陳洪波 王新風(fēng)

[摘 ? ?要] 黨的十九屆四中全會(huì)提出堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，提高黨依法治國(guó)、依法執(zhí)政能力的明確要求。依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。法治體系建設(shè)是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。就立法而言，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系包括完備的法律規(guī)范體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，執(zhí)政黨必須依法執(zhí)政。黨領(lǐng)導(dǎo)立法，黨的領(lǐng)導(dǎo)也必須入法。國(guó)家層面的法律法規(guī)不但可以、而且應(yīng)當(dāng)規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)，憲法和與憲法相關(guān)的法要規(guī)定黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，其他法律部門的法也應(yīng)規(guī)定黨對(duì)相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)。

[關(guān)鍵詞] 黨的領(lǐng)導(dǎo);法律法規(guī);黨的領(lǐng)導(dǎo)入法;國(guó)家法律;地方性法規(guī)

[中圖分類號(hào)] DF8 ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ?[文章編號(hào)] 1002-8129（2020）06-0027-13

黨的十九大報(bào)告指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量……堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！闭?yàn)槿绱?，必須加?qiáng)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政能力建設(shè)，增強(qiáng)黨的依法執(zhí)政本領(lǐng)。依法執(zhí)政，既要求黨領(lǐng)導(dǎo)立法，形成完備的法律規(guī)范體系，依據(jù)憲法法律治國(guó)，也要求黨自身形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，依照黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。2019年1月出臺(tái)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》提出：“建立健全堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度體系……研究制定黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面重要工作的黨內(nèi)法規(guī)……貫徹落實(shí)憲法規(guī)定，制定和修改有關(guān)法律法規(guī)要明確規(guī)定黨領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作的法律地位。將堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的要求載入人大、政府、法院、檢察院的組織法。”2020年2月5日，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議上的重要講話中強(qiáng)調(diào)：“提高黨依法治國(guó)、依法執(zhí)政能力。進(jìn)一步推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)入法入規(guī)，善于把黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化、規(guī)范化。”黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)不言而喻，國(guó)家憲法規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)是客觀事實(shí)，但國(guó)家層面的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)如何規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)卻眾說(shuō)紛紜。這其中主要包含兩種觀點(diǎn)：一是國(guó)家法律法規(guī)（不限于憲法相關(guān)法）都可以而且應(yīng)當(dāng)規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo);二是只有憲法相關(guān)法（如人大、政府、法院、檢察院的組織法）才需要規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)。本文擬主要從實(shí)然狀態(tài)的角度，用實(shí)證研究的方法，對(duì)法律法規(guī)如何規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行探討。

一、一個(gè)法律條文的審修歷程

《中華人民共和國(guó)公司法》在頒布后的25年間，經(jīng)歷了五次修改。

（一）規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)的條文從無(wú)到有

1992年召開(kāi)的黨的十四大，明確了經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。1993年2月15日，第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議又對(duì)《中華人民共和國(guó)公司法（草案）》進(jìn)行了審議。同年12月29日，全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員項(xiàng)淳一在第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議上所作的《關(guān)于公司法（草案修改稿）和修改會(huì)計(jì)法的決定（草案）修改意見(jiàn)的匯報(bào)》中指出，有些委員提出公司法應(yīng)對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織的活動(dòng)作出規(guī)定。因此，在總則中增加一條規(guī)定：公司中中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織的活動(dòng)，依照中國(guó)共產(chǎn)黨章程辦理（新草案第十七條）[1]。同日，此次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)公司法》，該法第一章總則第十七條規(guī)定：公司中中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織的活動(dòng)，依照中國(guó)共產(chǎn)黨章程辦理。

此后，1999年、2004年全國(guó)人大常委會(huì)兩次修正該法時(shí)均未涉及第十七條。

（二）規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)的條文一次修改、三個(gè)方案

2005年2月25日，國(guó)務(wù)院法制辦公室主任曹康泰在第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議上所作的《關(guān)于<中華人民共和國(guó)公司法（修訂草案）>的說(shuō)明》中指出，現(xiàn)行公司法第十七條規(guī)定：“公司中中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織的活動(dòng)，依照中國(guó)共產(chǎn)黨章程辦理?！卑凑铡吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》關(guān)于“加強(qiáng)和改進(jìn)黨的基層組織建設(shè)”的要求，并根據(jù)中組部的意見(jiàn)，修訂草案將這一條修改為：“依法設(shè)立的公司，根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，在公司中設(shè)立中國(guó)共產(chǎn)黨的組織，開(kāi)展黨的活動(dòng)。公司應(yīng)當(dāng)為黨組織的活動(dòng)提供必要條件?！盵2]

2005年8月23日，全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員洪虎在第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議上所作的《全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于<中華人民共和國(guó)公司法（修訂草案）>修改情況的匯報(bào)》中指出，修訂草案第十七條規(guī)定：“依法設(shè)立的公司，根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，在公司中設(shè)立中國(guó)共產(chǎn)黨的組織，開(kāi)展黨的活動(dòng)。公司應(yīng)當(dāng)為黨組織的活動(dòng)提供必要條件?！币恍┏Ｎ瘯?huì)委員和地方、部門提出，公司中黨組織的建立和活動(dòng)，是黨員和黨組織按照黨章辦事的問(wèn)題，這一條如何表述，建議再作研究。法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議將這一條修改為：“公司中中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織的設(shè)立和活動(dòng)，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程辦理?！盵2]會(huì)后，全國(guó)人大法律委員會(huì)提出了修訂草案三次審議稿，將該法第十七條修改為第十九條：“在公司中，根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，設(shè)立中國(guó)共產(chǎn)黨的組織，開(kāi)展黨的活動(dòng)。公司應(yīng)當(dāng)為黨組織的活動(dòng)提供必要條件?！?/p>

2005年10月25日，全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員楊景宇在第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議上所作的《全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于<中華人民共和國(guó)公司法（修訂草案三次審議稿）>修改意見(jiàn)的報(bào)告》中指出，常委會(huì)組成人員普遍認(rèn)為，這個(gè)法律案經(jīng)過(guò)常委會(huì)審議、修改，已經(jīng)比較成熟，建議本次會(huì)議進(jìn)一步修改后通過(guò);同時(shí)，有些常委會(huì)組成人員又提出了一些修改意見(jiàn)。根據(jù)常委會(huì)組成人員的意見(jiàn)，法律委員會(huì)對(duì)法律案進(jìn)行了審議修改。法律委員會(huì)最終研究認(rèn)為，有些問(wèn)題已同有關(guān)部門反復(fù)研究過(guò)并達(dá)成了一致意見(jiàn)，因此建議對(duì)法律案有關(guān)規(guī)定不再修改較為穩(wěn)妥[2]。不再修改的有關(guān)規(guī)定就包括修訂草案三次審議稿第十九條。同年10月27日第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議通過(guò)的法律案也沒(méi)有修改第十九條。

2012年、2017年黨的十八大、十九大分別召開(kāi)。到2013年、2018年全國(guó)人大常委會(huì)兩次修正該法時(shí)也均未涉及第十九條。

綜上所述和下文表1所示，作為民法商法的《中華人民共和國(guó)公司法》原第十七條（現(xiàn)第十九條）關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定頗具標(biāo)本意義和研究?jī)r(jià)值。一是該條較之其他憲法相關(guān)法以外的法律同類條文，內(nèi)涵更顯豐富;二是在該法制定和修改過(guò)程中，專門就該條的說(shuō)明堪稱詳細(xì)和完整;三是在該法制定和修改過(guò)程中，關(guān)于該條寫(xiě)或不寫(xiě)、改或不改的歷史背景和重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)值得品味。

二、一部法規(guī)有關(guān)條款的審批情況

審議批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)制定修改的地方性法規(guī)，是省級(jí)人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。2018年7月24日下午，湖北省第十三屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議分四個(gè)組審議了武漢市人大常委會(huì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的修訂后的《武漢市物業(yè)管理?xiàng)l例》。該條例部分條款涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)，引起出席和列席會(huì)議人員的熱議。這種情形在湖北省人大立法史上是第一次出現(xiàn)，無(wú)疑具有積極的探索意義，也標(biāo)志著地方性法規(guī)如何規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)、地方性法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系問(wèn)題進(jìn)入了省級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法視野和話語(yǔ)體系。

（一）涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)的有關(guān)條款

《武漢市物業(yè)管理?xiàng)l例》共七章，涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)的有如下5個(gè)條款：

第一章 總則 第三條：物業(yè)管理應(yīng)當(dāng)遵循中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的業(yè)主自治和政府依法監(jiān)管相結(jié)合的原則。

第一章 總則 第八條：加強(qiáng)社區(qū)黨組織對(duì)居（村）民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)的指導(dǎo)和監(jiān)督，建立健全居（村）民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

第三章 業(yè)主、業(yè)主大會(huì)及業(yè)主委員會(huì) 第二十九條第一款：業(yè)主委員會(huì)由五至十一人單數(shù)組成，每屆任期不超過(guò)五年，可以連選連任。業(yè)主委員會(huì)委員中應(yīng)當(dāng)有一定比例的共產(chǎn)黨員，鼓勵(lì)黨員業(yè)主通過(guò)法定程序成為業(yè)主委員會(huì)委員。

第四章 物業(yè)管理服務(wù) 第三十七條第二款：物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定聘請(qǐng)專業(yè)人員從事相關(guān)服務(wù)工作。鼓勵(lì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)擇優(yōu)選聘黨員大學(xué)生從事物業(yè)管理工作，作為基層黨組織聯(lián)系服務(wù)群眾的骨干力量。

第四章 物業(yè)管理服務(wù) 第三十八條：在物業(yè)服務(wù)企業(yè)中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》的規(guī)定，設(shè)立中國(guó)共產(chǎn)黨的組織，在街道黨工委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展黨的活動(dòng)。物業(yè)服務(wù)企業(yè)黨組織建設(shè)、參與老舊住宅區(qū)公益性物業(yè)服務(wù)等情況應(yīng)當(dāng)作為行業(yè)評(píng)比、物業(yè)項(xiàng)目招投標(biāo)的重要參考。

（二）分組審議時(shí)與會(huì)人員提出的有關(guān)審議意見(jiàn)和建議

審議組第一組提出：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是立法的基本原則，也是這個(gè)條例修訂的一個(gè)亮點(diǎn)。從立法技術(shù)上講，要注意國(guó)家立法和黨內(nèi)立法、地方性法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)的聯(lián)系和區(qū)別。國(guó)家法律、地方性法規(guī)是國(guó)家機(jī)關(guān)制定的規(guī)定國(guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)力和責(zé)任與公民的權(quán)利和義務(wù)，以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的行為規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)是執(zhí)政黨制定的規(guī)定黨組織的權(quán)力和責(zé)任與黨員的權(quán)利和義務(wù)，以黨的紀(jì)律的約束力保證實(shí)施的行為規(guī)范。兩者是一致的，但不是同一的。條例第八條、第三十八條直接規(guī)范黨組織的活動(dòng)的寫(xiě)法欠妥，第三十七條第二款明確規(guī)定“鼓勵(lì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)擇優(yōu)選聘黨員大學(xué)生”有就業(yè)歧視之嫌，建議酌改。

審議組第二組提出：條例第三條“物業(yè)管理應(yīng)當(dāng)遵循中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的業(yè)主自治和政府依法監(jiān)管相結(jié)合的原則”，建議改為“物業(yè)管理應(yīng)當(dāng)遵循業(yè)主自治和政府依法監(jiān)管相結(jié)合原則”。

審議組第三組提出：基層要加強(qiáng)黨的建設(shè)，黨的領(lǐng)導(dǎo)要體現(xiàn)在物業(yè)管理中間，但是條例第二十九條第一款強(qiáng)制性規(guī)定“業(yè)主委員會(huì)委員中應(yīng)當(dāng)有一定比例的共產(chǎn)黨員”，這樣規(guī)定是有不妥。

審議組第四組提出：條例第三條“物業(yè)管理應(yīng)當(dāng)遵循中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的業(yè)主自治和政府依法監(jiān)管相結(jié)合的原則”，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)然是必須的，但是否一定要在這里這樣規(guī)定呢？值得商榷。

（三）省人大法制委員會(huì)的修改建議和省人大常委會(huì)的表決結(jié)果

2018年7月25日上午，按照地方立法程序，湖北省人大法制委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議，根據(jù)湖北省人大常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)對(duì)條例進(jìn)行了審議，共提出了十二條修改建議。其中，對(duì)條例中涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)的部分條款的修改建議如下：

第一，將第八條修改為：“居（村）民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，建立健全物業(yè)管理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制”。

第二，刪除第二十九條第一款中的“業(yè)主委員會(huì)委員中應(yīng)當(dāng)有一定比例的共產(chǎn)黨員”。

第三，刪除第三十七條第二款中的“鼓勵(lì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)擇優(yōu)選聘黨員大學(xué)生從事物業(yè)管理工作，作為基層黨組織聯(lián)系服務(wù)群眾的骨干力量”。

第四，刪除第三十八條。

7月26日上午，省人大常委會(huì)主任會(huì)議同意省人大法制委員會(huì)的修改建議，并將條例提請(qǐng)湖北省人大常委會(huì)會(huì)議表決。

7月26日下午，湖北省人大常委會(huì)舉行全體會(huì)議，應(yīng)到62人，實(shí)到55人。會(huì)議以電子表決的方式批準(zhǔn)了《武漢市物業(yè)管理?xiàng)l例》，具體表決結(jié)果是：贊成52，反對(duì)0，棄權(quán)3，未按鍵0。

三、現(xiàn)行憲法法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定

（一）國(guó)家現(xiàn)行憲法和法律有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定（截至2019年12月現(xiàn)行憲法1件，法律277件。以名稱附加中最新時(shí)間為序），見(jiàn)表1。

（二）湖北省現(xiàn)行地方性法規(guī)有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定（截至2019年12月現(xiàn)行法規(guī)209件，以名稱附加中最新時(shí)間為序），見(jiàn)表2。

四、對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)入法的若干見(jiàn)解

改革開(kāi)放40多年來(lái)，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)多方面堅(jiān)持不懈的共同努力，以憲法為核心，以憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個(gè)法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成[3]。囿于篇幅，本文收集的樣本有限，沒(méi)有對(duì)現(xiàn)行行政法規(guī)（約600件）、軍事法規(guī)（約260件）、31個(gè)省直轄市自治區(qū)地方性法規(guī)（約6100件）、323個(gè)設(shè)區(qū)的市州地方性法規(guī)（約4200件）、155個(gè)民族自治地方自治法規(guī)（約1000件）、7個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)（約320件）等一一進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，但從以上2個(gè)表格對(duì)國(guó)家憲法和法律、湖北省地方性法規(guī)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果中分析也基本可以得出以下結(jié)論：

第一，作為具有最高法律效力的國(guó)家根本法——憲法，不但在序言，而且在正文（條旨為“國(guó)體”的第一條）明確規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)，為黨的領(lǐng)導(dǎo)入法樹(shù)立了典范并奠定了基礎(chǔ)。

第二，國(guó)家法律、地方性法規(guī)不但可以、而且應(yīng)當(dāng)規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)，但并不是每一部法律、地方性法規(guī)都要規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)。

第三，不僅憲法及憲法相關(guān)法可以并應(yīng)當(dāng)規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)，而且其他法律部門的法也可以并應(yīng)當(dāng)規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo);前者一般規(guī)定黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，后者一般規(guī)定黨對(duì)相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)。

第四，國(guó)家法律、地方性法規(guī)一般在序言、總綱、總則部分對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)作原則規(guī)定，但也不排除在分則部分對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)作具體規(guī)定。

第五，從法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)看，無(wú)論是“兩要素說(shuō)”（行為模式+法律后果），還是“三要素說(shuō)”（假定+處理+制裁），規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)的法律規(guī)范的構(gòu)成要求總體上是完整的（如《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第二章、第九章）。

第六，國(guó)家法律、地方性法規(guī)關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的表述，一般是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)（常用句型是“××工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”或“堅(jiān)持黨對(duì)××工作的領(lǐng)導(dǎo)”），但也有的側(cè)重黨組織對(duì)被領(lǐng)導(dǎo)方如何實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)，有的側(cè)重被領(lǐng)導(dǎo)方如何接受黨組織領(lǐng)導(dǎo)。

第七，按照《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》的要求，黨的領(lǐng)導(dǎo)入法的數(shù)量和比例正呈現(xiàn)出逐步提高的態(tài)勢(shì)。在277件現(xiàn)行國(guó)家法律中，除1958年至1978年制定的3件，因歷史背景等原因缺乏可比性外，1979年7月至2018年12月39年間制定和修改的有268件，其中規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)的有17件，占比6.3%，年均約0.44件;2019年1月至12月一年間制定的有6件、修改的有17件，其中規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)的3件，占比13%。在206件現(xiàn)行湖北省地方性法規(guī)中，從1984年7月至2018年12月這34年間制定的有199件，其中規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)的有6件，占比3%，年均約0.18件;2019年1月至12月一年間制定的有7件、修改的有24件，其中規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)的有3件，占比9%。

第八，國(guó)家法律、地方性法規(guī)規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題也已形成共識(shí)，但具體如何規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題，即“適當(dāng)性”的問(wèn)題，有待進(jìn)一步研究。

目前，關(guān)于如何規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題，從實(shí)然的角度進(jìn)行實(shí)證性的研究才剛剛起步，而從應(yīng)然的角度進(jìn)行規(guī)范性的研究也只是破題伊始。筆者也注意到，有學(xué)者關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)入法的兩個(gè)“但書(shū)”：一是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律均需要對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行規(guī)定，但兩者存在明顯的分工，即國(guó)家法律僅對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行抽象規(guī)定和確認(rèn)，而有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)的職權(quán)、范圍和程序等內(nèi)容則由黨內(nèi)法規(guī)具體規(guī)定。國(guó)家法律只能抽象確認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，即憲法和法律僅對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)作出原則性規(guī)定。二是“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，但也并非意味著所有的國(guó)家法律都要抽象規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)，從而造成黨的領(lǐng)導(dǎo)入國(guó)法的“泛化”現(xiàn)象，導(dǎo)致相關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)的法律占比過(guò)高[4]。兩個(gè)“但書(shū)”有一定道理，但尚可進(jìn)一步斟酌。筆者認(rèn)為，第一，國(guó)家法律對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)不是只能作出抽象、原則規(guī)定，而是有時(shí)甚至必須作出具體規(guī)定。如《中華人民共和國(guó)高等教育法》第三十九條、《中華人民共和國(guó)密碼法》第四條均具體規(guī)定了黨組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)。而且，就領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)雙方而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)包括黨組織對(duì)被領(lǐng)導(dǎo)方實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)方接受黨組織領(lǐng)導(dǎo)兩個(gè)方面。那么，從被領(lǐng)導(dǎo)方接受黨組織領(lǐng)導(dǎo)的角度切入，具體規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)屬順理成章。第二，黨領(lǐng)導(dǎo)一切，黨的領(lǐng)導(dǎo)要落實(shí)到國(guó)家治理各方面制度包括法律之中。立法無(wú)小事，如果考慮量化，即使并非所有的法律都要規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)，也應(yīng)在多數(shù)的法律規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)。避免黨的領(lǐng)導(dǎo)入法的“泛化”現(xiàn)象固然重要，但目前的主要矛盾或者說(shuō)矛盾的主要方面并不是“泛化”，因?yàn)楫?dāng)前規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)的法律不是占比過(guò)高，而是占比較低。

國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)非常重要而又富有新意的課題，研究這個(gè)課題必須同步研究黨內(nèi)立法法——《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》。2019年8月30日中共中央政治局會(huì)議修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，進(jìn)一步完善了黨內(nèi)法規(guī)的定義（總則第三條）;明確了黨內(nèi)法規(guī)制定事項(xiàng)，對(duì)“適合由”“只能由”黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定的事項(xiàng)分別作出界定（總則第四條）;劃分了黨內(nèi)法規(guī)不同立法主體各自的制定權(quán)限（第二章）。在以上條文中，都涉及到黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容。該條例總則第七章還規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)制定工作應(yīng)當(dāng)遵循的原則之一，是堅(jiān)持黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)。

2019年10月31日，黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國(guó)家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)。健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度。筆者認(rèn)為，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是我國(guó)的根本領(lǐng)導(dǎo)制度。中國(guó)特色社會(huì)主義制度是一個(gè)嚴(yán)密完整的科學(xué)制度體系，起四梁八柱支撐作用的是包括中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系在內(nèi)的13個(gè)方面最根本、最基礎(chǔ)和最重要的制度，其中具有統(tǒng)領(lǐng)地位的是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。黨的十九屆四中全會(huì)把堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系放在首要位置，同時(shí)把堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的要求全面體現(xiàn)到各方面制度安排之中，突出的正是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系中的統(tǒng)領(lǐng)地位。為了堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，就必須重視法制的功能，“推進(jìn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)入法入規(guī)。……在重要法律法規(guī)中明確規(guī)定黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的法律地位，黨的領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作、黨的組織建設(shè)、黨組織活動(dòng)的法律法規(guī)保障”[5]。

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是立法的根本原則，而立法又在堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系中發(fā)揮著重要作用。2018年3月全國(guó)人大修正憲法特別是2019年1月《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》出臺(tái)以來(lái)，“法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)越來(lái)越重視通過(guò)法律規(guī)范，來(lái)明確規(guī)定黨領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作的法律地位、體制機(jī)制，在實(shí)踐中也收到很好效果。要繼續(xù)加強(qiáng)法律法規(guī)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的支撐和完善作用，通過(guò)制度設(shè)計(jì)把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國(guó)家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)，厚植黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的法治基礎(chǔ)”[6]。總之，法律法規(guī)規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)是堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的應(yīng)有之義，制定和修改有關(guān)法律法規(guī)、明確規(guī)定黨領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作的法律地位亦具有重大而又深遠(yuǎn)的意義。

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[責(zé)任編輯：汪智力]

Abstract： The Fourth Plenary Session of the Nineteenth Central Committee of the Communist Party of China put forward a clear requirement to adhere to and improve the socialist system of rule of law with Chinese characteristics， and to improve the party s ability to govern the country and govern according to law. Ruling in accordance with the law requires the party to govern the country and govern the country in accordance with the constitutional laws， but also requires the party to govern the party in accordance with internal laws and regulations. The construction of the rule of law system is an important part of the modernization of the national governance system and governance capabilities. As far as legislation is concerned， the socialist rule of law system with Chinese characteristics includes a complete legal regulation system and a perfect system of laws and regulations within the party. The Communist Party of China is the ruling party， and the ruling party must govern according to law. The party leads the legislation， and the party's leadership must also enter the law. Laws and regulations at the national level not only can， but also stipulate the leadership of the party. The Constitution and laws related to the Constitution should stipulate the overall leadership of the party. The laws of other legal departments should also stipulate the leadership of the party in related work.

Keywords： party leadership; laws and regulations; party leadership into law; national laws; local regulations