大宗農(nóng)產(chǎn)品成本和價(jià)格逐步超過(guò)主要出口國(guó)水平，國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品逐步翻越運(yùn)費(fèi)、關(guān)稅等貿(mào)易成本之墻進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)，價(jià)差驅(qū)動(dòng)型進(jìn)口開(kāi)始成為常態(tài)。目前，配額外最惠國(guó)稅率已無(wú)法擋住棉花和食糖的進(jìn)口，配額稅率也已無(wú)法擋住大米、小麥、玉米的進(jìn)口，實(shí)行單一關(guān)稅管理的大豆、油菜籽、食用植物油、奶粉、肉類(lèi)等產(chǎn)品早就無(wú)法擋住國(guó)外產(chǎn)品的進(jìn)入。

第二，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)增長(zhǎng)趕不上需求增長(zhǎng)，缺口驅(qū)動(dòng)型進(jìn)口壓力逐步增加。加入WTO以來(lái)，我國(guó)糧食、棉花、油料、糖料、蔬菜、水果、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品等大宗農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量都有不同幅度的增長(zhǎng)。但我國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值已從2001年的1053美元提高到2019年的10 276美元，同期人口總量從12.76億人增加到14億人，城鎮(zhèn)人口總量從4.81億人增加到8.48億人，這些變量共同推動(dòng)全社會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求不斷增長(zhǎng)。總體而言，盡管目前稻谷、小麥等產(chǎn)品依然存在一定的超出正常值庫(kù)存，棉花、食糖、玉米等產(chǎn)品一度出現(xiàn)過(guò)超正常值庫(kù)存，但即便剔除這一因素，我國(guó)多數(shù)大宗農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)增長(zhǎng)未能趕上需求增長(zhǎng)。2001—2019年，棉花進(jìn)口從19.7萬(wàn)噸擴(kuò)大到193.7萬(wàn)噸，食糖進(jìn)口從119.9萬(wàn)噸擴(kuò)大到339萬(wàn)噸，大豆進(jìn)口從1394萬(wàn)噸擴(kuò)大到8851.1萬(wàn)噸，油菜籽進(jìn)口從172.4萬(wàn)噸擴(kuò)大到273.7萬(wàn)噸，食用植物油進(jìn)口從167.5萬(wàn)噸擴(kuò)大到1152.7萬(wàn)噸，這種進(jìn)口增長(zhǎng)具有缺口驅(qū)動(dòng)型特征。

第三，勞動(dòng)力成本上漲導(dǎo)致勞動(dòng)密集型農(nóng)產(chǎn)品的出口優(yōu)勢(shì)衰減。蔬菜、水果、水產(chǎn)品是我國(guó)傳統(tǒng)的出口品類(lèi)，隨著勞動(dòng)力成本上漲，這些勞動(dòng)密集型農(nóng)產(chǎn)品逐步喪失競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。水果出口2001年的8億美元擴(kuò)大到2019年的74.5億美元，同期進(jìn)口從3.5億美元擴(kuò)大到103.6億美元，自2018年起出現(xiàn)逆差。蔬菜和水產(chǎn)品長(zhǎng)期保持貿(mào)易順差，順差規(guī)模分別從2001年的22.4億美元和23億美元擴(kuò)大到2017年的峰值149.7億美元和98億美元，2018年蔬菜和水產(chǎn)品的貿(mào)易順差分別同比下降3.7%和23.9%，2019年蔬菜貿(mào)易順差與2018年基本持平，水產(chǎn)品貿(mào)易順差同比進(jìn)一步下降74.1%。這是一種短期回調(diào)還是趨勢(shì)性下降，需要給予密切關(guān)注。

第四，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口結(jié)構(gòu)基本體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)資源稟賦特征。2001—2019年，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易總額從279億美元增長(zhǎng)至2300.7億美元，年均增長(zhǎng)12.4%。其中，出口從160.5億美元增長(zhǎng)到791億美元，年均增長(zhǎng)9.3%;進(jìn)口從118.5億美元增長(zhǎng)到1509.7億美元，年均增長(zhǎng)15.2%。這表明，我國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外依存度已步入快速上升通道。在農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口結(jié)構(gòu)中，以土地密集型農(nóng)產(chǎn)品為主，目前主要土地密集型農(nóng)產(chǎn)品已全部處于凈進(jìn)口狀態(tài);在農(nóng)產(chǎn)品出口結(jié)構(gòu)中，以勞動(dòng)密集型農(nóng)產(chǎn)品為主。這種進(jìn)出口結(jié)構(gòu)，大體符合我國(guó)人多地少的農(nóng)業(yè)資源稟賦特征，既滿足了全社會(huì)對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品不斷增長(zhǎng)的需求，又減輕了國(guó)內(nèi)資源環(huán)境承受的壓力。

2.農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持水平快速上升

加入WTO之前，我國(guó)部分農(nóng)產(chǎn)品的政府收購(gòu)價(jià)低于固定外部參考價(jià)，農(nóng)民需要繳納農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)總體上還是工業(yè)化的原始積累者。當(dāng)時(shí)有人認(rèn)為，國(guó)內(nèi)支持承諾的高低并沒(méi)有多大實(shí)際意義，問(wèn)題不在于國(guó)家有錢(qián)擔(dān)心有違WTO規(guī)則而發(fā)不出去，而在于如何將有限的國(guó)家財(cái)政資源用好[3]。基于這種現(xiàn)實(shí)，我國(guó)在農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持承諾方面作出了較大讓步。但隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的提高，工農(nóng)和城鄉(xiāng)關(guān)系開(kāi)始出現(xiàn)轉(zhuǎn)折性變化，我國(guó)農(nóng)業(yè)政策經(jīng)歷了急劇轉(zhuǎn)型。加入WTO以來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持政策的變化呈現(xiàn)以下特征：

第一，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)從攫取轉(zhuǎn)向補(bǔ)貼。以2004年為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，農(nóng)業(yè)成為工業(yè)化的反哺對(duì)象。一方面，從2000年開(kāi)始實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)體制改革試點(diǎn)，逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，最終于2006年廢除農(nóng)業(yè)稅。另一方面，先后從2004年和2006年起在主產(chǎn)區(qū)實(shí)行稻谷和小麥最低收購(gòu)價(jià)政策，后來(lái)拓展到一度對(duì)玉米、棉花、油菜籽、食糖實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)政策;從2004年起對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼，從2006年起實(shí)行農(nóng)資綜合補(bǔ)貼。

第二，農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持總量持續(xù)快速增長(zhǎng)。根據(jù)我國(guó)向WTO的通報(bào)，我國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持總量從2001年的885億元增長(zhǎng)到2016年的15 070億元，年均增長(zhǎng)16%;同期全國(guó)農(nóng)林牧業(yè)總產(chǎn)值從23 364.87億元增長(zhǎng)到87 213.11億元，年均增長(zhǎng)9%，農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持總量占農(nóng)林牧業(yè)總產(chǎn)值的比重從7%提高到17%。

第三，農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化。在“綠箱”政策持續(xù)快速上升的同時(shí)，“黃箱”政策的力度也逐步加大，2016年首次出現(xiàn)了“藍(lán)箱”政策。尤其是自2011年起出現(xiàn)了特定產(chǎn)品現(xiàn)行綜合支持量（AMS）越過(guò)了微量允許上限的問(wèn)題。這表明，雖然加入WTO后我國(guó)對(duì)WTO規(guī)則的熟知程度在提高，但在政策設(shè)計(jì)過(guò)程中運(yùn)用WTO規(guī)則的意識(shí)和能力依然不夠。

二、從兩個(gè)維度研判新一輪高水平開(kāi)放對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)的深遠(yuǎn)影響

我國(guó)已進(jìn)入全面開(kāi)放、制度型開(kāi)放、自主開(kāi)放為主要特征的高水平開(kāi)放新階段[6]。在新一輪開(kāi)放中，農(nóng)業(yè)一方面要繼續(xù)消化加入WTO時(shí)的承諾和已簽訂區(qū)域貿(mào)易協(xié)定逐步釋放出來(lái)的挑戰(zhàn)和壓力，另一方面還要承受開(kāi)放的新舉措、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)的新變化帶來(lái)的新挑戰(zhàn)和新壓力。從經(jīng)貿(mào)規(guī)則來(lái)看，開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)的提高、約束紀(jì)律的加嚴(yán)、補(bǔ)貼空間的收窄，使農(nóng)業(yè)日益真切感受到約束。從產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)來(lái)看，成本水平的上升、國(guó)內(nèi)外倒掛幅度的擴(kuò)大、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的衰減、比較劣勢(shì)的凸顯，使農(nóng)業(yè)日益真切感受到?jīng)_擊。

（一）經(jīng)貿(mào)規(guī)則之變對(duì)農(nóng)業(yè)的深遠(yuǎn)影響

1.自主謀變

構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制對(duì)農(nóng)業(yè)的影響。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制”，“促進(jìn)國(guó)際國(guó)內(nèi)要素有序自由流動(dòng)、資源高效配置、市場(chǎng)深度融合”。黨的十九大報(bào)告指出，“推動(dòng)形成全面開(kāi)放新格局”，“實(shí)行高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策”。2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，“要推動(dòng)全方位對(duì)外開(kāi)放，推動(dòng)由商品和要素流動(dòng)型開(kāi)放向規(guī)則等制度型開(kāi)放轉(zhuǎn)變”。2019年中央政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“繼續(xù)推動(dòng)商品和要素流動(dòng)型開(kāi)放，更加注重規(guī)則等制度型開(kāi)放，以高水平開(kāi)放帶動(dòng)改革全面深化”。黨的十九屆四中全會(huì)提出，“建設(shè)更高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制”，“實(shí)施更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的全面開(kāi)放，推動(dòng)制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)擴(kuò)大開(kāi)放”。在中央作出的這一系列重大開(kāi)放決定中，制度型開(kāi)放居于核心位置，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。推進(jìn)制度型開(kāi)放，需要借鑒和對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)規(guī)則，主動(dòng)和自主完善我國(guó)經(jīng)貿(mào)法律和規(guī)則體系[7-8]。我國(guó)農(nóng)業(yè)目前實(shí)行的規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等，不少需要與國(guó)際先進(jìn)水平看齊。為此，既要完善價(jià)格、收儲(chǔ)、投資、信貸、保險(xiǎn)等農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，又要完善動(dòng)植物新品種保護(hù)制度，還要完善檢驗(yàn)檢疫、生物安全管理等農(nóng)業(yè)技術(shù)性壁壘措施。

簽訂區(qū)域貿(mào)易協(xié)定對(duì)農(nóng)業(yè)的影響。在WTO最惠國(guó)待遇基礎(chǔ)上，為了實(shí)現(xiàn)更高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化，達(dá)成雙邊或多邊區(qū)域貿(mào)易協(xié)定是一個(gè)流行趨勢(shì)。我國(guó)也主動(dòng)通過(guò)這種方式促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。從我國(guó)已經(jīng)簽訂的17個(gè)自貿(mào)協(xié)定來(lái)看，其對(duì)農(nóng)業(yè)帶來(lái)的影響是非常明顯的。以《中國(guó)-新西蘭自由貿(mào)易協(xié)定》為例，自2008年10月1日生效以來(lái)，我國(guó)分階段降低新西蘭全脂奶粉進(jìn)口關(guān)稅稅率，2019年降至零關(guān)稅，這導(dǎo)致我國(guó)全脂奶粉進(jìn)口持續(xù)增長(zhǎng)，擠占了國(guó)內(nèi)奶業(yè)增長(zhǎng)空間。由于新西蘭占據(jù)我國(guó)進(jìn)口全脂奶粉的絕大部分市場(chǎng)份額，2018年達(dá)到89.7%，國(guó)內(nèi)客戶也逐漸把新西蘭全脂奶粉的風(fēng)味當(dāng)作了衡量其他產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)?！吨袊?guó)-新西蘭自由貿(mào)易協(xié)定》的影響并沒(méi)有完全釋放出來(lái)，根據(jù)該協(xié)定，我國(guó)對(duì)全脂奶粉的特殊保障措施到2024年將失效，屆時(shí)我國(guó)奶業(yè)將承受更大競(jìng)爭(zhēng)壓力。目前我國(guó)正與27個(gè)國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行12個(gè)自貿(mào)協(xié)定談判或升級(jí)談判，與8個(gè)國(guó)家就建立或升級(jí)雙邊自貿(mào)協(xié)定進(jìn)行聯(lián)合可行性研究。在這些國(guó)家和地區(qū)中，不少在農(nóng)業(yè)方面具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，如加拿大、挪威，一旦達(dá)成自貿(mào)協(xié)定，我國(guó)農(nóng)業(yè)將面臨更大壓力。

擴(kuò)大外資準(zhǔn)入對(duì)農(nóng)業(yè)的影響。在準(zhǔn)備加入WTO的過(guò)程中，我國(guó)即著手規(guī)范利用外資的制度和政策。1995年國(guó)家發(fā)布《外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》和《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》，1997年進(jìn)行了修訂。2002—2017年，國(guó)家又先后六次對(duì)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》進(jìn)行修訂。從2018年起，按照準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的新要求，發(fā)布《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》?？傮w而言，加入WTO以來(lái)我國(guó)逐步擴(kuò)大了外商投資農(nóng)業(yè)的準(zhǔn)入范圍。將2019年全國(guó)版《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》與2011年修訂的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》相比，可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)對(duì)外資的開(kāi)放程度大大提高：在種業(yè)方面，取消除小麥和玉米外的其他農(nóng)作物新品種選育和種子生產(chǎn)的中方控股要求;在農(nóng)產(chǎn)品加工方面，取消對(duì)棉花（籽棉）、大米、面粉加工和玉米深加工的限制，取消對(duì)豆油等食用油脂加工、生物液體燃料（燃料乙醇、生物柴油）生產(chǎn)的中方控股要求，取消對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)工藝的綠茶及特種茶加工（名茶、黑茶等）的禁止;在農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)資流通方面，取消對(duì)糧食收購(gòu)，對(duì)糧食、棉花、植物油、食糖、煙草、農(nóng)藥、農(nóng)膜、化肥的批發(fā)、零售、配送，對(duì)大型農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)的限制。此外，自2013年以來(lái)，我國(guó)先后設(shè)立18個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，探索更大程度的開(kāi)放舉措。與2018年和2019年全國(guó)版《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》相比，2018年和2019年版《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》先后將小麥、玉米新品種選育和種子生產(chǎn)外資股比由不超過(guò)49%放寬至不超過(guò)66%，并取消了禁止投資中國(guó)管轄海域及內(nèi)陸水域水產(chǎn)品捕撈的規(guī)定。擴(kuò)大外資準(zhǔn)入，為我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來(lái)了新理念、新技術(shù)、新模式，特別是促進(jìn)了畜禽養(yǎng)殖、飼料加工、糧油加工等的現(xiàn)代化進(jìn)程，但對(duì)種業(yè)安全的潛在影響需要引起高度關(guān)注。

2.積極應(yīng)變

世貿(mào)爭(zhēng)端案裁決結(jié)果對(duì)農(nóng)業(yè)的影響。截至2019年底，我國(guó)在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制下作為被訴方的磋商案件共44件，其中涉及農(nóng)業(yè)的被訴案共4件①。這些爭(zhēng)端案的裁決結(jié)果，特別是未支持中國(guó)主張的裁決結(jié)果，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策改革產(chǎn)生了倒逼作用。例如，2016年9月，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室向WTO提出磋商請(qǐng)求，指稱(chēng)中國(guó)對(duì)小麥、稻谷、玉米的市場(chǎng)價(jià)格支持超過(guò)微量允許上限;2019年2月，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)裁決認(rèn)定中國(guó)2012—2015年對(duì)小麥、秈稻和粳稻的補(bǔ)貼超標(biāo)，要求我國(guó)遵守加入WTO時(shí)的承諾。作為應(yīng)對(duì)，我國(guó)不得不對(duì)小麥和稻谷的最低收購(gòu)價(jià)政策進(jìn)行調(diào)整，從2020年起把原先在主產(chǎn)區(qū)按最低收購(gòu)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)的操作辦法，調(diào)整為按最低收購(gòu)價(jià)限量收購(gòu)。再如，2016年12月，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室向WTO提出磋商請(qǐng)求，指稱(chēng)中國(guó)對(duì)小麥、大米（長(zhǎng)粒米和中短粒米）、玉米等三種農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施的關(guān)稅配額管理措施違反加入WTO時(shí)的承諾;2019年4月，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)認(rèn)定中國(guó)的大米、小麥和玉米進(jìn)口關(guān)稅配額管理辦法違反中國(guó)加入WTO時(shí)的承諾。作為應(yīng)對(duì)，我國(guó)不得不對(duì)《農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅配額管理暫行辦法》進(jìn)行大幅度修訂，調(diào)整國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額分配、未利用配額再分配等操作辦法。未來(lái)不排除一些WTO成員對(duì)我國(guó)其他農(nóng)業(yè)政策提起訴訟，作為應(yīng)對(duì)之舉采取的開(kāi)放措施也會(huì)隨之出臺(tái)。

WTO改革對(duì)農(nóng)業(yè)的影響。目前WTO農(nóng)業(yè)領(lǐng)域改革集中在七大議題上，包括國(guó)內(nèi)支持、糧食安全公共儲(chǔ)備、市場(chǎng)準(zhǔn)入、特殊保障機(jī)制、出口競(jìng)爭(zhēng)、出口限制、棉花。這些議題中對(duì)我國(guó)有可能產(chǎn)生直接影響的有四個(gè)：一是國(guó)內(nèi)支持。部分成員主張對(duì)包括綜合支持量（AMS）和微量允許在內(nèi)的貿(mào)易扭曲型支持進(jìn)行封頂改革;有些成員主張把“藍(lán)箱”納入封頂改革范圍，對(duì)“藍(lán)箱”措施實(shí)行更嚴(yán)格的限制，甚至主張逐步取消“藍(lán)箱”措施;一些成員要求加強(qiáng)對(duì)“綠箱”措施的紀(jì)律約束，確保沒(méi)有或只有極小的貿(mào)易扭曲效應(yīng)，防止“轉(zhuǎn)箱”。二是糧食安全公共儲(chǔ)備。一些成員要求糧食安全公共儲(chǔ)備項(xiàng)目不計(jì)入“黃箱”，甚至要求擴(kuò)大適用范圍;一些成員贊成不把糧食安全公共儲(chǔ)備計(jì)入“黃箱”，但對(duì)儲(chǔ)備規(guī)模、透明度等要進(jìn)行嚴(yán)格的紀(jì)律約束;也有成員對(duì)發(fā)展中國(guó)家成員按管理價(jià)格收購(gòu)和銷(xiāo)售的糧食安全公共儲(chǔ)備項(xiàng)目不計(jì)入“黃箱”提出質(zhì)疑。三是市場(chǎng)準(zhǔn)入。一些成員指出，應(yīng)持續(xù)推進(jìn)關(guān)稅削減改革，各成員應(yīng)修訂其減讓表，把所有農(nóng)產(chǎn)品的約束關(guān)稅轉(zhuǎn)換為簡(jiǎn)化的從價(jià)稅，按階梯公示式削減關(guān)稅峰值，避免關(guān)稅升級(jí)，加工品的關(guān)稅不超過(guò)初級(jí)產(chǎn)品關(guān)稅的一定倍數(shù)。在農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理方面，一些成員國(guó)指出應(yīng)加強(qiáng)配額管理的透明度、強(qiáng)化成員國(guó)及時(shí)通報(bào)配額完成情況的義務(wù)，配額未完成機(jī)制應(yīng)適用于所有成員國(guó)，應(yīng)督促成員國(guó)及時(shí)通報(bào)配額完成情況和未完成配額的再分配機(jī)制，同時(shí)應(yīng)進(jìn)一步明確未完成配額再分配的方法，以促進(jìn)成員國(guó)更透明、有效地分配未完成配額。四是棉花。在改革棉花的國(guó)內(nèi)支持方面，一些成員提出了不同的方法：將扭曲貿(mào)易的國(guó)內(nèi)支持限制在棉花總產(chǎn)值的一定比例范圍內(nèi);設(shè)定所有支持總額的比例;設(shè)立向棉花生產(chǎn)者的轉(zhuǎn)移支付占總產(chǎn)值比例的限額;建立一個(gè)階梯公式，讓有較多支持的國(guó)家削減更多?！懊藁ㄋ膰?guó)”（貝寧、布基納法索、乍得、馬里）指出，棉花國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼的歸類(lèi)計(jì)算方法仍存在不足，“藍(lán)箱”措施作為僅次于“黃箱”措施的貿(mào)易扭曲型政策，也應(yīng)受限額約束。在棉花市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，一些成員表示，希望還沒(méi)有為發(fā)展中國(guó)家提供“零關(guān)稅、零配額”市場(chǎng)準(zhǔn)入的國(guó)家加快落實(shí)WTO第十屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議的決議。WTO農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的這些改革訴求和主張短期內(nèi)未必都能達(dá)成共識(shí)、形成具有約束力的決議，但其代表的改革動(dòng)向值得我們重視，對(duì)我國(guó)未來(lái)農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整完善具有鏡鑒意義。

（二）產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)之變對(duì)農(nóng)業(yè)的深遠(yuǎn)影響

從開(kāi)放視角研判我國(guó)農(nóng)業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展趨勢(shì)，除了需要密切關(guān)注我國(guó)新一輪高水平開(kāi)放新動(dòng)向、全球多邊貿(mào)易體制改革新趨勢(shì)及其對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)的深遠(yuǎn)影響外，還需要準(zhǔn)確把握未來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)在全球范圍內(nèi)成本和價(jià)格比較的變化趨勢(shì)、以品質(zhì)為核心的綜合競(jìng)爭(zhēng)能力的提高幅度及其對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響。

1.土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品的成本和價(jià)格倒掛幅度將進(jìn)一步擴(kuò)大

我國(guó)具有典型的人多地少水缺的資源稟賦特征。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的早期階段，一方面由于人工和土地成本尚未明顯上漲，我國(guó)主要土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格低于全球主要農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)水平，土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)差驅(qū)動(dòng)型進(jìn)口尚未發(fā)生，僅在個(gè)別年份因國(guó)內(nèi)供給不足出現(xiàn)過(guò)缺口驅(qū)動(dòng)型進(jìn)口;另一方面，由于國(guó)內(nèi)長(zhǎng)期供給不足，加之受出口貿(mào)易管制影響，即便國(guó)內(nèi)價(jià)格低于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格，除個(gè)別年份國(guó)內(nèi)供過(guò)于求、需要為消化庫(kù)存而組織少量出口外，土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品也不可能長(zhǎng)期大量出口。因此，在這個(gè)發(fā)展階段我國(guó)土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品與全球市場(chǎng)的關(guān)聯(lián)度較低，處于自然隔絕和制度隔絕狀態(tài)。

然而，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化程度的提高，我國(guó)土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品的比較劣勢(shì)不斷暴露，未來(lái)還可能會(huì)進(jìn)一步加劇。

第一，從成本比較來(lái)看，未來(lái)我國(guó)主要土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品的成本倒掛幅度會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大[9-10]。我國(guó)稻谷、小麥、玉米、大豆、花生、棉花的單位產(chǎn)品成本已分別于2011年、2012年、2001年、2004年、2010年和2012年起穩(wěn)定地超過(guò)美國(guó)水平，倒掛幅度逐步擴(kuò)大，2018年分別達(dá)到47%、53%、116%、139%、66%和27%。在決定單位產(chǎn)品成本倒掛幅度的各種因素中，人工成本倒掛幅度最為明顯，2018年這六種產(chǎn)品分別為404%、627%%、181%、130%、911%和720%;其次為土地成本倒掛幅度，2018年這六種產(chǎn)品分別為82%、57%、105%、193%、181%和79%;在其他成本中，2018年僅玉米和大豆比美國(guó)分別高出15%和21%，而稻谷、小麥、花生和棉花則分別比美國(guó)低14%、2%、31%和37%。我國(guó)單位產(chǎn)品人工成本之所以高出美國(guó)這么多，主要原因在于土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、機(jī)械化程度低。未來(lái)我國(guó)土地密集型農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模、社會(huì)化服務(wù)程度、機(jī)械化水平和土地生產(chǎn)率、勞動(dòng)生產(chǎn)率均將持續(xù)提高，但其對(duì)成本的抑制作用，不足以對(duì)沖單位時(shí)間工資水平、單位面積地租水平增長(zhǎng)對(duì)成本的抬升作用，單位產(chǎn)品成本仍將長(zhǎng)期持續(xù)提高，國(guó)內(nèi)外土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品的成本倒掛幅度還將繼續(xù)擴(kuò)大。

第二，從價(jià)格比較來(lái)看，未來(lái)國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格上升的“天花板”效應(yīng)將進(jìn)一步強(qiáng)化。我國(guó)主要土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格已全面超過(guò)進(jìn)口到岸稅后價(jià)格[11]。就稻谷、小麥、玉米而言，按配額稅率計(jì)算的進(jìn)口到岸稅后價(jià)已分別于2013年7月、2013年6月和2013年7月起持續(xù)低于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)批發(fā)價(jià);未來(lái)只要國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本上升的速度持續(xù)高于主要出口國(guó)水平、人民幣匯率不出現(xiàn)持續(xù)性大幅貶值，按配額外最惠國(guó)稅率計(jì)算的進(jìn)口到岸稅后價(jià)將低于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)批發(fā)價(jià)格。棉花按滑準(zhǔn)稅計(jì)算的進(jìn)口到岸稅后價(jià)格曾一度持續(xù)高于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格，取消臨時(shí)收儲(chǔ)政策后已趨于并軌。食糖按配額稅率計(jì)算的進(jìn)口到岸稅后價(jià)已于2011年2月起持續(xù)低于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格，按配額外最惠國(guó)稅率計(jì)算的進(jìn)口到岸稅后價(jià)也已于2015年2月起在大部分時(shí)段低于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格。未實(shí)行關(guān)稅配額管理的大豆，其進(jìn)口到岸稅后價(jià)已于2012年10月起持續(xù)低于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格。需要注意的是，最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策的實(shí)行，一度人為地抬高了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格，使國(guó)內(nèi)外價(jià)格倒掛的拐點(diǎn)提前到來(lái)。2014年以來(lái)重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度的改革，逐步矯正了扭曲的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格，使國(guó)內(nèi)外價(jià)格倒掛的幅度有所收斂，但成本倒掛這一最為本源的決定性因素沒(méi)有發(fā)生逆轉(zhuǎn)，價(jià)格倒掛也就不可能發(fā)生逆轉(zhuǎn)。此外，由于在畜產(chǎn)品生產(chǎn)成本中飼料成本占大頭，以玉米為主的飼料糧的成本和價(jià)格出現(xiàn)倒掛，已經(jīng)并將繼續(xù)導(dǎo)致畜產(chǎn)品成本和價(jià)格出現(xiàn)倒掛。

2.勞動(dòng)密集型農(nóng)產(chǎn)品的出口增長(zhǎng)速度將進(jìn)一步放緩

加入WTO以來(lái)，我國(guó)具有較強(qiáng)比較優(yōu)勢(shì)的勞動(dòng)密集型農(nóng)產(chǎn)品出口增長(zhǎng)較快，出口規(guī)模和貿(mào)易順差持續(xù)擴(kuò)大。但近年來(lái)，出口增長(zhǎng)速度明顯放緩[12]。一方面，受全球經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易增長(zhǎng)放緩影響，國(guó)外市場(chǎng)對(duì)我國(guó)勞動(dòng)密集型優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品的需求增長(zhǎng)放緩;另一方面，我國(guó)勞動(dòng)密集型優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品在生產(chǎn)成本快速增長(zhǎng)的同時(shí)品質(zhì)沒(méi)有大的提高，削弱了其國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

需要引起高度重視的是，近年來(lái)勞動(dòng)密集型農(nóng)產(chǎn)品在出口增長(zhǎng)乏力的同時(shí)，進(jìn)口快速增長(zhǎng)，導(dǎo)致勞動(dòng)密集型農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口占全部農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的比重快速提高、凈出口快速減少，部分產(chǎn)品甚至由順差轉(zhuǎn)為逆差[13]。動(dòng)物產(chǎn)品中的畜產(chǎn)品、園藝產(chǎn)品中的水果都具有這一變化特征。受以下因素影響，未來(lái)這一變化趨勢(shì)仍將持續(xù)下去：以品質(zhì)提高對(duì)沖成本和價(jià)格上漲、維持和擴(kuò)大出口競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的空間有限，特別是園藝作物機(jī)械化水平的提高不足以對(duì)沖單位時(shí)間工資水平的上漲;隨著信息化程度的提高、電子商務(wù)等新模式的普及、中等收入群體的擴(kuò)大，國(guó)內(nèi)消費(fèi)者對(duì)國(guó)外優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的需求將不斷擴(kuò)大;主動(dòng)擴(kuò)大市場(chǎng)開(kāi)放，使進(jìn)口國(guó)外優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品更加便利，制度性成本不斷降低。

3.農(nóng)業(yè)貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)將進(jìn)一步衰減

加入WTO以來(lái)，以貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)①表示的我國(guó)農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)發(fā)生了轉(zhuǎn)折性變化。從2004年起，農(nóng)業(yè)總體上失去了貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，且不斷下降（見(jiàn)圖5，下頁(yè)）。在土地密集型農(nóng)產(chǎn)品中，谷物一度具有貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，但2009年以后其貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)持續(xù)為負(fù);油籽、植物油、食糖、棉花等土地密集型農(nóng)產(chǎn)品一直缺乏貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，且不斷下降（見(jiàn)圖6，下頁(yè)）。在勞動(dòng)密集型農(nóng)產(chǎn)品中，蔬菜、茶葉一直具有明顯的貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，畜產(chǎn)品的貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)不僅早已于2000年轉(zhuǎn)負(fù)，而且此后急劇下滑;水果的貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)已于2018年轉(zhuǎn)負(fù);水產(chǎn)品的貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)也已開(kāi)始下降，即將轉(zhuǎn)負(fù)（見(jiàn)圖7）。

面向未來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)將呈現(xiàn)以下三個(gè)趨勢(shì)：第一，我國(guó)人口總量、城鎮(zhèn)化率、人均收入水平等將繼續(xù)提高，食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程遠(yuǎn)未完成，食物需求峰值也遠(yuǎn)未到來(lái)。第二，我國(guó)農(nóng)業(yè)超載的邊際產(chǎn)能將繼續(xù)主動(dòng)退出，低效的邊際產(chǎn)能將繼續(xù)被迫退出，可持續(xù)、有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)能難以等量跟進(jìn)。我國(guó)棉花和糖料先后于2007年和2008年達(dá)到產(chǎn)量峰值，奶類(lèi)產(chǎn)量已連續(xù)7年未能超過(guò)2012年的歷史最高水平，豬肉產(chǎn)量也已連續(xù)5年未能超過(guò)2014年的歷史最高水平。從日本的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，工業(yè)化程度越高，跨過(guò)產(chǎn)量峰值、步入下降通道的農(nóng)產(chǎn)品種類(lèi)也越多。第三，我國(guó)主動(dòng)推進(jìn)的高水平開(kāi)放和多邊貿(mào)易體制改革，將使農(nóng)業(yè)的邊境保護(hù)和國(guó)內(nèi)支持受限。在這三大趨勢(shì)性力量的作用下，未來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)承受的缺口驅(qū)動(dòng)型進(jìn)口壓力和價(jià)差驅(qū)動(dòng)型進(jìn)口壓力將長(zhǎng)期疊加，農(nóng)業(yè)貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)將進(jìn)一步衰減。

一個(gè)時(shí)期以來(lái)，對(duì)我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)產(chǎn)品成本和價(jià)格走勢(shì)的認(rèn)識(shí)滯后，對(duì)國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品成本和價(jià)格比較的轉(zhuǎn)折性、趨勢(shì)性變化認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致一些人對(duì)我國(guó)土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)受住了加入WTO沖擊的本質(zhì)原因認(rèn)識(shí)不清，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力過(guò)于自信，從而導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展政策設(shè)計(jì)一度缺乏前瞻性。必須清醒地認(rèn)識(shí)到，成本倒掛幅度擴(kuò)大、價(jià)格上升遭遇“天花板”封頂是未來(lái)我國(guó)土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)發(fā)展的基準(zhǔn)情景，成本繼續(xù)上升、出口競(jìng)爭(zhēng)力下降是未來(lái)我國(guó)勞動(dòng)密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)發(fā)展的基準(zhǔn)情景，需要據(jù)此重塑我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和政策體系。

三、適應(yīng)高水平開(kāi)放新形勢(shì)推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略性調(diào)整

面對(duì)經(jīng)貿(mào)規(guī)則之變和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)之變，我國(guó)必須對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整。這種戰(zhàn)略性調(diào)整，應(yīng)面向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，以有利于遵循WTO規(guī)則和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定、更好發(fā)揮我國(guó)農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)為原則，以持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，既包括促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展從增產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)力導(dǎo)向、對(duì)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度進(jìn)行重構(gòu)，又包括更加積極主動(dòng)地利用全球農(nóng)業(yè)資源和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。

（一）按照“突出重點(diǎn)、有保有放”的思路調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)

在我國(guó)未來(lái)現(xiàn)代化進(jìn)程中，全社會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)會(huì)繼續(xù)發(fā)生深刻變化，農(nóng)業(yè)的整體對(duì)外依存度也會(huì)逐步上升，但部分農(nóng)產(chǎn)品所具有的社會(huì)和政治敏感性也會(huì)長(zhǎng)期存在。這就需要在保住重點(diǎn)的前提下，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)進(jìn)行前瞻性、戰(zhàn)略性調(diào)整。

第一，對(duì)品種結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整。目前我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的品種結(jié)構(gòu)是在市場(chǎng)和政府共同作用下形成的，基本符合我國(guó)的資源稟賦、發(fā)展階段和需求結(jié)構(gòu)。市場(chǎng)的作用體現(xiàn)在價(jià)格信號(hào)對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)上。政府的作用體現(xiàn)在國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策和邊境保護(hù)政策對(duì)不同農(nóng)產(chǎn)品的力度差異上。未來(lái)在市場(chǎng)的作用下，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的品種結(jié)構(gòu)還會(huì)繼續(xù)發(fā)生變化，總體趨勢(shì)是特色農(nóng)產(chǎn)品、可貿(mào)易性低的鮮活農(nóng)產(chǎn)品的總量和占比會(huì)繼續(xù)上升，均質(zhì)化程度高、可貿(mào)易性強(qiáng)、成本和價(jià)格倒掛幅度大的土地密集型農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)總量越過(guò)峰值后會(huì)逐步下降。未來(lái)政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)品種結(jié)構(gòu)的調(diào)整，核心在于以新的理念確定該保護(hù)的重點(diǎn)產(chǎn)品。哪些農(nóng)產(chǎn)品是關(guān)系國(guó)計(jì)民生、在開(kāi)放進(jìn)程中需要得到重點(diǎn)支持保護(hù)的敏感產(chǎn)品，在不同發(fā)展階段、不同文化背景的國(guó)家是有較大差異的[14]。我國(guó)在加入WTO的談判中，把小麥、大米、玉米、棉花、食糖、羊毛視作敏感產(chǎn)品，爭(zhēng)取到實(shí)行關(guān)稅配額管理的保護(hù)制度;把大豆、食用植物油、奶類(lèi)、肉類(lèi)等視作一般農(nóng)產(chǎn)品，實(shí)行單一關(guān)稅管理。而在農(nóng)業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的日本、韓國(guó)、歐盟，對(duì)奶類(lèi)、肉類(lèi)的保護(hù)程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)對(duì)玉米、棉花的保護(hù)程度。我國(guó)在加入WTO的過(guò)程中對(duì)敏感農(nóng)產(chǎn)品的界定，具有明顯的時(shí)代局限性。尤其是對(duì)玉米設(shè)置較高的邊境保護(hù)，對(duì)畜產(chǎn)品卻設(shè)置較低的邊境保護(hù)，是一種缺乏前瞻性的的政策組合①。之所以出現(xiàn)這種偏差，原因在于對(duì)玉米屬性的認(rèn)知不足，依然將其視作“三大主糧”之一。實(shí)際上，目前我國(guó)玉米僅5%用作口糧，其飼料屬性和工業(yè)原料屬性更為突出[15]。與我國(guó)具有相同資源稟賦的日本，很早就對(duì)玉米實(shí)行零關(guān)稅，但對(duì)奶類(lèi)、肉類(lèi)實(shí)行較高的關(guān)稅，以此降低本國(guó)畜牧業(yè)生產(chǎn)成本、提高國(guó)外畜產(chǎn)品進(jìn)入日本的關(guān)稅成本②。這種做法值得我國(guó)借鑒。我國(guó)應(yīng)根據(jù)時(shí)代的變化，合理確定敏感農(nóng)產(chǎn)品的范圍，做到有保有放③。

第二，對(duì)區(qū)域結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整。受全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)一體化程度提高的影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)集中的趨勢(shì)已經(jīng)形成。由于各地工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平不同，受農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口沖擊和農(nóng)產(chǎn)品出口帶動(dòng)的程度不同，農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的區(qū)域分化特征也較為明顯。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域結(jié)構(gòu)的這種深刻調(diào)整，是市場(chǎng)配置資源的必然結(jié)果，與政府的農(nóng)業(yè)區(qū)域布局政策也有密切關(guān)系。未來(lái)政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域結(jié)構(gòu)的調(diào)整，應(yīng)在遵循市場(chǎng)規(guī)律、順應(yīng)對(duì)外開(kāi)放趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，把著力點(diǎn)放在以下方面：合理劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，合理確定其政策定位，將“綠箱”措施和非特定產(chǎn)品“黃箱”措施向這些地區(qū)傾斜，增強(qiáng)其應(yīng)對(duì)進(jìn)口沖擊的能力;保持戰(zhàn)略定力，進(jìn)一步加大邊際產(chǎn)能退出的力度，擴(kuò)大土壤污染區(qū)、地下水超采區(qū)治理范圍，降低生態(tài)環(huán)境承載力低地區(qū)的畜牧和水產(chǎn)養(yǎng)殖強(qiáng)度;穩(wěn)慎推行糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制、“菜籃子”市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，把握好政府與市場(chǎng)的邊界，鼓勵(lì)各地在保護(hù)好基本農(nóng)田的前提下充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，不宜過(guò)分強(qiáng)調(diào)各地在具體品種上必須達(dá)到的“自給率”，更不宜層層分解種植面積、養(yǎng)殖頭數(shù)等計(jì)劃指標(biāo)。

（二）按照“突出優(yōu)勢(shì)、兩手并舉”的思路重塑農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力

在價(jià)格倒掛拐點(diǎn)到來(lái)之前，我國(guó)農(nóng)業(yè)憑借豐富的勞動(dòng)力資源和較高的土地生產(chǎn)率維持著較強(qiáng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化程度的提高，盡管農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率在快速提高，但仍趕不上農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力機(jī)會(huì)成本的上漲，導(dǎo)致單位產(chǎn)品人工成本持續(xù)提高，無(wú)論是土地密集型農(nóng)產(chǎn)品還是勞動(dòng)密集型農(nóng)產(chǎn)品，都開(kāi)始逐漸失去國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。在邊境保護(hù)之墻不高、國(guó)內(nèi)支持之量不足的約束條件下，必須尋求提高我國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的有效途徑。綜合考慮我國(guó)發(fā)展階段、農(nóng)業(yè)資源稟賦、他國(guó)有益經(jīng)驗(yàn)，未來(lái)提高我國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力應(yīng)堅(jiān)持“兩手抓”。

第一，拼成本、拼價(jià)格。瞄準(zhǔn)導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本快速提高的主要因素，有針對(duì)性地采取攤薄措施。一是以規(guī)模效益攤薄成本。在農(nóng)戶或農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模層面，調(diào)整完善土地承包辦法，通過(guò)互換并地盡量實(shí)現(xiàn)“一戶一塊田”，降低承包地塊過(guò)度分散導(dǎo)致的作業(yè)效率損失;深化承包地“三權(quán)”分置改革，對(duì)承包權(quán)適度賦權(quán)，鼓勵(lì)有條件的地方實(shí)行確股不確地的土地股份合作制，以降低土地流轉(zhuǎn)交易成本。在服務(wù)規(guī)模層面，鼓勵(lì)農(nóng)戶或農(nóng)場(chǎng)把部分對(duì)專(zhuān)用設(shè)備、專(zhuān)業(yè)技術(shù)依賴(lài)程度較高的作業(yè)環(huán)節(jié)委托給社會(huì)化服務(wù)組織，提高這些作業(yè)環(huán)節(jié)的規(guī)模效益;鼓勵(lì)農(nóng)機(jī)專(zhuān)業(yè)戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)資生產(chǎn)和經(jīng)銷(xiāo)商等從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，提供托管、半托管服務(wù)。在區(qū)域規(guī)模層面，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)集中布局，共享大型基礎(chǔ)設(shè)施的外溢效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系的創(chuàng)新成果、區(qū)域公用品牌的市場(chǎng)影響力。二是以科技進(jìn)步攤薄生產(chǎn)成本。長(zhǎng)期以來(lái)，受增產(chǎn)導(dǎo)向影響，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步以提高產(chǎn)量為核心，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)消耗水平關(guān)注不夠。今后應(yīng)以競(jìng)爭(zhēng)力為導(dǎo)向，調(diào)整農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目的布局，在繼續(xù)提高土地產(chǎn)出率的同時(shí)，更加注重破除制約資源利用率、勞動(dòng)生產(chǎn)率的技術(shù)瓶頸。三是以基礎(chǔ)設(shè)施投資攤薄生產(chǎn)成本。遵循“綠箱”措施標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，擴(kuò)大有效灌溉面積，提高水資源利用率和土地產(chǎn)出率;加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提高耕地地力等級(jí)，減少田埂、溝渠等無(wú)效土地占比。

第二，拼品質(zhì)、拼特色。盡管在控制乃至降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本方面還有潛力，但人多地少的資源稟賦決定了我國(guó)農(nóng)業(yè)在成本方面難以與一些國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)。提高我國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，最終要靠品質(zhì)和特色。一是以更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)倒逼農(nóng)業(yè)提高品質(zhì)。應(yīng)把“以高價(jià)格覆蓋高成本、以高品質(zhì)支撐高價(jià)格”作為我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)模式，讓消費(fèi)者愿意為國(guó)產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品付更高價(jià)格，以消費(fèi)者信任溢價(jià)維持我國(guó)高成本農(nóng)業(yè)的發(fā)展空間。對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)適應(yīng)更嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的韌性應(yīng)有足夠估計(jì)，要加大力度促進(jìn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。探索全產(chǎn)業(yè)鏈提高品質(zhì)的有效途徑，發(fā)揮龍頭企業(yè)對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈上的農(nóng)戶、農(nóng)場(chǎng)、合作社的標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)的牽引作用。探索區(qū)塊鏈應(yīng)用于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯體系的可行途徑，提高追溯體系的運(yùn)行效率和可靠性。培育和保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品品牌，使生產(chǎn)者可以收獲品牌溢價(jià)，增強(qiáng)其提高品質(zhì)的內(nèi)在動(dòng)力。二是以特色產(chǎn)品守住國(guó)內(nèi)市場(chǎng)空間。在均質(zhì)化程度高、可貿(mào)易性強(qiáng)的農(nóng)產(chǎn)品之外，還有大量具有地域特色的農(nóng)產(chǎn)品，這應(yīng)成為未來(lái)提高我國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的拳頭產(chǎn)品。與糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)相比，特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)更應(yīng)受到重視和扶持。三是以釋放多種功能增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力。農(nóng)業(yè)不僅具有提供物質(zhì)產(chǎn)品的功能，而且具有休閑觀光、生態(tài)涵養(yǎng)、文化傳承等多種功能。這些功能附著在特定地域、不可移動(dòng)，可貿(mào)易性弱，是增強(qiáng)我國(guó)農(nóng)業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力的潛力所在。應(yīng)通過(guò)三產(chǎn)融合發(fā)展、生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)韧緩桨堰@些功能逐步釋放出來(lái)，讓農(nóng)業(yè)在收獲物質(zhì)產(chǎn)品的同時(shí)，收獲多種功能的價(jià)值。

（三）按照“黃”“藍(lán)”相濟(jì)、以“綠”為主的思路重塑農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度

以2004年為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，我國(guó)農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移邁過(guò)劉易斯第一拐點(diǎn)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力機(jī)會(huì)成本跳躍式上升，與此同時(shí)，我國(guó)開(kāi)始對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行支持保護(hù)政策，陸續(xù)出臺(tái)糧食最低收購(gòu)價(jià)、重要農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)收儲(chǔ)、種糧農(nóng)民直補(bǔ)、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等政策，并取消了農(nóng)業(yè)稅。在增產(chǎn)導(dǎo)向壓力和成本抬升推力的共同作用下，上述農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的力度持續(xù)加大，我國(guó)迅速成為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼大國(guó)。這套政策確實(shí)促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，但也催生了價(jià)格倒掛拐點(diǎn)提前到來(lái)、托市收購(gòu)庫(kù)存增加、“黃箱”政策觸頂?shù)刃聠?wèn)題。為解決這些新問(wèn)題，從2014年開(kāi)始，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)東北地區(qū)大豆和新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)、取消油菜籽和食糖臨時(shí)收儲(chǔ)以及玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼、推行價(jià)格（收入）保險(xiǎn)和“保險(xiǎn)+期貨”、增強(qiáng)稻谷和小麥最低收購(gòu)價(jià)政策彈性等調(diào)整措施，以及將種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合并為耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼①?？傮w而言，這些探索是碎片化的，對(duì)如何處理好“保產(chǎn)能”與“保收入”的關(guān)系缺乏整體考慮，在WTO合規(guī)性方面也存在隱患。應(yīng)綜合考慮對(duì)國(guó)計(jì)民生的敏感性、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力、WTO農(nóng)業(yè)改革走向等因素，重構(gòu)我國(guó)未來(lái)的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。

第一，對(duì)邊境保護(hù)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。我國(guó)加入WTO談判中爭(zhēng)取到的邊境保護(hù)總體不高，未來(lái)不僅不可能總體加嚴(yán)，而且鑒于WTO農(nóng)業(yè)改革走向、我國(guó)發(fā)展中國(guó)家地位等方面存在的變數(shù)，現(xiàn)有的邊境保護(hù)面臨削減的壓力。如果未來(lái)不得不進(jìn)行削減，就應(yīng)統(tǒng)籌考慮主要糧食品種敏感性的時(shí)代變化、糧食進(jìn)口與畜產(chǎn)品進(jìn)口之間的替代關(guān)系，確定優(yōu)先削減的品種。

第二，對(duì)扭曲生產(chǎn)和貿(mào)易的國(guó)內(nèi)支持措施進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。在盡量堅(jiān)守加入WTO談判中爭(zhēng)取到的“黃箱”政策空間的前提下，以現(xiàn)有支持措施為起點(diǎn)，進(jìn)行三方面調(diào)整：一是低水平、寬范圍實(shí)施特定產(chǎn)品“黃箱”措施。2016年向WTO申報(bào)的特定產(chǎn)品“黃箱”措施涉及的農(nóng)產(chǎn)品，我國(guó)僅為10種，美國(guó)達(dá)到85種，歐盟達(dá)到30種?？山梃b美國(guó)、歐盟經(jīng)驗(yàn)，對(duì)更多產(chǎn)品實(shí)施特定產(chǎn)品“黃箱”措施，但必須使每個(gè)產(chǎn)品接受的“黃箱”措施力度保持在8.5%的上限之內(nèi)①。二是選擇部分產(chǎn)品實(shí)施“黃”轉(zhuǎn)“藍(lán)”。截至2018年底，我國(guó)向WTO申報(bào)的“藍(lán)箱”措施只有2017—2019年實(shí)施的新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼、2016—2018年實(shí)施的東北地區(qū)玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼。在中央對(duì)省區(qū)層面，這兩項(xiàng)措施具有“藍(lán)箱”措施特征，但對(duì)省區(qū)以下直至生產(chǎn)者的具體操作辦法是否符合“藍(lán)箱”措施標(biāo)準(zhǔn)是存在爭(zhēng)議的。下一步應(yīng)嚴(yán)格按照“藍(lán)箱”措施的標(biāo)準(zhǔn)，完善省以下棉花目標(biāo)價(jià)格和玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼的具體操作辦法。此外，還可選擇部分“保收入”比“保產(chǎn)能”更迫切的產(chǎn)品實(shí)施“藍(lán)箱”措施。三是用足非特定產(chǎn)品“黃箱”政策空間。目前我國(guó)向WTO申報(bào)的非特定產(chǎn)品“黃箱”措施只有農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼一項(xiàng)，剩余空間很大，可在繼續(xù)加大農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼力度的同時(shí)，擴(kuò)大農(nóng)機(jī)作業(yè)補(bǔ)貼范圍和水平。可考慮重啟農(nóng)資購(gòu)置補(bǔ)貼、實(shí)施農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)作業(yè)補(bǔ)貼，以降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的費(fèi)用支出。

第三，對(duì)“綠箱”措施進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。按向WTO的通報(bào)，2016年我國(guó)“綠箱”措施總量為13 131.52億元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的13.07%;美國(guó)為1194.92億美元，占其農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的33.6%;日本為19 045億日元，占其農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的20%;歐盟為617億歐元，占其農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的17%。由此可見(jiàn)，我國(guó)“綠箱”措施運(yùn)用得還不夠，只要國(guó)家財(cái)力許可，今后我國(guó)應(yīng)盡可增加這方面的投入。同時(shí)，應(yīng)注意調(diào)整優(yōu)化我國(guó)“綠箱”措施的結(jié)構(gòu)。將我國(guó)向WTO通報(bào)的2016年“綠箱”措施與WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》附件2規(guī)定的12類(lèi)“綠箱”措施對(duì)比，可發(fā)現(xiàn)我國(guó)在“收入保險(xiǎn)和收入安全網(wǎng)計(jì)劃中的政府資金參與”“通過(guò)生產(chǎn)者退休計(jì)劃提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整援助”“通過(guò)投資援助提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整援助”等三類(lèi)措施中沒(méi)有任何投入。將我國(guó)“綠箱”措施結(jié)構(gòu)與美國(guó)、日本、歐盟進(jìn)行比較可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)在糧食安全公共儲(chǔ)備等方面的支出明顯較多，而在營(yíng)銷(xiāo)和促銷(xiāo)服務(wù)、國(guó)內(nèi)糧食援助等方面的支出明顯偏少。從這兩個(gè)參照系來(lái)看，未來(lái)我國(guó)加大“綠箱”措施力度的著力點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是：加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科研和推廣、開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)、加強(qiáng)病蟲(chóng)害防治、促進(jìn)土地承包權(quán)退出和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)等。

（四）按照“多元、均衡、可控”的思路擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口

從2011年開(kāi)始，我國(guó)取代美國(guó)成為世界最大農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國(guó)。目前我國(guó)大豆、食用植物油、棉花、食糖等農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口量均位居世界第一。面向未來(lái)，我國(guó)需要科學(xué)確定主要農(nóng)產(chǎn)品自給水平，合理安排農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)先序，在提高國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量、效率和競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)上，多元、均衡、可控地釋放農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口需求?！岸嘣保褪且龠M(jìn)進(jìn)口來(lái)源地和進(jìn)口渠道多元化，避免市場(chǎng)和渠道過(guò)分集中;“均衡”，就是要逐步地、緩慢地增加進(jìn)口，穩(wěn)定出口國(guó)預(yù)期，避免短期內(nèi)進(jìn)口量暴漲或進(jìn)口量斷崖式下降;“可控”，就是要處理好進(jìn)口增加與國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展、出口國(guó)生產(chǎn)潛力釋放的關(guān)系，充分考慮到農(nóng)業(yè)對(duì)我國(guó)為數(shù)眾多小農(nóng)的重要性、出口國(guó)增加產(chǎn)量和出口量的艱巨性，避免對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)帶來(lái)大的沖擊。

第一，進(jìn)一步明確進(jìn)口品種優(yōu)先序。應(yīng)繼續(xù)根據(jù)不同產(chǎn)品比較優(yōu)勢(shì)的差異，優(yōu)先進(jìn)口缺乏比較優(yōu)勢(shì)的土地密集型大宗農(nóng)產(chǎn)品。在遵循比較優(yōu)勢(shì)原則的基礎(chǔ)上，確定未來(lái)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口優(yōu)先序時(shí)還應(yīng)考慮三個(gè)因素：一是不同產(chǎn)品自給率的敏感性。根據(jù)“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的原則，大米和小麥自給率的敏感性最高，未來(lái)將繼續(xù)保持100%的產(chǎn)能自給率;其他產(chǎn)品可以更多地利用國(guó)際市場(chǎng)和全球農(nóng)業(yè)資源。二是產(chǎn)品可貿(mào)易性。耐儲(chǔ)存、均質(zhì)化程度高的農(nóng)產(chǎn)品，應(yīng)為優(yōu)先進(jìn)口產(chǎn)品。對(duì)蔬菜、水果、畜產(chǎn)品等生鮮產(chǎn)品和易受疫情影響的產(chǎn)品，則應(yīng)保持較高的自給率。三是產(chǎn)業(yè)利益。大豆和植物油都是我國(guó)缺乏比較優(yōu)勢(shì)、需要進(jìn)口的產(chǎn)品，進(jìn)口大豆不僅相當(dāng)于進(jìn)口了植物油，還相當(dāng)于進(jìn)口了蛋白飼料，也有利于發(fā)展大豆壓榨產(chǎn)業(yè)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，進(jìn)口玉米、大麥、高粱等飼料作物，為畜牧業(yè)提供低成本飼料，增強(qiáng)畜牧業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，是符合我國(guó)利益的戰(zhàn)略選擇。

第二，進(jìn)一步明確進(jìn)口來(lái)源國(guó)的優(yōu)先序。我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來(lái)源結(jié)構(gòu)總體上是由市場(chǎng)決定、遵循商業(yè)原則的，但我國(guó)目前的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來(lái)源地集中度偏高[16]?？紤]到我國(guó)的市場(chǎng)體量之大，應(yīng)著力促進(jìn)進(jìn)口來(lái)源地分散化，把增產(chǎn)潛力大、單產(chǎn)穩(wěn)定性高、政治風(fēng)險(xiǎn)低的國(guó)家，作為增加進(jìn)口的優(yōu)先來(lái)源地[17]?？傮w來(lái)看，未來(lái)幾年，隨著“一帶一路”建設(shè)的推進(jìn)，玉米進(jìn)口來(lái)源地逐步呈現(xiàn)多元化，除美國(guó)等傳統(tǒng)進(jìn)口國(guó)外，烏克蘭、俄羅斯、保加利亞、越南等周邊國(guó)家進(jìn)口量存在逐步增加的可能性。從中亞地區(qū)如哈薩克斯坦等國(guó)家進(jìn)口小麥的數(shù)量有望進(jìn)一步增長(zhǎng)。另外，巴西、美國(guó)、阿根廷將仍然是我國(guó)大豆進(jìn)口的主要來(lái)源國(guó);新西蘭、澳大利亞、美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)等仍然是我國(guó)主要的乳品進(jìn)口來(lái)源國(guó);加拿大仍然是中國(guó)第一大油菜籽進(jìn)口國(guó);美國(guó)、加拿大仍然是中國(guó)生豬產(chǎn)品的主要進(jìn)口來(lái)源國(guó)。需要注意的是，為提高進(jìn)口的穩(wěn)定性、可靠性，需要促進(jìn)進(jìn)口來(lái)源多元化、降低對(duì)單一國(guó)家的依存度;為發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口在雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系中“錨”的作用、提高農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口在經(jīng)貿(mào)摩擦中的反制威懾力，需要提高我國(guó)在主要貿(mào)易對(duì)象國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口市場(chǎng)中的份額。這兩者是有矛盾的，需要從戰(zhàn)略的高度把握好平衡。

（五）按照“務(wù)實(shí)、低調(diào)、依規(guī)”的思路擴(kuò)大境外農(nóng)業(yè)投資

保障重要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的穩(wěn)定性、可靠性，需要提高對(duì)國(guó)外農(nóng)業(yè)資源和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的掌控能力。為此，需要從戰(zhàn)略上進(jìn)行總體布局，按照務(wù)實(shí)、低調(diào)、依規(guī)的思路，加強(qiáng)和改進(jìn)境外農(nóng)業(yè)投資，拓展我國(guó)農(nóng)業(yè)參與全球化的廣度和深度?！皠?wù)實(shí)”，就是要遵循商業(yè)可持續(xù)原則，投資要有足夠的回報(bào)，避免只算政治賬、不算經(jīng)濟(jì)賬;“低調(diào)”，就是要踏踏實(shí)實(shí)開(kāi)展對(duì)外農(nóng)業(yè)投資，多做少說(shuō)，避免炒作和被炒作;“依規(guī)”，就是要遵守投資目的國(guó)的法律和文化習(xí)俗、注重保護(hù)生態(tài)環(huán)境、履行社會(huì)責(zé)任，避免法律和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

第一，注重對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)的投資。我國(guó)農(nóng)業(yè)“走出去”，已不可能像部分國(guó)家早期那樣去海外大規(guī)?！胺N地”，而應(yīng)注重加大對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的投資。應(yīng)借鑒國(guó)際知名大糧商的經(jīng)驗(yàn)，從全產(chǎn)業(yè)鏈布局出發(fā)，在種子、農(nóng)化、收購(gòu)、加工、倉(cāng)儲(chǔ)、碼頭等環(huán)節(jié)合理布點(diǎn)，形成對(duì)全產(chǎn)業(yè)鏈的掌控能力[18]。應(yīng)加強(qiáng)戰(zhàn)略性物流通道建設(shè)，探索以合資、合作等形式投資“一帶一路”沿線國(guó)家倉(cāng)儲(chǔ)、港口、船運(yùn)等物流體系，以整合現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品物流資源為主建設(shè)一批骨干農(nóng)產(chǎn)品物流節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)骨干農(nóng)產(chǎn)品物流節(jié)點(diǎn)與國(guó)際鐵路水路公路運(yùn)輸?shù)挠行с暯?。?yīng)加強(qiáng)投資平臺(tái)建設(shè)，鼓勵(lì)有國(guó)內(nèi)園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)墾企業(yè)等在境外投資建設(shè)生產(chǎn)基地，對(duì)現(xiàn)有的境外農(nóng)業(yè)合作資源進(jìn)行適度整合，逐步建立由農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)機(jī)具制造出口、倉(cāng)儲(chǔ)、物流、農(nóng)產(chǎn)品加工及交易市場(chǎng)等組成的現(xiàn)代化境外農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。

第二，注重發(fā)揮企業(yè)的主體作用。鼓勵(lì)涉農(nóng)大型企業(yè)集團(tuán)“走出去”，發(fā)揮其在投資管理、農(nóng)業(yè)技術(shù)、市場(chǎng)渠道等方面的優(yōu)勢(shì)。鼓勵(lì)農(nóng)墾企業(yè)在東道國(guó)投資建設(shè)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)園區(qū)，鼓勵(lì)中糧集團(tuán)等糧食流通企業(yè)在東道國(guó)建設(shè)倉(cāng)儲(chǔ)物流設(shè)施，鼓勵(lì)中遠(yuǎn)集團(tuán)等大型運(yùn)輸企業(yè)在東道國(guó)建設(shè)港口設(shè)施，共同打造從生產(chǎn)、收購(gòu)、倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸?shù)劫Q(mào)易加工的全球農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈，切實(shí)解決我國(guó)在主要出口國(guó)缺乏農(nóng)產(chǎn)品出口渠道控制能力的問(wèn)題。鼓勵(lì)企業(yè)集群投資，引導(dǎo)龍頭企業(yè)和產(chǎn)業(yè)基金組建合作開(kāi)發(fā)聯(lián)盟，以貿(mào)易合作區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品加工園區(qū)等為平臺(tái)，以產(chǎn)業(yè)鏈為紐帶，組織國(guó)內(nèi)各類(lèi)企業(yè)赴投資國(guó)開(kāi)展投資，帶動(dòng)上下游企業(yè)入園集聚發(fā)展。

第三，完善支撐服務(wù)體系。要針對(duì)境外農(nóng)業(yè)投資面臨的突出問(wèn)題，逐一解決。在激勵(lì)機(jī)制方面，應(yīng)加快制定國(guó)際農(nóng)業(yè)合作支持政策目錄，對(duì)參與農(nóng)業(yè)合作開(kāi)發(fā)投資的企業(yè)，優(yōu)先給予財(cái)政和稅收政策支持;對(duì)國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略性的、投資回收期較長(zhǎng)的境外農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目，在考核政策上必須給予區(qū)別對(duì)待。在金融服務(wù)方面，應(yīng)對(duì)具有戰(zhàn)略意義的項(xiàng)目給予專(zhuān)項(xiàng)金融支持，特別是在出現(xiàn)重要并購(gòu)機(jī)會(huì)時(shí)，應(yīng)通過(guò)主權(quán)基金入股、長(zhǎng)期無(wú)息或低息貸款等方式給予企業(yè)大規(guī)模資金支持;提升國(guó)內(nèi)銀行跨境農(nóng)業(yè)金融服務(wù)能力，鼓勵(lì)支持其在重點(diǎn)投資地區(qū)進(jìn)行業(yè)務(wù)布局，為涉農(nóng)企業(yè)提供符合農(nóng)業(yè)特點(diǎn)的金融服務(wù);完善境外農(nóng)業(yè)投資保險(xiǎn)服務(wù)，鼓勵(lì)各類(lèi)保險(xiǎn)公司擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋面、提高保險(xiǎn)額度，降低境外農(nóng)業(yè)投資面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)。在投資便利化方面，推動(dòng)解決好人員簽證期限過(guò)短、勞務(wù)人員限制、入境生產(chǎn)資料關(guān)稅過(guò)高、產(chǎn)品返銷(xiāo)時(shí)征稅過(guò)高等問(wèn)題;對(duì)部分國(guó)家針對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)企業(yè)、特別是國(guó)有企業(yè)投資的安全審查問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)予以關(guān)注和協(xié)調(diào)。在服務(wù)支撐方面，應(yīng)加強(qiáng)信息支持與服務(wù)，定期發(fā)布主要東道國(guó)的農(nóng)業(yè)投資國(guó)別評(píng)估報(bào)告，為農(nóng)業(yè)企業(yè)境外投資和運(yùn)營(yíng)提供指導(dǎo)，建立統(tǒng)一的境外投資農(nóng)業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)，跟蹤了解企業(yè)運(yùn)營(yíng)情況，支持行業(yè)協(xié)會(huì)、產(chǎn)業(yè)基金等在東道國(guó)建立信息窗口;應(yīng)搭建行業(yè)服務(wù)平臺(tái)，組建境外農(nóng)業(yè)企業(yè)商會(huì)或協(xié)會(huì)，發(fā)揮其在規(guī)范企業(yè)行為、應(yīng)對(duì)貿(mào)易糾紛等方面的作用;應(yīng)注重人才培養(yǎng)，加快培養(yǎng)熟悉東道國(guó)農(nóng)業(yè)投資法規(guī)和語(yǔ)言文化、具有跨國(guó)經(jīng)營(yíng)理念和經(jīng)驗(yàn)的復(fù)合型人才。

四、提高開(kāi)放條件下的國(guó)家糧食安全治理能力

我國(guó)人口規(guī)模和市場(chǎng)體量大的基本國(guó)情，決定了提高農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放水平在認(rèn)識(shí)層面會(huì)出現(xiàn)一些擔(dān)憂，突出表現(xiàn)在：第一，擔(dān)憂小規(guī)模農(nóng)戶能否承受得住開(kāi)放帶來(lái)的沖擊。從靜態(tài)來(lái)看，大國(guó)小農(nóng)的確是我國(guó)農(nóng)業(yè)的基本現(xiàn)實(shí)，生計(jì)型農(nóng)業(yè)確實(shí)難以與進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)。但從動(dòng)態(tài)來(lái)看，小農(nóng)在分化，部分將轉(zhuǎn)型為家庭農(nóng)場(chǎng)，部分將離農(nóng)退村進(jìn)城。即便在封閉條件下，也會(huì)存在小農(nóng)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型難題。我們只能通過(guò)多元選擇以減輕轉(zhuǎn)型陣痛，而不應(yīng)拖延和逃避轉(zhuǎn)型。第二，擔(dān)憂國(guó)際市場(chǎng)的供給能力。從靜態(tài)來(lái)看，由于我國(guó)體量大，具有典型的大國(guó)效應(yīng)，大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的中國(guó)市場(chǎng)體量確實(shí)遠(yuǎn)超現(xiàn)有國(guó)際貿(mào)易量，即便買(mǎi)空全球市場(chǎng)也難以滿足中國(guó)市場(chǎng)需求①。但從動(dòng)態(tài)來(lái)看，只要有足夠規(guī)模、足夠穩(wěn)定的需求刺激，大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的全球生產(chǎn)和貿(mào)易增長(zhǎng)潛力可以得到逐步釋放，我國(guó)大豆進(jìn)口需求長(zhǎng)期持續(xù)增長(zhǎng)拉動(dòng)了全球大豆生產(chǎn)和出口貿(mào)易長(zhǎng)期持續(xù)增長(zhǎng)就是典型案例②。第三，擔(dān)憂“卡脖子”。從靜態(tài)來(lái)看，目前我國(guó)部分產(chǎn)品進(jìn)口的來(lái)源地、貿(mào)易商、貿(mào)易通道等的集中度確實(shí)過(guò)高，有較大的斷供風(fēng)險(xiǎn)。但從動(dòng)態(tài)來(lái)看，主要進(jìn)口產(chǎn)品存在替代來(lái)源國(guó)，通過(guò)促進(jìn)進(jìn)口多元化可以大幅降低斷供的風(fēng)險(xiǎn)。舒緩上述擔(dān)憂，除了要轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)外，最為根本的還是要提高開(kāi)放條件下的國(guó)家糧食安全治理能力，妥善管控各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）把提高國(guó)家治理能力作為提高糧食安全保障能力的基礎(chǔ)

放眼全球，各國(guó)實(shí)現(xiàn)糧食安全有三種模式，即自給安全（self-sufficiency）、自立安全（self-reliance）和合作安全（cooperative security）[19]。糧食自給安全，就是依靠國(guó)內(nèi)的耕地資源、水資源和農(nóng)業(yè)技術(shù)，生產(chǎn)出足夠的糧食，以滿足本國(guó)不斷增長(zhǎng)的糧食需要。糧食自立安全，就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高糧食購(gòu)買(mǎi)力，通過(guò)自由貿(mào)易實(shí)現(xiàn)糧食安全。糧食合作安全，就是把自給安全和自立安全結(jié)合起來(lái)，建立國(guó)家間的糧食合作安全模式。在自給安全模式下，并不一定意味著該國(guó)的居民都能獲得充足的糧食，一些糧食凈出口國(guó)的居民也存在營(yíng)養(yǎng)不良問(wèn)題，例如印度、巴西。而隨著全球市場(chǎng)越來(lái)越開(kāi)放，一些缺少糧食的國(guó)家運(yùn)用國(guó)際合作的策略，很好地保障了國(guó)家糧食安全，例如新加坡、日本、韓國(guó)。事實(shí)表明，如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，收入差距過(guò)大，國(guó)家調(diào)節(jié)能力太差，即使糧食自給率很高甚至凈出口，也并不能保障國(guó)家糧食安全;只要國(guó)家治理能力提高了，即使糧食自給率降低了，糧食安全也能得到保障。在開(kāi)放條件下，我國(guó)應(yīng)把提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、改善收入分配、增強(qiáng)國(guó)家治理能力作為保障糧食安全的基礎(chǔ)，將自給安全、自立安全兩個(gè)策略結(jié)合起來(lái)，走合作安全之路。

（二）培育具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大糧商和農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)

企業(yè)是建設(shè)穩(wěn)定可靠農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易體系、實(shí)施農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的主體。從世界各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大型農(nóng)業(yè)企業(yè)在保障本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易權(quán)益、保障和提升供應(yīng)鏈等方面，發(fā)揮著極為重要的作用。我國(guó)應(yīng)鼓勵(lì)有條件的企業(yè)，加強(qiáng)企業(yè)間合作，探索農(nóng)業(yè)對(duì)外合作新途徑，形成對(duì)外合作整體優(yōu)勢(shì)，通過(guò)海外并購(gòu)、資本運(yùn)作等形式，實(shí)現(xiàn)做大做強(qiáng)，參與到世界農(nóng)業(yè)資源配置的產(chǎn)業(yè)鏈條中，重點(diǎn)在產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)加大投入、加速布局，建設(shè)若干在國(guó)際上有影響力的大糧商和農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)。同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)我國(guó)大型農(nóng)業(yè)企業(yè)提高國(guó)際化水平，與其他世界大糧商開(kāi)展國(guó)際合作，在全球糧食貿(mào)易體系中發(fā)揮引領(lǐng)作用①。

（三）以全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易監(jiān)測(cè)體系建設(shè)為依托，提升重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的監(jiān)測(cè)預(yù)警和貿(mào)易政策管理水平

充分的信息是科學(xué)決策的基礎(chǔ)和前提。應(yīng)以全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易監(jiān)測(cè)體系建設(shè)為依托，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)品、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)國(guó)家生產(chǎn)、消費(fèi)、價(jià)格、儲(chǔ)備等方面數(shù)據(jù)信息的收集和積累，加快建設(shè)覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的農(nóng)業(yè)信息采集平臺(tái)，建立以市場(chǎng)為核心的大宗農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息搜集、研判和發(fā)布機(jī)制，及時(shí)發(fā)布國(guó)內(nèi)外大宗農(nóng)產(chǎn)品供求、貿(mào)易和價(jià)格信息，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)決策和政策制定者提供面向全球市場(chǎng)的形勢(shì)變化預(yù)警、科學(xué)決策支撐等農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)輔助決策服務(wù)。應(yīng)支持各類(lèi)智庫(kù)加強(qiáng)對(duì)全球農(nóng)產(chǎn)品供求狀況及貿(mào)易政策應(yīng)對(duì)方面的研究，提升農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策制定及決策的科學(xué)化水平。

（四）抓緊培育全球化的農(nóng)產(chǎn)品交易市場(chǎng)

我國(guó)是全球大宗農(nóng)產(chǎn)品的主要買(mǎi)家，但還不是價(jià)格的主導(dǎo)者;是全球大宗農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的主要參與者，但還不是規(guī)則的制定者。我國(guó)迫切需要在全球大宗農(nóng)產(chǎn)品交易規(guī)則制定和價(jià)格形成中發(fā)揮主導(dǎo)作用。為此，需要推動(dòng)我國(guó)大宗農(nóng)產(chǎn)品交易市場(chǎng)融入世界平臺(tái)，吸引全球買(mǎi)家、賣(mài)家和投資者參與[20]。在成為國(guó)際大宗農(nóng)產(chǎn)品定價(jià)中心的過(guò)程中，我國(guó)還有很多事情要做。應(yīng)把大宗農(nóng)產(chǎn)品交易市場(chǎng)的培育發(fā)展上升到國(guó)家戰(zhàn)略的地位，支持發(fā)展國(guó)際化的農(nóng)產(chǎn)品交易所。應(yīng)支持現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品交易所積極探索通過(guò)穩(wěn)健可靠的方式引進(jìn)境外企業(yè)參與交易，用離岸賬戶的方式為境外客戶服務(wù)、為國(guó)內(nèi)客戶的國(guó)際貿(mào)易服務(wù)，待市場(chǎng)有一定規(guī)模后再順應(yīng)市場(chǎng)需求增加其他服務(wù)，最終形成具有世界影響力的中國(guó)價(jià)格，推進(jìn)國(guó)際貿(mào)易人民幣結(jié)算。

（五）積極參與全球和區(qū)域糧食安全治理

在全球?qū)用妫瑧?yīng)積極參與WTO框架下的農(nóng)業(yè)改革，在糧食安全公共儲(chǔ)備、出口限制等議題上發(fā)揮引領(lǐng)作用，爭(zhēng)取達(dá)成有利于維護(hù)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展利益的談判成果;積極參與聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織、國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會(huì)、世界糧食計(jì)劃署等聯(lián)合國(guó)涉農(nóng)機(jī)構(gòu)的改革，推動(dòng)這些組織提高效率、煥發(fā)活力，在幫助發(fā)展中國(guó)家提高糧食生產(chǎn)能力和糧食安全保障水平方面發(fā)揮建設(shè)性作用;參與和推動(dòng)聯(lián)合國(guó)糧食安全委員會(huì)倡議建立的全球和區(qū)域糧食儲(chǔ)備體系、禁止糧食禁運(yùn)等行動(dòng)計(jì)劃，以及G20糧食安全和營(yíng)養(yǎng)框架、G20糧食安全與可持續(xù)糧食行動(dòng)計(jì)劃，主動(dòng)承擔(dān)國(guó)際責(zé)任，促進(jìn)全球糧食安全形勢(shì)改善，增強(qiáng)全球糧食安全政策的一致性和協(xié)調(diào)性。在區(qū)域?qū)用?，參與和推動(dòng)APEC糧食安全政策伙伴關(guān)系機(jī)制、東盟與中日韓“10+3”大米緊急儲(chǔ)備等機(jī)制，加強(qiáng)與南美國(guó)家、“一帶一路”沿線國(guó)家的農(nóng)業(yè)合作，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和糧食安全政策的溝通交流，增進(jìn)農(nóng)業(yè)貿(mào)易和糧食安全互信，共同維護(hù)全球糧食市場(chǎng)穩(wěn)定。

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