向春華

(中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院 法學(xué)院，北京 100048)

工傷保險(xiǎn)的基本功能是通過工傷保險(xiǎn)給付這一最有效、最尊嚴(yán)、最恰當(dāng)?shù)男问?，保障與工作相關(guān)傷害的傷殘工人及其遺屬的基本生活，這是文明社會(huì)的責(zé)任[1]。一次性給付是依據(jù)給付期限對工傷保險(xiǎn)給付進(jìn)行的一種分類，與定期(長期)給付相對。《工傷保險(xiǎn)條例》(簡稱《條例》)設(shè)定了4種一次性給付：一次性工亡補(bǔ)助金(簡稱工亡補(bǔ)助金)、一次性傷殘補(bǔ)助金(簡稱傷殘補(bǔ)助金)、一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金(簡稱醫(yī)療補(bǔ)助金)、一次性傷殘就業(yè)補(bǔ)助金(簡稱就業(yè)補(bǔ)助金)。前3項(xiàng)支付主體為工傷保險(xiǎn)基金，第4項(xiàng)支付主體為用人單位。其中最為典型者是工亡補(bǔ)助金，金額從2011—2019年平均年增長率超過11%，達(dá)到785 020元，很快將突破百萬元。在工傷保險(xiǎn)基金向依賴工亡職工生活的近親屬提供長期乃至終生給付的供養(yǎng)親屬撫恤金的前提下，工亡補(bǔ)助金的性質(zhì)與意義何在？在工傷保險(xiǎn)基金向傷殘職工提供終生給付的傷殘津貼的前提下，傷殘補(bǔ)助金的功能與價(jià)值何在？醫(yī)療補(bǔ)助金將工傷職工未來可能需要的工傷舊傷復(fù)發(fā)的醫(yī)療費(fèi)用一次性支付給工傷職工，而不考慮未來可能的醫(yī)療需求，是否恰當(dāng)？如何在向傷殘工人或其近親屬提供充分而合理保障的同時(shí)，兼顧工傷保險(xiǎn)基金的可持續(xù)發(fā)展，需要深入探討和研究。

一、工傷保險(xiǎn)一次性給付之現(xiàn)狀

全國工傷保險(xiǎn)基金(見表1)。2012年傷殘補(bǔ)助金、醫(yī)療補(bǔ)助金、工亡補(bǔ)助金分別占當(dāng)年工傷保險(xiǎn)基金收入、總支出、工傷補(bǔ)償支出的36.29%、47.11%、48.29%。2013年一次性給付項(xiàng)目三項(xiàng)占比分別為38.86%、49.59%、50.24%。2014年一次性給付項(xiàng)目三項(xiàng)占比分別為40.77%、50.61%、51.62%。2015年一次性給付項(xiàng)目三項(xiàng)占比分別為40.28%、50.70%、51.38%。2016年一次性給付項(xiàng)目三項(xiàng)占比分別為42.24%、51.03%、51.54%。由此可見，工傷保險(xiǎn)的一次性給付不僅絕對額持續(xù)上升，其占工傷保險(xiǎn)基金收入、總支出、工傷補(bǔ)償支出的比例也在上升。一次性給付已經(jīng)成為工傷保險(xiǎn)基金主要的支付形式。

表1 2012—2017年全國工傷保險(xiǎn)基金收入支出與一次性待遇支出情況 單位：億元

資料來源：2014—2016《中國社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告》、《2017年工傷保險(xiǎn)運(yùn)行分析報(bào)告》。

二、工傷保險(xiǎn)一次性給付之問題

(一)一次性給付占比過高導(dǎo)致工傷保險(xiǎn)基金的平衡風(fēng)險(xiǎn)，并制約了工傷預(yù)防和工傷康復(fù)的發(fā)展

從表2來看，在當(dāng)下工傷預(yù)防與工傷康復(fù)發(fā)展極不平衡的狀況下，基金當(dāng)期收支存在赤字且累計(jì)結(jié)余較少的重慶等地均存在迫在眉睫的基金風(fēng)險(xiǎn)。

表2 2016年工傷保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存最少的省份 單位：億元

資料來源：2016年《中國社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告》。

從長遠(yuǎn)來看，如果維持現(xiàn)有收支結(jié)構(gòu)不變，多數(shù)省份工傷保險(xiǎn)基金均存在風(fēng)險(xiǎn)。而就具體的統(tǒng)籌地區(qū)來看，不管是當(dāng)下還是不久的未來，相當(dāng)多的統(tǒng)籌地區(qū)將出現(xiàn)基金赤字。造成這一狀況的主要原因是現(xiàn)金給付特別是一次性的現(xiàn)金給付過高——同時(shí)也就意味著定期給付過低。從全國平均數(shù)據(jù)來看，一次性給付超過工傷保險(xiǎn)基金總支出的50%，經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)一次性給付占比似乎更高。但是對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，一次性給付的壓力可能更為沉重。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)雖然基金支出多但是收入也多，而且由于總體經(jīng)濟(jì)效益較好因而對于費(fèi)率提高敏感性不太強(qiáng)，當(dāng)出現(xiàn)基金赤字時(shí)可以通過適當(dāng)提高費(fèi)率緩解支出壓力。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)雖然基金支出相對較少，但是其基金收入也少，當(dāng)待遇給付剛性增長而使得基金支出持續(xù)增加時(shí)，其基金收入增加則有限，因此長期看基金平衡能力更差；而且由于總體經(jīng)濟(jì)效益較差因而對于費(fèi)率提高敏感性強(qiáng)，難以通過費(fèi)率提高緩解支出壓力。

因此可以說，正由于一次性給付占比過高導(dǎo)致了工傷保險(xiǎn)基金當(dāng)期和長期的平衡風(fēng)險(xiǎn)，并由此制約了大部分統(tǒng)籌地區(qū)實(shí)施工傷預(yù)防和工傷康復(fù)的可行性，應(yīng)對大部分統(tǒng)籌地區(qū)工傷預(yù)防和工傷康復(fù)的嚴(yán)重失衡承擔(dān)重要乃至主要責(zé)任。

有人認(rèn)為，對于統(tǒng)籌地區(qū)當(dāng)下或未來的基金風(fēng)險(xiǎn)，以及工傷預(yù)防和工傷康復(fù)的財(cái)務(wù)費(fèi)用，可以根據(jù)《條例》關(guān)于工傷保險(xiǎn)基金實(shí)行“以支定收、收支平衡”的原則，既然支出多了導(dǎo)致或可能導(dǎo)致基金風(fēng)險(xiǎn)，提高費(fèi)率就可以實(shí)現(xiàn)基金收支平衡。這樣的想法過于天真，任何社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的調(diào)整都不是該社會(huì)保險(xiǎn)自身范圍的事情，而是重大的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治問題，提高社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率可能引發(fā)嚴(yán)重的政治和社會(huì)動(dòng)蕩，這早已屢見不鮮。在降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的趨勢中，首當(dāng)其沖降低的是工傷保險(xiǎn)費(fèi)率。全國工傷保險(xiǎn)平均費(fèi)率從2011年的0.92%下降到2014年的0.87%再下降到2016年的0.7%[2]。對于本就很低的工傷保險(xiǎn)費(fèi)率而言，0.2%的下降已經(jīng)非常大了，下降幅度超過了20%。在此背景下，普遍提高工傷保險(xiǎn)費(fèi)率不具有現(xiàn)實(shí)可行性。

(二)一次性給付占比、水平過高導(dǎo)致定期給付水平、占比過低

根據(jù)人社部社保中心的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2014—2016年傷殘和工亡待遇合計(jì)給付分別為313億、337.5億和405.2億，其中一次性給付總額分別為283.418 7億、303.714 5億、311.337 3億，據(jù)此測算定期給付總額分別為：29.581 3億、33.285 5億、103.862 7億[2]。亦即，在傷殘職工及其遺屬實(shí)際獲得的給付中，2014—2016年一次性給付分別占90.5%、89.9%、76.8%(1)醫(yī)療待遇實(shí)際是支付給醫(yī)療機(jī)構(gòu)，康復(fù)費(fèi)用實(shí)際支付給康復(fù)機(jī)構(gòu)，傷殘職工及其遺屬并不能占有，不是真正獲得。工傷保險(xiǎn)基金支付并由傷殘職工及其遺屬真正獲得(占有)的給付包括：住院伙食補(bǔ)助費(fèi)、到統(tǒng)籌地區(qū)以外就醫(yī)的交通食宿費(fèi)，傷殘待遇包括傷殘補(bǔ)助金、護(hù)理費(fèi)、傷殘津貼、醫(yī)療補(bǔ)助金，死亡待遇包括喪葬補(bǔ)助金、供養(yǎng)親屬撫恤金和工亡補(bǔ)助金。(1)前2項(xiàng)數(shù)額極小，且歸入其他待遇項(xiàng)目，可以忽略不計(jì)。(2)其他7項(xiàng)待遇中，一次性待遇有4項(xiàng)傷殘補(bǔ)助金、醫(yī)療補(bǔ)助金、補(bǔ)助金和喪葬補(bǔ)助金。由于缺乏喪葬補(bǔ)助金支付總額，故沒有列出，因此在計(jì)算一次性給付比例時(shí)，將喪葬補(bǔ)助金劃入定期給付金額內(nèi)。這意味著一次性給付的實(shí)際比例要高于文中測算比例。(3)除前述之外的輔助器具配置費(fèi)用，有時(shí)列在傷殘待遇中，有時(shí)單獨(dú)列支，無法比對，且其數(shù)額總體較低，2016年為2.7億，故亦忽略不計(jì)，但這實(shí)際上也拉高了護(hù)理費(fèi)、傷殘津貼和供養(yǎng)親屬撫恤金的占比。。換言之，一次性給付相比定期給付(護(hù)理費(fèi)、傷殘津貼和供養(yǎng)親屬撫恤金)占據(jù)了絕對優(yōu)勢。由此引發(fā)的疑問是，傷殘職工及其遺屬獲得的工傷保險(xiǎn)給付中，應(yīng)當(dāng)以一次性給付為主且占據(jù)如此之大的優(yōu)勢嗎？

研究認(rèn)為，傷殘補(bǔ)助金一方面對工傷職工是一種心理撫慰，另一方面能夠?qū)θ蘸笊钇鸬揭欢ǖ难a(bǔ)貼作用。而年金性傷殘津貼，亦稱永久性傷殘待遇或定期傷殘待遇，對工傷職工而言至為重要，這部分傷殘待遇是工傷職工生活的來源或依托[3]。

反對一次性給付待遇的觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)通常的補(bǔ)償理論，既然工傷津貼被設(shè)計(jì)通過支持日常的定期收入而被用于阻止貧窮，一次性給付被強(qiáng)烈阻止。該理論為經(jīng)驗(yàn)所確定，既然它在所有國家是補(bǔ)償管理的手段，那么一次性給付常常很快耗盡，工傷保險(xiǎn)的保障功能弱化乃至完全消失[1]。

中國立法者對此的解釋是，同時(shí)向傷殘職工及其遺屬提供定期給付和一次性給付主要考慮兩大因素：一是工傷職工的收入損失；二是工傷職工的傷殘以及對其生活的不利影響。一次性給付有利于工傷職工及其家庭的現(xiàn)實(shí)資金需求；定期給付則有利于保障工傷職工及其家庭的長遠(yuǎn)利益，中國則將兩者結(jié)合[4]。

但是立法者沒有指出：彌補(bǔ)收入損失和對身體傷殘進(jìn)行補(bǔ)償兩者是什么關(guān)系，它們和工傷保險(xiǎn)給付是什么關(guān)系？一次性給付和定期給付中，哪一個(gè)是彌補(bǔ)收入損失，哪一個(gè)是對身體傷殘進(jìn)行補(bǔ)償，或者兩者同時(shí)對收入損失和身體傷殘進(jìn)行補(bǔ)償？如果同時(shí)對收入損失和身體傷殘進(jìn)行補(bǔ)償，各自的比例是多少，最為重要的是如何確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)？收入損失是可以計(jì)算的；身體傷殘如一只大拇指缺失，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償多少，1萬？10萬？100萬？還是1億？如果是補(bǔ)償傷殘，那么1億也應(yīng)當(dāng)支持。實(shí)際上這個(gè)問題在民事?lián)p害賠償中已經(jīng)較好地解決了：生命健康無價(jià)，但損失有價(jià)。財(cái)產(chǎn)損害賠償是填補(bǔ)受害人經(jīng)濟(jì)損失，在受害人死亡的情形，損害賠償也非對生命的補(bǔ)償，不是生命的對價(jià)，只是對受害人近親屬經(jīng)濟(jì)上的損害給予填補(bǔ)[5]。一次性給付和定期給付均屬于現(xiàn)金給付，在形態(tài)上和財(cái)產(chǎn)損害賠償相同，故其也只能針對經(jīng)濟(jì)利益上的損害進(jìn)行補(bǔ)償，而不可能是對傷殘或生命消逝的補(bǔ)償。

彌補(bǔ)收入損失和對身體傷殘進(jìn)行補(bǔ)償實(shí)際上代表了工傷保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)膬煞N理論。多年來，工傷補(bǔ)償傳統(tǒng)上形成了三種流派：確定的“工資損失理論”、“收入能力理論”、“整體人理論”(whole man theory)?；诋?dāng)前需要，更多使用兩分法(a two—way division)?；诒谎a(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)是“醫(yī)療”還是“經(jīng)濟(jì)”，將前兩種整合為“收入損害理論”；而將后者稱為“身體損害理論”(physical impairment theory)[1]。收入能力理論認(rèn)為，工傷補(bǔ)償制度應(yīng)當(dāng)盡可能恢復(fù)員工獲取收入的能力。整體人理論則認(rèn)為，工傷補(bǔ)償?shù)哪康氖潜M可能把員工恢復(fù)為一個(gè)“整體人”，除了考慮傷殘工人的收入損失，還需考慮其肉體和精神創(chuàng)傷；該理論的反對者強(qiáng)調(diào)，無法精確測定傷害的經(jīng)濟(jì)損失，支持者則認(rèn)為無論如何不應(yīng)忽視該種損失[6]。兩種理論雖然計(jì)算方法不同，但所指向的對象是相同的，即僅針對損失進(jìn)行補(bǔ)償。無論采用何種理論，最終都要?dú)w結(jié)到損失上來，因此“對身體傷殘進(jìn)行補(bǔ)償”是不成立的，準(zhǔn)確的說法應(yīng)當(dāng)是“對身體傷殘所產(chǎn)生的損失進(jìn)行補(bǔ)償”。

從實(shí)踐效果來看，一次性給付遠(yuǎn)沒有定期給付之保障功能。2005年5月19日，河北省承德市某礦發(fā)生工傷事故，彭某某因工死亡，其母親時(shí)年滿58歲，被列為供養(yǎng)親屬，初始享受供養(yǎng)親屬撫恤金344元/月；其兩個(gè)子女也分別領(lǐng)取相同數(shù)額的供養(yǎng)親屬撫恤金直至18周歲。而其父親當(dāng)時(shí)59歲，不能享受供養(yǎng)親屬撫恤金。工亡補(bǔ)助金21萬余元彭父都給了兒媳。彭父家地很少，最多只能保障一家的口糧，收成不好更無法維持最基本的生存[7]。2018年3月，彭母的待遇已調(diào)整至974.55元/月。從此案可見：一，彭父的經(jīng)濟(jì)損失沒有通過工亡補(bǔ)助金得以填補(bǔ)；二，工亡補(bǔ)助金在一定意義上補(bǔ)償了彭妻的損失，但實(shí)際效果如何不得而知；三，供養(yǎng)親屬撫恤金不僅補(bǔ)償了彭母的損失，甚至可以說超過了她的損失(2)根據(jù)河北省統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，河北省2016年城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員年平均工資為36 507元，即月工資為3 042.25元。假定彭某某仍健在且工資為此，其很難向其父母提供接近1/3的月工資。。而就該案來說，彭父沒有獲得供養(yǎng)親屬撫恤金屬于定期給付制度的缺陷。而要增設(shè)類似的定期給付，在基金總量受限、一次性給付占比過于龐大的背景下，很難增加此類支出較大的定期給付項(xiàng)目，限制了工傷保險(xiǎn)制度的保障功能。

(三)一次性給付與定期給付界分不明，存在重復(fù)給付

在三項(xiàng)一次性給付與三項(xiàng)定期給付中，傷殘補(bǔ)助金與傷殘津貼有對應(yīng)關(guān)系，工亡補(bǔ)助金與供養(yǎng)親屬撫恤金有對應(yīng)關(guān)系；比較獨(dú)立的兩項(xiàng)分別是工傷醫(yī)療補(bǔ)助金和護(hù)理費(fèi)。根據(jù)《條例》第35—37條規(guī)定，傷殘補(bǔ)助金按照傷殘職工本人月工資(受事故傷害或者患職業(yè)病前12個(gè)月平均月繳費(fèi)工資)的一定月數(shù)計(jì)算，1～10級分別為27、25、23、21、18、16、13、11、9、7個(gè)月。僅1～4級傷殘職工的傷殘津貼由工傷保險(xiǎn)基金支付，分別為本人工資的90%、85%、80%、75%。(3)這實(shí)際上就是傷殘津貼的替代率。

由于傷殘補(bǔ)助金和傷殘津貼均為彌補(bǔ)傷殘職工的經(jīng)濟(jì)損失，那么，要確定的問題是傷殘職工的經(jīng)濟(jì)損失是什么？對損失的補(bǔ)償程度如何？立法和立法理論對此均未給出回答。

而與1～4級傷殘職工相對優(yōu)裕的給付不同，5～6級的傷殘職工則要差很多，而7～10級的傷殘職工恐怕更要抱怨了。根據(jù)《條例》第36條第1款第2項(xiàng)規(guī)定，對于5、6級傷殘職工，用人單位應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排其工作；無法工作的支付傷殘津貼，5級為本人工資的70%，6級傷殘為本人工資的60%。雖然在一定意義上，保險(xiǎn)人與雇主分擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任并非絕對不可，但至少工傷職工可能喪失保障的風(fēng)險(xiǎn)是必需顧及的，7～10級則完全沒有傷殘津貼，此種工傷保險(xiǎn)基金給付全有全無的合理性值得商榷——畢竟5～10級的傷殘比之4級傷殘僅僅是程度的差異，而非傷殘的全有全無。這種支付模式?jīng)]有體現(xiàn)社會(huì)化，存在給付風(fēng)險(xiǎn)，加重了用人單位的負(fù)擔(dān)； 7～10級工傷職工沒有傷殘津貼，不符合社會(huì)保險(xiǎn)制度要求[3]。

《條例》第39條規(guī)定，工亡補(bǔ)助金按照人均可支配收入20倍計(jì)算；供養(yǎng)親屬撫恤金計(jì)算基礎(chǔ)為工亡職工本人工資，配偶和其他親屬的比例分別為40%、30%，孤寡老人、孤兒增加10%，總和不得高于本人工資。同樣地，由于工亡補(bǔ)助金和供養(yǎng)親屬撫恤金均為彌補(bǔ)職工工亡而對其近親屬造成的經(jīng)濟(jì)損失，那么要確定的問題是，近親屬的經(jīng)濟(jì)損失是什么？對損失的補(bǔ)償程度如何？立法和立法理論對此亦未給出回答。

有人可能會(huì)反駁，這些現(xiàn)金給付或者一次性給付可能屬于精神撫慰金。實(shí)事求是地說，所有的現(xiàn)金給付都會(huì)有精神撫慰功能，但是工傷康復(fù)中包含心理康復(fù)和社會(huì)康復(fù)，專業(yè)心理輔導(dǎo)師的介入和社會(huì)融入措施所具有的精神和心理撫慰功能恐怕要比金錢的給付所產(chǎn)生的撫慰功能要強(qiáng)大。對于工亡職工的遺屬，未來也可以考慮介入社會(huì)融入措施并在其中涵攝精神和心理康復(fù)。從全球來看，工傷保險(xiǎn)不提供精神撫慰[8]。

工亡補(bǔ)助金與供養(yǎng)親屬撫恤金，傷殘補(bǔ)助金與傷殘津貼分別屬于對死亡和傷殘損失的補(bǔ)償，現(xiàn)行立法未能界定各自的補(bǔ)償目的，均屬于重復(fù)給付。在尚存在保障不足的背景下，重復(fù)給付恐為不妥。

(四)一次性給付的預(yù)期目的未能較好實(shí)現(xiàn)

其中，最為典型的是醫(yī)療補(bǔ)助金。醫(yī)療補(bǔ)助金的制度目標(biāo)是保障工傷職工舊傷/職業(yè)病復(fù)發(fā)的治療需求[4]。醫(yī)療補(bǔ)助金制度存在的主要問題是，工傷職工領(lǐng)取醫(yī)療補(bǔ)助金后，工傷保險(xiǎn)基金與工傷職工的關(guān)系如何？《條例》對此未作規(guī)定。從立法者的意見來看，該項(xiàng)給付既然是為了一次性解決工傷職工未來傷病復(fù)發(fā)的治療需要，則工傷保險(xiǎn)基金與工傷職工不再發(fā)生法律關(guān)系?！稄V東省工傷保險(xiǎn)條例》第33、34條規(guī)定，5—10級傷殘職工依法與用人單位解除或者終止勞動(dòng)關(guān)系，工傷職工領(lǐng)取醫(yī)療補(bǔ)助金后，工傷保險(xiǎn)關(guān)系終止。然而，不管是學(xué)理解釋還是地方性法規(guī)均受到司法機(jī)關(guān)的挑戰(zhàn)。一旦復(fù)發(fā)治療費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過醫(yī)療補(bǔ)助金，爭議自然難免[9]。在秦某與東莞市社會(huì)保險(xiǎn)基金管理中心工傷保險(xiǎn)待遇行政糾紛一案中，在一、二審均支持社保機(jī)構(gòu)在工傷職工獲得醫(yī)療補(bǔ)助金后無需支付輔助器具配置費(fèi)后，廣東省高級人民法院認(rèn)為，《廣東省條例》僅規(guī)定了職工與用人單位解除或者終止勞動(dòng)關(guān)系后，用人單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種義務(wù)，并沒有明確規(guī)定此種情況下職工不得再享受應(yīng)從工傷保險(xiǎn)基金中支付的康復(fù)器具費(fèi)用，上述條例的其他條文中也沒有類似規(guī)定。同時(shí)，根據(jù)該條規(guī)定，用人單位向秦某支付的醫(yī)療補(bǔ)助金僅為10 340元(4)該工傷事故以及一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金的支付均在《條例》、廣東省條例修訂之前，而根據(jù)當(dāng)時(shí)規(guī)定，這項(xiàng)給付是由用人單位支付的。，而秦某發(fā)生工傷時(shí)只有19歲，更換一次假肢就需18 000元，二者相去甚遠(yuǎn)。社保機(jī)構(gòu)認(rèn)為醫(yī)療補(bǔ)助金就是為勞動(dòng)關(guān)系以及工傷保險(xiǎn)關(guān)系終止后，對受工傷的勞動(dòng)者日后的就醫(yī)給予一定補(bǔ)償，不受理秦某的支付假肢更換費(fèi)用申請，明顯不符合常理。社保機(jī)構(gòu)和原審法院認(rèn)為工傷職工的勞動(dòng)關(guān)系和工傷保險(xiǎn)關(guān)系終止，其申請沒有法律依據(jù)，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤(5)參見(2016)粵行再13號行政判決。。雖然法理上可能存在問題，但再審判決在情理上并非沒有道理，這也反映了一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金制度所存在的問題。

三、一次性給付之理論：優(yōu)勢與缺陷

一次性給付的優(yōu)勢為：(1)有利于滿足工傷職工及其家庭的現(xiàn)實(shí)資金需求[4]；(2)移除了傷殘職工重返工作的重要的抑制性因素——沒有定期給付會(huì)促使傷殘職工重返工作以獲取收入；(3)一次性給付的管理成本更低[8]；(4)避免不能及時(shí)獲得后續(xù)給付的困難，“能夠方便快捷的處理案件，同時(shí)避免將來引發(fā)的糾紛”[5]。原勞動(dòng)保障部允許對農(nóng)民工的定期待遇實(shí)行一次性結(jié)算給付，也是基于這一原因(6)參見《關(guān)于農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)有關(guān)問題的通知》 (勞社部發(fā)[2004]18號)。。

這些理由對于中國當(dāng)下的工傷保險(xiǎn)給付都難以成立?；诠ｋU(xiǎn)給付的收入保持之核心目的等，工傷保險(xiǎn)不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)為傷殘職工購買住房、創(chuàng)業(yè)之職責(zé)。將住房保障納入工傷保險(xiǎn)給付的目的和功能，非工傷保險(xiǎn)所能承受之重；即便對于住房保障制度而言，也僅僅是保障被保護(hù)者“有房可住”而非“有不動(dòng)產(chǎn)之所有權(quán)”。而且，通過一次性給付使傷殘職工及其依賴者獲得大額補(bǔ)償而可以用于臨時(shí)性大額支出，但因此危及其之后的生活水平，也違背了收入保持諸等目的和功能，不符合社會(huì)權(quán)利、社會(huì)保護(hù)諸理論，不符合工傷保險(xiǎn)制度建立之趣旨。

定期給付相對于無收入，從經(jīng)驗(yàn)視角可能會(huì)影響傷殘職工重返工作的積極性，但這僅僅是主觀認(rèn)知，尚缺乏數(shù)據(jù)分析。而且，一次性給付并不同于無收入，是否會(huì)促進(jìn)傷殘職工重返工作，也缺乏數(shù)據(jù)分析。由于傷殘職工的身體條件不同于一般人，對傷殘職工重新就業(yè)影響更大的通常不是有無收入，而是其是否具有重新就業(yè)的客觀條件以及主觀對于重新就業(yè)的積極性，更能促進(jìn)的是職業(yè)康復(fù)、社會(huì)康復(fù)和社會(huì)融入服務(wù)及給付。

一次性給付的管理成本確實(shí)低于定期給付，但是包括工傷保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保障作為準(zhǔn)公共品，其重要性不僅僅在于現(xiàn)金的給付，服務(wù)方式和保障功能的充分實(shí)現(xiàn)同樣重要，現(xiàn)代社會(huì)保障應(yīng)當(dāng)以增強(qiáng)社會(huì)保障給付的獲得感和可及性為重要的追求目標(biāo)。對于工傷保險(xiǎn)給付而言，不應(yīng)當(dāng)為節(jié)省管理成本而節(jié)省，只有在可以實(shí)現(xiàn)同樣的保障目的和保障功能的基礎(chǔ)上才可以進(jìn)行成本控制。在實(shí)行一次性給付而影響工傷保險(xiǎn)保障目的的情形下，成本的節(jié)省不能成為其合理性的依據(jù)。

第四個(gè)理由適用于民事?lián)p害賠償而不適用于工傷保險(xiǎn)給付。民事?lián)p害賠償之賠償義務(wù)人絕大多數(shù)為私法人，一方面基于其自身利益之考量，在后續(xù)賠償中可能會(huì)就損失事實(shí)等問題與受害人發(fā)生爭議；另一方面，其經(jīng)濟(jì)能力是有限的，在市場經(jīng)濟(jì)的殘酷競爭中可能出現(xiàn)破產(chǎn)倒閉等現(xiàn)象而無法履行對受害人之賠付。而工傷保險(xiǎn)給付基本上不存在這些問題。工傷保險(xiǎn)的運(yùn)營主體絕大多數(shù)均為公法人，不存在與傷殘職工及其遺屬爭利的問題，且工傷保險(xiǎn)給付標(biāo)準(zhǔn)皆由法定，相對于民事賠償，爭議很少。同時(shí)，工傷保險(xiǎn)通過強(qiáng)制性繳費(fèi)保證了工傷保險(xiǎn)基金的穩(wěn)定，且有政府信譽(yù)的擔(dān)保，因而不會(huì)像私法人那樣由于破產(chǎn)倒閉等出現(xiàn)給付不能的情形。工傷保險(xiǎn)替代侵權(quán)責(zé)任，很重要的一個(gè)目的就是減少訴訟[10]。這在本質(zhì)上根源于，工傷保險(xiǎn)是基于社會(huì)保護(hù)而非對錯(cuò)誤進(jìn)行斗爭，因此發(fā)生爭議的概率就低；而糾正錯(cuò)誤和不正當(dāng)行為則是侵權(quán)責(zé)任的根本目的之一，因此賠償義務(wù)人與受害人之間容易發(fā)生爭議[1]。隨著工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦網(wǎng)絡(luò)、經(jīng)辦流程的完善，工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以為傷殘職工及其遺屬提供更具可及性的服務(wù)，會(huì)進(jìn)一步減少保險(xiǎn)人與被保險(xiǎn)人、受益人之間的爭議。

一次性給付的缺陷為：(1)將該給付用于與工傷無關(guān)的方面[11]，這些開支并不符合給付目的。如將一次性給付用于蓋房、購買小汽車、送彩禮、結(jié)婚，這在中國社會(huì)現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)大量發(fā)生。任何一項(xiàng)社會(huì)保障制度都不可能保障公民結(jié)婚生子，也不可能保障公民擁有屬于自己產(chǎn)權(quán)的住房，也幾乎沒有社會(huì)保障制度保障公民擁有自己的汽車。工傷保險(xiǎn)給付的如此使用或消費(fèi)違背了給付目的。(2)使工傷保險(xiǎn)給付無法用于法定的目的，出現(xiàn)較多不利后果。例如，傷殘職工將醫(yī)療補(bǔ)助金用于消費(fèi)，當(dāng)舊傷復(fù)發(fā)時(shí)無錢治療，又去找工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或政府；將就業(yè)補(bǔ)助金消耗殆盡后無法維持后續(xù)生活。一次性給付的根本缺陷在于無法在傷殘職工及其遺屬的后續(xù)生活中提供穩(wěn)定的收入來源，無法保持傷殘職工及其遺屬的體面的生活水平，甚至可能使傷殘職工及其遺屬陷入貧困的生活狀態(tài)。一次性給付不符合工傷保險(xiǎn)的基本理論。根據(jù)通常的補(bǔ)償理論，既然工傷津貼被設(shè)計(jì)通過支持日常的定期收入而被用于阻止貧窮，一次性給付被強(qiáng)烈阻止。一次性給付與收入損失的關(guān)聯(lián)性弱，無法提供長遠(yuǎn)的、持續(xù)性的保障[8]。一次性給付不利于實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)的目的和功能。(3)一次性給付不能平滑生命周期內(nèi)的收入變化[5]。(4)一次性給付占比過大，對制度的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成重要威脅，大大擠壓了工傷保險(xiǎn)正常工作的開展，損害了傷殘職工的平等權(quán)和社會(huì)權(quán)利。如前面引用的數(shù)據(jù)，2016年的工傷保險(xiǎn)基金支出結(jié)構(gòu)中，604億的工傷保險(xiǎn)待遇中，有311.3億元采用一次性給付形式，超過工傷保險(xiǎn)待遇支付總額的51.5%。在保持一次性給付支出結(jié)構(gòu)的狀況下，工傷預(yù)防、工傷康復(fù)、社會(huì)融入很難有足夠的資金投入，這不僅意味著工傷保險(xiǎn)基金的浪費(fèi)，更意味著工傷事故預(yù)防會(huì)受到影響，傷殘職工康復(fù)、社會(huì)融入等權(quán)利無法獲得有效的供給和保障。

另外，一次性給付不符合長期性保障制度的要求。相反，定期給付則能夠提供長期保障，避免挪用[12]。工傷保險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)對基本生活的保障，強(qiáng)調(diào)對傷殘職工及其依賴者收入的保持與替代，尤其應(yīng)當(dāng)注重長期保障[13]。無論是醫(yī)療、作為工資收入替代的傷殘津貼，還是被供養(yǎng)人享受的供養(yǎng)親屬撫恤金，采用定期給付，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及時(shí)進(jìn)行給付調(diào)整，更有利于實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)收入維持之目的。

四、一次性給付之國際比較

貝弗里奇報(bào)告指出，一次性給付無法為工傷職工提供穩(wěn)定的、終生性的收入保障，難謂公正[14]。

從國際勞工組織的規(guī)定看，并未強(qiáng)制采用定期待遇，但是闡明了一次性給付可能存在的弊端，對一次性待遇進(jìn)行了限制[15]。 如傷殘等級較輕，給付資金可以合理使用(7)參見1952年《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》第36條。，對工傷職工更為有利。(8)參見1964 年《工傷事故和職業(yè)病津貼公約》第15 條。國際公約雖然沒有排斥一次性待遇，但實(shí)際承認(rèn)了一次性支付的缺陷，限制了一次性支付的條件。從其規(guī)定來看，一次性支付至少不應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)國家工傷保險(xiǎn)支付的主要形式。

從全球來看，工人補(bǔ)償津貼被分為4種主要類型：醫(yī)療津貼，殘疾現(xiàn)金津貼(disability cash benefits)，死亡現(xiàn)金津貼(death cash benefits)，康復(fù)服務(wù)、支出和現(xiàn)金津貼。在臨時(shí)完全殘疾、永久完全殘疾和永久部分殘疾三種殘疾類型中(9)在一些國家如美國的工傷保險(xiǎn)制度中，還劃分出第4種殘疾類型即“臨時(shí)部分殘疾”，指勞動(dòng)者在工作相關(guān)傷病發(fā)生后在治療期間提供部分勞動(dòng)的情形。中國目前的工傷保險(xiǎn)體系中沒有該種給付類型，但未來是否可以增設(shè)，值得研究。，臨時(shí)完全殘疾津貼完全與傷病發(fā)生后的損失關(guān)聯(lián)，屬于定期給付；永久完全殘疾津貼通常實(shí)行定期給付，但是允許保險(xiǎn)管理人與傷殘職工達(dá)成一次性給付協(xié)議；永久部分殘疾是最為復(fù)雜的傷殘津貼，因?yàn)榇嬖诙鄻有院蛷?fù)雜性的選擇可能，既有定期給付，也有一次性給付，還有兩種的結(jié)合，如前6個(gè)月定期給付，6個(gè)月之后一次性給付。死亡津貼可以一次性或者定期給付[8]。

德國工傷保險(xiǎn)的津貼包括：(1)暫時(shí)性傷殘補(bǔ)助金。受害者受傷、停止工作，最初的6周由雇主發(fā)給受害者全部工資；6周之后工資停發(fā)，由工傷保險(xiǎn)基金發(fā)給傷殘者事故前個(gè)人凈收入的80%，直至身體康復(fù)或領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)止，最長期限為78周。(2)永久傷殘補(bǔ)助金。因工完全喪失勞動(dòng)能力，工傷保險(xiǎn)聯(lián)合會(huì)無限期發(fā)給受害人之前個(gè)人凈收入的67%，直至領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)止。如果部分傷殘，即部分喪失勞動(dòng)能力超過20%，依據(jù)能力喪失的程度，以永久性傷殘補(bǔ)助金全額為基數(shù)，發(fā)放部分補(bǔ)助金:傷殘程度為90%的，發(fā)給永久性傷殘補(bǔ)助金全額的90%；傷殘程度為80%的，發(fā)給全額的80%；傷殘程度為80%以下、20%以上的，發(fā)給全額的67%。如果嚴(yán)重傷殘，即喪失勞動(dòng)能力超過50%，且沒有工作、沒有其他保險(xiǎn)金時(shí)，補(bǔ)充10%的特殊津貼，最長領(lǐng)取期限為2年。(3)遺屬撫恤金。根據(jù)遺屬與工亡職工的親屬關(guān)系的不同，分別相當(dāng)于死者生前月收入的20%～67%[16]。

法國工傷保險(xiǎn)對于雇員在短期內(nèi)無法上崗的，按天計(jì)算補(bǔ)助，覆蓋雇員因事故而無能力從事勞動(dòng)期間的整個(gè)損失。事故發(fā)生后前28天，按照工資的60%計(jì)算；從第29天開始，按照工資標(biāo)準(zhǔn)的80%計(jì)算。雇員永久喪失勞動(dòng)能力，喪失勞動(dòng)能力在10%以內(nèi)的，向工傷雇員一次性給付。喪失勞動(dòng)能力超過10%的，以年金形式支付；補(bǔ)償額度按照喪失勞動(dòng)能力的比例確定，如果受害者需要第三方陪護(hù)以協(xié)助生活，那么年金增加40%。雇員工亡，配偶(結(jié)婚2年以上)可以享受受害者工資的40%；同居親屬及直系父母也可以享受[17]。

美國多數(shù)工傷補(bǔ)償根據(jù)傷殘職工在事故發(fā)生前的平均周薪定期支付傷殘津貼和死亡津貼，但特殊情形下可以一次性給付。如紐約州規(guī)定完全殘疾津貼為平均周薪的66(2/3)%，部分殘疾分為輕度、中度、重度，對應(yīng)的失能程度分別是25%、50%、75%，津貼會(huì)相應(yīng)扣減，高的也可達(dá)到平均周薪的66(2/3%)；死亡津貼根據(jù)配偶的親屬關(guān)系以及親屬人數(shù)而數(shù)額不同，例如依賴者為配偶和一個(gè)18歲以下兒童或23歲以下全日制學(xué)生，那么配偶可以獲得36(2/3)%，子女為30%，沒有兒童、配偶或其他依賴者，死者的父母可以獲得一次性5萬美元的補(bǔ)償[18]。

英國傷殘津貼申請人必須證明有關(guān)傷害所造成的能力的喪失不僅是永久性的，而且是實(shí)質(zhì)性的——意味著該能力喪失程度至少20%?！?987年工人傷殘賠償法》規(guī)定，傷殘職工首先應(yīng)該享受最長達(dá)26周的短期工傷津貼，之后可以領(lǐng)取由于喪失能力而造成殘疾的津貼。工傷對掙取工資能力所造成的影響，有一部分可以由特殊困難津貼保障。由于把保險(xiǎn)方案擴(kuò)大到傷殘程度較輕者的呼聲很高，在1953年規(guī)定傷殘程度1%～19%的可以領(lǐng)取一筆撫恤金或一次性津貼；但《1986年社會(huì)保障法》取消了傷殘程度在14%以下的申請人的傷殘津貼，除個(gè)別塵肺病外[19]。

日本工傷保險(xiǎn)給付存在從一次性給付向定期給付的發(fā)展趨勢。根據(jù)其勞動(dòng)基準(zhǔn)法，對于經(jīng)過三年未治愈的傷病，一次性支付補(bǔ)償金(一百、二百日的平均工資)后，便視為完成了補(bǔ)償義務(wù)。一直以來，工傷保險(xiǎn)也依照該規(guī)定執(zhí)行，但后來，工傷保險(xiǎn)法修改為針對未治愈的傷病，根據(jù)傷殘程度支付年金。受此影響，對于治愈后留下殘疾的傷殘補(bǔ)償，原本根據(jù)勞動(dòng)基準(zhǔn)法一次性支付補(bǔ)償金，后來也變更為按照1～7級傷殘程度，支付年金[20]。但是日本對于1～7級傷殘職工仍有一次性補(bǔ)貼，對于8～14級的傷殘職工則僅支付一次性補(bǔ)貼[21]。

從國際比較來看，可以得出這些特點(diǎn)：(1)定期給付屬于主流給付，為原則性規(guī)定；一次性給付屬于特別給付形式，為例外規(guī)定，且有諸多限制。(2)一次性給付可以適用于傷殘等級較輕的情形。(3)絕大多數(shù)情形下，同一傷殘職工同一期限不得同時(shí)享有定期給付和一次性給付。(4)經(jīng)傷殘職工申請，可以通過協(xié)議方式將定期給付折算為一次性給付。

五、一次性給付之改革

根據(jù)一次性給付的基本理論以及各國對一次性給付的謹(jǐn)慎態(tài)度，中國工傷保險(xiǎn)一次性給付之改革應(yīng)以取消和限縮為原則，同時(shí)通過完善定期給付制度對傷殘職工及其供養(yǎng)親屬提供更充分的生活保障。

(一)傷殘補(bǔ)助金之改革

由于傷殘等級不同，是否享受傷殘津貼存在區(qū)別，應(yīng)當(dāng)采取不同政策處置。

1～4級傷殘職工在獲得超高收入替代的情形下再獲取傷殘補(bǔ)助金，違背了收入保持之目的，違反了“禁止獲利”原則[13]，擠占了工傷保險(xiǎn)其他給付?！敖公@利”作為一項(xiàng)基本法律原理，在工傷保險(xiǎn)法中亦有適用空間。如果傷殘職工在傷害發(fā)生前正常勞動(dòng)時(shí)工資是4 000元/月，但是該收入是有成本的，如稅金、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、交通和通訊等，其因工傷導(dǎo)致1級傷殘，替代率為90%，超過工傷職工正常工作時(shí)的收入，傷殘補(bǔ)助金已無存在之基礎(chǔ)。故1～4級傷殘職工的傷殘補(bǔ)助金應(yīng)予取消。

1～4級傷殘職工的實(shí)際生活受到兩個(gè)方面的不利影響，一是繳費(fèi)工資不實(shí)導(dǎo)致傷殘津貼的實(shí)際替代率下降；二是其多數(shù)存在護(hù)理需求，現(xiàn)行護(hù)理津貼無法滿足傷殘職工的護(hù)理需求。解決這些問題應(yīng)當(dāng)通過完善征繳體系和護(hù)理待遇予以解決，而不應(yīng)通過一次性給付“拆東墻補(bǔ)西墻”，制度設(shè)計(jì)的不合理不能通過更不合理的制度來糾正。

5～6級傷殘職工在不能提供工作時(shí)，由雇主承擔(dān)傷殘津貼，如前所述，存在不妥。定期待遇給付不完善，通過一次性給付予以彌補(bǔ)也不是最好的制度完善路徑。宜將5～6級傷殘職工的一次性給付改造為定期待遇——傷殘津貼，并由工傷保險(xiǎn)基金支付，形成與雇主保障的“二元保障”格局，同時(shí)也減輕了雇主負(fù)擔(dān)。

7～10級傷殘職工沒有傷殘津貼，傷殘補(bǔ)助金可以作為收入損失替代[13]，亦即根據(jù)國際規(guī)定，對此輕度勞動(dòng)能力喪失情形，對收入損失采用一次性給付代替定期給付未嘗不可，但是否是最佳選擇，值得探究。從給付期限來看，定期給付的生活保障功能及其對收入保持目的的實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)大于一次性給付，應(yīng)當(dāng)成為更為優(yōu)先的選擇，因此也可以考慮將7～10級傷殘職工的傷殘補(bǔ)助金改造為定期傷殘津貼。

(二)工亡補(bǔ)助金之廢止

該項(xiàng)給付制度違背了工傷保險(xiǎn)之本質(zhì)，違背了工傷保險(xiǎn)補(bǔ)償給付收入保持之核心目的，應(yīng)予廢止。

工傷保險(xiǎn)對于工亡待遇采取“工亡補(bǔ)助金+供養(yǎng)親屬撫恤金”的雙重補(bǔ)償體制很大程度上系借鑒人身損害賠償制度的結(jié)果。但在《侵權(quán)責(zé)任法》對死亡賠償金和被撫養(yǎng)人生活費(fèi)二者僅取其一的立法背景下，這一雙重補(bǔ)償體制已不具有合理性。多數(shù)國家和地區(qū)如德國、英國、俄羅斯、中國臺灣地區(qū)等采取的是扶養(yǎng)喪失說[5]。學(xué)者認(rèn)為，如同殘疾賠償金一樣，死亡賠償金也同時(shí)起到兩種作用：一是安慰殘疾者本人；二是受害人因受害致殘所減少的收入，因此死亡賠償金一個(gè)項(xiàng)目相當(dāng)于發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的精神損害賠償(撫慰金)和逸失利益賠償兩個(gè)賠償項(xiàng)目。死亡賠償金不是一筆很小的數(shù)額，可以用這筆錢來贍養(yǎng)受害人的父母、撫養(yǎng)受害人未成年的子女[22]。這一觀點(diǎn)實(shí)際認(rèn)為，死亡賠償金在屬于逸失利益賠償?shù)耐瑫r(shí)，仍然具有精神損害賠償?shù)膶傩?。從這一觀點(diǎn)也可以看出，死亡賠償金實(shí)際已經(jīng)涵蓋了被扶養(yǎng)人生活費(fèi)，在已經(jīng)規(guī)定死亡賠償金這一賠償項(xiàng)目時(shí)，再規(guī)定被扶養(yǎng)人生活費(fèi)屬于重復(fù)賠償，是不恰當(dāng)?shù)?。因此《侵?quán)責(zé)任法》取消了后者。在《侵權(quán)責(zé)任法》實(shí)施以后，在司法實(shí)踐中，如果侵權(quán)人已經(jīng)賠償了死亡賠償金，被撫養(yǎng)人只能就該死亡賠償金進(jìn)行析分，無權(quán)向侵權(quán)人主張[23]。死亡賠償金的計(jì)算方式涵蓋了應(yīng)當(dāng)用于支付被扶養(yǎng)人生活費(fèi)的費(fèi)用，因此在支付死亡賠償金的同時(shí)還支支付被扶養(yǎng)人生活費(fèi)，發(fā)生重復(fù)賠償、獲利問題，因此《侵權(quán)責(zé)任法》取消了被扶養(yǎng)人生活費(fèi)。在工亡補(bǔ)助金并不低于侵權(quán)責(zé)任死亡賠償金的背景下，工傷保險(xiǎn)基金在支付工亡補(bǔ)助金的同時(shí)還支付供養(yǎng)親屬撫恤金，同樣發(fā)生重復(fù)給付、不當(dāng)獲利問題?！皫煾狄呀?jīng)改錯(cuò)了”“徒弟仍然堅(jiān)持錯(cuò)誤”是不合理的?；谕瑯拥睦碚?，工傷保險(xiǎn)也應(yīng)當(dāng)取消其中一項(xiàng)給付。

對于工亡職工預(yù)期供養(yǎng)親屬保障不足的問題，應(yīng)當(dāng)通過完善供養(yǎng)親屬撫恤金制度以定期給付保障其供養(yǎng)預(yù)期。在前述彭某某一案中，其父親和配偶因?yàn)樵谂砟衬乘劳鰰r(shí)不符合供養(yǎng)親屬條件而無法享受供養(yǎng)親屬撫恤金，其保障需求無法實(shí)現(xiàn)。但是此種缺陷不應(yīng)當(dāng)通過一個(gè)不合理的制度—工亡補(bǔ)助金來解決。

(三)醫(yī)療補(bǔ)助金之廢止

該項(xiàng)給付不僅法律爭議頗多，制度本身亦存在根本性缺陷。有分析認(rèn)為，各省份醫(yī)療補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)差異極大，欠缺公平性，以統(tǒng)籌地區(qū)上年度職工月平均工資為基數(shù)，10級傷殘高的達(dá)到15個(gè)月，如山西省，低的僅為1個(gè)月，如廣東省；5級傷殘高的達(dá)到44個(gè)月，如河北省，低的僅為10個(gè)月，如廣東省[9]。較高的醫(yī)療補(bǔ)助金導(dǎo)致職工、用人單位“套取”基金沖動(dòng)增加[24]。

醫(yī)療補(bǔ)助金制度背離了立法目的。從《條例》整體體系來看，醫(yī)療補(bǔ)助金制度是要解決工傷職工解除勞動(dòng)關(guān)系之后的工傷舊傷復(fù)發(fā)的醫(yī)療問題，同時(shí)避免工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在管理上的困難。由于一些工傷職工流動(dòng)性較大，屬于異地就業(yè)，工傷保險(xiǎn)參保地和戶籍地不在同一地方，在發(fā)生工傷以后希望返回戶籍地，因此需要與原單位終止、解除勞動(dòng)合同；同時(shí)，其返回戶籍地后，異地工傷醫(yī)療的管理以及費(fèi)用結(jié)算存在不少難題，如外地的農(nóng)民工在北京參保發(fā)生工傷之后返回老家，舊傷復(fù)發(fā)在當(dāng)?shù)刂委?，對個(gè)人來說，可能需要到北京報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)用，即便采用郵寄工傷復(fù)發(fā)醫(yī)療費(fèi)用票據(jù)的方法，也極其不便，溝通審核很困難，還可能發(fā)生票據(jù)遺失而導(dǎo)致無法報(bào)銷費(fèi)用；對北京的工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)來說，難以控制貴州醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療行為，可能導(dǎo)致騙保等情形。因此一次性結(jié)算未來的醫(yī)療費(fèi)用，具有管理上的便捷性。但是，從前述的法律爭議來看，對經(jīng)辦機(jī)構(gòu)而言，未必能夠徹底“了斷”；而對個(gè)人來說，一旦舊傷復(fù)發(fā)超過一次性給付費(fèi)用，則其權(quán)益將受到極大損失，無法有效解決舊傷復(fù)發(fā)的治療問題。

該制度不符合工傷保險(xiǎn)的社會(huì)保障屬性和收入保持的核心目的。工傷保險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)對保障需求的滿足，而非給付金額的多少，醫(yī)療補(bǔ)助金無法滿足傷殘職工真實(shí)的工傷復(fù)發(fā)醫(yī)療需求。醫(yī)療補(bǔ)助金作為法定的“一刀切”的數(shù)額，不太可能恰好等于未來工傷復(fù)發(fā)的醫(yī)療費(fèi)用，要么高于，要么少于。高于實(shí)際工傷醫(yī)療費(fèi)用的，導(dǎo)致傷殘職工“獲利”；低于實(shí)際工傷醫(yī)療費(fèi)用的，必然擠占傷殘職工的現(xiàn)金收入——增加了費(fèi)用支出，這使得實(shí)際給付或高于收入保持之標(biāo)準(zhǔn)，或低于收入保持之標(biāo)準(zhǔn)，因而都是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

醫(yī)療補(bǔ)助金還引發(fā)了逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，破壞了工傷保險(xiǎn)的重要價(jià)值目標(biāo)。由于醫(yī)療補(bǔ)助金是一次性給付未來生存年限的工傷復(fù)發(fā)醫(yī)療費(fèi)用，因此如果工傷傷害復(fù)發(fā)可能性較高，則工傷職工會(huì)選擇保留工傷保險(xiǎn)關(guān)系而繼續(xù)由工傷保險(xiǎn)基金支付復(fù)發(fā)醫(yī)療費(fèi)；相反，如果工傷傷害復(fù)發(fā)可能性較低，則工傷職工會(huì)選擇醫(yī)療補(bǔ)助金。如果工傷職工年齡小，比如才20歲，則預(yù)期生存年限長，會(huì)選擇不領(lǐng)取醫(yī)療補(bǔ)助金而由繼續(xù)由工傷保險(xiǎn)基金支付復(fù)發(fā)醫(yī)療費(fèi)；相反，如果工傷職工的年齡很大，或者傷后達(dá)到了較大的年齡，如50歲以上甚至差1個(gè)月就滿60周歲，則選擇接受醫(yī)療補(bǔ)助金。該給付是在解除、終止勞動(dòng)合同時(shí)才能享受的，該制度的存在實(shí)際上引導(dǎo)傷殘職工更多地解除和終止勞動(dòng)合同而這恰恰與職業(yè)和社會(huì)康復(fù)、社會(huì)融入等工傷保險(xiǎn)的重要方向背道而馳。

在中國已經(jīng)普遍實(shí)施全國異地就醫(yī)聯(lián)網(wǎng)結(jié)算的背景下，異地工傷醫(yī)療的難題可以迎刃而解，廢止該項(xiàng)給付，對工傷職工實(shí)現(xiàn)終身醫(yī)療保障已經(jīng)水到渠成。

(四)就業(yè)補(bǔ)助金之改革

該項(xiàng)給付可能導(dǎo)致負(fù)激勵(lì)——不是鼓勵(lì)傷殘職工就業(yè)，而是鼓勵(lì)傷殘職工中斷就業(yè)以獲得該項(xiàng)待遇。因此，合理的選擇應(yīng)當(dāng)是，參照《勞動(dòng)合同法》第36、38、39條等規(guī)定，對于傷殘職工無正當(dāng)理由解除、終止勞動(dòng)合同的，用人單位可以不支付該項(xiàng)待遇。具體到《條例》第36、37條，主要改進(jìn)兩點(diǎn)：一是鑒于司法實(shí)踐中裁審機(jī)構(gòu)實(shí)行寬泛解釋，對于因違反《勞動(dòng)合同法》第39條而被解除勞動(dòng)合同的人員，也要求用人單位支付該待遇的現(xiàn)象，明確規(guī)定工傷職工除“在試用期間被證明不符合錄用條件的”，其他因《勞動(dòng)合同法》第39條規(guī)定而解除勞動(dòng)合同的，不予支付就業(yè)補(bǔ)助金；二是對傷殘職工自己提出解除、終止勞動(dòng)合同的給付條件進(jìn)行合理限制，除非其有正當(dāng)理由，如路途遙遠(yuǎn)因殘疾而不便，否則不予支付就業(yè)補(bǔ)助金。一方面促進(jìn)傷殘職工保持原雇傭的積極性，另一方面也合理減輕用人單位的負(fù)擔(dān)。

六、結(jié)論

一次性給付占比過高，制約了工傷預(yù)防和工傷康復(fù)的發(fā)展；導(dǎo)致無法增設(shè)定期給付項(xiàng)目，也無法大幅度提高定期給付水平，制約了制度的保障功能；影響了基金平衡，可能危及工傷保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。一次性給付的主要缺陷包括極易被挪作他用，無法對抗通貨膨脹，無法應(yīng)對傷殘職工及其遺屬的長期生活保障需求；在國際上，除短期風(fēng)險(xiǎn)和輕微傷害外，主要采用定期給付。中國宜廢止工亡補(bǔ)助金和醫(yī)療補(bǔ)助金，重構(gòu)殘補(bǔ)助金和就業(yè)補(bǔ)助金，在實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，增強(qiáng)制度的保障功能。