破解不均衡不充分:福利主義視角下英國(guó)學(xué)前教育政策的發(fā)展及其啟示

聶晨

[摘 要] 英國(guó)政府在過(guò)去20多年圍繞如何破解學(xué)前教育發(fā)展不均衡和不充分的問題，推進(jìn)了連續(xù)和多層銜接的改革，經(jīng)歷了從自由主義到普遍主義再到重視托底三種福利方法的演變過(guò)程。英國(guó)政府堅(jiān)持以提高民眾在學(xué)前教育領(lǐng)域的滿意度為政策目標(biāo)，充分認(rèn)識(shí)到學(xué)前教育領(lǐng)域存在著數(shù)量、質(zhì)量和可負(fù)擔(dān)性不足的問題，逐步明確政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和發(fā)揮的作用，從治理和財(cái)政支持、組織和管理優(yōu)化、從業(yè)人員能力和素質(zhì)提升三個(gè)層面，結(jié)合既有機(jī)構(gòu)和政策，漸進(jìn)式運(yùn)用包括調(diào)整治理重點(diǎn)和需求補(bǔ)貼、建立兒童中心、完善從業(yè)資質(zhì)等在內(nèi)的多種政策工具，靈活改變補(bǔ)貼目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整兒童中心功能以及學(xué)前教師從業(yè)門檻，從而較好地解決了學(xué)前教育發(fā)展不均衡不充分的問題。我國(guó)在發(fā)展學(xué)前教育時(shí)應(yīng)清晰地認(rèn)識(shí)到所面臨問題的現(xiàn)實(shí)性和持續(xù)性，客觀看待政府所能和所應(yīng)發(fā)揮的作用，平衡政策的連貫性和靈活性，以此建設(shè)和完善學(xué)前教育公共服務(wù)體系，提高人民群眾在學(xué)前教育領(lǐng)域的獲得感和滿意度。

[關(guān)鍵詞] 教育政策;福利主義;英國(guó)學(xué)前教育

一、引言

20世紀(jì)60和70年代，世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展和合作組織（以下簡(jiǎn)稱“經(jīng)合組織”）成員國(guó)的學(xué)前教育和照護(hù)（Early childhood education and care）的去家庭化（defamiliazation）現(xiàn)象逐漸普遍。[1]20世紀(jì)80年代，這些成員國(guó)在學(xué)前教育領(lǐng)域又紛紛逆新自由主義下其他福利政策緊縮的趨勢(shì)，加大國(guó)家干預(yù)力度，陸續(xù)將學(xué)前教育置于社會(huì)政策發(fā)展的優(yōu)先地位，[2]試圖建立符合國(guó)情、高質(zhì)量、覆蓋群體廣泛、多層次，以及多部門協(xié)同合作的學(xué)前教育和照護(hù)體系。20世紀(jì)90年代，在包括經(jīng)合組織、世界銀行以及歐盟在內(nèi)的跨國(guó)組織的推動(dòng)下，[3]各國(guó)進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到了學(xué)前教育的積極作用：高質(zhì)量的學(xué)前教育和照護(hù)不僅能積極作用于幼兒個(gè)體智力和社交能力發(fā)展，[4]而且能促進(jìn)家庭收入增加、保持社會(huì)穩(wěn)定和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，[5]因此學(xué)前教育和照護(hù)政策不僅成為家庭政策的重要部分，也被用作提高幼兒學(xué)術(shù)表現(xiàn)、促進(jìn)女性就業(yè)的政策工具，[6]甚至被提高到“投資未來(lái)”、培養(yǎng)適應(yīng)知識(shí)經(jīng)濟(jì)背景下合格勞動(dòng)力的國(guó)家戰(zhàn)略地位。[7]這一現(xiàn)象反映的是各國(guó)不僅為了應(yīng)對(duì)當(dāng)前出現(xiàn)的一系列社會(huì)問題（例如老齡化日益加劇、女性勞動(dòng)參與率提高、單親家庭數(shù)量激增，以及外來(lái)移民大量涌入等）而發(fā)展學(xué)前教育，更是認(rèn)識(shí)到了學(xué)前教育在經(jīng)濟(jì)上對(duì)推動(dòng)就業(yè)崗位增加，促進(jìn)居民收入增長(zhǎng)，以及治理貧困，減少政府在福利、健康和社會(huì)公平領(lǐng)域的支出方面具有較高回報(bào);在政治上對(duì)促進(jìn)階層流動(dòng)，維持社會(huì)穩(wěn)定以及吸引公眾支持等具有較高吸引力。以美國(guó)為例，2016年學(xué)前教育領(lǐng)域直接產(chǎn)生了472億美元的收入，創(chuàng)造了150萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，其溢出效應(yīng)更是額外帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了521億美元的增長(zhǎng)，間接刺激了200萬(wàn)個(gè)工作機(jī)會(huì)的出現(xiàn)。[8]

在此世界性的學(xué)前教育發(fā)展潮流中，英國(guó)在學(xué)前教育和照護(hù)領(lǐng)域取得較大的進(jìn)步，其福利視角和治理模式從自由主義到制度性全面普惠化建設(shè)再到與托底結(jié)合，不斷應(yīng)對(duì)該領(lǐng)域出現(xiàn)的問題，漸

進(jìn)式調(diào)整政府和市場(chǎng)在學(xué)前教育治理框架中的關(guān)系，顯著提高了民眾在該領(lǐng)域的獲得感和滿意度。具體來(lái)說(shuō)，在縱向維度上，一定程度上克服了學(xué)前教育建設(shè)長(zhǎng)期累積的不均衡和不充分的問題;橫向維度上，扭轉(zhuǎn)了學(xué)前教育處于發(fā)達(dá)國(guó)家跨國(guó)比較中較低水平的局面，在學(xué)前教育的普及率、幼兒的學(xué)術(shù)表現(xiàn)以及幼兒母親的就業(yè)水平等方面均超過(guò)了經(jīng)合組織成員國(guó)的平均水平。[9]英國(guó)學(xué)前教育體系進(jìn)步的背后是政府從治理和財(cái)政支持、體系的組織和管理優(yōu)化、從業(yè)人員的能力和素質(zhì)提高三個(gè)方面，自上而下推進(jìn)的連續(xù)和多層銜接的漸進(jìn)式改革，反映了在社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景變化下，英國(guó)政府堅(jiān)持學(xué)前教育領(lǐng)域的發(fā)展目標(biāo)，并基于對(duì)學(xué)前教育領(lǐng)域不斷出現(xiàn)的問題的認(rèn)知，明確政府自身在為解決這些問題而聯(lián)結(jié)起來(lái)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中所能發(fā)揮和所應(yīng)發(fā)揮的作用，以及對(duì)自身責(zé)任的實(shí)用主義的理解和調(diào)整。

近年來(lái)我國(guó)對(duì)英國(guó)學(xué)前教育治理體系的研究主要集中在：第一，關(guān)注普遍性福利模式;[10]第二，側(cè)重在治理框架[11]或者組織管理[12]的某一層面上進(jìn)行政策描述;第三，傾向于分析具體的學(xué)前教育項(xiàng)目，例如確保開端項(xiàng)目等。[13][14]基于已有研究的不足，本研究試圖在福利主義視角下探究英國(guó)自20世紀(jì)90年代以來(lái)的學(xué)前教育政策體系和治理框架的發(fā)展過(guò)程，并根據(jù)對(duì)經(jīng)合組織、歐盟和英國(guó)政府發(fā)布的歷年教育統(tǒng)計(jì)年鑒和學(xué)前教育普查數(shù)據(jù)的分析，闡述英國(guó)學(xué)前教育體系兩次轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)我國(guó)學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)的啟示。

二、英國(guó)學(xué)前教育政策的階段性演進(jìn)

（一）1997年之前：自由主義方法下不均衡不充分的學(xué)前教育服務(wù)

盡管英國(guó)現(xiàn)代學(xué)前教育和照護(hù)服務(wù)的歷史可以追溯到18世紀(jì)晚期，且英國(guó)政府早在1870年就建立了面對(duì)5歲以上幼兒的義務(wù)教育體系。然而，5歲以下幼兒的教育和照護(hù)并沒有被納入英國(guó)“福利國(guó)家”建設(shè)中，而是長(zhǎng)期奉行家庭中女性照料為主，市場(chǎng)服務(wù)為輔，政府幾乎不干預(yù)的混合型幼兒照護(hù)模式。[15]尤其在1978年保守黨執(zhí)政后，英國(guó)福利體系向新自由主義轉(zhuǎn)型過(guò)程中，學(xué)前教育體系運(yùn)行呈現(xiàn)出了“教育”和“照護(hù)”結(jié)構(gòu)性分離的特點(diǎn)，[16]其背后的直接原因是在傳統(tǒng)學(xué)前教育意識(shí)形態(tài)的影響下，英國(guó)在該階段追求以幼兒為中心（child-centered），而不是義務(wù)教育階段的學(xué)科導(dǎo)向（subject-centered）和教師主導(dǎo)的原則，[17]強(qiáng)調(diào)滿足幼兒的個(gè)性化（individualism）需求、自主性的自由玩耍（free play）需要、漸進(jìn)的發(fā)展主義（developmentalism）以及成人配合化（facilitator）和非權(quán)威化的角色。[18]間接原因則在于：英國(guó)二戰(zhàn)后的福利體系以男主外女主內(nèi)模式為支柱，由全職媽媽負(fù)責(zé)照顧5歲以下幼兒，家庭經(jīng)濟(jì)狀況由男性在勞動(dòng)力市場(chǎng)中的位置決定;[19]20世紀(jì)70和80年代英國(guó)經(jīng)濟(jì)的衰退讓政府也無(wú)暇顧及對(duì)學(xué)前教育和照護(hù)領(lǐng)域的投入，主要依靠市場(chǎng)力量和社區(qū)互助來(lái)滿足家庭的托幼服務(wù)需求;盡管學(xué)前教育在1996年首次出現(xiàn)在政府議程中，并以聚焦4歲幼兒的試點(diǎn)托幼券項(xiàng)目（Childcare Vouchers）和《期望幼兒學(xué)習(xí)結(jié)果》（Desirable Outcomes for Childrens Learning）[20]的頒布為兩大重要標(biāo)志，但是在保守黨政府的長(zhǎng)期執(zhí)政下，缺乏調(diào)整各方利益、改革學(xué)前教育政策的動(dòng)機(jī)。

隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)情況的變化，在傳統(tǒng)的自由主義方法下，英國(guó)學(xué)前教育的供給與需求，尤其是與來(lái)自貧困地區(qū)弱勢(shì)家庭的需求之間出現(xiàn)了斷崖式割裂。在供給側(cè)，英國(guó)的學(xué)前教育體系陷入混亂化、分割化和碎片化的狀態(tài)，主要因?yàn)楸M管在政策設(shè)計(jì)層面公立小學(xué)負(fù)責(zé)提供自5歲起的義務(wù)教育，但在政策執(zhí)行層面，各地方政府自主劃定進(jìn)入公立學(xué)校的最低年齡，同時(shí)各地方政府、慈善組織、基金會(huì)以及私人建立了多種類型的學(xué)前照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，由此導(dǎo)致的結(jié)果是：一方面部分2歲和3歲以上幼兒涌入公立學(xué)校，接受不合適的學(xué)術(shù)技能培養(yǎng);另一方面，大部分2歲及以下的幼兒，除家庭照護(hù)之外，只能選擇各地“自由”發(fā)展出的多達(dá)14種類型的學(xué)前照護(hù)服務(wù)。這讓英國(guó)成為歐洲學(xué)前教育服務(wù)類型最多、價(jià)格最昂貴的國(guó)家。[21]同時(shí)，這些由公立或私立形式提供的、部分正式部分非正式的服務(wù)普遍缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而導(dǎo)致了組織混亂、質(zhì)量參差不齊。

在需求側(cè)，英國(guó)傳統(tǒng)的以家庭照護(hù)為主、市場(chǎng)為輔的幼兒照護(hù)模式日益難以持續(xù)，主要原因是：第一，在人口結(jié)構(gòu)方面，自20世紀(jì)60年代起，大批來(lái)自英聯(lián)邦國(guó)家和歐洲國(guó)家的移民進(jìn)入英國(guó)，導(dǎo)致移民占總?cè)丝诒壤仙?%，并帶來(lái)了移民遠(yuǎn)超其比例的人口出生率，繼而導(dǎo)致幼兒照護(hù)需求的提升。第二，家庭組成方面，隨著離婚率和未婚母親比例的迅速上升，單親家庭比例從1972年的7%上升到了1996年的20%，英國(guó)成了歐洲國(guó)家單親家庭比例最高的國(guó)家，單親父母難以兼顧工作和幼兒照護(hù)。[22]第三，勞動(dòng)力市場(chǎng)組成方面，女性勞動(dòng)參與率大幅提高。20世紀(jì)整個(gè)90年代，在孩子小于5歲的女性群體中，勞動(dòng)力參與率從32%增加到51%，在未進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的女性群體中有高達(dá)4/5的女性表示在子女得到合適照護(hù)的前提下有工作意愿，[23]這就削弱了英國(guó)以家庭照顧

為主的幼兒照護(hù)模式的運(yùn)行基礎(chǔ)。第四，在幼兒發(fā)展方面，貧富分化的加劇帶來(lái)了幼兒貧困程度的惡化。以平均收入的一半作為貧困線，截至1998年，英國(guó)有大約1/3的幼兒生活在貧困線以下，而在1968年，這個(gè)比例只有1/10。傳統(tǒng)模式下幼兒的學(xué)術(shù)表現(xiàn)和身心健康在很大程度上由家庭背景所決定，會(huì)導(dǎo)致自幼兒時(shí)期開始就出現(xiàn)嚴(yán)重的社會(huì)分化，由此不僅影響幼兒，尤其是來(lái)自弱勢(shì)家庭和貧困地區(qū)家庭幼兒未來(lái)的學(xué)術(shù)表現(xiàn)，而且降低了父母就業(yè)程度和收入水平，增加了政府其他福利開支，導(dǎo)致了公眾對(duì)學(xué)前教育領(lǐng)域的嚴(yán)重不滿。

供給側(cè)政策的自由放任以及需求側(cè)的家庭照護(hù)不足共同作用的結(jié)果是，大量以營(yíng)利為目的的市場(chǎng)服務(wù)增長(zhǎng)迅速，成了學(xué)前教育體系中的重要角色，這進(jìn)一步加劇了貧困地區(qū)和弱勢(shì)家庭的幼兒照護(hù)問題。如表1所示，從1990年到2000年，幼兒園（nursery school）作為面向3～4歲幼兒的主要服務(wù)機(jī)構(gòu)，雖然在數(shù)量上實(shí)現(xiàn)了增長(zhǎng)，但其中由地方政府和志愿者組織提供的數(shù)量卻持續(xù)下降，占比從1990年的24%下降到了2000年的5.3%。幼兒托管人（在自己家中全職或者兼職照護(hù)幼兒）（childminder）作為另一重要的學(xué)前服務(wù)形式，截止到2000年由地方政府和志愿者組織提供的也僅占1%。在市場(chǎng)“自由”運(yùn)行主導(dǎo)下，大量英國(guó)家庭對(duì)學(xué)前教育體系表示了不滿和質(zhì)疑。從表2可知，2000年進(jìn)行的父母對(duì)幼兒教育和照護(hù)的需求調(diào)查中，不滿的原因主要集中在服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量和價(jià)格方面，其中41%的父母表示對(duì)幼兒照護(hù)不信任，同時(shí)26%的父母表示難以負(fù)擔(dān)照護(hù)費(fèi)用。

可見，市場(chǎng)機(jī)制的主導(dǎo)造成了英國(guó)學(xué)前教育領(lǐng)域不均衡不充分的問題。一方面，就英國(guó)幼兒整體來(lái)說(shuō)，獲得的學(xué)前教育和照護(hù)不足。如圖1所示，截至1999年，分別有53%的0～2歲幼兒和24%的3～4歲幼兒沒有獲得任何學(xué)前教育和照護(hù)，22%的0～2歲幼兒和10%的3～4歲幼兒只能接受由沒有登記的非正式機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)。另一方面，就獲得學(xué)前教育的幼兒群體來(lái)說(shuō)，出現(xiàn)了嚴(yán)重的不均衡問題。如圖2所示，根據(jù)2000年進(jìn)行的父母對(duì)幼兒教育和照護(hù)的需求調(diào)查，英國(guó)幼兒每周平均接受的學(xué)前教育和照護(hù)為11.4小時(shí)，其中除去沒有獲得任何服務(wù)的44%的幼兒之外，還有23%的幼兒在一周內(nèi)僅獲得了10小時(shí)以內(nèi)的學(xué)前教育和照護(hù)服務(wù)，形成鮮明對(duì)比的則是有5%的幼兒在一周內(nèi)獲得了超過(guò)50小時(shí)的服務(wù)。

（二）1997～2010年：工黨執(zhí)政期間學(xué)前教育普惠化建設(shè)

英國(guó)的“新工黨”自上臺(tái)執(zhí)政伊始就認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)機(jī)制的主導(dǎo)難以滿足民眾對(duì)學(xué)前教育的需要，因此將家庭政策置于其立法體系的優(yōu)先位置，并把對(duì)學(xué)前教育領(lǐng)域的積極干預(yù)視為其執(zhí)政的旗艦性政策。[25]短期來(lái)說(shuō)，希望通過(guò)提高學(xué)前教育和照護(hù)服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，支持父母尤其是母親進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，增加家庭收入，以此獲得民眾的支持，同時(shí)實(shí)現(xiàn)貧困治理，減少政府福利支出;長(zhǎng)期來(lái)說(shuō)，試圖通過(guò)對(duì)幼兒的早期干預(yù)，提前預(yù)防未來(lái)出現(xiàn)失業(yè)、性別不平等、犯罪等社會(huì)問題。[26]總之，面對(duì)學(xué)前教育體系供需求不匹配導(dǎo)致的不均衡、不充分問題，工黨政府從供給改革和需求驅(qū)動(dòng)入手，專門從國(guó)家層面關(guān)注學(xué)前教育質(zhì)量、可獲得性和可負(fù)擔(dān)性，[27]采用結(jié)合既有機(jī)構(gòu)和政策的方法，先后在政府治理和財(cái)政支持、學(xué)前教育的有效組織和管理、從業(yè)人員的能力和素質(zhì)提升三個(gè)層面上逐步調(diào)整政策工具，進(jìn)而根據(jù)評(píng)估結(jié)果不斷靈活調(diào)整政策的具體內(nèi)容。

1. 供給側(cè)的統(tǒng)一治理和需求側(cè)的財(cái)政支持。

工黨政府針對(duì)幼兒教育和照護(hù)領(lǐng)域供給側(cè)服務(wù)混亂、管理困難的問題，通過(guò)治理統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的策略，進(jìn)行了國(guó)家層面的機(jī)構(gòu)調(diào)整和政策設(shè)計(jì)，希望從供給側(cè)整合碎片化的幼兒教育和照護(hù)，擴(kuò)大覆蓋人群，提高服務(wù)質(zhì)量。

第一，整合國(guó)家機(jī)構(gòu)，形成統(tǒng)一管理。首先，針對(duì)之前學(xué)前教育和照護(hù)的監(jiān)管分散在教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境以及交通等多個(gè)部門的狀況，1998年工黨政府先將“幼兒照護(hù)”從“衛(wèi)生部門”治下分離出來(lái)，合并到教育部門，這意味著治理層面“教育”和“照護(hù)”分離形態(tài)的結(jié)束。其次， 2001年英國(guó)主管教育的最高行政部門——教育和就業(yè)部（The department for education and employment）更名為教育和技能部（The department for education and skill），與幼兒相關(guān)的內(nèi)容被劃歸到該部，實(shí)現(xiàn)了幼兒政策制定和管理的統(tǒng)一。再次，發(fā)布《每個(gè)孩子都重要》（Every child matters）的綠皮書，形成統(tǒng)一的政策框架，整合從政策制定到執(zhí)行的多個(gè)環(huán)節(jié)。2007年，又從教育和技能部中分解出涉及幼兒的部分，成立新的國(guó)家部門——幼兒、學(xué)校和家庭事務(wù)部（Department for chil-dren schools and families），專門負(fù)責(zé)整合從機(jī)構(gòu)到家庭的幼兒教育和照護(hù)功能，促進(jìn)“每個(gè)孩子都重要”的政策框架的落實(shí)，同時(shí)將幼兒除醫(yī)療衛(wèi)生之外的所有事物都納入新部門的管理范圍。

第二，實(shí)行國(guó)家規(guī)范，出臺(tái)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。從2001年開始，工黨政府將管制和規(guī)范幼兒教育和照護(hù)的權(quán)力從地方上移到國(guó)家，體現(xiàn)了國(guó)家干預(yù)程度的加強(qiáng)。首先，出臺(tái)了《早期學(xué)習(xí)目標(biāo)》替代了保守黨政府的《期望幼兒學(xué)習(xí)結(jié)果》，在保留保守黨學(xué)前教育大綱規(guī)定的六大領(lǐng)域的同時(shí)，將實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)目標(biāo)提前到3歲，并以達(dá)到此標(biāo)準(zhǔn)作為托幼機(jī)構(gòu)獲得公共撥款的條件。[28]其次，2002年發(fā)布了專門針對(duì)0～3歲幼兒教育和照護(hù)過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)化的大綱。再次，2003年教育和技能部專門發(fā)布了14條針對(duì)8歲以下兒童照護(hù)和托管的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，為碎片化的托幼服務(wù)設(shè)定了全面可操作的規(guī)范，涵蓋了從業(yè)人員的職業(yè)連續(xù)性、資格證書、工作經(jīng)驗(yàn)，場(chǎng)地和設(shè)施，兒童的安全保證、日常飲食需求和供給以及特殊需求等方面。[29]最后，2006年新成立的幼兒、學(xué)校和家庭事務(wù)部發(fā)布了幼兒階段的政策指導(dǎo)框架（Early years foundation stage framework），在統(tǒng)合了之前教育和照護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，為未來(lái)學(xué)前教育和照護(hù)發(fā)展設(shè)定了細(xì)化的目標(biāo)和可操作化的評(píng)估機(jī)制。正如這一框架宣稱的，英國(guó)學(xué)前教育政策的目標(biāo)從強(qiáng)調(diào)“家庭之外提供照護(hù)和教育”，轉(zhuǎn)向普遍性的“為不同種族、文化、宗教、地區(qū)、家庭背景、身心狀況、性別和能力的每一個(gè)兒童”提供平等的學(xué)前教育機(jī)會(huì)。

在政府財(cái)政支持方面，工黨政府采用了需求驅(qū)動(dòng)的方式，通過(guò)補(bǔ)充和調(diào)整原有政策工具，在創(chuàng)造新的學(xué)前教育服務(wù)內(nèi)容的同時(shí)，促進(jìn)已有學(xué)前教育服務(wù)數(shù)量增加，質(zhì)量提高，支持民眾切身感受到可負(fù)擔(dān)、可自主選擇以及能平衡工作生活的學(xué)前教育，具體包括：第一，改革托幼券項(xiàng)目。工黨政府改革了保守黨政府自1994年試點(diǎn)的托幼券政策，該券曾經(jīng)用于支持4歲幼兒家庭選擇任何市場(chǎng)化服務(wù)。從2005年開始，雇主可以為員工提供最高每周55英鎊的托幼券，專門用于支付托幼費(fèi)用。作為工資的一部分，托幼券的金額享受所得稅和國(guó)家保險(xiǎn)稅減免。該項(xiàng)目體現(xiàn)了政府間接購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的特點(diǎn)，不僅意味著該項(xiàng)目覆蓋的員工平均每周獲得了30英鎊的補(bǔ)貼，而且促進(jìn)了持有托幼券的父母用腳投票，促進(jìn)了現(xiàn)有學(xué)前服務(wù)機(jī)構(gòu)的良性競(jìng)爭(zhēng)。第二，擴(kuò)大在職父母享受的稅收減免（tax credit）和福利。工黨政府將1994年推出的稅收減免覆蓋范圍擴(kuò)大到了更多的低收入及中等收入家庭。通過(guò)這一政策，讓在職父母享受到相當(dāng)于平均每周55.91英鎊的補(bǔ)貼，由此減輕了低收入和中等收入家庭在托幼服務(wù)上的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，同時(shí)支持了在職父母的工作，促進(jìn)了收入增長(zhǎng)，并為正式托幼服務(wù)的發(fā)展提供了間接支持。第三，逐步推廣一定時(shí)限的免費(fèi)學(xué)前服務(wù)。作為重要的政策內(nèi)容設(shè)定，工黨政府在1998年開始為英格蘭所有4歲幼兒免費(fèi)提供一年33周、每周12.5小時(shí)的托幼服務(wù)。2004年到2006年，免費(fèi)項(xiàng)目范圍擴(kuò)大到英格蘭所有3歲幼兒，時(shí)間延長(zhǎng)到一年38周、每周15小時(shí)。[30]普遍性免費(fèi)服務(wù)的擴(kuò)展意味著英國(guó)托幼服務(wù)的供給范式從市場(chǎng)主導(dǎo)下的放任自由向政府主導(dǎo)下的制度性普遍福利的轉(zhuǎn)變。

2. 積極參與服務(wù)供給和持續(xù)優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。

在學(xué)前教育服務(wù)的組織和管理層面，工黨政府選擇了對(duì)現(xiàn)存組織體系進(jìn)行補(bǔ)充和優(yōu)化，以讓更多家庭能夠感受到政府的投入，為此一方面保留了市場(chǎng)中紛繁多樣的機(jī)構(gòu)，另一方面借鑒美國(guó)和澳大利亞的政策，通過(guò)對(duì)已有各類托幼服務(wù)的整合、簡(jiǎn)化和升級(jí)，1999年推出跨部門合作的確保開端

地方項(xiàng)目（Sure start local program），以10年的慷慨撥款為基礎(chǔ)，力圖改善幼兒及其家庭的健康和福利狀況，根除兒童貧困現(xiàn)象。[31]該項(xiàng)目包括了從家訪、支持幼兒父母、提升保教服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量到促進(jìn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、為幼兒和家庭提供健康建議以及支持特殊兒童需求等綜合性服務(wù)。但是，評(píng)估結(jié)果顯示，項(xiàng)目重視發(fā)展以家庭為導(dǎo)向的社區(qū)服務(wù)，而忽視了幼兒本身的發(fā)展，同時(shí)項(xiàng)目?jī)H僅覆蓋了30%的貧困地區(qū)和弱勢(shì)家庭，在最貧困區(qū)域的執(zhí)行效果不佳。[32]于是，從2003年開始，確保開端地方項(xiàng)目被確保開端兒童中心（Sure start children center）項(xiàng)目所替代。相比而言，新的確保開端兒童中心項(xiàng)目標(biāo)志著學(xué)前教育的重點(diǎn)移到以兒童發(fā)展為主，其經(jīng)濟(jì)成本更低，政治反對(duì)更少，并轉(zhuǎn)為中央政府投資，地方政府運(yùn)營(yíng)。[33]兒童中心不僅提供傳統(tǒng)的早教和照護(hù)，而且成為從促進(jìn)嬰幼兒身體、智力與社會(huì)性等全面發(fā)展，到提供育兒資訊、上門家訪甚至家長(zhǎng)就業(yè)幫扶，再到整合社區(qū)原有托幼資源、提供保健服務(wù)在內(nèi)的一站式機(jī)構(gòu)。[34]隨后，該項(xiàng)目擴(kuò)展到全國(guó)的所有4歲及以下幼兒。截至2010年，所有社區(qū)都建立了兒童中心，其數(shù)量從1999年的41個(gè)迅速發(fā)展到3500個(gè)。但是，政府的積極參與不意味著對(duì)市場(chǎng)服務(wù)的完全替代。兒童中心的以上綜合性一站式服務(wù)僅面對(duì)最貧困的30%的社區(qū)開放，在其他地區(qū)仍然只是作為市場(chǎng)服務(wù)的補(bǔ)充，例如育兒和就業(yè)信息的遞送。[35]

3. 從業(yè)人員的職業(yè)化和專業(yè)化。

從業(yè)人員的能力和素質(zhì)不僅直接影響著民眾對(duì)學(xué)前教育服務(wù)的滿意度，也制約著政府治理框架和組織管理改革績(jī)效的體現(xiàn)。因此，工黨政府也改革了保守黨政府在1993年推出的以短期培訓(xùn)為主的低門檻準(zhǔn)入體系，并針對(duì)從業(yè)人員普遍缺乏資質(zhì)和兼職化的問題，于2006年出臺(tái)了兒童從業(yè)人員戰(zhàn)略（Childrens workforce strategy），[36]先后從吸引增量從業(yè)人員和優(yōu)化存量在職人員兩個(gè)方面促進(jìn)學(xué)前教育從業(yè)人員的職業(yè)化和專業(yè)化。

首先，設(shè)立新的資質(zhì)，拓寬就業(yè)方向。20世紀(jì)90年代末期，大學(xué)在培養(yǎng)小學(xué)教師的本科和研究生課程之外，新設(shè)專門的幼兒研究（Early childhood studies）學(xué)位，并設(shè)計(jì)了綜合性的教育、心理、健康和法律等配套課程。同時(shí)，為吸引更多申請(qǐng)者，允許該學(xué)位獲得者進(jìn)入托幼領(lǐng)域后，還可以進(jìn)一步獲得教師資格證書，并從事社會(huì)工作、家庭支持等多領(lǐng)域工作。2007年，工黨政府在此基礎(chǔ)上又推出了與學(xué)校教師資格證對(duì)等的早教從業(yè)證書（Early years professional status），專門指向0～5歲的學(xué)前教育和照護(hù)服務(wù)師資。通過(guò)36條細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，培養(yǎng)和吸引大學(xué)畢業(yè)生從事托幼領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)和管理工作，并參加全職幼兒教育和照護(hù)工作。其次，開展靈活培訓(xùn)，打開上升通道。面對(duì)從業(yè)人員兼職化和缺乏職業(yè)上升空間的特點(diǎn)，工黨政府在2001年推出了面對(duì)在職人員的、等同于大學(xué)本科前兩年課程的基礎(chǔ)學(xué)位（Foundation degree）。該學(xué)位的特點(diǎn)在于：聚焦工作實(shí)踐，包括幼兒發(fā)展、幼兒課程和幼兒保護(hù)方面;采用非全日制的靈活授課方式;獲得該學(xué)位能被提升到更高級(jí)別的助教和教師職位。

（三）2010年之后：保守黨主導(dǎo)執(zhí)政期間學(xué)前教育政策更聚焦于托底

2010年聯(lián)合政府執(zhí)政，以及2015年后保守黨單獨(dú)組閣，并沒有顛覆性地改變工黨政府打造的學(xué)前教育政策體系，而是繼續(xù)追求工黨政府提出的發(fā)展目標(biāo)，關(guān)注學(xué)前教育的數(shù)量、質(zhì)量和可負(fù)擔(dān)性。但是，在保守黨主導(dǎo)下，政府的角色從積極參與學(xué)前教育服務(wù)供給向規(guī)范市場(chǎng)服務(wù)、補(bǔ)充市場(chǎng)不足的角色轉(zhuǎn)換。于是，英國(guó)學(xué)前教育政策導(dǎo)向也從注重普惠轉(zhuǎn)向了聚焦托底，其政策內(nèi)容的重點(diǎn)從關(guān)注幼兒長(zhǎng)期發(fā)展轉(zhuǎn)向了促進(jìn)父母短期實(shí)現(xiàn)就業(yè)。[37]這主要因?yàn)樵诤暧^經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，受到國(guó)際金融危機(jī)的重創(chuàng)，英國(guó)國(guó)內(nèi)面臨2010年公共部門債務(wù)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值62%的壓力，因此保守黨主導(dǎo)的政府只能和其他發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，選擇在社會(huì)政策領(lǐng)域奉行財(cái)政緊縮的策略。具體到學(xué)前教育與照護(hù)領(lǐng)域，工黨的普惠建設(shè)從供給側(cè)的視角看，成本持續(xù)高企，難以繼續(xù)推進(jìn)，例如根據(jù)英國(guó)財(cái)政研究所的估算，如果普惠制學(xué)前教育體系延續(xù)到2022年，必須在當(dāng)前的成本基礎(chǔ)上再追加70%的投資，即需要53億英鎊的投入;[38]從需求側(cè)的效果看，普惠制的學(xué)前教育體系由于其高昂的成本，貧困地區(qū)家庭和弱勢(shì)家庭從中受益并不理想，來(lái)自不同家庭背景的幼兒發(fā)展差距并未縮小，尤其是幼小銜接的表現(xiàn)沒有達(dá)到預(yù)期。[39]因此，如何在有限財(cái)政投入下發(fā)展“質(zhì)優(yōu)價(jià)廉”的學(xué)前教育體系，成為保守黨主導(dǎo)政府學(xué)前教育政策改革的關(guān)鍵所在。2013年，保守黨主導(dǎo)政府先后發(fā)布了兩個(gè)重要的政策框架：《更好的幼兒照護(hù)》（More great childcare）和《可負(fù)擔(dān)的幼兒照護(hù)》（More affordable childcare）。這兩個(gè)政策框架都強(qiáng)調(diào)以適度財(cái)政支出為“最需要”（most in need）學(xué)前服務(wù)的弱勢(shì)幼兒群體實(shí)現(xiàn)有效的服務(wù)遞送，促進(jìn)機(jī)會(huì)平等。這兩個(gè)框架繼續(xù)在政府治理、組織體系和從業(yè)人員三個(gè)層面推行了更有側(cè)重同時(shí)也更具實(shí)用性的調(diào)整。

1. 調(diào)整治理框架，重點(diǎn)更精準(zhǔn)。

首先，在國(guó)家機(jī)構(gòu)層面，幼兒、家庭和學(xué)校事務(wù)部改組為教育部。盡管新部門仍然負(fù)責(zé)幼兒教育和照護(hù)，但部門名稱的變化意味著政府在學(xué)前體系側(cè)重“教育”部分，并強(qiáng)調(diào)關(guān)注更有實(shí)用性同時(shí)也更體現(xiàn)政策績(jī)效的幼小銜接時(shí)期，減少了覆蓋教育和照護(hù)的全面干預(yù)。

其次，在財(cái)政支持方面，聯(lián)合政府和保守黨政府將工黨的普遍性財(cái)政支出轉(zhuǎn)為托底性支持。在財(cái)政緊縮的限制下，聯(lián)合政府和保守黨政府選擇縮小目標(biāo)群體的范圍，而將有限的資源聚焦到了更迫切需要政府支持也更能體現(xiàn)政府干預(yù)效果的低收入群體上，結(jié)果是擴(kuò)大了對(duì)貧困地區(qū)和弱勢(shì)家庭的支持力度。[40]具體政策工具包括：一方面，大幅削減對(duì)幼兒和家庭的普惠性支持，根據(jù)收入標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行差別化的支持。以托幼券免稅政策為例，低收入群體每周最高55英鎊的免稅額度仍然被保證，但中高收入群體的最高免稅額度下調(diào)到了28英鎊，同時(shí)取消了中高收入群體能夠享受的在職托幼補(bǔ)貼。另一方面，將財(cái)政支出更多集中投入到弱勢(shì)群體上，典型的政策有：2011年將15小時(shí)的免費(fèi)學(xué)前項(xiàng)目延伸到覆蓋20%最貧困的2歲幼兒，2012年又?jǐn)U大到40%的最貧困2歲幼兒;繼續(xù)為弱勢(shì)家庭的3～4歲幼兒提供額外基金支持（early years pupil premium）;從2017年9月開始，保守黨政府將針對(duì)3歲和4歲幼兒的15小時(shí)免費(fèi)學(xué)前教育服務(wù)延長(zhǎng)到30小時(shí)，但僅面對(duì)每周工作16小時(shí)以上，且年收入在最低工資收入到稅前10萬(wàn)英鎊之間的父母。這意味著在保守黨主導(dǎo)下，財(cái)政緊縮下的學(xué)前教育支持不再普遍面對(duì)所有家庭，而是優(yōu)先面對(duì)最有需求也最需要被支持的貧困家庭的幼兒。政策目標(biāo)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了政策最容易見效、更容易提升民眾滿意度、更對(duì)家庭收入起直接作用的促進(jìn)幼兒父母就業(yè)。

2. 界定政府角色，定位更托底。

在保守黨主導(dǎo)下，英國(guó)持續(xù)調(diào)整政府在學(xué)前教育體系中的責(zé)任以及與市場(chǎng)和家庭之間的關(guān)系。

首先，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)落后地區(qū)和弱勢(shì)兒童群體的優(yōu)先保障責(zé)任，逐步減少了對(duì)學(xué)前教育服務(wù)的全面參與，主要措施包括逐步關(guān)閉了由政府資助的位于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的公立學(xué)前機(jī)構(gòu)及兒童中心，同時(shí)關(guān)閉了超過(guò)一半的在站服務(wù)。僅在聯(lián)合政府執(zhí)政的前兩年，就有超過(guò)400個(gè)兒童中心被關(guān)閉。隨著保守黨的上臺(tái)，2015年又關(guān)閉了156個(gè)兒童中心。這意味著相比于2010年，2015到2016財(cái)年政府在兒童中心上的花費(fèi)下降了47%。

其次，政府向市場(chǎng)規(guī)范者和監(jiān)督者轉(zhuǎn)型。一方面，政府更側(cè)重監(jiān)管機(jī)制的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)學(xué)前教育領(lǐng)域“市場(chǎng)失靈”的干預(yù)責(zé)任，發(fā)展對(duì)學(xué)前教育質(zhì)量評(píng)估和督促整改的職能。另一方面，政府以多樣化方法促進(jìn)包括市場(chǎng)機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量，甚至非正式機(jī)構(gòu)和個(gè)體在內(nèi)的多元主體進(jìn)入學(xué)前教育領(lǐng)域，以此增加學(xué)前教育服務(wù)供給，進(jìn)而也促進(jìn)家庭充分發(fā)揮作用和能動(dòng)性，尊重不同家庭的托幼需求。這些方法主要包括：降低市場(chǎng)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻，減少對(duì)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)擴(kuò)充的限制;給予市場(chǎng)機(jī)構(gòu)在管理員工和運(yùn)營(yíng)方面更大自由;幫助培訓(xùn)員工;鼓勵(lì)各類學(xué)校開展面對(duì)學(xué)前兒童的平日和假期的托幼服務(wù);鼓勵(lì)公立機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)機(jī)構(gòu)和志愿組織展開各種合作;允許父母購(gòu)買個(gè)體提供的非正式服務(wù)，例如通過(guò)向鄰居和親戚付費(fèi)而獲得每天三小時(shí)之內(nèi)的照護(hù)服務(wù)。

3. 調(diào)整準(zhǔn)入機(jī)制，培訓(xùn)更聚焦。

在保守黨主導(dǎo)下，再次調(diào)整了學(xué)前教育領(lǐng)域的從業(yè)人員資格和培訓(xùn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了增加從業(yè)人員數(shù)量與維持教學(xué)質(zhì)量的平衡。首先，簡(jiǎn)化了學(xué)前教育從業(yè)人員的分類，將復(fù)雜的托幼人員分級(jí)體系改為兩級(jí)：較高級(jí)別的幼教教師（Early Years Teacher）（之前的六級(jí)，相當(dāng)于本科水平）和較低級(jí)別的幼教培訓(xùn)師（Early Year Educator）（之前的三級(jí)，相當(dāng)于高中水平），并用幼師資格證代替了之前工黨設(shè)定的學(xué)前教育和照護(hù)從業(yè)證書。其次，降低準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，并計(jì)劃在2019年9月推出比培訓(xùn)師級(jí)別更低，其準(zhǔn)入更容易的二級(jí)幼教從業(yè)者認(rèn)證（Early Year Practitioner）。再次，進(jìn)一步簡(jiǎn)化準(zhǔn)入程序和標(biāo)準(zhǔn)，將培訓(xùn)目標(biāo)從過(guò)去的69項(xiàng)降到了19項(xiàng)，并以“幼小銜接”為從業(yè)人員的培訓(xùn)目標(biāo)，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)從業(yè)人員受過(guò)語(yǔ)言和數(shù)學(xué)方面的專門培訓(xùn)，關(guān)注幼兒文字和數(shù)學(xué)能力的提升。

三、英國(guó)學(xué)前教育政策改革取得的主要成績(jī)

盡管保守黨主導(dǎo)下托幼政策的影響還需要進(jìn)一步的觀察，但是經(jīng)過(guò)從20世紀(jì)90年代中期開始對(duì)幼兒教育和照護(hù)領(lǐng)域進(jìn)行的漸進(jìn)式和多層銜接的政策工具的調(diào)整和政策內(nèi)容的改革，從目前來(lái)看，英國(guó)基本解決了在完全市場(chǎng)主導(dǎo)下學(xué)前服務(wù)供給和需求不相匹配的問題，有效改善了學(xué)前教育數(shù)量、質(zhì)量和可負(fù)擔(dān)性不足的狀況。

首先，學(xué)前教育服務(wù)數(shù)量上不充分和不均衡的問題已經(jīng)得到基本解決。隨著在供給側(cè)持續(xù)增加服務(wù)數(shù)量，在需求側(cè)陸續(xù)推行有限免費(fèi)服務(wù)、多種免稅和補(bǔ)貼措施，英國(guó)學(xué)前教育的普及水平大幅提升。如圖3所示，截至2017年，學(xué)前教育服務(wù)對(duì)3歲和4歲幼兒已經(jīng)達(dá)到了92%以上的覆蓋率，更多幼兒獲得了更長(zhǎng)時(shí)間的學(xué)前教育和照護(hù)服務(wù)。如圖4所示，相比于2010年僅有不到1/3的3歲幼兒和4歲幼兒能夠獲得平均每周13～15小時(shí)的服務(wù)，2017年高達(dá)86.6%的3歲幼兒以及63.7%的4歲幼兒接受了每周13～15小時(shí)的服務(wù)。

其次，英國(guó)學(xué)前教育從業(yè)人員的整體水平提升，教學(xué)質(zhì)量得到改善。隨著政府對(duì)于學(xué)前教育從業(yè)人員專業(yè)化的措施，以及一系列統(tǒng)一認(rèn)證體系的落實(shí)，英國(guó)幼教從業(yè)人員的能力和素質(zhì)均有顯著和持續(xù)的提升（見圖5），具體表現(xiàn)為：沒有資格認(rèn)證的從業(yè)人員比率大幅下降，從2003年的20%下降到2013年的4%;具有中高級(jí)認(rèn)證的幼師比例大幅提升，2003年僅有52%的從業(yè)人員具備三級(jí)證書，到2013年，87%的從業(yè)人員已經(jīng)擁有了三級(jí)證書，更有13%的從業(yè)人員具備了六級(jí)資格證書。

再次，英國(guó)民眾對(duì)學(xué)前教育數(shù)量和質(zhì)量的滿意度提高。經(jīng)過(guò)政府從治理框架到從業(yè)人員的多層次銜接和持續(xù)改革，民眾對(duì)學(xué)前教育體系的質(zhì)疑得到了緩解，獲得感得到顯著提升。如表3所示，截止到2017年，針對(duì)父母的調(diào)查顯示，盡管托幼服務(wù)的負(fù)擔(dān)問題成了未能滿足需求的最主要方面，但僅有9%的父母選擇這一選項(xiàng)，遠(yuǎn)低于2000年調(diào)查中26%的比率（見表2）。同時(shí)，僅有1%的父母選擇不信任托幼服務(wù)，相比于2000年的調(diào)查，有高達(dá)41%的家長(zhǎng)不信任當(dāng)時(shí)的托幼服務(wù)（見表2）。

四、對(duì)我國(guó)的啟示

黨的十九大報(bào)告第一次提出“幼有所育”的目標(biāo)，將學(xué)前教育放在了前所未有的重要位置。經(jīng)過(guò)近年來(lái)跨越式發(fā)展，我國(guó)學(xué)前教育已經(jīng)取得較大進(jìn)步，但仍然存在學(xué)前教育數(shù)量不夠和質(zhì)量不高的問題。[41]2018年11月發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》指出學(xué)前教育“關(guān)系億萬(wàn)兒童健康成長(zhǎng)，關(guān)系社會(huì)和諧穩(wěn)定，關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)未來(lái)”的重要意義，以及“目前學(xué)前教育仍是整個(gè)教育體系的短板，發(fā)展不平衡不充分問題十分突出”。針對(duì)我國(guó)目前學(xué)前教育面臨的現(xiàn)實(shí)問題和發(fā)展目標(biāo)，亟須借鑒國(guó)際上學(xué)前教育體系改革的經(jīng)驗(yàn)。過(guò)去20多年英國(guó)學(xué)前教育政策所經(jīng)歷的持續(xù)演進(jìn)和調(diào)整，實(shí)質(zhì)上反映了彼得·霍爾（Peter Hall）政策演進(jìn)理論所包含的三層機(jī)制：[42]首先在最高層級(jí)的政策范式方面，無(wú)論工黨執(zhí)政還是保守黨主導(dǎo)，都沒有改變提高學(xué)前教育的數(shù)量、質(zhì)量和可負(fù)擔(dān)性的發(fā)展大方向和政策目標(biāo)定位;其次，在中間層級(jí)的政策工具方面，英國(guó)學(xué)前教育體現(xiàn)了實(shí)用性地調(diào)整政策重點(diǎn)和工具的特點(diǎn)，當(dāng)先后面臨市場(chǎng)失靈和財(cái)政緊縮等現(xiàn)實(shí)問題時(shí)，為實(shí)現(xiàn)既定發(fā)展目標(biāo)，逐步調(diào)整了政府在市場(chǎng)和家庭之間扮演的角色，同時(shí)又選擇性和傾向性地使用財(cái)政稅收、組織優(yōu)化、從業(yè)人員培養(yǎng)機(jī)制調(diào)整等層層遞進(jìn)的政策工具;再次，在最低層級(jí)的政策內(nèi)容方面，英國(guó)學(xué)前教育持續(xù)調(diào)整具體的政策內(nèi)容，在既有政策工具內(nèi)部，結(jié)合對(duì)執(zhí)行效果的評(píng)估，有針對(duì)性地靈活改變享受稅收優(yōu)惠的范圍、財(cái)政補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)以及從業(yè)人員認(rèn)證分層等具體內(nèi)容?？傊?，英國(guó)學(xué)前教育政策一方面堅(jiān)持政策目標(biāo)，另一方面務(wù)實(shí)地調(diào)整層層遞進(jìn)的政策工具，同時(shí)靈活改變政策內(nèi)容，可以為我國(guó)更好實(shí)現(xiàn)“幼有所育”的目標(biāo)，讓人民群眾切實(shí)從政府對(duì)學(xué)前教育的投入和干預(yù)中加強(qiáng)獲得感提供以下啟發(fā)。

一是要清晰地認(rèn)識(shí)到學(xué)前教育面臨問題的現(xiàn)實(shí)性和持續(xù)性。首先，要明確學(xué)前教育政策的短期變革不應(yīng)以全面而美好的愿望為目標(biāo)。具體而言，在現(xiàn)有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，嵌入其中的學(xué)前教育政策難以一次性解決該領(lǐng)域存在的所有問題，也不可能在短期滿足利益相關(guān)者的全部期待。例如，在學(xué)前教育的需求側(cè)，工黨大力推行面向廣泛群體的補(bǔ)貼政策，而保守黨在縮小補(bǔ)貼目標(biāo)群體的同時(shí)，加大了對(duì)貧困地區(qū)弱勢(shì)家庭的支持力度。其次，要梳理出當(dāng)前學(xué)前教育領(lǐng)域存在問題的原因和重要性，結(jié)合現(xiàn)有的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置情況，估算解決問題過(guò)程中會(huì)涉及的力量博弈和角色界定，例如縱向上的中央和地方之間，橫向上的政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織和家庭之間，由此確定解決這一系列問題的先后順序，即最值得關(guān)注的問題、最迫切需要解決的問題、最容易解決的問題分別有哪些。再次，要了解解決問題需要的途徑、方式及其局限性，充分認(rèn)識(shí)到在現(xiàn)有條件限制下只能盡力將最重要和最迫切的問題解決在盡可能合理的范圍之內(nèi)。例如，英國(guó)工黨執(zhí)政期間為成本考慮和與地方政府的博弈，將地方政府主導(dǎo)的確保開端項(xiàng)目轉(zhuǎn)為了主要由中央投資、地方政府負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的兒童中心。在保守黨主導(dǎo)下，因?yàn)樨?cái)政緊縮限制，政策工具的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了更容易見效的促進(jìn)父母就業(yè)和更迫切需要解決的托底弱勢(shì)家庭。

二是要客觀認(rèn)識(shí)政府應(yīng)發(fā)揮和能發(fā)揮的作用。一方面，要認(rèn)識(shí)到政府能夠在學(xué)前教育領(lǐng)域發(fā)揮積極作用，例如英國(guó)經(jīng)驗(yàn)所體現(xiàn)的，通過(guò)統(tǒng)一頂層設(shè)計(jì)和管理，對(duì)學(xué)前教育領(lǐng)域進(jìn)行必要的干預(yù)，并不斷完善已有政策，一定程度上解決了不充分和不均衡的問題;另一方面，也要界定清楚政府的責(zé)任與角色，認(rèn)識(shí)到在已有社會(huì)結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)之中，政府為堅(jiān)持政策目標(biāo)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和能夠發(fā)揮的功能。例如英國(guó)工黨政府在市場(chǎng)嚴(yán)重失靈的情況下，積極參與學(xué)前教育服務(wù)的全面遞送，而保守黨主導(dǎo)政府在外部經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊、內(nèi)部財(cái)政赤字升高的情況下，轉(zhuǎn)為完善其監(jiān)督市場(chǎng)運(yùn)行和托底的職能，將有限資源投入到了貧困地區(qū)和弱勢(shì)家庭上。

三是要平衡政策的連貫性和靈活性。在了解了最關(guān)鍵、最迫切和最容易解決的現(xiàn)實(shí)問題和明確政府責(zé)任之后，還要一方面繼續(xù)關(guān)注政策目標(biāo)的一致性和政策工具的連續(xù)性，在保障財(cái)政投入的情況下，持續(xù)執(zhí)行被證明行之有效的政策工具，同時(shí)漸進(jìn)式調(diào)整不合適的政策工具，避免政策的不連貫性造成的不確定性以及之前財(cái)政和社會(huì)投入的浪費(fèi);另一方面，要注意建立常規(guī)評(píng)估機(jī)制，持續(xù)監(jiān)測(cè)政策干預(yù)的效果，根據(jù)評(píng)估結(jié)果不斷調(diào)整學(xué)前教育政策的具體內(nèi)容。例如，1997年工黨執(zhí)政后仍然延續(xù)了之前保守黨創(chuàng)立的托幼券和評(píng)估幼兒學(xué)習(xí)效果的政策工具，但是根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要修改了其中的內(nèi)容;保守黨主導(dǎo)的政府上臺(tái)以后，在財(cái)政緊縮的背景下，也繼續(xù)執(zhí)行托幼券免稅政策和免費(fèi)托幼服務(wù)項(xiàng)目，但政策的主要目標(biāo)群體只限于貧困地區(qū)和弱勢(shì)家庭。

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