朱秋沅

緒 言

(一)當(dāng)前《經(jīng)修正的京都公約》全面審議是二十年一遇之事

1999年通過，2006年生效的“《簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)制度的國際公約》(修正)”(以下簡稱為“1999年《經(jīng)修正的京都公約》”)是當(dāng)前唯一的一部綜合性、多邊、海關(guān)國際硬法，是全球貿(mào)易治理體系的重要組成部分，是在全球多邊框架下實現(xiàn)各個經(jīng)濟體海關(guān)制度和實踐朝著高度簡化、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一方面發(fā)展的重要依據(jù)，也是各經(jīng)濟體為促進(jìn)和便利貿(mào)易而制定境內(nèi)海關(guān)制度的重要參考。它也被世界海關(guān)組織(World Customs Organization, WCO)(1)世界海關(guān)組織(World Customs Organization，WCO)的正式名稱為海關(guān)合作理事會(Customs Co-operation Council， CCC)，成立于1952年。目前，它是唯一的全球性、政府間、海關(guān)類的國際組織。1994年，CCC/WCO決定將自己非正式的工作名稱定為“世界海關(guān)組織”。因此WCO實際上和海關(guān)合作理事會是同一組織。至2019年6月，WCO總共有183個成員，這些成員方的海關(guān)處理著近全球98%的跨境貿(mào)易。譽為海關(guān)事務(wù)領(lǐng)域的四大支柱性公約之一。

2018年6月，WCO政策委員會批準(zhǔn)了《簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)制度的國際公約》全面審議工作組(WGRKC，以下簡稱為“全面審議工作組”)及其職權(quán)范圍(Term of Reference, ToR)。此后，2018年6月28-30日的WCO理事會(WCO的最高決策機構(gòu))第132屆會議也批準(zhǔn)了工作組的設(shè)立。(2)WCO, Outcomes of the 2018 Council Session, http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2018/june/outcomes-of-the-2018-council-session.aspx, Dec. 3, 2019.2018年9月10日至12日，WCO全面審議工作組第一次會議在布魯塞爾舉行，開啟了對《經(jīng)修正的京都公約》全面審議工作。全面審議公約的目的是為了全面修改公約。

(二)充分認(rèn)識公約及其全面審議的重要性，以謀長遠(yuǎn)

國際法和國內(nèi)法向來相互影響與轉(zhuǎn)化，國際法對國內(nèi)法的影響并不必然以其對某國生效為前提。因此，《經(jīng)修正的京都公約》的全面審議不是僅是一個國際活動。如約文得以最終議定，即使不能生效，其也將成為各國制定國內(nèi)法的參考藍(lán)本。再退一步說，即使約文不能議定，其階段性或局部性成果會轉(zhuǎn)化為其他軟法形式或國際通行的海關(guān)監(jiān)管和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。這些國際軟法或標(biāo)準(zhǔn)將潛移默化地改變著我國的海關(guān)立法或其他具有普遍約束力的規(guī)范。

當(dāng)前《經(jīng)修正的京都公約》的全面審議，將對我國海關(guān)法走向產(chǎn)生根本性和長期性的影響。因此，我國在全面審議中的立場與原則不是考慮我們?nèi)廖迥曛械男枰?，而是?yīng)當(dāng)考慮我國未來至少20年的發(fā)展需要。同時，不僅要考慮我國那些具體制度可以為國際法作出貢獻(xiàn)，而且要考慮對于公約的整體約束力和運行機制，也就是公約整體生命機制的設(shè)計問題。

全球性基礎(chǔ)公約的有效周期一般都比較長。自第一版《京都公約》生效的20年后，于1993年啟動修改至1999年完成，形成了1999年《經(jīng)修正的京都公約》。1999年《經(jīng)修正的京都公約》通過至今又已經(jīng)20年，當(dāng)前正值全面審議。全面審議的成果將標(biāo)志著全球海關(guān)制度的未來走向，構(gòu)成未來20年的全球海關(guān)制度的基礎(chǔ)與柱石。今后，無論是區(qū)域、雙邊或是國內(nèi)的海關(guān)制度，都將在此基準(zhǔn)上進(jìn)一步發(fā)展或演繹。正就如同1993年-1999年間對《京都公約》的修正工作，影響了此后20年全球海關(guān)法律制度的發(fā)展路徑與具體內(nèi)容。因此，當(dāng)前的全面審議工作以及我國在其中的貢獻(xiàn)，將奠定未來20年全球海關(guān)制度的基本面貌。我國是否能夠深入有效參與公約的全面審議，將決定了我國的國際貨物貿(mào)易的安全與便利的程度與方式。

一、1999年《經(jīng)修正的京都公約》的前世今生

(一)《經(jīng)修正的京都公約》發(fā)展簡史

1973年5月18日，在日本京都舉行的海關(guān)合作理事會第41/42次年會批準(zhǔn)了《關(guān)于簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)制度的國際公約》(International Convention on the Simplification and Harmonization of Customs Procedures)，并于1974年9月25日生效(以下簡稱為“1973年《京都公約》”)。

此后，由于1973年《京都公約》的歷史局限性以及國際貿(mào)易的發(fā)展，1994年荷蘭正式致函WCO要求重新考慮公約，經(jīng)WCO第153/154次常設(shè)技術(shù)委員會(Permanent Technical Committee，PTC)同意，于當(dāng)年成立專門工作組啟動了公約的修正工作。(3)伊羊羊:《<京都公約>修訂綜述》，《京都公約研究》1997年第1期，第4頁。經(jīng)過了5年的工作，1999年6月26日，《修正京都公約的議定書》(Protocol of the Amendment to the International Convention on the Simplification and Harmonized of Customs Procedures)(以下簡稱為“《修正議定書》”)及其附件文本(《經(jīng)修正的京都公約》)在海關(guān)合作理事會的第93/94屆年會上獲得正式一攬子通過。2005年11月3日，《經(jīng)修正的京都公約》收到了第40份加入書(印度所提交)，滿足其生效所需的締約方數(shù)量，因此在收到該加入書的3個月后，于2006年2月3日生效。至2019年12月，共有120個締約方，(4)WCO, List of the Contracting Parties to the Revised Kyoto Convention, http://www.wcoomd.org/Topics/Facilitation/Instrument%20and%20Tools/Conventions/pf_revised_kyoto_conv/Instruments, Dec. 15, 2019.其中有42個締約方接受了不同數(shù)量的專項附約(Specific Annex)。

(二)公約名稱之辯

1.《經(jīng)修正的京都公約》稱謂不統(tǒng)一

當(dāng)前《經(jīng)修正的京都公約》的稱謂不統(tǒng)一，是因為WCO對其英文簡稱本身就不統(tǒng)一，“amended”與“revised”混用，而國內(nèi)也沒有官方的統(tǒng)一譯名。

經(jīng)1999年修正后的公約正式名稱為《關(guān)于簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)制度的國際公約》(修正)“International Convention on the Simplification and Harmonisation of Customs Procedures (As Amended)”或“Kyoto Convention(as amended)”。但是WCO通常將其簡稱為《經(jīng)修訂的京都公約》(The Revised Kyoto Convention，RKC)，并且在其官方網(wǎng)站上，除了較為正式的情況下使用《京都公約》(修正)[“Kyoto Convention(as amended)”]之外，多數(shù)情況下使用“the Revised Kyoto Convention”的名稱，從而使得《經(jīng)修訂的京都公約》的知曉度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其更為正式的簡稱“《京都公約》(修正)”。這種混用造成的后果是：誤以為1973年《京都公約》和1999年《經(jīng)修正的京都公約》是一個公約，只不過后者在前者基礎(chǔ)上進(jìn)行了局部/部分改變。而且1999年公約的簡稱，時而用“amended”，時而用“revised”。由于在國際條約法上，修訂(revision, revised)和修正(amendment, amended)存在著含義的差別。這種混用使得讀者不能正確理解1999年公約與1973年公約之間的改變程度究竟如何。

2.國際條約法意義上的修訂、修正與修改及本文中的用詞

在法律領(lǐng)域中，“revision”、“amendment”和“modification”三個詞是有區(qū)別的，而且在國內(nèi)法和國際法領(lǐng)域，對三個詞的理解也存在著明顯不同。本文僅限于從國際條約法的角度，探討這三個詞的理解。

《維也納條約法公約》(Vienna Convention on the Law of Treaties 1969, VCLT)第四編“條約的修正與修改”(Amendment and Modification of Treaties)規(guī)定了“amendment”(修正)(5)《維也納條約法公約》第40條“多邊條約之修正”(Amendment of multilateral treaties)中規(guī)定：一、除條約另有規(guī)定外，多邊條約之修正依下列各項之規(guī)定。二、在全體當(dāng)事國間修正多邊條約之任何提議必須通知全體締約國，各該締約國均應(yīng)有權(quán)參加：1.關(guān)于對此種提議采取行動之決定；2.修正條約之任何協(xié)定之談判及締結(jié)。三、凡有權(quán)成為條約當(dāng)事國之國家亦應(yīng)有權(quán)成為修正后條約之當(dāng)事國。四、修正條約之協(xié)定對已為條約當(dāng)事國而未成為該協(xié)定當(dāng)事國之國家無拘束力；對此種國家適用第三十條第四項(乙)款。五、凡于修正條約之協(xié)定生效后成為條約當(dāng)事國之國家，倘無不同意思之表示：1.應(yīng)視為修正后條約之當(dāng)事國，并2.就其對不受修正條約協(xié)定拘束之條約當(dāng)事國之關(guān)系言，應(yīng)視為未修正條約之當(dāng)事國。和“modification”(修改)(6)《維也納條約法公約》第41條“僅在若干當(dāng)事國間修改多邊條約之協(xié)定”(Agreements to modify multilateral treaties between certain of the parties only)中規(guī)定：一、多邊條約兩個以上當(dāng)事國得于下列情形下締結(jié)協(xié)定僅在彼此間修改條約：1.條約內(nèi)規(guī)定有作此種修改之可能者；或2.有關(guān)之修改非為條約所禁止，且：(1)不影響其他當(dāng)事國享有條約上之權(quán)利或履行其義務(wù)者；(2)不關(guān)涉任何如予損抑即與有效實行整個條約之目的及宗旨不合之規(guī)定者。二、除屬第一項(甲)款范圍之情形條約另有規(guī)定者外，有關(guān)當(dāng)事國應(yīng)將其締結(jié)協(xié)定之意思及協(xié)定對條約所規(guī)定之修改，通知其他當(dāng)事國。的含義。按照傳統(tǒng)條約法的一般理解，條約的修訂(revision)是指條約當(dāng)事國在締結(jié)條約后于該條約有效期內(nèi)改變其規(guī)定的行為。修訂既可以刪除原條約的某些條款，也可以增加某些條款，還可以變更某些條款。(7)李浩培著：《條約法概論》，法律出版社2003年版，第366頁。修正(amendment)多指全體當(dāng)事國對條約個別條款的正式變更。修改則指部分或少數(shù)條約當(dāng)事國通過締結(jié)新協(xié)定或當(dāng)事國的事后實踐對原條約作出修訂。(8)萬鄂湘等著：《國際條約法》，武漢大學(xué)出版社1998年版，第270頁。根據(jù)上述解釋，1999年公約是意在全體締約方之間用新公約完全替代1973年公約。因此，用“修訂”、“修正”、“修改”都不能達(dá)意。

而且實際上，1973年《京都公約》和1999年《經(jīng)修正的京都公約》是關(guān)于同一主題的兩個公約，而不是對原公約簡單修改或延續(xù)(具體見本文第三部分)。所以無論是用“amended”還是“revised”，都不能明確表達(dá)出1999年《京都公約》是對1973年公約的完全替代。

但本文中必須對1999年公約找一個稱謂。所以本文只能按照其正式的名稱和我國外交部公布的對《維也納條約法公約》中有關(guān)“修正和修改”條款的正式譯本，將其表述為“《經(jīng)修正的京都公約》”(由于下文中頻繁涉及到《經(jīng)修正的京都公約》的論述以及全面審議，為了簡化表述，文中有時將其簡稱為“1999年公約”。同時，本文中如無特別指明，“公約”也是指“1999年公約”)。

此外，《維也納條約法公約》中對于“修正”、“修改”的具體規(guī)定只有兩條。該條約第39條規(guī)定，條約得以當(dāng)事國的協(xié)定修正，除條約可能另有規(guī)定外，此種(修正)協(xié)定適用條約的締結(jié)與生效的規(guī)則。(9)《維也納條約法公約》第39條“關(guān)于修正條約之通則”(General rule regarding the amendment of treaties)規(guī)定：條約可以締約方間的協(xié)定予以修正，除條約可能另有規(guī)定者外，此種協(xié)訂適用第二編(條約的締結(jié)與生效)所訂之規(guī)則。因此，本文中在《經(jīng)修正的京都公約》全面審議和修正的理論論述中也會涉及到條約締結(jié)的程序與規(guī)則。

(三)《經(jīng)修正的京都公約》的結(jié)構(gòu)、條款與內(nèi)容

《經(jīng)修正的京都公約》(1999年公約)的條約結(jié)構(gòu)分為3個層次：第一層次是主約(Body)，第二層次是總附約(General Annex，GA)，(10)“總附約”是指適用于本公約中所有海關(guān)制度及做法的一系列條款(1999年公約主約第1(e)條)；各締約方應(yīng)受總附約的約束(主約第12(1)條)。第三層次是專項附約(Specific Annexes, SA)。(11)“專項附約”是指適用于本公約中一項或多項海關(guān)制度及做法的一系列條款(1999年公約主約第1(f)條)；公約的締約方可以選擇是否接受專項附約的約束。也就是說，成為公約的締約方并不然要接受某一項專項附約。其中總附約體現(xiàn)了公約中各項海關(guān)制度所共同適用的核心原則。

主約共有五章20條，各章分別是：定義、范圍及結(jié)構(gòu)、1999年《經(jīng)修正的京都公約》公約管委會(以下簡稱為“公約管委會”)、締約方和公約的生效等內(nèi)容。主約不僅決定了現(xiàn)行公約的約束力和接受度，也決定了現(xiàn)行公約的管理與運行，還也決定了當(dāng)前全面審議和修正工作的難度和成功的可能性。主約的這種約束力將持續(xù)到該主約被修改或被替代。

總附約共分10章，包括總則、定義、通關(guān)及其它海關(guān)制度、稅費、擔(dān)保、海關(guān)監(jiān)管、信息技術(shù)的應(yīng)用、海關(guān)同第三方的關(guān)系、海關(guān)提供的信息、做出的決定和裁決、海關(guān)事務(wù)的申訴?？偢郊s的條款分為標(biāo)準(zhǔn)條款(12)“標(biāo)準(zhǔn)條款”是指為實現(xiàn)海關(guān)制度及做法的簡化和協(xié)調(diào)所必須實施的條款(1999年公約主約第1(a)條)；任何締約方應(yīng)在其接受的總附約、專項附約或其中的章對該方生效后三十六個月內(nèi)實施這些附約或章中的標(biāo)準(zhǔn)條款(主約第13(1)條)。和過渡性標(biāo)準(zhǔn)條款。(13)“過渡性標(biāo)準(zhǔn)條款”系指在總附約中允許在較長期限內(nèi)予以實施的標(biāo)準(zhǔn)條款(1999年公約主約第1(b)條)；任何締約方應(yīng)在總附約對該締約方生效之日起六十個月內(nèi)實施總附約中的過渡性標(biāo)準(zhǔn)條款(1999年公約主約第13(2)條)。

10個專項附約。有的專項附約內(nèi)設(shè)有若干章，每個專項附約是某一類海關(guān)制度，而每個章對應(yīng)一個專門的海關(guān)制度。例如：專項附約四“海關(guān)倉庫和自由區(qū)”，包括第一章“海關(guān)倉庫”和第二章“自由區(qū)”。這10項專項附約包括：貨物抵達(dá)關(guān)境，進(jìn)口，出口，海關(guān)倉庫和自由區(qū)，轉(zhuǎn)運，加工，暫準(zhǔn)進(jìn)口，違法行為，特別制度與原產(chǎn)地規(guī)則。各專項附約中都由標(biāo)準(zhǔn)條款和建議做法條款(14)“建議做法條款”系指希望盡可能廣泛實施的、進(jìn)一步簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)制度與做法的專項附約中的條款。(主約第1(c)條)；任何締約方應(yīng)在該締約方接受的一項或多項專項附約或其中一章或若干章對該締約方生效后的三十六個月內(nèi)實施這些專項附約或章中的建議做法條款，除非該締約方對一條或多條建議做法條款提出保留(主約第13(3)條)。組成。

此外，《經(jīng)修正的京都公約》總附約和專項附約各章均配備不具有法律約束力的《指南》(專項附約K“原產(chǎn)地規(guī)則”除外)。(15)“指南”系指對總附約、專項附約及其各章中的條款的一系列說明，這些說明指明了在適用標(biāo)準(zhǔn)條款、過渡性標(biāo)準(zhǔn)條款和建議做法條款方面應(yīng)當(dāng)遵循的某些可行的行動步驟，描述了最佳做法并推薦了更為便利的實例。(主約第1條)

(四)《經(jīng)修正的京都公約》的法律地位及我國加入和接受的狀況

《經(jīng)修正的京都公約》要求，締約方在加入時必須加入主約并接受總附約，但并不是必須接受某一項專項附約。也就是說，締約方可僅接受主約和總附約，而不接受任何一項專項附約。因此，2019年10月，《經(jīng)修正的京都公約》共有120個締約方(主要是接受主約和總附約的締約方)，但接受各項專項附約的締約方僅42個。

我國于2000年6月15日無需批準(zhǔn)的簽署了《關(guān)于簡化與協(xié)調(diào)海關(guān)制度的國際公約修正案議定書》，并接受了《經(jīng)修正的京都公約》專項附約D的第一章(海關(guān)倉庫)和專項附約G的第一章(暫準(zhǔn)進(jìn)境)。同時，對其中的專項附約D中第一章第9條、專項附約G中第一章第16條和第21條作出保留。(16)中國的第一次接受書(2000年)，http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/about-us/legal-instruments/conventions-and-agreements/contracting-parties-and-instruments/china/cn-200006-empowering-signature-without-reservation.pdf?la=en，訪問日期：2019年10月3日。

2016年7月14日，中國海關(guān)再次向WCO秘書長交存了接受書，接受了專項附約D第二章(自由區(qū))，以及專項附約F第一章(進(jìn)境加工)和第二章(出境加工)。同時，對專項附約D第二章的第6、9、10和18條建議做法條款，專項附約F第一章的第4、6、7、10、11、13、18、22、23、25和26條建議做法條款，以及專項附約F第二章的第2、5、6、9、16、17和18條建議做法條款做出了保留。(17)中國的第二次接受書(2016年)，http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/about-us/legal-instruments/conventions-and-agreements/contracting-parties-and-instruments/china/pg0258b1_notification.pdf?la=en，訪問日期：2019年10月3日。

二、《經(jīng)修正的京都公約》的根本性法律文件和修正機制分析

(一)正確認(rèn)識《經(jīng)修正的京都公約》主約及《修正京都公約的議定書》的重要性

1.主約是1999年公約存在與運行的基礎(chǔ)，也決定了公約修改的難易程度

1999年的《經(jīng)修正的京都公約》主約規(guī)定了公約的目標(biāo)宗旨、定義、范圍和結(jié)構(gòu)、公約的管理及其管理機構(gòu)、公約管理機構(gòu)的議事規(guī)則、締約方、公約的批準(zhǔn)、公約的適用、條款的接受與保留、條款的實施、爭議解決、公約的修正案、加入期限、公約生效與保存、登記和作準(zhǔn)文本等內(nèi)容。這些條款都是典型的條約法的內(nèi)容，與海關(guān)制度沒有直接的關(guān)系。因此，在研究《京都公約》時往往會被直接略過。但這是這些內(nèi)容是公約存在的基石，決定了公約的法律地位、運行管理以及穩(wěn)定性。

1999年公約主約具有傳統(tǒng)條約的特點，其規(guī)定了復(fù)雜嚴(yán)格的修正程序，旨在保證公約的穩(wěn)定性，但也使得其難以隨著時代的發(fā)展而更新其內(nèi)容。

2.1973年公約、1999年公約及《修正議定書》三者間的關(guān)系

一是1999年公約主約內(nèi)容需結(jié)合《修正議定書》才能確定?！缎拚h定書》規(guī)定了原公約中主約前言與正文的修改，規(guī)定了一攬子的總附約和專項附約對原附約的替代，規(guī)定了新的公約生效規(guī)則，還規(guī)定了原公約與新公約之間的關(guān)系。因此，如果只注意1999年《經(jīng)修正的京都公約》主約內(nèi)容，會產(chǎn)生對公約內(nèi)容的誤解。例如，在1999年《經(jīng)修正的京都公約》主約第18條第1款仍表述為“公約僅需五個實體的批準(zhǔn)或加入就可生效”，但實際上，在《修正議定書》第3條第3款規(guī)定了需要四十個締約方的批準(zhǔn)或加入。二是《修正議定書》明確了1973年和1999年公約之間的關(guān)系以及兩個公約締約方之間的關(guān)系，具體內(nèi)容見本文第三部分。

(二)《經(jīng)修正的京都公約》公約管委會職能范圍及其與WCO的關(guān)系分析

1.《經(jīng)修正的京都公約》締約方與WCO成員的范圍不同

《經(jīng)修正的京都公約》規(guī)定，締約方構(gòu)成了公約管委會成員。(18)《經(jīng)修正的京都公約》主約第6條第2款。因此，欲厘清公約管委會的法律地位與職能權(quán)限，需要先厘清公約締約方及其資格范圍。

《經(jīng)修正的京都公約》締約方資格的范圍超過了WCO成員資格的范圍?！督?jīng)修正的京都公約》主約第8條規(guī)定，WCO成員、聯(lián)合國或聯(lián)合國的專門機構(gòu)成員都有資格成為公約的締約方。同時，關(guān)稅/經(jīng)濟同盟(即統(tǒng)一關(guān)境區(qū))可以成為締約方。

與上文比較，根據(jù)《建立海關(guān)合作理事會公約》，WCO的成員包括國家和國家的單獨關(guān)境區(qū)。關(guān)稅/經(jīng)濟同盟不具備成為WCO成員的資格。因此，歐盟至今不能成為WCO的正式成員。在WCO的成員名單上，歐盟后面標(biāo)注著“類似世界海關(guān)組織成員的地位”(Status akin to WCO membership)。(19)List of WCO Members (by regions), http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/about-us/wco-members/list-of-members-with-membership-date.pdf?db=web, Dec. 3, 2019.

所以，雖然當(dāng)前WCO有183個成員方，(20)WCO in brief, http://www.wcoomd.org/en/about-us/what-is-the-wco.aspx, Dec.2, 2019.《經(jīng)修正的京都公約》有120個締約，但《經(jīng)修正的京都公約》的締約方并未被WCO的成員所完全涵蓋。例如，1999年公約的締約方歐盟、基里巴斯、所羅門群島、庫克群島和圖瓦盧等都不是WCO的成員。

2.《經(jīng)修正的京都公約》公約管委會不是WCO的下轄/內(nèi)設(shè)機構(gòu)

《經(jīng)修正的京都公約》公約管理委員會(以下簡稱為“公約管委會”)是公約的管理機構(gòu)，由公約的締約方組成。其雖在事實上受到WCO的支持，包括財政支持，在行政事務(wù)上也有賴于WCO的工作，例如，公約管委會會議的議程是由秘書長根據(jù)各締約國提出的提案擬訂。會議由秘書長召集，公約管委會的一般行政安排，包括每屆會議的日期和會期也由秘書長負(fù)責(zé)。但如果將《經(jīng)修正的京都公約》管理機構(gòu)設(shè)定為WCO的內(nèi)設(shè)或下轄機構(gòu)，則不能很好的代表所有公約的締約方。WCO內(nèi)設(shè)工作機構(gòu)都具有規(guī)定的議事規(guī)則，按照這些議事規(guī)則，一些非WCO成員方的公約締約方在這些WCO工作機構(gòu)中甚至都不能具有表決權(quán)。因此，公約管委會在法律上并不隸屬于WCO。

從WCO年度報告中也可印證這一點。WCO2015-2016年的年度報告中畫出了其主要工作機構(gòu)的圖示。其中，公約管委會只需將其工作“告知”(inform)常設(shè)技術(shù)委員會，而不需要像其他大多數(shù)機構(gòu)那樣要將其工作向上級機構(gòu)“匯報/報告”(report)。采取“告知”(inform)一詞的機構(gòu)還包括WTO在WCO設(shè)立的海關(guān)估價技術(shù)委員會和原產(chǎn)地規(guī)則技術(shù)委員會，以及WCO代國際海事組織管理的《集裝箱關(guān)務(wù)公約》公約管委會等。由此，進(jìn)一步說明了《經(jīng)修正的京都公約》公約管委會在法律上的獨立性。

3.《經(jīng)修正的京都公約》公約管委會的議事規(guī)則與職能范圍

管委會的議事規(guī)則與職能規(guī)定于1999年公約主約第6條：

(1)設(shè)立公約管委會的目的

設(shè)立公約管委會是為了對公約的執(zhí)行情況、確保統(tǒng)一解釋和適用本公約的任何措施，以及對公約提出的任何修正案予以考慮(consider)。

(2)公約管委會的組成

公約締約方應(yīng)是公約管委會成員。應(yīng)當(dāng)注意的是，如果僅是WCO的成員，而不是1999年公約的締約方，則不是公約管委會的正式成員。不是公約管委會的正式成員的WCO成員，如果沒有WCO理事會做出特殊決定之前，并不具有表決權(quán)。

(3)公約管委會的兩類觀察員

一是有參與權(quán)(甚至表決權(quán))的觀察員。有資格成為1999年公約締約方的主管機構(gòu)或者WTO任何成員的主管機構(gòu)應(yīng)有權(quán)作為(shall be entitled to attend)觀察員參加管委會會議。但是，公約規(guī)定此類觀察員的地位及其各項權(quán)利應(yīng)由WCO理事會的決定加以確定。在理事會的決定生效以前，觀察員的上述權(quán)利不能行使。也就是從理論上說，如果WCO理事會可以做出“賦予此類觀察員以表決權(quán)”的特殊決定。二是可應(yīng)邀參與的觀察員。公約管委會可邀請政府間或非政府間國際組織的代表以觀察員身份出席公約管委會會議。

圖1 WCO主要工作機構(gòu)及其關(guān)系圖示(21)WCO Annual Report 2015-2016, p.17.

(4)公約管委會的職能范圍

一是應(yīng)向締約方建議(recommend)以下事項：a.本公約主約的修正案；b.總附約、各專項附約及其章的修正案，在總附約中增加新的章；和c.增加新的專項附約和在專項附約中增加新的章；二是可以按照規(guī)定程序決定修正(decide to amend)建議做法條款或決定在各專項附約及其章中增加新的建議做法條款；三是應(yīng)考慮(consider)本公約各類條款的實施情況；四是應(yīng)審議(review)與更新(update)指南的內(nèi)容；五是應(yīng)考慮(consider)向其提出的有關(guān)本公約的其它議題；六是應(yīng)向常設(shè)技術(shù)委員會和理事會告知(inform)其決定。

(5)擬在公約管委會上討論的締約方提案與議程的通知

對于擬在公約管委會上討論的締約方提案，各締約方應(yīng)向WCO秘書長提交公約修正、更新指南、考慮公約實施情況的提案及其理由，并同時提交在公約管委會會議議事日程中應(yīng)予包括事項的要求。WCO秘書長應(yīng)讓公約各部分的相應(yīng)各締約方和觀察員知曉(bring to the attention)上述提案。

WCO秘書長應(yīng)至少在公約管委會召開會議前六周向公約各部分(各專項附約)的相應(yīng)締約各方和觀察員發(fā)送邀請書和議事日程草案。

(6)公約管委會的議事與表決規(guī)則

公約管委會每年至少召開一次會議，每年應(yīng)選舉主席、副主席各一名。

一是公約管委會的議事規(guī)則首先是協(xié)商一致。二是若對已提交公約管委會的事項不能以協(xié)商一致的方式做出決定，則應(yīng)由與會的締約方表決決定。公約主約、總附約(包括增加新章)、專項附約(包括增加新章)的修正案建議文本應(yīng)由參加表決的三分之二多數(shù)通過。三是其它各類事項應(yīng)由公約管委會以參加表決的簡單多數(shù)通過。(22)作為海關(guān)同盟或經(jīng)濟同盟的締約方，在表決時擁有的票數(shù)應(yīng)與其中作為公約締約方的成員所擁有的表決票總數(shù)相等。也就是說，該海關(guān)/經(jīng)濟聯(lián)盟中有多少個經(jīng)濟體成員是公約的締約方，則該聯(lián)盟的票數(shù)等于其中的締約方經(jīng)濟體成員的數(shù)量。四是如果公約管委會議事規(guī)則中沒有規(guī)定的，則應(yīng)適用理事會的議事規(guī)則。

4.公約管委會修正公約的建議和決定不需經(jīng)WCO任何機構(gòu)的批準(zhǔn)

厘清公約管委會的議事規(guī)則與職能范圍，對于辨明現(xiàn)行公約全面審議的合法性具有重要意義。從公約主約第6條的規(guī)定可見，對于公約主約、總附約和專項附約修正案是屬于公約管委會的職能范圍。同時，公約管委會還可直接審議并更新指南。

由于公約管委會在法律地位上的獨立性，《經(jīng)修正的京都公約》主約第6(5)(f)條明確規(guī)定，公約管委會“應(yīng)向常設(shè)技術(shù)委員會和理事會告知(inform)其決定。”也就是說，公約管委會做出修正公約、更新指南等建議及相關(guān)決定，并不需經(jīng)WCO任何機構(gòu)(包括理事會)的批準(zhǔn)，而只需告知常設(shè)技術(shù)委員會和理事會即可。

(三)公約不同部分適用分類提案、分類修正、分類表決、分類接受的機制

《經(jīng)修正的京都公約》設(shè)計了頗為復(fù)雜的修正程序。由于公約本身的結(jié)構(gòu)復(fù)雜，分為主約、總附約和十個專項附約；同時，專項附約中包括兩種條款，即標(biāo)準(zhǔn)條款和建議做法條款。此外，公約的總附約和專項附約的各章還附有指南。

公約主約對這些不同的公約組成部分和不同條款規(guī)定了不同的修正程序，即對公約不同部分采取分類提案、分類修正、分類表決和分類接受制度。本文將這種做法稱為“公約的分類修正制度”。

公約的修正程序是主約第6條(公約管委會的職權(quán))、第7條(公約管委會對公約不同部分的表決)、第15條(公約的修正案)以及第16條(修正和新增專項附約建議做法條款的修正案)所共同構(gòu)成的。同時，還需要結(jié)合公約主約的第8條和第9條(批準(zhǔn)或加入公約)，以及《維也納條約法》的一般規(guī)則，來理解上述條款以及其中的用詞。

公約對主約、總附約、專項附約以及指南采取了不同的修正或更新的方式。本文中統(tǒng)稱為“分類修正”的方法。

1.分類提案

(1)修正公約提案的五種分類

一是修正公約主約的提案(proposals)；二是修正公約總附約的提案或在其中增加新章的提案，對公約專項附約及其中的章的修正提案；三是增加新的專項附約或在專項附約中增加新章的提案；四是修正與增加專項附約中建議做法條款的提案；五是審議和更新指南的提案。

(2)各締約方提出修正提案及其通知

一是締約方提案的提出。根據(jù)公約主約第6(6)條規(guī)定，各締約方應(yīng)將上述五類提案及其理由告知WCO秘書長。同時，也要將在公約管委會會議議事日程中應(yīng)予包括的事項的要求告知WCO秘書長。二是提案的通知。WCO秘書長應(yīng)將上述提案告知各締約方主管機構(gòu)和公約管委會的觀察員。

2.公約修正案的建議、表決、議定與通知

(1)具有修正案與新增內(nèi)容建議權(quán)的機構(gòu)

根據(jù)公約主約第6條(23)1999年《經(jīng)修正的京都公約》主約第6條規(guī)定了公約管委會的職能范圍和議事規(guī)則。第5款的規(guī)定，公約管委會具有做出修正案(amendment)建議與對新增專項附約、章、建議做法條款做出建議(以下簡稱為“新增內(nèi)容”)的職能。但是公約主約存在的一個缺陷是，雖從道理上說，公約管委會的修正案應(yīng)在上述五類提案的基礎(chǔ)上形成。但從公約主約文本中并不能找到任何將締約方修正公約的提案和管委會建議的修正案之間建立關(guān)聯(lián)的條文。

(2)分類表決

①對公約不同部分的修正案進(jìn)行分類單獨表決及表決權(quán)的規(guī)定

第一，每一締約方對公約主約和總附約的解釋、適用或修正應(yīng)有權(quán)進(jìn)行表決。第二，對于已生效的專項附約或?qū)ｍ椄郊s中的章，只有已接受該專項附約或其中的章的締約方才有表決權(quán)。第三，每一締約方對新專項附約草案或?qū)ｍ椄郊s中新的章草案應(yīng)有權(quán)進(jìn)行表決。

同時，公約主約第7條規(guī)定，公約管委會表決時，對于每一專項附約或?qū)ｍ椄郊s中的每一章均應(yīng)單獨表決。

②公約不同部分的修正案采取不同表決議定方式

第一，公約修正案等事項首選采取協(xié)商一致的方式。第二，如果不能協(xié)商一致，則采取表決方式。對于前述第一至第四類提案，由與會的締約方三分之二多數(shù)表決通過。第三，對于第五類提案(公約指南)以參加表決的簡單多數(shù)通過。

(3)議定后的修正案的通知

經(jīng)過公約管委會表決議定后的修正案文本或新增內(nèi)容的建議文本的后續(xù)工作，則進(jìn)入了公約第15條所規(guī)定的修正案程序和第16條所規(guī)定的建議做法條款的修正程序。

上述兩條條款規(guī)定，修正案文本或新增內(nèi)容的建議文本應(yīng)由WCO秘書長發(fā)送各締約方和非本公約締約方的理事會成員。

3.修正案分類接受與生效

(1)公約的不同部分適用不同的接受規(guī)則

①公約主約修正案生效條件：締約方交存接受書+文本發(fā)送的12個月內(nèi)無反對

公約主約修正案(amendments)應(yīng)在參加提出修正建議的公約管委會會議的締約方交存接受文件的12個月后對所有締約方生效，條件是自這類修正案發(fā)送之日起12個月內(nèi)沒有締約方提出反對。

②公約總附約和專項附約修正案生效條件：文本發(fā)送的6個月內(nèi)無反對

第一，公約總附約、專項附約或章的任何修正案提案，自向各締約方發(fā)送之日起的6個月后應(yīng)認(rèn)為已被各締約方接受，除非：(a)某締約方提出反對，或者受專項附約或章約束的一締約方對專項附約或章的修正案提案提出反對；或(b)某締約方通知理事會秘書長，聲明盡管其有接受建議的修正案的意向，但尚未具備接受修正案所必須的條件(以下稱為“未具備條件的通知”)。第二，締約方對總附約、專項附約或章的修正案發(fā)出了未具備條件的通知后對修正案接受。如任何締約方已發(fā)出了未具備條件的通知，應(yīng)認(rèn)為在下列兩個日期為先者，修正案已被接受：(a)所有發(fā)出通知的締約方均通知WCO秘書長接受建議的修正案的日期，如在規(guī)定的六個月期限屆滿前已收到上述所有的通知，該日期應(yīng)被視作上述6個月的期滿之日；(b)在建議的修正案自向各締約方發(fā)送之日起的6個月期限屆滿后的18個月內(nèi)未遞交反對修正案的意見，而在該規(guī)定的18個月期滿之日。這也就意味著，如果某締約方“未具備條件的通知”，則締約方反對總附約、專項附約或章的修正案的期限會被延長。第三，已被接受的總附約、專項附約或章的任何修正案應(yīng)自被接受之日起6個月后生效；如修正案提案中具體規(guī)定有不同的期限，則應(yīng)自被接受之日起該期限屆滿時生效。

③公約專項附約建議做法條款修正案或新增建議：做出文本通知后6個月即行生效

第一，權(quán)限：公約管委會可以決定修正任何任何專項附約或章內(nèi)的建議做法條款或新增建議做法條款。(公約主約第16條)。第二，參會主體及文本議定：理事會秘書長應(yīng)邀請每一締約方參加公約管委會的審議會議。具體應(yīng)該用什么樣的議事規(guī)則進(jìn)行建議做法條款修正案的審議，主約第16條語焉不詳。但是按照公約管委會議事規(guī)則，有關(guān)修正案文本或新增建議做法條款采取與會締約方協(xié)商一致或三分之二多數(shù)表決制通過。第三，修正案議定文本的通知：在公約管委會會議上決定的任何修正案或新的建議做法條款的文本應(yīng)由WCO秘書長發(fā)送各締約方和非本公約締約方的理事會成員。第四，無需接受，即行生效：任何修正案或增加的新的建議做法條款應(yīng)自理事會秘書長發(fā)送文本的六個月后生效。

④指南更新文本的議定

第一，權(quán)限：公約管委會有權(quán)審議和更新指南。第二，指南的更新文本經(jīng)過公約管委會會議上與會締約方簡單多數(shù)表決通過后即行議定。由于指南本身就沒有約束力，因此沒有生效的問題。

(2)對公約修正案的反對及其條件

第一，對主約修正案的反對：如自這類修正案發(fā)送之日起12個月內(nèi)，任何締約方對主約修正案提出了反對，則主約修正案不能生效。第二，對所總附約的修正案，自向各締約方發(fā)送之日起的6個月，一締約方提出反對；或者對于專項附約或章的修正案，如接受該專項附約或章的締約方提出反對，則修正案提案應(yīng)視為未被接受而不能生效。第三，發(fā)出未具備條件的通知后對總附約、專項附約或章的任何建議的修正案的反對。某締約方向WCO秘書長發(fā)出了未具備條件的通知，該方只要未通知理事會秘書長接受建議的修正案，就可在建議的修正案自向各締約方發(fā)送之日起的6個月期限屆滿后18個月內(nèi)遞交反對修正案的意見。則修正案提案應(yīng)視為未被接受而不能生效。

圖2 RKC公約管委會框架下分類修改程序規(guī)則(24)WCO Annual Report 2015-2016, p.17.

公約設(shè)定分類修正程序的目的在于使得不同部分的公約條款的修正難度不同，即使得規(guī)定了公約的存在和運作機制的主約很難被改動；使得規(guī)定了海關(guān)法律制度基本原則的總附約只有締約方達(dá)成了普遍共識時才能被改動；使得規(guī)定了各項海關(guān)具體制度的專項附約可相對容易地被改動；使得代表著最佳實踐的指南可以被實時更新。

同理，公約的修正案分類生效規(guī)則下，公約主約修正案很難生效，總附約修正案生效難度較大，專項附約修正案生效的可能性較大。可直接修改生效的，僅是專項附約中的建議做法條款與指南的修正案。

三、以史為鑒，可知未來

(一)兩個京都公約的關(guān)系

欲辨清當(dāng)前《經(jīng)修正的京都公約》全面審議工作的未來發(fā)展，1973年《京都公約》和1999年《經(jīng)修正的京都公約》的關(guān)系可以說明一些問題。

1.兩個存在重大不同的公約，而非單純的內(nèi)容修訂

為避免國際條約法中傳統(tǒng)的修正規(guī)則的適用，在多邊條約的場合，通常采用的方法不外是在原條約外，另行締結(jié)一個新條約。這也可以理解為是與原條約并行的一種修訂程序。采用這種修訂程序時，其另訂的新條約可分為兩種：一是另訂的新條約這是補充原條約，而不予以修改；二是另訂的新條約修改了原條約的規(guī)定。(25)參見李浩培：《條約法概論》，法律出版社2003年版，第367-369頁。這是條約法中的一般實踐。

具體到《京都公約》的問題上，從公約的名稱上看，一般都會認(rèn)為，1999年“《經(jīng)修正的京都公約》”是對1973年《京都公約》的修正。但實際上，這是兩個獨立的公約?，F(xiàn)行《經(jīng)修正的京都公約》不是對原《京都公約》的簡單修正或延續(xù)，而是另一個新公約。

(1)兩者的結(jié)構(gòu)不同

1973年《京都公約》采取兩層結(jié)構(gòu)，即“主約”+“31個附約”(9類)。現(xiàn)行1999年《經(jīng)修正的京都公約》則采取了三層結(jié)構(gòu)，即“主約”+“總附約”+“10個專項附約”。

(2)兩者的內(nèi)容與條款不同

從海關(guān)法的基本原理來看，兩者的主體內(nèi)容是一致的。但隨著海關(guān)業(yè)務(wù)和現(xiàn)代科技的發(fā)展，1999年《經(jīng)修正的京都公約》普遍更新了1973年《京都公約》各類制度名稱和具體內(nèi)容的表述，并增加了原公約所不具有的內(nèi)容，如適用于經(jīng)授權(quán)的人(authorized person)的特殊程序，即AEO制度的雛形；再如在總附約中加入了信息技術(shù)應(yīng)用的專章等。同時，兩者的條款構(gòu)成也是不同，1973年《京都公約》的主約中沒有“過渡性標(biāo)準(zhǔn)條款”。

圖3 兩層級結(jié)構(gòu)的1973年《京都公約》(26)WCO Annual Report 2015-2016, p.17.

此外，1973年《京都公約》采用“注釋”來說明實施公約中標(biāo)準(zhǔn)條款和和建議條款時可供采用的幾種可能做法。1999年《經(jīng)修正的京都公約》的總附約和專項附約則輔以“指南”來說明各經(jīng)濟體所采用的最佳實踐。

(3)兩者的約束力不同，對締約方海關(guān)制度的協(xié)調(diào)效果也不同

1973年《京都公約》主約第11條第4款規(guī)定，締約方在簽署、批準(zhǔn)或加入公約時，聲明它所接受的某一項或若干項附約，它必須至少接受一項附約。(27)楊玉林等譯：《海關(guān)合作理事會公約集》，中國展望出版社1984年版，第102頁。根據(jù)1999年《經(jīng)修正的京都公約》主約第12條規(guī)定，締約方應(yīng)受總附約的約束，但并不必須接受某一項專項附約。兩者對是否接受附約的不同要求，與公約結(jié)構(gòu)的改變相結(jié)合，產(chǎn)生了兩個公約對各締約方國內(nèi)海關(guān)制度的約束與協(xié)調(diào)的作用也不同。1973年《京都公約》的附約是針對某項具體海關(guān)制度的，即使締約方接受了若干項附約，至多只能協(xié)調(diào)某幾項具體海關(guān)制度。而1999年《經(jīng)修正的京都公約》的總附約是適用于所有海關(guān)制度的通用原則和總體規(guī)定。因此，即使1999年《經(jīng)修正的京都公約》的締約方?jīng)]有接受任何專項附約，也在通關(guān)、稅費、擔(dān)保、海關(guān)監(jiān)管、海關(guān)與第三方關(guān)系等制度上采取了一致的理念和原則，從而保證了締約方海關(guān)法的總體協(xié)調(diào)性。

(4)管理機構(gòu)不同

1973年《京都公約》主約第6條規(guī)定，由WCO的理事會監(jiān)督公約的實施和發(fā)展，尤其是對公約中納入新附約做出決定。常設(shè)技術(shù)委員會在理事會授權(quán)下并根據(jù)理事會的指示承擔(dān)提出修正案等規(guī)定的職責(zé)。1999年《經(jīng)修正的京都公約》主約第三章第6條設(shè)立了公約的專門管理機構(gòu)“公約管委會”及其成員、職能范圍、議事規(guī)則等。這一公約管理機構(gòu)的改變的意義在于：1973年《京都公約》的管理依賴于WCO的內(nèi)設(shè)機制“理事會”和下轄機構(gòu)“常設(shè)技術(shù)委員會”，而1999年《經(jīng)修正的京都公約》有了獨立于WCO的專門的公約管委會。

圖4 三層級結(jié)構(gòu)的1999年《經(jīng)修正的京都公約》(28)WCO Annual Report 2015-2016, p.17.

(5)生效程序不同

1973年《京都公約》主約第12條規(guī)定，當(dāng)具有締約方資格的“五個國家”批準(zhǔn)公約，或交付批準(zhǔn)書或加入書之日的三個月后，公約生效。公約的附約是在五個締約方接受該附約之日起的三個月后生效。1999年《關(guān)于簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)制度的國際公約修正議定書》(29)Protocol of Amendment to the International Convention on the Simplification and Harmonisation of Customs Procedures.第3條第2款規(guī)定，《經(jīng)修正的京都公約》的主約和總附約應(yīng)自四十個締約方無需批準(zhǔn)的簽署或交存批準(zhǔn)書或加入書后的三個月后生效；專項附約應(yīng)在五個締約方接受該附約的三個月后生效。因此，1999年《經(jīng)修正的京都公約》生效所要求的締約方數(shù)量要遠(yuǎn)高于1973年《京都公約》。但是1999年《經(jīng)修正的京都公約》締約方資格范圍卻要寬于1973年《京都公約》，其不再要求締約方是“國家”(state)，海關(guān)/經(jīng)濟聯(lián)盟可做為公約的正式締約方。

(6)修改程序不同

由于兩個公約的管理機構(gòu)、公約結(jié)構(gòu)等的不同，使得公約的修改程序存在很大不同。對于公約修改的建議權(quán)，1973年《京都公約》規(guī)定為“理事會”，1999年《經(jīng)修正的京都公約》規(guī)定為“公約管委會”。對于公約修正案產(chǎn)生與約文議定問題，兩個公約都是根據(jù)主約與附約的不同而規(guī)定了不同的程序。但是，1999年《經(jīng)修正的京都公約》不僅區(qū)分主約、總附約和專項附約的不同的修改程序，而且還區(qū)分了增加新專項附約或在專項附約中增加新章的提案，修正與增加專項附約中建議做法條款的提案，審議和更新指南的提案不同規(guī)則(具體闡述見本文第二部分)。因此，1999年《經(jīng)修正的京都公約》的修正案的產(chǎn)生及其議定的困難程度要高于1973年《京都公約》。

(7)締約方身份并不能自然延續(xù)

一是兩個公約的締約方不同。1973年《京都公約》的締約方不能自然成為1999年《經(jīng)修正的京都公約》的締約方。只有接受《修正議定書》的才能成為1999年《經(jīng)修正的京都公約》的新締約方。二是有意識地使新公約替代原公約。1999年《經(jīng)修正的京都公約》的制定者并無意于讓兩個不同的公約長期并存而是希望新公約逐漸替換原公約。因此規(guī)定自《修正議定書》生效后，1973年《京都公約》就不再接受任何新的批準(zhǔn)書和加入書。這也就意味著自2006年2月3日起，1973年《京都公約》的締約方只會減少，不會增加，且締約方將逐漸向新公約轉(zhuǎn)移。因此，至2019年12月，1973年《京都公約》締約方為64個，1999年《經(jīng)修訂的京都公約》的締約方120個。

2.對比結(jié)論：《經(jīng)修正的京都公約》是新條約，而非原《京都公約》的延續(xù)

雖然容易使人混淆的是：兩個公約不僅名稱十分接近，而且1999年公約名稱中的“as amended”表現(xiàn)出是1999年公約與1973年公約是同一個公約，不過是經(jīng)過了修正而已。加之1999年公約采用了《修正議定書》的方式，更加說明了這一點。

圖5 1973年《京都公約》和1999年《經(jīng)修正的京都公約》的締約方關(guān)系(30)WCO Members, http://www.wcoomd.org/-/media/wco/member/global/pdf/topics/facilitation/instruments-and-tools/conventions/rkc/contracting-parties-to-the-revised-kyoto-convention/wco_members_rkc.pdf?db=web, Dec. 3, 2019.(31)WCO Annual Report 2015-2016, p.17.

但從上述兩個公約的比較分析可知，兩者從結(jié)構(gòu)、內(nèi)容、修正規(guī)則、管理、加入與生效、約束力等方面都存在很大差異。1999年的《修正議定書》也規(guī)定，《修正議定書》的附件(總附約和專項附約)全面取代了原公約的附約。此外，兩個公約的締約方范圍也有很大不同。

因此，實際上1999年《經(jīng)修正的京都公約》不是原1973年《京都公約》的延續(xù)，而是一個新公約。兩者是同一個主題下的兩個不同的公約。

3.以史為鑒，可知興替——對比分析兩公約的目的

分析原1973年《京都公約》和現(xiàn)行1999年《經(jīng)修正的京都公約》間關(guān)系的目的在于：以史為鑒，可知興替。既然1999年公約完全拋棄了1973年公約的結(jié)構(gòu)、修改程序、生效方式、管理結(jié)構(gòu)等，并且規(guī)定了“40個締約方接受主約和總附約即可生效”的新條件。那么當(dāng)前的全面審議工作也可以產(chǎn)生類似的結(jié)果。

以兩個京都公約的發(fā)展史為鑒，可推知以下情況：

(1)可放棄在現(xiàn)行公約框架下修正公約，以新公約替代原公約

傳統(tǒng)條約法傾向于限制公約的修正，往往規(guī)定了嚴(yán)格的公約修正程序，也確實會阻礙在現(xiàn)行公約框架下的修正公約或局部修改公約。因此，不如放棄現(xiàn)行公約及其嚴(yán)格的修正規(guī)則。如前所述，鑒于1960年的IMO《國際海上人命安全公約》(SOLAS)在被1974年SOLAS公約替代之前，形成了6次修正案，但沒有一次修正案能夠生效。因此，IMO以新的1974年SOLAS公約替代了1960年SOLAS公約。1974年SOLAS公約名稱雖然還是稱為“《國際海上人命安全公約》”，但在公約的性質(zhì)(從純技術(shù)公約轉(zhuǎn)變?yōu)榧夹g(shù)管理公約)、適用范圍、船舶標(biāo)準(zhǔn)、以及修正案生效規(guī)則等方面都做了重大改變。(32)裘曉星：《國際海上人命安全公約(SOLAS)的幾個重大突破》，《上海造船》1997年第1期，第48-51頁。同樣，1999年《經(jīng)修正的京都公約》對1973年《京都公約》的結(jié)構(gòu)、運行管理、效力、生效以及修改規(guī)則的整體放棄也是例證。

(2)嚴(yán)格的原公約修正程序并不能阻礙同一主題下新公約的產(chǎn)生

1960年SOLAS公約規(guī)定了嚴(yán)格的修正程序，即需要“三分之二締約政府接受生效程序”。該公約第9條“修正案”規(guī)定，(1)修正提案應(yīng)經(jīng)過該組織海事安全委員會三分之二贊成向該組織大會建議，并得到大會三分之二贊成后可以通過；(2)經(jīng)通過的修正案需經(jīng)締約政府三分之二其中包括參加海事安全委員會各政府之三分之二接受后的十二個月起對全體締約政府生效。在當(dāng)前締約方數(shù)量日期增加的情況下，要達(dá)到這種生效條件是不容易的。這也是1960年SOLAS公約通過了修正案，但沒有一次修正案得以生效的原因。(33)同注釋，第49頁。因此，國際海關(guān)組織重寫了SOLAS公約，在1974年的新公約中采用了“默認(rèn)接受程序”(tacit acceptance)即對于公約附則中除第一章以外的其他各章修正案(也就是技術(shù)條款)采用默認(rèn)程序予以接受。1974年SOLAS公約還規(guī)定，修正案被接受之日起6個月后就自動生效。(34)陳寶忠、傅愛慶：《國際海上人命安全公約的重要發(fā)展與監(jiān)控機制》，《上海海事大學(xué)學(xué)報》2004年第4期，第9頁。

既然在近50年前，如此嚴(yán)格的1960年SOLAS公約都沒有杜絕1974年新的SOLAS公約的產(chǎn)生；既然在20多年前，可以形成一個雖稱之為“《經(jīng)修正的京都公約》”，而實際上與《京都公約》是一個不同的新公約。那么今天的全面審議工作也可以重復(fù)類似的情況。當(dāng)前全面審議的最終報告可以形成一個結(jié)構(gòu)、內(nèi)容、效力、管理運行等完全不同的公約修正建議。同時，參與審議，接受所謂的“修正案”的經(jīng)濟體也不相同，但仍然在其名稱中再次出現(xiàn)“京都公約”字樣，仿佛是1999年《經(jīng)修正的京都公約》的延續(xù)，但實際上又是在形成一個新公約。

(3)新舊公約將長期并行及其締約方關(guān)系的解決

新公約并不能終止原公約，也不能在短時間內(nèi)完全替代舊公約，新舊公約將在相當(dāng)一段時間內(nèi)同時存在。這就出現(xiàn)了同一經(jīng)濟體同時是新舊兩個公約的締約方，但另一些經(jīng)濟體卻只是某一公約的締約方，相互之間如何適用公約的問題。

對于如何處理先后兩個相同主題不同內(nèi)容公約，《維也納條約法公約》早已規(guī)定?！毒S也納條約法公約》第30條“關(guān)于同一事項先后所訂條約之適用”的第3項規(guī)定：“遇先訂條約全體當(dāng)事國亦為后訂條約當(dāng)事國但不依第五十九條終止或停止施行先訂條約時，先訂條約僅在其規(guī)定與后訂條約規(guī)定相合之范圍內(nèi)適用之?！钡?項規(guī)定：“四、遇后訂條約之當(dāng)事國不包括先訂條約之全體當(dāng)事國時：(a)在同為兩條約之當(dāng)事國間，適用第3項的同一規(guī)則；(b)在為兩條約之當(dāng)事國與僅為其中一條約之當(dāng)事國間彼此之權(quán)利與義務(wù)依兩國均為當(dāng)事國之條約定之。也就是說，1973年《京都公約》與1999年《經(jīng)修正的京都公約》締約方不同時，a.如果幾個經(jīng)濟體同時是兩個公約的締約方，它們之間適用1999年《經(jīng)修正的京都公約》，1973年《京都公約》內(nèi)容僅在與1999年《經(jīng)修正的京都公約》內(nèi)容相符合的范圍內(nèi)才能適用。b.如果幾個經(jīng)濟體有的是兩個公約的締約方，有的僅是其中某一公約的締約方，則它們之間適用同為締約方的那個公約。

如果在1999年《經(jīng)修正的京都公約》之后，又產(chǎn)生新的同一主題的公約，且我國有可能成為三個不同公約的締約方，則也可以用上述方式來處理與其他締約方的關(guān)系。

(二)以WCO文件軟法化趨勢為鑒，可知全面審核成果的另一種可能性

1.當(dāng)代國際海關(guān)法的軟化趨勢

國際海關(guān)法的軟化不是指國際海關(guān)法的實際效果軟化，而是指其采取的形式更為靈活。國際經(jīng)貿(mào)法律規(guī)則中存在著大量不具有法律拘束力的，但被國際法主體，尤其是國際經(jīng)濟法主體所廣泛遵循的行為準(zhǔn)則，(35)王海峰：《論國際軟法與國家軟實力》，《政治與法律》2007年第4期，第101頁。包括非條約義務(wù)(non-treaty obligations)、國際組織決議等，此類法律規(guī)則被稱為“軟法”。國際條約是國際公法的傳統(tǒng)形式。但由于國際條約的形成周期長，矛盾焦點多，條約形成、生效和修改的程序較為復(fù)雜。WCO的正式名稱(海關(guān)合作理事會，CCC)改不過來就是很好的例證。

國際軟法的形式多樣，可以憲章、決議、建議、宣言、綱領(lǐng)、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行命名。此類軟法的形成過程加快，數(shù)量較大，也容易得到相關(guān)國際組織的通過，不少法律文件和工具能夠得到全球多數(shù)經(jīng)濟體或利益相關(guān)方的認(rèn)可或接受。從理論上說，此類法律工具不構(gòu)成接受方或認(rèn)可方正式的國際義務(wù)，沒有法律上的強制約束力，不需要遵守嚴(yán)格的國際/國內(nèi)程序性規(guī)定，也不具有國際爭端的解決機制。所以，近期的國際海關(guān)法也更多地采取了各種軟法名稱。大量的國際海關(guān)軟法不再追求完整、嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致、結(jié)構(gòu)勻稱的立法模式，有的采取了框架性和指導(dǎo)性的規(guī)范，留待以后不斷更新與完善。同時，也避免了國際條約嚴(yán)格的談判、生效程序和各經(jīng)濟體的國內(nèi)批準(zhǔn)程序。

2.全面審議工作成果可轉(zhuǎn)化為軟法及其優(yōu)勢

如果不能在1999年《經(jīng)修正的京都公約》框架下修正公約，也不能將全面審議的工作成果形成一個新公約。那么，全面審核工作成果可以轉(zhuǎn)化成名為“指南”或任何類似名稱的軟法供各經(jīng)濟體參考借鑒，也是一個不錯的選擇。具體路徑可為：去除公約主約部分之外，全部轉(zhuǎn)化成一個內(nèi)容較為綜合的文件；或不同專項附約草案文本轉(zhuǎn)為單行文件。

3.軟法不軟——賦予全面審議成果硬效力的曲線路徑

國際海關(guān)法中軟法可獲得各經(jīng)濟體廣泛的實施承諾，實際效果其實并不軟。WCO在推行這些非約束性法律文件時，往往伴隨著法律文件的成員方接受/承諾實施程序。因此，不少法律文件會實現(xiàn)在全球統(tǒng)一、協(xié)調(diào)相關(guān)海關(guān)制度的效果。WCO《SAFE標(biāo)準(zhǔn)框架》及其AEO制度在WCO成員方的廣泛適用就是例證。至2019年8月，承諾實施《SAFE標(biāo)準(zhǔn)框架》的經(jīng)濟體達(dá)169個，(36)WCO, Members who have expressed their intention to implement the SAFE Framework, http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/topics/facilitation/instruments-and-tools/tools/safe-package/wco-table-intention-to-implement-the-fos.pdf?la=en, Dec. 3, 2019.我國于2005年6月便承諾實施該框架。

4.軟法可以更靈活

(1)軟法可避開嚴(yán)格的條約修正程序，及時更新

軟法的修改并沒有條約修改那么嚴(yán)格的程序，WCO軟法類文件包括建議書、宣言、決議與其他國際海關(guān)文件四類。例如，建議書一般由各類技術(shù)性委員會，如常設(shè)技術(shù)委員會、HS委員會、執(zhí)法委員會等進(jìn)行提案后，由理事會批準(zhǔn)后通過。各相應(yīng)的技術(shù)委員會根據(jù)國際情勢變化，不斷發(fā)展建議書中附件等(如標(biāo)準(zhǔn)、指南)的新版本，再由理事會決定新版本建議書與原版本建議書的關(guān)系(保留原版本，還是新版本替代等)。(37)朱秋沅著：《國際海關(guān)法研究》，法律出版社2011年版，第104頁。再如，作為WCO軟法類文件“決議”《SAFE標(biāo)準(zhǔn)框架》從2005年產(chǎn)生至今，已經(jīng)經(jīng)過了2007版、2012版、2018版多個更新版。

(2)軟法可避開嚴(yán)格的國內(nèi)生效程序，及時生效實施

由于軟法不屬于國際條約，就不需要經(jīng)過國內(nèi)嚴(yán)格的批準(zhǔn)、加入或生效程序。例如，我國以海關(guān)名義簽署與締結(jié)條約的程序有著明確和正式的程序性規(guī)則。以我國政府部門名義談判和簽署屬于本部門職權(quán)范圍內(nèi)事項的協(xié)定，由本部門決定或者本部門同外交部會商后決定；涉及重大問題或者涉及國務(wù)院其他有關(guān)部門職權(quán)范圍的，由本部門或者本部門同國務(wù)院其他有關(guān)部門會商后，報請國務(wù)院決定。協(xié)定的中方草案由本部門審核決定，必要時同外交部會商。(38)《中華人民共和國締結(jié)條約程序法》第5條。以中華人民共和國政府部門名義締結(jié)協(xié)定，由部門首長委派代表，代表的授權(quán)證書由部門首長簽署。部門首長簽署以本部門名義締結(jié)的協(xié)定，各方約定出具全權(quán)證書的，全權(quán)證書由國務(wù)院總理簽署，也可以由外交部長簽署。(39)同注釋，第6條。但是，軟法的接受則不需要通過上述程序。軟法一旦被某經(jīng)濟體接受，可以通過層級較低的普遍適用性法律文件予以實施。例如，WCO于2007年推出了AEO理念和項目(40)WCO SAFE Package, http://www.wcoomd.org/en/topics/facilitation/instrument-and-tools/frameworks-of-standards/safe_package.aspx, Dec. 3, 2019.之后，我國是通過部門規(guī)章、公告等規(guī)范性文件予以實施。在實際實施效果和約束力上，并不弱于對條約的實施。

5.軟法存在多種硬化的路徑

軟法的硬化是指沒有國際條約地位的國際文件獲得實施或產(chǎn)生了實質(zhì)性的約束力。軟法硬化的路徑包括國內(nèi)和國際兩種。通過國內(nèi)普遍適用的規(guī)范性文件予以實施是一種國內(nèi)的路徑。

在國際路徑方面，可以通過全球性和區(qū)域性的國際海關(guān)條約與海關(guān)制度安排中對軟法的援引，使得這些國際海關(guān)軟法類規(guī)則獲得硬性的約束力。例如，在WTO的《貿(mào)易便利化協(xié)定》第7.6條中就援引了WCO的“平均放行時間研究”工具。(41)WTO的《貿(mào)易便利化協(xié)定》第7.6條“確定和公布平均放行時間”規(guī)定，7.6.1. 鼓勵各成員定期并以一致的方式測算和公布其貨物平均放行時間，使用諸如世界海關(guān)組織(“WCO”)《放行時間研究》等工具。7.6.2. 鼓勵各成員與委員會分享其在測算平均放行時間方面的經(jīng)驗，包括所使用的方法、發(fā)現(xiàn)的瓶頸問題及對效率產(chǎn)生的任何影響。通過國際硬法中援引軟法，實際上使得國際硬法的締約方額外地增加了本來并不是必須實施的國際軟法的義務(wù)，從而使得軟法硬化。此外，還通過援助及海關(guān)能力建設(shè)途徑，在各關(guān)境區(qū)推廣，使得國際海關(guān)軟法直接在各關(guān)境區(qū)(特別是發(fā)展中國家的關(guān)境區(qū))內(nèi)本土化。

因此，全面審議的成果即使轉(zhuǎn)化為綜合性的或者單項的軟法，也可通過WCO成員的接受、承諾實施，并以能力建設(shè)進(jìn)行配套，在各經(jīng)濟體的境內(nèi)實施；或者通過國際硬法對其進(jìn)行援引，從而從國際/國內(nèi)兩種路徑獲得實質(zhì)性的約束力。