日本歷史街區(qū)保護(hù)工作研究

關(guān)鍵詞 日本 歷史街區(qū) 法律法規(guī) 紹興

基金項(xiàng)目：本論文為紹興市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究“十三五”規(guī)劃2019年度重點(diǎn)課題《日本歷史街區(qū)保護(hù)工作研究（課題號(hào)：135J1 23）》的研究成果。

作者簡(jiǎn)介：徐晨，浙江越秀外國(guó)語(yǔ)學(xué)院東方語(yǔ)言學(xué)院日語(yǔ)系教師。

中圖分類號(hào)：D9313 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.344

一、引言

文物是先人留下的寶貴財(cái)富，是歷史文明祭奠的精華，保護(hù)這些文物就是保護(hù)傳統(tǒng)文化的根源脈絡(luò)，就是保護(hù)文明傳承。2002年10月，我國(guó)對(duì)《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》進(jìn)行了修訂，正式將“歷史街區(qū)”列入不可移動(dòng)文物范疇。從而在法律層面確認(rèn)了歷史街區(qū)保護(hù)的重要性。歷史街區(qū)是指在某一地區(qū)歷史文化上占有重要地位，代表這一地區(qū)歷史發(fā)展脈絡(luò)和集中反映該地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等方面價(jià)值的建筑群及其周圍的環(huán)境 。保護(hù)歷史街區(qū)，就是保護(hù)歷史遺跡，就是延續(xù)城市歷史和文化脈絡(luò)。

日本與我國(guó)一衣帶水，受我國(guó)傳統(tǒng)文化影響較大，歷史街區(qū)中的不少建筑在外觀和結(jié)構(gòu)上也與我國(guó)有一定相似之處。同時(shí)，日本作為資本主義社會(huì)中計(jì)劃成果最多的國(guó)家，歷史街區(qū)保護(hù)工作成績(jī)斐然，特別是在法制建設(shè)方面。目前，日本國(guó)內(nèi)對(duì)歷史街區(qū)保護(hù)研究主要是從設(shè)計(jì)（美學(xué)）和建筑學(xué)等方面進(jìn)行的。我國(guó)學(xué)者研究重點(diǎn)多在日本歷史街區(qū)保護(hù)的相關(guān)模式研究上，特別是“社區(qū)營(yíng)造”模式、“專家工作營(yíng)”模式等。本論文以法律法規(guī)分析為中心，從制度層面全面分析日本政府和地方政府歷史街區(qū)保護(hù)的進(jìn)程和成效，旨在從理論層面為我國(guó)歷史街區(qū)保護(hù)提供一定的借鑒和指導(dǎo)。

二、日本歷史街區(qū)保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)

（一）日本政府層面相關(guān)法律法規(guī)

根據(jù)日本文化遺產(chǎn)保護(hù)法及城市計(jì)劃法的變遷、市民運(yùn)動(dòng)、國(guó)家的各種事業(yè)等，可將日本的法律制度建設(shè)分為六個(gè)階段。1945年～1949年為“文化遺產(chǎn)喪失期”，1950年～1967年為“文化遺產(chǎn)保護(hù)萌芽期”，1968年～1981年定為“街道保護(hù)啟動(dòng)期”，1982年～1995年定為“歷史性環(huán)境整備期”，1996年～2011年定為“地區(qū)主體的保護(hù)·活用期”，2012年以后定為“活用促進(jìn)期”。

1.文化遺產(chǎn)喪失期：停戰(zhàn)～1949年

1946 年，為了防止城市外延性擴(kuò)大，日本制定了以“保護(hù)綠地”為目的的《特別城市規(guī)劃法》，在東京都區(qū)、京都市、下關(guān)市指定了“綠地區(qū)域”。但是，隨著城市進(jìn)程的不斷推進(jìn)，出現(xiàn)宅地困難、住宅困難等，于1954年廢止。

在這個(gè)時(shí)期，戰(zhàn)前保護(hù)的物品、建筑物、自然環(huán)境因城市開發(fā)被大肆破壞。但同時(shí)，喚起了日本民眾的保護(hù)意識(shí)。

2.文化財(cái)保護(hù)萌芽期：1950～1967年

1950年《國(guó)寶保存法》《史跡名勝天然紀(jì)念物保存法》《重要美術(shù)品等的保存法》這3個(gè)法律被合并，制定了《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》，將傳統(tǒng)藝術(shù)和工藝技術(shù)等無(wú)形文化遺產(chǎn)納入保護(hù)范圍。當(dāng)時(shí)，被定義為文化遺產(chǎn)的建筑物僅限于與皇室、宗教、城郭相關(guān)，還有一部分名家的建筑，對(duì)象不包括普通民眾的建筑。但是，從20世紀(jì)60年代左右開始，針對(duì)大規(guī)模城市開發(fā)的浪潮，人們對(duì)保護(hù)民房的關(guān)心高漲起來(lái)，相關(guān)法律出臺(tái)前，高山市和倉(cāng)敷市等地就率先開展了保護(hù)民房的活動(dòng)。1966年頒布了《古都保存法》，制定的目的就是，“保護(hù)位于古都（指日本歷史上有重要地位的京都市、奈良市、鐮倉(cāng)市以及由政令指定的其它市町村）內(nèi)的歷史風(fēng)土”?！豆哦急４娣ā纷畲蟮谋锥耸菦]有將一般城鎮(zhèn)的歷史街區(qū)、歷史村落、近代建筑群等納入其保護(hù)范圍 。

3.街區(qū)保護(hù)啟動(dòng)期：1968～1981年

60年代后期，開發(fā)浪潮使《古都保護(hù)法》中未涵蓋的歷史街區(qū)和歷史村落受到威脅，一些城鎮(zhèn)開始通過(guò)制定條例的方式進(jìn)行保護(hù)。金澤市和倉(cāng)敷市于1968年制定了以保護(hù)歷史街區(qū)為目的的條例，1971年柳川市、盛岡市，1972年京都市、高山市、萩市等相繼制定了保護(hù)條例 。由于聲勢(shì)浩大市民保護(hù)運(yùn)動(dòng)和地方自治體制定的各種保護(hù)條例，促使日本政府1975年對(duì)《文化財(cái)保護(hù)法》進(jìn)行了修訂，增加“傳統(tǒng)建造物群”為新一類文化財(cái)，設(shè)立了“傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)”制度 。該制度的創(chuàng)立標(biāo)志著日本文化財(cái)保護(hù)從崇古求美的單純保存走到了保護(hù)與再利用的新階段 。

在這個(gè)時(shí)期，地方城市居民的街區(qū)保護(hù)活動(dòng)在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛開展，傳建地區(qū)制度建設(shè)取得成效。隨著傳建地區(qū)的選定，街區(qū)保護(hù)在全國(guó)范圍內(nèi)展開，但是街區(qū)保護(hù)和居住環(huán)境的改善如何并存成為了新的課題。

4.歷史環(huán)境整治期：1982～1995年

進(jìn)入20世紀(jì)80年代，日本經(jīng)歷了快速城市化、工業(yè)化階段之后，許多地方的歷史風(fēng)貌和景觀特征消失，開始引發(fā)民眾景觀價(jià)值意識(shí)的覺醒。在這個(gè)時(shí)期，歷史環(huán)境的整治成為了日本建設(shè)省首要推進(jìn)的事業(yè)。在謀求保護(hù)歷史環(huán)境和改善生活環(huán)境協(xié)調(diào)的同時(shí)，從1982年開始開展了歷史地區(qū)環(huán)境整治。

自1973年《京都市市區(qū)景觀條例》制定以來(lái)，景觀條例逐步被制定出來(lái)。景觀條例不僅是對(duì)歷史街道景觀的保護(hù)，還將對(duì)象擴(kuò)大到城市街道景觀的培養(yǎng)和自然景觀的保護(hù)，特別是在1990年前后急劇增加。

在這個(gè)時(shí)期，進(jìn)行了建筑物群的保護(hù)及其周邊景觀的整治，道路空間也被列為地域文化資源。在國(guó)土交通省進(jìn)行的街區(qū)景觀整治中，地域文化資源被認(rèn)定為是設(shè)計(jì)的核心。

5.地域主體的保護(hù)·活用期：1996～2011年

1995年，阪神大地震后，有關(guān)地域文化資源保護(hù)的問(wèn)題凸顯了出來(lái)。在受災(zāi)的建筑物中，國(guó)家指定的文化財(cái)由國(guó)家負(fù)責(zé)復(fù)原、恢復(fù)，但未指定地區(qū)的文化資源在災(zāi)后重建中不斷被破壞。因此，提出了要給國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法指定地區(qū)的文化資源賦予價(jià)值，并于1996年對(duì)《文化財(cái)保護(hù)法》進(jìn)行了修訂，這次修訂的主要內(nèi)容是創(chuàng)立了“文化財(cái)?shù)卿浿贫取薄?/p>

在2008年，制定了文化廳、農(nóng)林水產(chǎn)省和國(guó)土交通省共管的法律《關(guān)于地域歷史風(fēng)致維護(hù)和改善的法律》，該法以文化財(cái)以及周邊環(huán)境為對(duì)象，目的是促進(jìn)地域文化資源活用。在該法中，自治體獨(dú)自指定歷史建筑，不僅可以獲得建筑的修理、修景補(bǔ)助，還可以獲得街道和公園整治等的補(bǔ)助。

針對(duì)市中心，特別是文化遺產(chǎn)價(jià)值很大的地域文化資源的保護(hù)費(fèi)用，創(chuàng)設(shè)了通過(guò)容積率轉(zhuǎn)移和高層化來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)闹贫?，?shí)現(xiàn)了市中心的開發(fā)和地域文化資源保護(hù)。另外，日本聯(lián)合國(guó)教科文組織的未來(lái)遺產(chǎn)項(xiàng)目（2009年）的選定和文化廳NPO等開展的文化遺產(chǎn)建筑物活用管理事業(yè)（2011年）等，從2010年左右開始，對(duì)市民關(guān)于地區(qū)文化資源的管理·活用的運(yùn)動(dòng)進(jìn)行了評(píng)價(jià)。

6.利用促進(jìn)期：2012年至今

近年來(lái)，保護(hù)·活用的對(duì)象遍及全國(guó)的舊民居，推動(dòng)了修理·修復(fù)和改建專業(yè)人員培訓(xùn)事業(yè)的發(fā)展。2014年制定了《國(guó)家戰(zhàn)略特別區(qū)域法》，在其基本方針之一的“歷史建筑物的活用”中，提出了活用舊民居。

在這個(gè)時(shí)期，通過(guò)規(guī)制放寬，可窺視日本促進(jìn)地域資源活用的方向。特別是，對(duì)以前作為保存對(duì)象的舊民居，為謀求積極的活用，不僅設(shè)置了《建筑基準(zhǔn)法》，還還放寬《旅館業(yè)法》和《消防法》相關(guān)的措施。

（二）京都市歷史街區(qū)保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)

京都市保存了大量的文物古跡和無(wú)形文化遺產(chǎn)，列入國(guó)寶和重要文化財(cái)?shù)臄?shù)量在日本全國(guó)最多。這與其較早開始對(duì)歷史文化進(jìn)行立法保護(hù)，法制體系完善等密不可分。

1.《京都市市區(qū)景觀條例》

京都市于1972年率先在全國(guó)制定了《京都市市區(qū)景觀條例》。該條例中設(shè)置的一個(gè)制度是“特別保護(hù)修景地區(qū)”，在該制度中特別劃定了一些具有京都傳統(tǒng)地方特色的歷史街區(qū)，對(duì)這些街區(qū)中的傳統(tǒng)民居的保護(hù)和保存，以及對(duì)部分已經(jīng)喪失傳統(tǒng)民居外觀的建筑進(jìn)行修復(fù)等，并給與一定經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償。

2.《京都市傳統(tǒng)建筑物群保存地區(qū)條例》

該條例規(guī)定，對(duì)作為保存對(duì)象的傳建地區(qū)內(nèi)的建筑物進(jìn)行某種改變行為時(shí)，以下行為被認(rèn)定為“許可行為”。也就是說(shuō)，如果不能取得市的許可，就不能隨意改變。具體來(lái)說(shuō)：

（1）新建，擴(kuò)建，改建，遷移或拆除建筑物。

（2）通過(guò)修理或改變色彩等改變其外觀的。

（3）住宅用地建造及其他土地性質(zhì)的變更。

（4）砍伐木竹。

（5）采集土石。

（6）水面填埋或開墾。

如上所示，條例對(duì)包括其色彩在內(nèi)的“外觀”限制尤為嚴(yán)格。也就是說(shuō)，在傳建地區(qū)，“該地區(qū)的傳統(tǒng)建筑·景觀（外觀）保持原樣”是基本立場(chǎng)。同時(shí)，對(duì)未被指定為傳統(tǒng)建筑物的建筑規(guī)定，在進(jìn)行重建和改建時(shí)，有義務(wù)“修景”為適合舊街道的建筑物。

3.“產(chǎn)寧坂”保存計(jì)劃

京都市內(nèi)的產(chǎn)寧坂等傳建地區(qū)的景觀保存計(jì)劃，從其類型來(lái)說(shuō)，是典型的“凍結(jié)保存型”。這里需要注意的是，該地區(qū)所說(shuō)的“凍結(jié)保存型”意味著對(duì)“外觀”的嚴(yán)格限制，產(chǎn)寧坂地區(qū)明確規(guī)定了修景基準(zhǔn)，如“門的樣式、材料及色彩等”，“墻及籬笆的樣式、材料及色彩”等。“內(nèi)側(cè)”的改建、用途沒有特別的限制，幾乎都是自由的。因此，針對(duì)外來(lái)游客的店鋪開設(shè)十分容易，也沒有總面積的限制，也可以開設(shè)旅館等。這才是京都·產(chǎn)寧坂保存計(jì)劃的特征。

4.維修和修景資助制度

景觀保存確實(shí)會(huì)給物件的所有者和使用者造成負(fù)擔(dān)。為此，京都市制定出臺(tái)資助制度 。

（1）“傳統(tǒng)建筑”指定建筑物的修理等費(fèi)用。由于受到嚴(yán)格的限制，補(bǔ)助金占施工費(fèi)用總額的五分之四。補(bǔ)助金的上限是600萬(wàn)日元。以“外觀的修理，修景以及維持外觀所需的結(jié)構(gòu)強(qiáng)化等”為資助對(duì)象。另外，“建筑的全部外觀”成為其資助對(duì)象。也就是說(shuō)，不僅僅是從街道和公共設(shè)施等可以看到的“表面部分”，看不見的“背面部分”也成為資助對(duì)象。這是因?yàn)橹匾暩鱾€(gè)建筑一體的“文化價(jià)值”。另外，內(nèi)部柱子腐蝕等結(jié)構(gòu)部分出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，其修理工程也為資助對(duì)象，還包括抗震修復(fù)等。

（2）傳統(tǒng)建筑以外的建筑”的修理。在外觀上，只有從道路及其他公共場(chǎng)所看到的部分的修理·修景所需的費(fèi)用才是資助對(duì)象。背面、構(gòu)造強(qiáng)化、抗震強(qiáng)化的部分不屬于資助對(duì)象。資助比例為三分之二，上限為600萬(wàn)日元。

5.其他法律法規(guī)

京都市和歷史街區(qū)保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)還有《京都市文化財(cái)保護(hù)條例》《京都市文化財(cái)保護(hù)事業(yè)資金融資規(guī)則》《京都市歷史建筑物保存及活用的相關(guān)條例》《京都市歷史風(fēng)致維護(hù)和改善規(guī)劃》《歷史城市京都的密集市區(qū)對(duì)策等措施方針》《京都市細(xì)街道對(duì)策方針》等。

（三）小結(jié)

綜上所述，日本在歷史街區(qū)保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)體系經(jīng)過(guò)六個(gè)階段的發(fā)展，已較為完備。其所呈現(xiàn)的特征概括整理如下：

第一，健全的法律法規(guī)體系是保證日本歷史建筑群保存完整的基礎(chǔ)。日本文化遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)的法律制度形成較早，早在明治時(shí)代已經(jīng)開始通過(guò)法律制度對(duì)皇室·宗教相關(guān)物品進(jìn)行保護(hù)，1897年《古社寺保存法》將宗教相關(guān)的建筑物定義為了文化財(cái)。之后，根據(jù)1919年的《史跡名勝天然紀(jì)念物保存法》，將遺跡和庭園定義為文化遺產(chǎn);1929年的《國(guó)寶保存法》，將城郭和靈廟定義為文化遺產(chǎn)。二戰(zhàn)后，文化遺產(chǎn)雖有因城市建設(shè)被大肆破壞的趨勢(shì)。但隨著政府、民眾保護(hù)意識(shí)的提高以及相關(guān)法律制度的完善，相關(guān)情況得到了及時(shí)的遏制，法律法規(guī)保護(hù)的范圍由皇室、宗教建筑擴(kuò)大到城郭、靈廟、民家建筑、普通民居，保護(hù)的對(duì)象也從物品、建筑物延伸到了庭園、技術(shù)技藝、街區(qū)、道路、景觀等全部的地域文化資源。

第二，國(guó)家和地方兩級(jí)制度保落實(shí)。如京都市的“特別保護(hù)修景地區(qū)”制度制定的背景就是京都市傳統(tǒng)建筑物被破壞。其實(shí)當(dāng)時(shí)不僅是京都市，日本其他地區(qū)也存在有價(jià)值的傳統(tǒng)建筑物被相繼破壞，傳統(tǒng)建筑轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄖ内厔?shì)日趨明顯的問(wèn)題。日本文化廳擔(dān)心這樣的事態(tài)，1975年，將京都市的制定條例作為重要的參考事例，修訂了《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》。

第三，民眾參與在日本政府和地方政府相關(guān)法律法規(guī)制定和修訂方面發(fā)揮了積極的作用。日本《古都保存法》制定的背景就是，古都的普通市民都認(rèn)識(shí)到，必須保護(hù)全世界共同財(cái)富的民族文化遺產(chǎn)，并且成立了各種景觀保護(hù)團(tuán)體，開展熱火朝天的市民運(yùn)動(dòng)。其直接效果就是議員通過(guò)提案，《古都保存法》得以制定。幾次《文化財(cái)保護(hù)法》的修訂也是在民間運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下進(jìn)行的。

三、總結(jié)

目前，我國(guó)歷史街區(qū)保護(hù)保護(hù)法制建設(shè)工作明顯落后日本，部分地區(qū)甚至只處于日本的第四階段。日本自20世紀(jì)80年代已開始重視歷史環(huán)境保護(hù)和居住環(huán)境改善的問(wèn)題，但時(shí)至今日，我國(guó)像紹興一樣的古城，仍存在街區(qū)建筑密集，基礎(chǔ)設(shè)施不完善以及居民生活環(huán)境差等問(wèn)題。當(dāng)我們還在考慮物質(zhì)文化如何保護(hù)時(shí)，日本已經(jīng)將保護(hù)和利用對(duì)象的范圍擴(kuò)大到了所有地域文化資源。當(dāng)然，日本在歷史街區(qū)保護(hù)方面所取得的成績(jī)與其立法進(jìn)程密不可分，值得我國(guó)政府和各級(jí)地方政府學(xué)習(xí)。

紹興建城歷史悠久，1982年成為國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的24個(gè)首批國(guó)家級(jí)歷史文化名城，歷史街區(qū)是紹興這座歷史文化名城的重要組成部分。自2001年紹興市名城建設(shè)管理辦公室成立以來(lái)，在紹興市委市政府和上級(jí)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)下，歷史街區(qū)的保護(hù)形成了“紹興模式”，歷史街區(qū)保護(hù)取得積極成效。但在制度層面仍存在亟待完善的問(wèn)題。

第一，紹興應(yīng)繼續(xù)完善相關(guān)法律法規(guī)。近年來(lái)，紹興市雖然制定、修訂相關(guān)法規(guī)，但仍不完善。歷史街區(qū)保護(hù)不但要保護(hù)構(gòu)成歷史風(fēng)貌的文物古跡、歷史建筑，是要保存構(gòu)成整體風(fēng)貌的所有要素，如道路、街巷、院墻、小橋等。甚至是街區(qū)文化都應(yīng)是保護(hù)對(duì)象。這些均需要從制度層面予以確認(rèn)和落實(shí)。

第二，從制度層面確保民眾參與的積極性和主動(dòng)性。不僅是紹興，整個(gè)我國(guó)歷史街區(qū)的保護(hù)工作多由政府主導(dǎo)。對(duì)于普通民眾，雖然也擁有一定的參與權(quán)，但這種參與既缺乏法律保障，也缺少機(jī)構(gòu)來(lái)組織。今后，應(yīng)完善“政府+專家+普通民眾”的三方協(xié)同保護(hù)機(jī)制，樹立民眾的責(zé)任意識(shí)和主人公意識(shí)，從制度上解決民眾歷史街區(qū)保護(hù)參與度不高的問(wèn)題。只有以街區(qū)內(nèi)的居民為主體進(jìn)行歷史街區(qū)的保護(hù)，才能實(shí)現(xiàn)歷史街區(qū)的持續(xù)保護(hù)和動(dòng)態(tài)保護(hù)，也才能真正地延續(xù)街區(qū)的歷史文脈。

第三，堅(jiān)持歷史街區(qū)的保護(hù)和利用同步。2018年12月，紹興市對(duì)《紹興市古城保護(hù)條例》進(jìn)行了修訂，名稱改為《紹興市古城保護(hù)利用條例》。規(guī)定，“在不改變歷史建筑主體結(jié)構(gòu)、外觀以及不危害歷史建筑及其附屬設(shè)施安全的前提下，歷史建筑可以結(jié)合其自身特點(diǎn)進(jìn)行保護(hù)性利用”?！袄谩倍值脑黾?，能看出紹興市政府保護(hù)思路的轉(zhuǎn)變，“只有充滿活力的利用，才能真正讓古城充滿生命力，從而延長(zhǎng)古城歷史建筑的生命力?！钡珜?duì)于如何利用尚需從制度層面進(jìn)一步明確。紹興傳統(tǒng)街區(qū)與古越城市風(fēng)貌突出，各歷史街區(qū)應(yīng)根據(jù)街區(qū)特征和旅游資源，應(yīng)像日本產(chǎn)寧坂地區(qū)一樣，深化各歷史街區(qū)的活化利用方案，實(shí)現(xiàn)歷史街區(qū)保護(hù)和利用良性循環(huán)。

第四，設(shè)立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，確保各項(xiàng)法規(guī)合理銜接。紹興市歷史街區(qū)保護(hù)主要涉及建設(shè)局、文物局、旅游集團(tuán)、房管處、地名辦、檔案局、城建檔案館、財(cái)政局等部門，因缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，各部門條例缺乏銜接，整體性不強(qiáng)。因此，紹興市應(yīng)提高紹興市歷史文化名城保護(hù)辦公室的級(jí)別，使其真正發(fā)揮協(xié)調(diào)和引領(lǐng)的作用，提高相關(guān)法律法規(guī)的系統(tǒng)性和整體性。

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