郭勁光，楊成來

〔摘要〕伴隨我國經(jīng)濟社會的發(fā)展進入新時代，扶貧治理研究得到了深入推進。本文嘗試論述扶貧治理的性質(zhì)，全面梳理我國扶貧治理的制度安排演變歷程，從交易費用的視角出發(fā)解釋貧困現(xiàn)象和扶貧治理的制度安排。本文既強調(diào)了交易費用的重要性，更提供了一種有效的科學(xué)分析思維。研究認(rèn)為，引入交易費用概念解釋扶貧治理，意味著在扶貧治理的實踐中存在著交易費用的約束，扶貧治理的制度安排經(jīng)歷了救濟式扶貧到開發(fā)式扶貧到區(qū)域性扶貧再到精準(zhǔn)扶貧的制度轉(zhuǎn)變過程;而經(jīng)濟制度變革和交易費用的考量是促成扶貧治理的制度轉(zhuǎn)變的重要因素，決定了扶貧治理的制度安排和工作機制;同時繼續(xù)完善考核激勵制度，清晰界定權(quán)利，引入競爭機制，構(gòu)成扶貧責(zé)任體系，是實現(xiàn)扶貧成效的局限條件和治理路徑。

〔關(guān)鍵詞〕交易費用;扶貧治理;制度安排;扶貧成效

中圖分類號：F091.349;D625 ?文獻標(biāo)識碼：A ?文章編號：1008-4096（2020）03-0014-09

一、問題的提出

貧困是人類社會特有的現(xiàn)象，它既是人們的一種主觀判斷，也可通過一定的標(biāo)準(zhǔn)進行量度。伴隨經(jīng)濟社會的發(fā)展變遷，貧困就上升為急需要解決的社會問題。從現(xiàn)有研究的趨勢來看，有關(guān)扶貧治理研究的文獻數(shù)量增長明顯，從不同的學(xué)科和視角都給予了扶貧治理極大的關(guān)注和研究興趣。白維軍^[1]探討了在風(fēng)險社會背景下，扶貧也存在著社會風(fēng)險和挑戰(zhàn)，需要對此做出相應(yīng)的治理;吳高輝^[2]從微觀的視角切入研究農(nóng)村資源分配機制，力圖展現(xiàn)國家治理邏輯在基層的反映;張懷英等^[3]從區(qū)域經(jīng)濟一體化的戰(zhàn)略高度分析了跨界合作體制機制，推進貧困地區(qū)區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅;文豐安^[4]著重于扶貧治理的實踐困境，并提出相關(guān)的政策建議，強調(diào)扶貧治理的制度創(chuàng)新;也有學(xué)者總結(jié)我國過去扶貧治理的成效及其經(jīng)驗，吳國寶^[5]就認(rèn)為我國扶貧開發(fā)取得了舉世矚目的成就，獲得了豐富的經(jīng)驗，而這種經(jīng)驗主要體現(xiàn)在扶貧制度上。有關(guān)扶貧治理研究產(chǎn)出了大量文獻，而且可以預(yù)見的是，在未來，扶貧治理研究的相關(guān)文獻還會以更快的速度增多，但是我們必須提及這一組文獻，這與我們的研究主題也密切相關(guān)，即有關(guān)交易費用在扶貧治理過程中的影響和變化。殷浩棟等^[6]以公益扶貧項目的實例剖析了小型基礎(chǔ)設(shè)施減貧功能，構(gòu)建了交易費用分析框架，認(rèn)為小型公益扶貧項目能夠有效降低農(nóng)民生產(chǎn)生活的交易費用;邱爽^[7]也從交易費用的視角論述扶貧治理的制度運行以及扶貧面臨的障礙，提出了降低交易費用的策略選擇，以提高扶貧成效;陳前恒^[8]則強調(diào)行業(yè)扶貧中的交易費用問題，尤其是如何有效降低金融領(lǐng)域的交易費用，這就把交易費用研究推進到了具體行業(yè);葉青和袁泉^[9]也把研究的對象放在了金融扶貧，討論其創(chuàng)新實踐及成效，認(rèn)為建立風(fēng)險擔(dān)?；鹬贫?，能夠降低金融扶貧的交易費用。

然而，我們認(rèn)為盡管學(xué)者采取交易費用的視角來研究扶貧治理是一種理性且能夠得出有效結(jié)論的方法，卻未能正確地理解交易費用概念，大多數(shù)學(xué)者的研究是以政策研究為導(dǎo)向，而不是以問題意識為導(dǎo)向，自然也就無法推導(dǎo)出科學(xué)的結(jié)論。明顯地，現(xiàn)有研究對扶貧治理的探討有一定缺陷。因此，提出如下的問題是理性的：為什么在社會中會存在扶貧治理的制度安排以及為什么是這種而不是其他制度安排？為什么扶貧治理的制度安排會發(fā)生轉(zhuǎn)變？在這里，我們要嘗試以交易費用的局限條件為重心，引入扶貧治理的分析，因為交易費用是社會的重要局限條件，扶貧治理是屬于社會領(lǐng)域的重要議題，在其實際運作中存在著交易費用是毋庸置疑的，重視和深入調(diào)查扶貧治理的交易費用，能夠提高我們對貧困現(xiàn)象和扶貧治理的解釋力。

二、扶貧治理的性質(zhì)

扶貧治理是基于貧困問題而采取一系列制度安排的策略行為，是不斷地根據(jù)貧困的性質(zhì)、原因、資源和經(jīng)濟質(zhì)量而相應(yīng)地做出調(diào)整的治理過程，其目的是消除貧困帶給社會的不良影響，推動社會健康持續(xù)發(fā)展，給予人們更好的機會，并獲得更多的幸福感。因此，界定貧困的性質(zhì)尤為重要，因為這影響著扶貧治理的制度安排。在真實世界中，不能顧此失彼，需要把二者結(jié)合起來進行考慮，以便真正理解扶貧治理的性質(zhì)。本文認(rèn)為，扶貧治理的性質(zhì)可從以下四個維度進行闡釋：首先，扶貧治理是一種資源或生產(chǎn)要素的組合和配置機制。要研究和解決貧困問題，需要貧困以外的資源嵌入，如果沒有投入一定的資源，治理貧困的難度將顯著增加。其次，扶貧治理是把有價值的資源納入特定的組織形式有序推進的過程。在一定程度上，人們對資源的使用賦予了資源更大的價值和意義，因為即使資源有著相當(dāng)?shù)膬r值，但是人們沒有對其加以使用，資源的價值屬性就無法體現(xiàn)出來。當(dāng)然，無可否認(rèn)，由于人們受到局限條件的制約，資源得不到善用的情況一定會出現(xiàn)，導(dǎo)致資源的租值消散。在扶貧治理的實踐中，特定的組織形式或制度安排就成為了扶貧治理的制度基礎(chǔ)，是扶貧成效的關(guān)鍵性因素。再次，扶貧治理是一種制度安排。既然扶貧治理是一種制度安排，那么就存在著交易費用，因為制度安排的設(shè)計和推進扶貧治理是需要付出費用的，這種費用可以闡釋為交易費用。扶貧治理應(yīng)當(dāng)考量交易費用，如果扶貧治理的交易費用較大，對社會的發(fā)展將產(chǎn)生巨大的不良影響。一般而言，扶貧治理的制度安排是傾向于降低交易費用的治理方式，只有選擇較低的交易費用制度安排，才能實現(xiàn)扶貧成效，發(fā)揮應(yīng)有作用。最后，在扶貧治理的實踐中需要重視三種關(guān)系的治理：一是扶貧對象具有個體性特征，各個對象就會努力爭取利益最大化，競爭資源使用權(quán)利。二是扶貧政策的設(shè)計具有多元性，各種扶貧政策的實施強度各不相同;三是通過對各地區(qū)的扶貧成效進行考核和評比，構(gòu)成扶貧治理的壓力和競爭，扶貧成效是競爭和選擇的結(jié)果。

三、我國扶貧治理的制度安排演進

扶貧治理是一項系統(tǒng)性工程，具有長期性、復(fù)雜性和艱巨性，扶貧治理的制度安排也隨著扶貧的動態(tài)而轉(zhuǎn)變。從長期來看，制度安排的演進趨勢是符合較低交易費用路徑的發(fā)展變化的。扶貧治理的制度安排與經(jīng)濟制度變革有著正向動態(tài)關(guān)系，經(jīng)濟制度變革影響著扶貧治理的制度界定和安排;反之，扶貧治理的制度安排補充著經(jīng)濟制度的內(nèi)容。二者相結(jié)合，促成了我國扶貧治理獲得了令人矚目的成績，推動我國貧困地區(qū)發(fā)生了天翻地覆的變化，人民生活水平和物質(zhì)條件得到巨大的提高。

（一）我國經(jīng)濟制度變革的進程

扶貧的強度依賴于經(jīng)濟發(fā)展水平，經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的高低能夠通過扶貧成效的獲得反映出來，我們需要簡單討論經(jīng)濟制度變革的進程，以全面解釋扶貧治理的制度安排，論證扶貧治理的制度安排與經(jīng)濟制度變革的正向動態(tài)關(guān)系?？v觀我國經(jīng)濟制度變革歷史，建國以來，在特定的意識形態(tài)和內(nèi)外部環(huán)境的約束下，形成了高度集中的計劃經(jīng)濟體制，政府掌控著一切可以利用的生產(chǎn)資源，選擇采取行政集權(quán)的方式，進行社會化大生產(chǎn)，迅速而又強力地推動經(jīng)濟社會的發(fā)展。然而，實踐結(jié)果表明，集權(quán)化的經(jīng)濟體制造成了巨大的災(zāi)難，大多數(shù)人的溫飽問題未能得到有效解決、生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞、人們的積極性和創(chuàng)造性受到壓制;更為重要的是，在有限的資源約束下建設(shè)和發(fā)展經(jīng)濟已是一件艱難之事，制度安排的錯配導(dǎo)致了巨大的交易費用（主要是制度運作的費用和信息費用）替代了資源所應(yīng)帶來的收益，以致于導(dǎo)致資源的租值消散，貧困落后的面貌持續(xù)存在。因此，制度變革仍需要繼續(xù)推進，變革的呼聲愈來愈大，唯有通過改革制度，才有經(jīng)濟社會的發(fā)展動力。

由于制度運行引發(fā)了巨大的交易費用，制度變革最為清楚的方向就是如何降低這一費用，突破口在于制度安排的調(diào)適。中央政府意識到若要最大效率地建設(shè)經(jīng)濟，制度變革固然重要，但是調(diào)動人們的積極性、激活全社會的力量更是重要的考量因素。原有的經(jīng)濟制度管的太死，權(quán)力高度集中，政治費用極高，管了許多不該管的事務(wù)，機構(gòu)臃腫，人浮于事，財力不充沛等現(xiàn)象或困難突出。在制度安排上，中央政府選擇權(quán)力下放，授予地方政府更多權(quán)力，理順中央與地方的關(guān)系，中央的職能更多放在監(jiān)督、指導(dǎo)和規(guī)劃等內(nèi)容，地方政府獲得了更大的自主權(quán)。從交易費用的角度看，權(quán)力下放的制度安排有利于降低交易費用，主要是信息費用，并發(fā)揮了地方政府的區(qū)域優(yōu)勢和決策的主體意識，促使地方政府密切關(guān)注成本與收益的關(guān)系，把權(quán)力和責(zé)任完美結(jié)合。然而，卻可能增加另一種交易費用，主要是監(jiān)督費用，中央政府怎樣監(jiān)督地方政府的行為。對地方政府而言，獲得了更大的自主權(quán)和信息優(yōu)勢，處置社會問題具有較強的回應(yīng)性、時效性和執(zhí)行力，而中央政府則承擔(dān)了監(jiān)督職能，并受到監(jiān)督費用的影響。交易費用的一降一升，即信息費用的降低和監(jiān)督費用的提升，界定著經(jīng)濟制度的本質(zhì)?？傮w而言，權(quán)力下放的制度安排節(jié)省了信息費用，提高了監(jiān)督費用，兩項比較，信息費用節(jié)省遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于監(jiān)督費用的提升，經(jīng)濟增長和社會改善就是必然的結(jié)果了。自20世紀(jì)80年代后期，我國經(jīng)濟社會的發(fā)展速度開始加快，其增長速度是制度安排的選擇結(jié)果，尤其體現(xiàn)在工業(yè)和城市經(jīng)濟的盤活和迸發(fā)，相應(yīng)地，農(nóng)村的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也因為城市面貌的改變而引致制度變革的出現(xiàn)。

權(quán)力下放的制度安排，從起初的推進來看，其發(fā)展路徑存在探索或試驗性質(zhì)，較多地采取漸進式放權(quán)改革，但由于權(quán)力下放所帶來的效益極其明顯，使各級政府感到似乎走上了一條適合經(jīng)濟社會的發(fā)展道路，因而這一制度模式逐步演進為承包責(zé)任制，最終構(gòu)成特定的制度安排，并得到了大力推進。從權(quán)利界定的視角看制度變遷模式，承包責(zé)任制的施行是權(quán)利界定的過程，是一種競爭性制度安排，因為只有清楚界定權(quán)利，經(jīng)濟增長才會出現(xiàn)。具體來說，承包責(zé)任制首先在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域取得了成功，隨后引申到工業(yè)，最后擴展到地方政府，形成了一種中國特色的縣際競爭制度，即在一定區(qū)域和層級范圍內(nèi)，地方政府與地方政府之間形成了激烈競爭的現(xiàn)象。然而，即使各領(lǐng)域都施行了承包責(zé)任制，但所取得的效益是不同的，農(nóng)業(yè)承包責(zé)任制的制度收益高于工業(yè)，然而為何承包責(zé)任制首先引入農(nóng)業(yè)并獲得巨大成就，引進工業(yè)卻沒有像農(nóng)業(yè)那樣獲得較大效益？其愿意原因主要是，農(nóng)業(yè)的資源結(jié)構(gòu)極其單一，更容易界定土地資源的權(quán)利，推行土地承包責(zé)任制，賦予農(nóng)民土地使用權(quán)、收入權(quán)和允許承包的轉(zhuǎn)讓權(quán)，農(nóng)村經(jīng)濟自然會發(fā)生結(jié)構(gòu)性變革，農(nóng)民積極性和勞動生產(chǎn)效率大幅提升。就在這一時期，貧困地區(qū)的扶貧工作也取得了決定性的進展，促進實現(xiàn)了良好的扶貧成效;而在20世紀(jì)八九十年代，我國工業(yè)結(jié)構(gòu)基本上是國營的，這會導(dǎo)致在資產(chǎn)的使用和處置上容易發(fā)生爭執(zhí)，換言之，資產(chǎn)的權(quán)利界定不夠清楚，導(dǎo)致資產(chǎn)發(fā)生一定程度的租值消散，這就不利于發(fā)展和壯大工業(yè)經(jīng)濟。

承包責(zé)任制在農(nóng)和工業(yè)領(lǐng)域率先推進，并積累了一定的經(jīng)驗后，交易費用急劇降低，制度運作的費用清晰明確，制度變革的費用也相應(yīng)減少，繼續(xù)改革制度的動力再次激發(fā)出來。中央政府便適時地把承包責(zé)任制引入到地方政府，引發(fā)了我國經(jīng)濟增長奇跡，這是眾所周知的事實。從現(xiàn)階段發(fā)展實際來看，盡管制度安排帶來的競爭效果轉(zhuǎn)弱，我國經(jīng)濟建設(shè)和質(zhì)量仍在持續(xù)提高，進入到高質(zhì)量發(fā)展階段。制度安排與人們的行為是相互影響的關(guān)系，制度安排影響人們的行為，人們的行為也會影響制度安排。在社會中，競爭是無處不在的，我國經(jīng)濟社會的發(fā)展是選擇和競爭的結(jié)果，只有把競爭機制引入政府組織，才會激發(fā)政府組織推動經(jīng)濟社會的發(fā)展動力。因為制度變遷意味著制度規(guī)則或游戲規(guī)則改變。競爭規(guī)則的改變，意味著地方政府要想生存發(fā)展并獲得政治晉升，就需要注重競爭力的提升，才能適者生存而不是被淘汰;并且競爭性的制度安排，一定包含著選擇的自由，只要選擇足夠自由，那么交易費用就會降低，一項制度才能實現(xiàn)效益最大化。必須指出的是，制度的形式不是一成不變的，而是時刻都在做出變化，或細(xì)微調(diào)整，或重大改革，無論怎樣的變化，我們都應(yīng)該把制度視為在局限條件下選擇的結(jié)果。我們這里嘗試論述我國經(jīng)濟制度變革的概要，是為下文討論扶貧治理的制度安排提供時代背景和理論知識，因為我們認(rèn)為扶貧治理的制度安排應(yīng)當(dāng)納入經(jīng)濟制度變革的框架中予以考察和分析，扶貧治理的制度安排是在經(jīng)濟制度的約束下進行的。接下來我們要做的是把它提取取出來進行深入研究。

（二）我國扶貧治理的制度安排演進

我國經(jīng)濟制度經(jīng)歷了從高度集中的計劃經(jīng)濟體制到權(quán)力下放，到承包責(zé)任制到縣際競爭制度的過程。在每一個階段或過程中，制度的調(diào)適都是在局限條件下進行的，具體到某個階段所面臨的局限條件各不相同。高度集中的計劃經(jīng)濟體制主要考量政治的局限，權(quán)力下放的制度安排主要考量人民溫飽和生產(chǎn)效率問題，責(zé)任承包制主要考量市場優(yōu)勢和競爭約束，而縣際競爭制度主要考量權(quán)利界定與安排。無論在任何一個階段，交易費用的影響都是確定無疑的，從某種程度上說，制度變革就是為了有效降低交易費用，追求社會利益最大化的結(jié)果，交易費用決定了制度變革。同樣，扶貧工作作為經(jīng)濟工作的重要組成部分，隨著經(jīng)濟制度的變遷，相應(yīng)地隨之改變，因而經(jīng)濟制度決定了扶貧工作機制。

1.我國20世紀(jì)80年代扶貧治理的制度安排

建國以來，我國各項事業(yè)百廢待興，經(jīng)濟社會的發(fā)展和人民生活水平都較為低下，在資源稀缺和交易費用的約束下，我國主要任務(wù)是集中力量搞經(jīng)濟建設(shè)，有價值的資源都必須服從于國家戰(zhàn)略，集中為經(jīng)濟建設(shè)做貢獻。然而，貧困問題并沒有得到有效解決，貧困地區(qū)的自然環(huán)境處于持續(xù)惡化狀態(tài)，生存的條件無法滿足人們的基本需求。在經(jīng)濟社會的發(fā)展不足和資源稀缺的局限條件下，國家只是對貧困地區(qū)做出一些救濟式扶貧，并且是粗放型的，救濟的受益群體較少。直到20世紀(jì)80年代，國家改變貧困地區(qū)的面貌和政策扶持被提上工作日程^[10]。從扶貧政策設(shè)計的初始階段看，多是面向貧困戶進行的針對性扶持，扶貧對象界定較為清楚，致力于協(xié)助貧困戶擺脫貧困和脫貧致富。由于擺脫貧困的根本途徑不在于外部而在于內(nèi)部，因而重視培養(yǎng)貧困戶的內(nèi)在能力，外部力量只有通過內(nèi)部力量才能發(fā)揮作用，貧困地區(qū)的政府和人們具有較強的信息優(yōu)勢，能夠會更加深入了解當(dāng)?shù)氐呢毨顟B(tài)，因而交易費用不高。同樣地，在扶貧的廣度和深度上，政策的制定充分考慮到了當(dāng)時政府財政收入和資源分配能力，集中力量攻堅連片特困地區(qū)，堅持科學(xué)合理分配資金原則，把有限的資源投入到急需扶持的地方，提高資源使用效率。

第一，進行制度創(chuàng)新。通過對以往扶貧實踐的綜合研判，催生了制度創(chuàng)新，變革高度集中的計劃經(jīng)濟制度，進行權(quán)力下放改革，要求給予貧困地區(qū)更大的權(quán)力，使得貧困地區(qū)獲得更強的自主性和積極性，一系列政策被創(chuàng)造出來并推動實施。比如，農(nóng)村土地使用權(quán)的放寬，允許農(nóng)民自行選擇耕種的農(nóng)作物品種，實行土地承包責(zé)任制，允許土地承包轉(zhuǎn)讓權(quán)的存在等，一系列創(chuàng)新政策的實施有效發(fā)揮了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和提高勞動生產(chǎn)率。實際上，土地承包和轉(zhuǎn)包的出現(xiàn)意味著制度安排的空間放大，農(nóng)民擁有了土地的使用權(quán)和收入權(quán)，界定了資源使用權(quán)，使得農(nóng)民有著良好的收益預(yù)期和穩(wěn)定的收入來源。同時，制度創(chuàng)新從稅收制度入手，進行稅收制度調(diào)整并引入市場機制。著力減輕貧困地區(qū)農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)，讓利于民。采取稅收優(yōu)惠政策，鼓勵外地企業(yè)到貧困地區(qū)投資辦廠，賦予地方政府稅收權(quán)力，增強地方政府資源能力。積極開拓和構(gòu)建貧困地區(qū)的商品銷售渠道，一定程度激活了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。對于特別困難的貧困戶，實行賒銷政策且貸款免息，幫助其解決實際困難。實行業(yè)務(wù)主管部門牽頭總負(fù)責(zé)，其他相應(yīng)部門協(xié)同配合的機制，強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，搞活商品流通，加強貧困地區(qū)與外界的聯(lián)系和交流。同樣，教育的發(fā)展和教育質(zhì)量是影響貧困地區(qū)發(fā)展以及扶貧治理的重要考量因素，在制度設(shè)計方面，政府高度重視貧困地區(qū)的教育問題，加強了農(nóng)業(yè)職業(yè)教育以及科技、衛(wèi)生等方面工作，調(diào)動一切可以有效利用的資源向貧困開戰(zhàn)，致力于切實消除貧困。

第二，建立健全制度組織結(jié)構(gòu)。眾所周知，政府組織具有科層制特征，這種科層制可以闡釋為一種制度安排，其按照等級體制的邏輯進行運作，這有利于規(guī)避由于權(quán)利界定不清而導(dǎo)致租值消散，在一定程度上符合選擇理論的約束。為強化工作統(tǒng)籌和扶貧攻堅，政府集中優(yōu)勢資源，整合政府各級各部門，成立了扶貧治理專門部門——貧困山區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組（后來演變成“扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”），領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職能就是進行扶貧規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督考核等，極大解決了政府組織之間的協(xié)調(diào)困難、降低了扶貧工作的交易費用，實現(xiàn)了扶貧工作縱向一體化的運作模式。使得節(jié)省的行政運行費用遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于將扶貧職能分散到政府部門的費用，從而提升了扶貧的經(jīng)濟效率和行政效率。

2.我國20世紀(jì)90年代扶貧治理的制度安排

20世紀(jì)90年代以前，扶貧的方式主要是以救濟式扶貧為主，之后經(jīng)過一系列政策調(diào)整和改革，轉(zhuǎn)變以開發(fā)式扶貧為主的扶貧結(jié)構(gòu)，主要做法是將扶貧資源及其指標(biāo)具體打包給某地區(qū)，但這一階段的主要問題是，具體資源和指標(biāo)沒有具體落實到戶，扶貧成效有待進一步提高。由于扶貧任務(wù)未能具體落實到戶，需要進行新一輪的政策調(diào)整。比如，摸清貧困戶的數(shù)量，充分界定貧困戶、五保戶和救濟戶類型，為貧困戶建檔立卡，實施分類扶貧，降低扶貧費用等，側(cè)重杜絕扶貧平均主義，切實降低扶貧的交易費用。與此同時，建立扶貧成效考核機制，把扶貧成效納入黨政一把手的考核內(nèi)容，強力推進扶貧工作。引入競爭機制，尊重市場規(guī)律，施行產(chǎn)業(yè)振興，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展商品經(jīng)濟，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，開發(fā)新興產(chǎn)業(yè)，為貧困戶提供就業(yè)機會，增加收入。建立健全社會服務(wù)體系，轉(zhuǎn)變觀念，改革政府體制機制，放權(quán)于其他組織，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，興辦實體經(jīng)濟，為農(nóng)村經(jīng)濟體制改革和脫貧致富提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。推進社會創(chuàng)辦實體經(jīng)濟，通過經(jīng)濟組織扶貧，為農(nóng)民增收提供組織和物質(zhì)基礎(chǔ)，積極發(fā)揮市場經(jīng)濟在扶貧領(lǐng)域中的導(dǎo)向作用。這是經(jīng)濟制度改革手段在扶貧工作中的具體反映。

值得一提的是，這一階段的扶貧工作加強了頂層的制度設(shè)計^[11]，進行了全面統(tǒng)籌規(guī)劃工作，為扶貧工作提供了方針指引，更加有利于增加各個層面扶貧工作的動力。主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是繼續(xù)堅持開發(fā)式扶貧方針，制定了解決農(nóng)村貧困人口溫飽的標(biāo)準(zhǔn)。二是以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育文化衛(wèi)生為重要抓手推進扶貧工作，提高貧困地區(qū)的造血功能。三是強化資金的管理，同時堅持扶貧政策的連續(xù)性，繼續(xù)給予信貸、財稅優(yōu)惠和經(jīng)濟開發(fā)優(yōu)惠等政策。四是進一步完善考核機制，堅持分級負(fù)責(zé)、以省為主的省長負(fù)責(zé)制，細(xì)化了部門責(zé)任，下達(dá)任務(wù)和分解指標(biāo)，嚴(yán)格考核，切實有效監(jiān)督各省的扶貧工作成效，增強扶貧效率。在這里，我們對考核機制做出解釋。只有把考核事項具體明確到位，監(jiān)督費用才能有效降低，考核機制的執(zhí)行才能夠有效實現(xiàn)，以達(dá)到考核激勵作用;反之，那些沒有納入考核范圍的事項，一方面，要量度考核的事項所需要付出的費用巨大;另一方面，某些考核內(nèi)容已經(jīng)在其它方面得以體現(xiàn)。無論怎樣設(shè)計考核機制，如果量度考核內(nèi)容的費用不高，人們就有動力去尋找量度考核內(nèi)容的方法，有效降低考核機制的交易費用。這也解釋了為什么考核機制對扶貧治理是至關(guān)重要的。如果一項考核機制設(shè)計具備了科學(xué)性、合法性與合理性，在制度條件約束下，制度安排的選擇就會影響扶貧成效，經(jīng)濟效率和租值最大化是必然的結(jié)果。

3.我國21世紀(jì)扶貧治理的制度安排

總體來說，如果粗略地對扶貧階段進行劃分，那么扶貧治理的制度安排就經(jīng)歷了從救濟式扶貧到開發(fā)式扶貧到區(qū)域性扶貧再到到精準(zhǔn)扶貧的階段。在每一個階段中，扶貧任務(wù)和性質(zhì)并不一定相同，但是都具有極大的延續(xù)性，致力于解決貧困地區(qū)人民的溫飽問題。換言之，溫飽問題是扶貧工作的頭等大事，扶貧的目的是要提高人民獲得感和幸福感。進入21世紀(jì)，扶貧工作迎來新的發(fā)展形勢，需要取得更大的成績，進一步解決貧困問題，縮小東西部經(jīng)濟社會的發(fā)展差距，實現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)，向著全面建成小康社會目標(biāo)奮勇前進^[12]。因此，貧困地區(qū)的扶貧工作已然成為政府治理的重要活動場域，是推動經(jīng)濟社會發(fā)展的重要補充。

為加速推進扶貧開發(fā)事業(yè)，除了堅持政府引導(dǎo)和組織間協(xié)作外，還需要調(diào)動社會各方力量參與扶貧開發(fā)，形成政府、市場、社會三方協(xié)同推進的扶貧治理方式。其中，發(fā)揮市場機制的作用是最為關(guān)鍵的一環(huán)。自打扶貧初期以來，我國政府就高度注重市場的導(dǎo)向作用，無論是政策設(shè)計，還是制度安排，都引入了競爭機制，增進各組織之間競爭，提高扶貧的效益，有效降低了交易費用。政府在扶貧大開發(fā)過程中都發(fā)揮著重要的功能，注重制度政策的優(yōu)化和重組，堅持政策的銜接性。其中，主要采取了兩項政策措施：稅收優(yōu)惠政策和企業(yè)發(fā)展扶持計劃，前者既針對企業(yè)，也針對個體，后者主要是給予那些帶來就業(yè)和社會效益的企業(yè)組織。在我國制度約束下，社會組織的力量較弱，在扶貧領(lǐng)域沒有得到充分的重視，但它們擁有較強的信息優(yōu)勢、豐富的實踐經(jīng)驗以及良好的管理技能，政府積極培育社會組織，促進其有序成長，參與扶貧開發(fā)，節(jié)約交易費用，促成扶貧治理主體的多元化。

隨著信息技術(shù)和科技的飛速發(fā)展，尤其是大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，為扶貧工作提供了強有力的技術(shù)基礎(chǔ)，大力建設(shè)精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)平臺，使得扶貧治理能夠更加地精準(zhǔn)化和信息化，為扶貧的統(tǒng)計和檢測以及動態(tài)管理，甚至于扶貧成效的考核奠定了基礎(chǔ)，用事實和數(shù)據(jù)說話，扶貧工作正在進行一場數(shù)據(jù)技術(shù)變革。當(dāng)然，由于信息技術(shù)和科技的進步，扶貧治理的制度安排得到了極大的完善，從不完的信息到精準(zhǔn)化的扶貧數(shù)據(jù)，從側(cè)面驗證了科技進步是社會進步的強大助推器，扶貧工作需要大力借鑒科技成果。目前，扶貧治理已進入脫貧攻堅期，脫貧攻堅任務(wù)更加繁重，而繼續(xù)完善扶貧工作的責(zé)任制是完成扶貧任務(wù)重要保障，基于這一理念的認(rèn)識，新時期的扶貧工作更加注重扶貧成效的考核，為此進行了相應(yīng)的制度安排。

從我國30多年的扶貧實踐看，制度建設(shè)的完備度與信息數(shù)據(jù)的獲取有著重要的關(guān)系。為了在2020年實現(xiàn)貧困人口全部脫貧，我國發(fā)出了打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的號召，要求加快完善扶貧工作機制和脫貧攻堅的責(zé)任制。積極創(chuàng)新扶貧工作機制：一是繼續(xù)做好精準(zhǔn)識別，完善建檔立卡信息，這是根本的數(shù)據(jù)信息資源，也是扶貧成效考核的關(guān)鍵數(shù)據(jù)。二是建立扶貧工作臺賬，實行動態(tài)管理機制，有效整合資源發(fā)揮優(yōu)勢，降低租值消散的策略行為，規(guī)避政策資源被亂用，無法精準(zhǔn)到戶到人。三是因地因村因戶分類扶持政策，推動扶貧從“大水漫灌”到“精準(zhǔn)滴灌”的制度安排轉(zhuǎn)變，提高精準(zhǔn)效應(yīng)。四是建立貧困退出機制，由于受到資源稀缺的約束，必須要對已及時得到幫扶的貧困戶實行動態(tài)管理，降低扶貧費用，發(fā)揮資源最大效用和惠及群體。五是引入第三方評估機制，強調(diào)人民的滿意度，發(fā)揮社會監(jiān)督的功能，注重社會效益、扶貧項目的影響、幫扶責(zé)任人的功能等，使扶貧工作真正成為全社會多方參與，各級各方協(xié)同扶貧，實現(xiàn)扶貧更大的成效。

本文認(rèn)為現(xiàn)今所建立的脫貧攻堅責(zé)任制，與我國在經(jīng)濟制度變革中運用承包責(zé)任制的性質(zhì)是一致的。脫貧攻堅責(zé)任制的明顯特征就是權(quán)利界定清晰，引入競爭機制，分工合作有序，責(zé)任分擔(dān)明確，同時把中央、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、戶融為一體，勢必構(gòu)成扶貧的協(xié)同治理。脫貧攻堅的責(zé)任主體不在中央，不在省，不在市，不在村，也不在戶，而是在縣，縣級地方政府成為脫貧攻堅的責(zé)任主體，形成了一種中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實的工作機制，構(gòu)建責(zé)任清晰、各負(fù)其責(zé)、協(xié)同攻堅的責(zé)任體系，這與我國經(jīng)濟制度變革把經(jīng)濟社會的發(fā)展權(quán)利放在了縣級政府，具有相同的制度運作邏輯，實現(xiàn)扶貧成效是制度安排的結(jié)果，這是中國特色的扶貧治理理論的題中應(yīng)有之義。

綜上所述，扶貧治理的制度安排與經(jīng)濟制度密切相關(guān)，如果我們不探討經(jīng)濟制度變革的進程，就不能夠界定扶貧治理的制度屬性，因而應(yīng)把扶貧治理納入到經(jīng)濟制度變革的框架中予以論述，解釋扶貧治理的制度安排現(xiàn)象。從建國以來，特別是改革開放以來，扶貧治理的方式和制度安排發(fā)生了深刻變化，從救濟式扶貧到開發(fā)式扶貧到區(qū)域性扶貧再到精準(zhǔn)扶貧，扶貧治理的制度安排逐漸形成了精準(zhǔn)化、權(quán)利清晰、責(zé)任分擔(dān)以及協(xié)同治理等特征。再從扶貧治理的制度轉(zhuǎn)變角度來看，從一種制度轉(zhuǎn)變到另一種制度，不是一件偶然性事件，而是一連串的必然事件，而交易費用的考量是扶貧治理的制度轉(zhuǎn)變的重要因素。同時，制度轉(zhuǎn)變受到交易費用的約束，扶貧治理的制度轉(zhuǎn)變也存在交易費用，某一項扶貧治理的制度安排的出現(xiàn)，邏輯上意味著它的交易費用較低。因此，交易費用的重要局限條件也決定了我國扶貧治理的制度轉(zhuǎn)變，這就解釋了我國扶貧治理的制度調(diào)整和改革的原因以及下一步繼續(xù)推進扶貧治理的局限條件和路徑選擇。

四、交易費用與扶貧治理的制度安排

（一）交易費用與制度安排

交易費用決定制度安排，制度安排影響交易費用。交易費用概念早已有之，但經(jīng)濟學(xué)對其重視程度不夠，其他社會科學(xué)的討論更不多見。科斯^[13]引進交易費用局限條件解釋公司的出現(xiàn)，認(rèn)為公司的出現(xiàn)是因為交易費用的存在，由于交易費用的存在，公司就替代了市場，而且把交易費用界定為使用市場的費用和管理公司的費用，他對交易費用的分類顯示著新古典經(jīng)濟學(xué)的缺陷，未能按照統(tǒng)一的理論解釋社會中其他組織，也沒有明確界定交易費用的定義。由于科斯研究的重要推動，其他學(xué)者繼續(xù)深化了交易費用的研究范圍。斯蒂格勒^[14]論述了信息費用的重要性，信息費用是交易費用中影響人們行為的重要局限條件。張玉常^[15]重新闡釋了均衡理念，認(rèn)為在經(jīng)濟學(xué)中均衡與不均衡是學(xué)者假設(shè)的結(jié)果，如果考慮到所有的局限條件，那么均衡的結(jié)果一定會出現(xiàn)，不均衡是因為我們漠視了某些重要局限條件的結(jié)果;而且他也提醒我們，如果要解釋人們行為或現(xiàn)象，并不是要全部考量所有的局限條件，而是應(yīng)當(dāng)要在控制某些局限條件不變的情況下，著力解釋關(guān)鍵局限條件對人們行為的影響;繼而認(rèn)為在社會中漠視交易費用無從對現(xiàn)象進行科學(xué)解釋。阿爾奇安^[16]認(rèn)為在社會中，資源是稀缺的，人類就會競爭，競爭需要決出勝負(fù)，而決定競爭勝負(fù)需要準(zhǔn)則，也就是產(chǎn)權(quán)制度。從此來看，稀缺、競爭和產(chǎn)權(quán)制度都可以理解為局限，是約束人們行為的局限條件，制定規(guī)則或制度是需要付出費用的，在一人世界中是不可能存在這些費用的，因為沒有競爭，產(chǎn)權(quán)制度就無需提及。因此，張五常^[17]認(rèn)為交易費用是指“涵蓋魯濱孫一人世界中不存在的所有費用”，他也從不同的角度闡述交易費用，“凡是在一人世界不存在的費用，都是交易費用。”^[18]是交易費用可能會讓人產(chǎn)生誤解，以為是只有交易的出現(xiàn)才會產(chǎn)生的費用。實際上，很多社會現(xiàn)象的發(fā)生是沒有交易的，但是依然存在龐大的費用，在價格管制下，人們排隊輪購商品所付出的時間，沒有對社會產(chǎn)生任何貢獻，而其費用的付出替代了商品的部分價值，這種行為對社會和個人都是有損害的。這也是一種交易費用的體現(xiàn)。從這一廣義的交易費用闡釋，交易費用應(yīng)該稱為制度費用。

五、對我國扶貧治理工作的總結(jié)與反思

本文研究扶貧治理這一重要的議題，引入交易費用視角看扶貧治理的制度安排，并作為分析制度轉(zhuǎn)變的重要因素，有力地示范了交易費用在扶貧治理各個階段的影響、制度安排的選擇以及制度安排與交易費用的重要關(guān)系。我們的研究取向是堅持問題導(dǎo)向意識，直接面對大量的經(jīng)驗事實，更加重視局限條件的分析和處理，要問的是，為什么扶貧治理的制度安排是這樣或那樣的？即是問為什么現(xiàn)有的各種制度安排會以這樣或那樣的方式存在？而不是分析扶貧治理的制度安排好不好、應(yīng)該怎么樣的問題，好不好和應(yīng)不應(yīng)該的分析屬于價值判斷，追問為什么且做出解釋才是科學(xué)研究的本質(zhì)。這啟發(fā)我們，如果沒有深入實地進行詳細(xì)調(diào)查，了解扶貧治理制度安排的局限條件，那么我們對扶貧治理的制度安排就不能夠獲取較多的知識。想深一層，如果我們在沒有搞清楚扶貧治理各方面局限條件的影響，就想當(dāng)然地提出推進扶貧治理的各類政策建議，那必將是毫無建設(shè)性作用和越過科學(xué)研究的邊界的。我們生活的世界極其復(fù)雜，影響人們行為的局限條件多樣化，而作為科學(xué)研究，我們需要運用邊際分析方法進行科學(xué)解釋，也要重視研究的具體假設(shè)與真實世界的局限條件相吻合，科學(xué)解釋是建立在充分的調(diào)查真實世界的基礎(chǔ)上而展開的。

就扶貧治理研究而言，從近幾年的研究主題和文獻增量來看，扶貧研究熱度持續(xù)攀升，出現(xiàn)許多對扶貧進行分類研究的文獻，可以理解為扶貧的微觀研究，如社會扶貧、行業(yè)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、旅游扶貧等等，產(chǎn)生了一批學(xué)術(shù)成果。然而，有一個現(xiàn)象就是在對扶貧進行分類研究的過程中，扶貧分類過于詳細(xì)，創(chuàng)造出了各種各樣的扶貧概念和治理模式，沒有提供一種較為整體性的理論解釋，大多數(shù)學(xué)者雖做出了貢獻，但是它們也僅僅只是某個領(lǐng)域的分析結(jié)論，如果稍微超出了這個領(lǐng)域，這種分析結(jié)論可能就毫無意義，這既降低了解釋貧困現(xiàn)象的精確性，也不利于理解扶貧治理的性質(zhì)。同時，從研究的方法和結(jié)論來看，研究偏向于以政策研究為導(dǎo)向，試圖改進社會和影響政策決策，而以問題意識導(dǎo)向為目的工作做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。真正有意義且能夠增進知識的研究是基于對某一個現(xiàn)象進行理論推理和科學(xué)解釋，然后邏輯推導(dǎo)出相應(yīng)的政策建議，科學(xué)解釋在前，政策建議在后。當(dāng)然，每一項研究都有局限性，本文的研究主要集中于論述扶貧治理的交易費用與制度安排關(guān)系，而給予其他影響制度安排的因素關(guān)注度不夠，但是本文認(rèn)為，交易費用是社會的重要局限條件，扶貧治理研究需要直面科學(xué)解釋邏輯和真實世界的局限條件，要重視根據(jù)問題或現(xiàn)象，推進扶貧治理的經(jīng)驗研究，增強科學(xué)解釋現(xiàn)象的說服力。

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